Выводы:

1.Межбюджетные отношения — это отношения между органами го­сударственной власти на различных уровнях, органами местного само­управления по поводу формирования и использования бюджетных средств и обеспечения бюджетного процесса. Межбюджетные отноше­ния проявляются как функционирование многоуровневой бюджетной системы, в которой каждый уровень власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных пол­номочий. Основные проблемы совершенствования межбюджетных отно­шений сконцентрированы в сфере упорядочения и разграничения бюд­жетных полномочий органов власти (правовой аспект) и соответственно в сфере распределения бюджетных и налоговых полномочий. Следова­тельно, ключевым звеном в конституционной модели бюджетного феде­рализма является механизм реализации бюджетных и налоговых полно­мочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограни­чивают полномочия центра и регионов, а с другой — устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, предопределяют единство бюджетной и налоговой систем.

2.Бюджетный федерализм выступает как форма организации межбюджетных отношений в федеративном государстве. В российской эко­номической системе бюджетный федерализм является адекватной фор. мой осуществления межбюджетных отношений. Он прежде всего являет­ся формой финансовых отношений, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования фондов денежных ре­сурсов. Поэтому в самом простом виде бюджетный федерализм выражает системно организованную совокупность денежных потоков между субъ­ектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов с целью предоставления населе­нию общественных благ.

3.Взаимодействие бюджетов — это отношения, складывающиеся в процессе возникновения денежных потоков и финансовых ресурсов, их регулирование и использование по конечному адресному назначению в соответствии с бюджетной классификацией и росписью бюджетных расходов, определяемых ежегодно принимаемыми законами о федераль­ном, региональных и местных бюджетах. В процессе взаимодействия бюджетов сначала разделяются финансовые ресурсы (налоговые пото­ки), которые направляются по соответствующим каналам на формирова­ние федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, затем ре­гулируется их поток юридическим и физическим лицам. В ходе взаимо­действия бюджетов осуществляется вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетов и обеспечивается реализация целей социаль­но-экономической, в том числе бюджетно-налоговой, политики.

Контрольные вопросы

1.Что составляет объективную основу бюджетного федерализма?

2.Чем различаются бюджетный федерализм и межбюджетные отношения?

3.Что является законодательной основой бюджетного федерализма в Российской Федерации?

4.Какова роль региональных финансов в экономическом и социальном развитии регионов?

5.Почему сильный федеральный бюджет является основой устойчивости бюджетного федерализма в Российской Федерации?

4.2. Формирование муниципальных финансов

Понятие муниципальных финансов и их функции. Понятие финансов муниципальных органов власти. С принятием в 1993 г. новой Конституции Российской Федерации, изменившей статус существовавших ранее местных органов власти, и переходом от унитар­ной к федеративной модели государственности резко усилилось внима­ние к муниципальным финансам. В научной и учебной литературе можно встретить два основных подхода к определению муниципальных финан­сов, их состава и места в финансовой системе страны.

При первом подходе приводится расширительная трактовка муници­пальных финансов как экономических отношений, связанных с форми­рованием и использованием финансовых ресурсов всех субъектов эконо­мики, участвующих в воспроизводственном процессе на территории му­ниципального образования. Соответственно в состав муниципальных финансов включаются финансы местных органов власти (органов местного самоуправления), хозяйствующих субъектов и домашних хозяйств. При этом муниципальные финансы рассматриваются как самостоятель­ное звено финансовой системы государства.

Второй подход является более широко распространенным, причем не только в российской, но и зарубежной финансовой литературе. Под му­ниципальными финансами понимаются только финансы местных орга­нов власти (органов местного самоуправления), что является более точ­ным. В состав муниципальных финансов включаются: местные бюджеты, внебюджетные фонды; муниципальный кредит и финансы муниципаль­ных предприятий. Трудности здесь возникают при определении их места в финансовой системе, что связано с неоднозначностью и даже некоторой противоречивостью правового статуса субъектов управления этой сферой финансовых отношений. Местные органы власти в конституцион­ных законах многих стран, как правило, не относятся к органам государ­ственной власти. Соответственно муниципальные (местные) финансы не входят в систему государственных финансов.

