5.2 Федеральное казначейство в системе органов исполнительной власти

Успешное развитие страны во многом зависит от оперативности доступа к достоверной информации о состоянии государственных финансовых ресурсов, а также возможности эффективного управления ими. Правительство Российской Федерации должно иметь актуальную отчетность об объемах поступивших доходов, объеме и целевом характере осуществления расходов. Основным поставщиком этой информации для Правительства Российской Федерации выступают органы Федерального казначейства. Консолидированная и обработанная Казначейством информация позволяет Правительству Российской Федерации эффективно оценивать работу органов государственного управления и получать четкое представление об экономических последствиях проводимой бюджетной политики.

Исполнение бюджета — это процесс, в ходе которого осуществляется реализация утвержденного бюджета. Когда бюджет утверждается законодателем, он представляет собой просто набор документов, наполненных цифрами. Указанные документы, разумеется, являются законами, но в отсутствие эффективной системы исполнения бюджета они вряд ли представляют собой нечто большее, чем выражение пожеланий правительства. Хорошее исполнение бюджета обеспечивает стабильную и эффективную реализацию хорошо проработанного бюджета, в то время как плохое исполнение бюджета может подорвать или даже разрушить хороший бюджет.

Существует связь между формированием бюджета и исполнением бюджета. Если формирование бюджета основано на нереалистичных цифрах или игнорирует макроэкономические реалии, то такой бюджет провалится независимо от того, насколько хорошими могут оказаться прочие элементы процесса. Однако даже реалистичный бюджет в значительной мере опирается на систему исполнения бюджета, с тем чтобы обеспечить такую реализацию, какую правительство имело в виду при составлении данного бюджета. Это означает, что система должна включать в себя механизмы, которые позволили бы ей справляться с непредвиденными обстоятельствами в течение текущего бюджетного года. Более того, система должна обеспечить наличие достаточных средств в любой момент времени, когда в них возникает необходимость, чтобы платежи направлялись получателям в срок и чтобы затраты на функционирование системы исполнения бюджета сводились к минимуму.

Для того чтобы государственный сектор функционировал надлежащим образом, как формирование бюджета, так и исполнение бюджета должны быть эффективными и целесообразными. Бюджет должен быть представлен в виде бюджетных назначений для министерств, распределенных в рамках бюджетного года так, чтобы наилучшим образом удовлетворять потребности отраслевого министерства. Подобное распределение средств должно быть профинансировано с целью обеспечить выполнение функций правительства.

Федеральное казначейство — федеральный орган исполнительной власти (федеральная служба), осуществляющий в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Федеральное казначейство находится в ведении Министерства Финансов РФ и имеет следующую структуру (рисунок 13)

Федеральное казначейство

Центральный аппарат (ЦАФК)

Управление федерального казначейства по субъектам РФ

Отделение федерального казначейства (ОФК)

Рисунок 13 - Структура Федерального казначейства

Организационная структура Федерального казначейства представлена на рисунке 14.

Помощник руководителя

Руководитель федерального казначейства

Управления

Заместители руководителя

Управления

Совершенствования

Функциональной деятельности

Заместитель руководителя

Юридическое управление

Операционное управление

Управление финансового прогнозирования и управления единым казначейским счетом

Заместитель руководителя

Управление бюджетного учета и отчетности

Заместитель руководителя

Управление ведомственных программ

Заместитель руководителя

Управление внутреннего контроля и аудита

Административное управление

Финансовое управление

Заместитель руководителя

Управление информационных систем

Управление режима секретности и безопасности информации

Рисунок 14 - Организационная структура Федерального казначейства

Бюджетным кодексом Российской Федерации определены бюджетные полномочия Федерального казначейства, основные из них следующие:

• производит распределение доходов от налогов, сборов и иных поступлений, возвратов излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов начисленных на излишне взысканные суммы, между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации по нормативам, установленным Бюджетным кодексом РФ, законом (решением) о бюджете и иными муниципальными правовыми актами и их перечисление на единые счета соответствующих бюджетов в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации;

• открывает в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях счета по учету средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кассовое обслуживание исполнения которых в соответствии с Бюджетным кодексом РФ осуществляется Федеральным казначейством, и иные счета для учета средств, предусмотренных законодательством Российской Федерации, устанавливает режим этих счетов в соответствии с Бюджетным кодексом РФ;

• устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

• осуществляет открытие и ведение лицевых счетов для учета операций главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, а также по поручению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрации муниципального образования) в соответствии с заключенным соглашением открывает и ведет лицевые счета для учета операций финансовых органов, главных администраторов и администраторов доходов, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов);

• ведет сводный реестр главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

• доводит до главных распорядителей средств федерального бюджета представленные Министерством финансов Российской Федерации бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств;

• доводит до главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета представленные Министерством финансов Российской Федерации бюджетные ассигнования;

• доводит до распорядителей и получателей средств федерального бюджета распределенные главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств;

• доводит до администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета распределенные главным администратором источников финансирования дефицита федерального бюджета бюджетные ассигнования;

• ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета, составляет и представляет в Министерство финансов Российской Федерации отчетность о кассовом исполнении федерального бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации;

• получает от главных распорядителей средств федерального бюджета, главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, главных администраторов доходов федерального бюджета материалы, необходимые для составления отчета об исполнении федерального бюджета;

• составляет на основании бюджетной отчетности, представленной главными распорядителями средств федерального бюджета, главными администраторами доходов федерального бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета бюджетную отчетность об исполнении федерального бюджета и представляет ее в Министерство финансов Российской Федерации;

• составляет и представляет в Министерство финансов Российской Федерации отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов на основании отчета об исполнении федерального бюджета, отчетности и материалов, представленных органами управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, финансовыми органами субъектов Российской Федерации;

• обеспечивает в пределах остатков средств на счетах бюджетов бюджетной системы Российской Федерации проведение кассовых выплат из бюджетов от имени и по поручению администраторов доходов бюджета, администраторов источников финансирования дефицитов бюджета, финансовых органов или получателей средств бюджета, лицевые счета которых открыты в органах Федерального казначейства;

• осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные Бюджетным кодексом РФ и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

• Органы исполнительной власти Российской Федерации вправе осуществлять исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов через Федеральное казначейство на основании соглашений. При этом полномочия органов Федерального казначейства распространяются на организации (включая кредитные организации), осуществляющие операции со средствами соответствующих бюджетов в объеме имеющихся полномочий применительно к средствам федерального бюджета.

• В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральное казначейство имеет право:

• запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам установленной сферы деятельности;

• давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к установленной сфере деятельности;

• организовывать проведение необходимых экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований в установленной сфере деятельности;

• привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, а также ученых и специалистов;

• осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Федерального казначейства;

• создавать, реорганизовывать и ликвидировать территориальные органы Федерального казначейства по согласованию с Министром финансов Российской Федерации;

• применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений;

• создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности.

Реализация Концепции Единого казначейского счета (ЕКС)

До создания системы федерального казначейства и в первые годы перехода на казначейскую систему исполнения бюджета значительная часть денежных средств федерального бюджета была рассредоточена на отдельных банковских счетах участников бюджетного процесса. В такой ситуации недостаточно эффективно реализовывался один из основных принципов современной бюджетной системы — единство кассы. Реализация принципа единства кассы требовала организации зачисления всех кассовых поступлений и осуществления всех кассовых выплат с единого счета бюджета.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 января 2000 года № 107-р была одобрена Концепция функционирования единого счета Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по учету доходов и средств федерального бюджета.

Под термином «единый счет федерального бюджета (единый казначейский счет — ЕКС)» подразумевается совокупность счетов, открытых центральному аппарату Федерального казначейства и управлениям Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации на балансовом счете 40105 «Средства федерального бюджета».

Целью Концепции являлась оптимизация потоков движения средств федерального бюджета, создание механизма эффективного управления средствами федерального бюджета и сокращение срока их прохождения до получателя бюджетных средств, обеспечение сохранности финансовых ресурсов и обеспечение централизованного учета поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также получение оперативной информации о ходе исполнения федерального бюджета.

Реализация Концепции, как одной из приоритетных задач развития казначейского исполнения бюджета, позволила централизовать потоки доходов и средств федерального бюджета, значительно сократив сроки их оборачиваемости в рамках исполнения федерального бюджета.

