4.6 Понятие расходов бюджета, их классификация. Состав и структура расходов бюджетов бюджетной системы рф

По мнению профессора М.В. Романовского: «Расходы бюджета — денежные средства, предусмотренные в бюджете соответствующего уровня для финансирования задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления».¹ Это определение достаточно точно характеризует материально-вещественную сторону расходов бюджета. В Бюджетном кодексе РФ дано близкое по смыслу определение: «Расходы бюджета — выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета».

В учебнике «Финансы и кредит» под редакцией Т.М. Ковалевой содержится следующее определение: «расходы бюджета — это экономиче­ские отношения, возникающие по поводу распределения фонда денеж­ных средств любого уровня бюджетной системы для финансового обе­спечения функций законодательной и исполнительной власти»². В этом определении прослеживается не только принадлежность расходов к уровням бюджетной системы, но и разделение потребностей властвующего аппарата в зависимости от законодательной и исполнительной инициативы.

Расходы бюджетов разнообразны и зависят от множества факторов: уровня социально-экономического развития страны; административно- государственного устройства государства; внутренней и внешней политики; приоритетов государства и т.д..

Для того чтобы выяснить роль и значение бюджетных расходов, необходимо рассмотреть их классификацию по определенным признакам.

В соответствии с принадлежностью расходов к функциям органов власти расходы бюджетов современной России делятся следующим образом:

- расходы на управление;

- расходы на развитие хозяйства;

- расходы на социально-культурные мероприятия;

- прочие расходы.

В составе расходов федерального бюджета назовем еще один чрез­вычайно важный вид — расходы на национальную оборону.

Не менее важным является деление государственных расходов с уче­том характера финансируемых потребностей на обыкновенные и чрез­вычайные. Обыкновенные расходы предназначены покрывать постоян­ные, возобновляемые каждый финансовый год потребности государства. Чрезвычайные расходы связывались со случайными, кратковременными и меняющимися потребностями органов власти. Обыкновенные государ­ственные расходы должны финансироваться за счет обыкновенных государственных доходов, а чрезвычайные расходы — за счет чрезвы­чайных доходов.

По степени предсказуемости наступления необходимости понесения расходов они могут быть запланированные и вне­запные, т.е. незапланированные. Наступление запланированных расходов в каждом конкретном году оче­видно законодателю заранее, что позволяет учесть их при составлении закона о бюджете.

Помимо запланированных расходов государство несет и расходы, не предусмотренные бюджетом. Однако такие непред­виденные расходы должны быть обеспечены источником финансирова­ния. Иначе само признание необходимости таких внезапных (не пред­виденных заранее) расходов станет фикцией — когда расходы юриди­чески закреплены, но будет отсутствовать механизм исполнения такой необеспеченной нормы бюджетного права.

Под капитальными расходами бюджетов понимается та часть государственных и муниципальных расходов, которой обеспечи­вается инновационная и инвестиционная деятельность. То есть это рас­ходы, устремленные в будущее, или, как их именовал известный рус­ский финансист Б.И. Игнатевский, «расходы, понесение которых в ка­ждый конкретный бюджетный год вроде бы минуемо, но с точки зрения будущего — неминуемо»³. К таким расходам относят, в частности, ста­тьи расходов, предназначенные для:

- осуществления инвестиций в действующие или вновь создавае­мые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой;

- предоставления бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам;

- проведения капитального (восстановительного) ремонта различ­ного государственного и муниципального имущества;

- понесение иных расходов, связанных с расширенным воспроиз­водством;

- расходов, при осуществлении которых создается или увеличива­ется имущество, находящееся в собственности соответственно Россий­ской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и т.д.

Под текущими расходами бюджетов понимается часть госу­дарственных и муниципальных расходов, понесением которой обеспе­чивается текущее финансирование бесперебойного функционирования органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субси­дий и субвенций на текущее функционирование.