Для определения места муниципальных финансов в финансовой сис­теме страны, их функций и роли в общественном воспроизводстве необ­ходимо, прежде всего, рассмотреть понятие местного уровня власти и его Роль в системе государственного управления. В Конституции РФ (ст. 12) Установлено, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление в пределах своих полномочий.

Для определения места муниципальных финансов в финансовой системе страны, их функций и роли в общественном воспроизводстве необходимо, прежде всего рассмотреть понятие местного уровня власти и его в системе государственного управления. В Конституции РФ (ст. 12) установлено, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не вхо­дят в систему органов государственной власти».

Признание самостоятельности местного самоуправления как одного из важнейших его признаков не означает, что оно осуществляется вне го­сударственно-властных отношений и может быть прекращено по воле на­селения той или иной территории (как, например, может быть прекраще­на деятельность любой общественной организации по воле ее учредите­лей). Между тем последнее было бы вполне логично, если следовать буквальному пониманию ст. 3 Конституции, установившей, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы госу­дарственной власти и органы местного самоуправления». При этом под непосредственным управлением понимается прямое волеизъявление на­рода: «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы».

Понятие самостоятельности не только местного самоуправления как формы народовластия, но и самого народа (возможностей выражения его высшей воли и власти) весьма условно. Местное самоуправление означа­ет возможность населения непосредственно влиять на проводимую на данной территории политику. Целью создания местного самоуправления является решение вопросов местного значения. С точки зрения финансо­вой системы это является и целью муниципальных финансов.

Рассматривая вопрос о месте и роли местного самоуправления в сис­теме государственного управления, некоторые ученые подчеркивают, что «власть органов местного самоуправления производна от государствен­ной власти и в этом смысле является ее продолжением. Очевидно и то, что как публичная власть местное самоуправление учреждено для реше­ния тех дел, которыми ранее занимались государственные органы, но это не означает, что эти дела перестали считаться государственными: они по-прежнему находятся в сфере интересов и политики государства». По­скольку в соответствии с Конституцией РФ (ст. 3) и органы местного самоуправления, и органы государственной власти являются органами, по­средством которых народ осуществляет свою власть, и те и другие пред­ставляют собой лишь различные формы народовластия.

В новейшей российской истории имеется прецедент принятия субъектом РФ закона, предусматривающего для населения возможность отказаться от реализации права на осуществление местного самоуправления на соответствующей территории и предоставить, таким образом, населению право на «прямое волеизъявление». Однако Консти­туционным Судом РФ такая попытка была признана противоречащей Конституции РФ. поскольку фактически предоставлялась возможность прекращения осуществления местного самоуправления на части территории субъекта Российской Федерации. См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1999 г. № 15-П «О проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской облас­ти в ред. Закона от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Ос­новной закон) Курской области"» // Собрание законодательства Российской Федера­ции. 2000. №50. Ст. 4943.

Аналогично этому и муниципальные финансы как основа местного самоуправления отличаются от государственных не принципиально иной природой их образования и функционирования, а спецификой функций, определяемой функциями соответствующих субъектов управления. И муниципальные, и государственные финансы относятся к категории общественных (публичных) финансов, представляющих собой властные отношения и характеризующихся единым социально-экономическим содержанием, едиными функциями и ролью в общественном воспроизвод­ственном процессе, принципами построения и функционирования.