По состоянию на 1 января 2007 года во всех территориальных органах Федерального казначейства завершено внедрение технологии единого счета федерального бюджета в части осуществления расходов федерального бюджета, а также учета и распределения доходов бюджета. Это позволило консолидировать все остатки федеральных бюджетных средств на едином счете территориального органа Федерального казначейства и подкреплять его в пределах реальных потребностей для осуществления кассовых операций по оплате денежных обязательств Российской Федерации.

Переход с 1 января 2006 года на кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов органами Федерального казначейства позволил реализовать механизм функционирования единого счета на всех уровнях бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Будущее развитие механизма функционирования единого счета федерального бюджета непосредственно связано с достижением цели управления ликвидностью ЕКС, создающей условия для более качественного и эффективного управления бюджетными средствами, направленного на обеспечение безусловного исполнения денежных обязательств федерального бюджета по мере наступления сроков платежей по ним.

Развитие казначейской системы Российской Федерации

Стратегические направления развития казначейской системы определены в Проекте модернизации казначейской системы Российской Федерации, в процессе реализации которого за прошедшие годы проведен значительный комплекс мероприятий, направленных на развитие казначейской системы, необходимый для повышения эффективности управления государственными финансами и контроля за целевым использованием средств федерального бюджета.

Целью проводимой модернизации казначейской системы Российской Федерации является создание условий для:

• полного и обособленного учета государственных бюджетных и внебюджетных средств;

• эффективного контроля за полнотой и своевременностью зачисления платежей в доходы бюджетов и целевым характером расходов федерального бюджета, а также субсидий и субвенций, выделяемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;

• эффективного управления средствами федерального бюджета на едином счете Федерального казначейства.

В настоящее время Министерством финансов Российской Федерации и Федеральным казначейством в целях повышения качества управления государственными финансами, а также создания современных систем управления бюджетными ресурсами реализуется проект «Модернизации казначейской системы Российской Федерации»

В рамках реализации Проекта обеспечена регистрация всех операции, связанных с поступлением доходов, а также санкционированием и финансированием расходов, разрабатываются предложения по внесению изменении в законодательную и нормативную базу, формирующую правовые основы казначейской системы, осуществляется создание единой информационной системы необходимой для реализации новых процедур, и ее поэтапное внедрение территориальных органах Федерального казначейства.

Единая информационная система Федерального казначейства помимо прикладного программного обеспечения также включает в себя ряд следующих компонентов, создаваемых на базе единых требований и стандартов.

В рамках компонента «Системы инженерного обеспечения органов Федерального казначейства» осуществляется создание необходимой технической инфраструктуры, обеспечивающей надежную бесперебойную работу органов Федерального казначейства.

В рамках компонента «Ведомственная транспортная сеть» осуществляется построение современной распределенной телекоммуникационной сети, обеспечивающей высоконадежную и безопасную связь между всеми органами Федерального казначейства, отвечающей современным требованиям надежности и безопасности информации, которая позволит Федеральному казначейству осуществлять свои операции в режиме реального времени.

Для внедрения новой автоматизированной системы будет существенно повышен уровень технического оснащения всей системы органов Федерального казначейства за счет обновления и модернизации существующего аппаратно-программного комплекса.

Эффект от реализованных к настоящему моменту программных мероприятий позволил Федеральному казначейству уже сейчас стать одним из лидеров в области использования новейших информационных технологий в России.

Экономический эффект от реализации Проекта предполагается достигнуть за счет обеспечения полноты и своевременности поступления всех определенных законодательством доходов в федеральный бюджет; организации еще более эффективного предварительного и текущего контроля за целевым и рациональным расходованием средств бюджетными организациями; создания условий, препятствующих образованию несанкционированной кредиторской задолженности в секторе государственного управления; получения оперативного доступа к достоверной информации о состоянии государственных финансовых ресурсов; эффективного использования бюджетных средств, консолидированных на едином счете казначейства; повышения оборачиваемости средств бюджета в экономике; обеспечения защищенности государственных финансовых ресурсов; совершенствования механизмов мобилизации, учета и использования бюджетных средств; упорядочения правовой основы деятельности органов Федерального казначейства, а также повышения производительности труда путем максимальной автоматизации всех операций, оптимизации документооборота и изменения условий работы.