По принадлежности к уровню бюджетной системы выделяют федеральные, региональные, местные расходы.

Именно выбранная модель распределения расходных полномочий и функций между бюджетами различных уровней на практике исчерпы­вающим образом и определяет эффективность или неэффективность национальной социально-экономической политики как на общегосу­дарственном, так и — особенно — на субфедеральном и местном уров­нях.

В бюджетном зако­нодательстве России вопросам закрепления определенных групп расходов по бюджетам различных уровней посвящены положения главы 11 Бюд­жетного кодекса РФ. К примеру, статьей 84 установлен перечень расходных обязательств Российской Федерации (расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета).

Такой перечень появился в Бюджетном кодексе РФ сравнительно недавно. Он стал результатом всех преобразований, касающихся межбюджетных отношений в России на основе «Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года». Для устранения нечеткости разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы существующей ранее стало необходимым закрепить постоянно действующий механизм установления в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, решениях органов местного самоуправления расходных полномочий. Действовавшая ранее редакция устанавливала перечень расходов, финансируемых из бюджетов разных уровней, в новой же редакции все разграничение расходных полномочий сведено к трем принципиальным схемам представленным в таблице 2.

Первая схема - «собственные или непересекающиеся полномочия», когда каждый уровень власти самостоятельно решает, сколько ему нужно средств на выполнение закрепленных за ним функций, находит деньги в своем бюджете и исполняет эти обязательства.

Вторая схема - «рамочное регулирование», когда вышестоящие органы власти устанавливают только общие принципы и условия, детальное же регулирование расходных обязательств, включая определение их объема, проводят нижестоящие органы власти, они же обеспечивают их финансовое обеспечение и исполнение.

Эти две схемы являются основными, гарантируя реальную бюджетную самостоятельность регионов и муниципалитетов в сферах их ведения. Только в тех случаях, когда необходимо гарантировать определенный уровень расходов на всей территории страны или субъекта Федерации, должна применяться третья схема делегирования исполнения полномочий или «обеспеченного федерального мандата». Это означает, что вышестоящие власти определяют объем и цели расходов, например, на выплату социальных пособий и передают по четким нормативам субвенции смбюджетам субъектов Федерации или муниципалитетам для их финансирования.

Таблица 6 - Разграничения расходных полномочий в России на современном этапе

	Расходные полномочия
	Нормативно-правовое регулирование расходов		Финансовое обеспечение расходов	Исполнение (финансирование) расходов
	Установление	Регламентация
	1. Собственные полномочия
Федерация	РФ	РФ	РФ	РФ
Субъекты РФ	СФ	СФ	СФ	СФ
Органы МСУ	МСУ	МСУ	МСУ	МСУ
	2. Рамочное федеральное регулирование
Полномочий субъектов РФ	РФ	СФ	СФ	СФ
Полномочий МСУ	РФ	МСУ	МСУ	МСУ
	3 а. Делегирование полномочий Федерацией
Субъекты РФ	РФ	РФ	РФ	СФ
Органы МСУ	РФ	РФ	РФ	МСУ
	3 б. Делегирование полномочий субъектами Федерации
Органы МСУ	СФ	СФ	СФ	МСУ

Как видно из таблицы 2, в двух центральных ее столбцах всегда стоят одни и те же обозначения. Это отражает суть проведенных преобразований: тот уровень власти, который определяет объем обязательств, должен отвечать за их финансовое обеспечение.

В итоге, расходы бюджета следует понимать в следующих аспектах:

- как экономическая категория, это экономические отношения по поводу распределения централизованных фондов денежных средств;

- в материальном смысле, это денежные средства, направляемые на выполнение функций и задач государства и местного самоуправления.

Содержание и характер расходов бюджета государства определяются особенностями социально-экономического и государственного устройства страны, а также спецификой конкретного исторического этапа развития. В то же время любое государство независимо от каких-либо факторов объективно осуществляет расходы на финансирование традиционных функций.