Фундаментальные положения, характеризующие сущность государ­ственных финансов и их функции, относятся и к муниципальным финан­сам. В то же время последние, образующие самостоятельное звено (под­систему общегосударственных финансов), отличаются существенной спецификой по многим параметрам: целевым функциям, масштабности решаемых задач, структурным элементам (звеньям муниципальных фи­нансов), характеру и принципам взаимодействия с другими звеньями финансовой системы и т. д. В объективном понимании муниципальные финансы выражают экономические отношения, возникающие между ор­ганами местного самоуправления, с одной стороны, и физическими и юри­дическими лицами, а также другими звеньями государственных финан­сов, с другой стороны, связанные с формированием и использованием фон­дов финансовых ресурсов, предназначенных для выполнения местными органами власти возложенных на них функций.

Специфика муниципальных финансов заключается, во-первых, в том, что они являются экономической основой местного самоуправле­ния, и, следовательно, во-вторых, в их целевой ориентированности на ре­шение относительно узких территориальных (в пределах границ соответ­ствующих муниципальных образований) задач социально-экономиче­ского развития, что проявляется в функциях муниципальных финансов.

В абстрактном понимании социально-экономическое содержание и функции местных органов власти как формы выражения общественно­го назначения этой категории не зависят от национальных особенностей территориального устройства страны, статуса территорий и других по­добных факторов. Однако в практике управления общественными фи­нансами эти факторы приобретают существенное значение. Финансы ме­стных органов власти представляют собой отношения, обусловленные только фактом существования в государстве этого уровня власти и управления, поэтому реально функционирующие финансы муници­пальных органов власти представляют собой урегулированную нормами права систему образования и расходования фондов денежных средств в целях обеспечения выполнения задач, относящихся к компетенции ме­стного уровня власти. На практике функции муниципальных финансов проявляются в функциях местных органов власти и конкретно решаемых задачах.

Функции муниципальных финансов. Исходя из общего понимания финансов как экономической категории финансам муниципальных орга­нов власти присущи те же функции: распределительная, регулирующая и контрольная.

Распределительная функция муниципальных финансов заключается в распределении и перераспределении стоимости валового продукта и части национального дохода в процессе формирования финансовых фондов, необходимых для выполнения органами местного самоуправле­ния возложенных на них функций. В соответствии с объективными свой­ствами государственных и муниципальных финансов объектом распре­делительно-перераспределительных отношений выступает (должна выступать) стоимость валового продукта и накоплений, созданных на соответствующей территории и формирующих ее финансовый и бюд­жетно-налоговый потенциал. Однако на практике это теоретическое по­ложение реализуется крайне редко. Существенной особенностью финансов муниципальных органов власти является высокая зависимость ко­нечных объемов финансовых ресурсов, аккумулируемых в местных бюджетах (главном звене муниципальных финансов), от существующей в данный период времени системы межбюджетных отношений, в частно­сти принципов распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и территориями страны.

С распределительной функцией теснейшим образом связана регули­рующая функция, заключающаяся в целенаправленном воздействии ор­ганов местного самоуправления на социально-экономические процессы на подведомственных территориях. Эта функция часто объединяется с распределительной или выделяется как ее подфункция, поскольку пе­рераспределение доходов хозяйствующих субъектов и населения всегда оказывает определенное регулирующее воздействие на социально-экономические процессы. Особое внимание к регулирующей функции фи­нансов в значительной мере было обусловлено расширением функций государства, его активным вмешательством в экономику, что способство­вало обособлению этой функции как самостоятельной. Поэтому под ре­гулирующей функцией государственных и муниципальных финансов обычно понимается их целенаправленное использование в качестве ме­ханизма регулирования экономических процессов (темпов роста эконо­мики и ее структурной перестройки).

Наиболее полно регулирующая функция реализуется на уровне госу­дарственных (центральных) органов власти и управления. На муниципальном уровне ее выполнение затрудняется объективными факторами: во-первых, функциональной ролью местных органов власти, ориентиро­ванных на решение прежде всего социальных задач; во-вторых, ограни­ченностью финансовых ресурсов, которыми располагает большинство органов местного самоуправления. Лишь на территории сравнительно немногих муниципальных образований местные органы власти могут проводить достаточно активную финансовую политику, стимулирую­щую экономическое развитие предприятий.

Основными инструментами реализации регулирующей функции му­ниципальных финансов являются: 1) налоги, установление размеров ко­торых и предоставление налоговых льгот находятся в компетенции мест­ных органов власти; 2) расходы местных бюджетов на реализацию инвести­ционных программ развития предприятий и отраслей на соответствующих территориях; 3) заимствования, осуществляемые местными органами вла­сти в целях реализации инвестиционных программ и проектов.

Контрольная функция финансов муниципальных органов власти проявляется в процессе распределения и перераспределения стоимости валового продукта, формирования фондов финансовых ресурсов муни­ципальных органов власти. Контрольная функция осуществляется спе­циально уполномоченными органами. Основными направлениями фи­нансового контроля являются: контроль за правильным и своевремен­ным перечислением средств в финансовые фонды органов местного самоуправления; контроль за соблюдением пропорций при распределе­нии средств между муниципальными и вышестоящими бюджетами; кон­троль за соблюдением структуры финансовых фондов как при их форми­ровании, так и использовании (контроль за целевым использованием средств) и т. д.

Состав муниципальных финансов. Выполнение территориальными органами власти возложенных на них функций требует формирования на постоянной основе финансово-бюджетных ресурсов, соответствующих законодательно установленным полномочиям. В теории муниципальных финансов выделяются следующие основные элементы (звенья):

1) средства местного бюджета;

2) муниципальные внебюджетные фонды;

3) муниципальный кредит (долг органа власти, включая муници­пальный заем, и задолженность перед органом власти);

4) муниципальная собственность (финансы муниципальных пред­приятий);

5) другие финансовые фонды и активы, находящиеся в распоряже­нии местных органов власти.

На практике некоторые из этих звеньев могут отсутствовать, по­скольку возможности их формирования определяются национальными законодательствами. Это касается таких элементов, как внебюджетные фонды, муниципальный заем и прочие финансовые источники, исполь­зование которых может быть сильно ограничено, вплоть до полного за­прета. Поэтому главными и иногда единственными звеньями остаются местные бюджеты и финансы муниципальных предприятий.

Центральным звеном муниципальных финансов выступают местные бюджеты, формирующие материальную основу для реализации полно­мочий органов местного самоуправления. В системе муниципальных фи­нансов это один из главных инструментов регулирования социаль­но-экономических процессов на местном уровне. В общем понимании местный бюджет представляет собой специальный фонд финансовых ресурсов, находящийся в распоряжении местного органа власти, предна­значенный для выполнения этим органом возложенных на него функций.

Муниципальные внебюджетные фонды представляют собой специ­альные финансовые фонды, создаваемые в особых формах и особыми (отличными от бюджетных) методами. Внебюджетные фонды образуют­ся в процессе финансовых взаимоотношений местных органов власти с физическими и юридическими лицами и предназначены для решения конкретных социально-экономических задач на соответствующей терри­тории.

В составе муниципальных финансов внебюджетные фонды занимают особое место и играют специфическую роль. Формирование и использо­вание этих фондов осуществляются вне рамок бюджетного процесса. Их возникновение было обусловлено необходимостью финансового обеспе­чения отдельных видов расходов, имеющих важное значение для дан­ной территории. В мировой практике наибольшее распространение получили социальные, экономические, инвестиционные и экологические фонды.

Муниципальные внебюджетные фонды всегда имеют строго целевое назначение, поэтому характерными чертами этих фондов являются: чет­ко обозначенная цель их создания и функционирования, отраженная в нормативном акте органа местного самоуправления; целевое закрепле­ние различных видов доходов за соответствующими расходами; органи­зационная самостоятельность, обеспечиваемая созданием специальной структуры, управляющей средствами соответствующих фондов.

Источниками формирования внебюджетных фондов могут быть: спе­циально установленные решениями местных органов власти целевые от­числения и сборы в соответствующие фонды; добровольные взносы фи­зических и юридических лиц; доходы от предпринимательской деятель­ности аппарата управления соответствующим фондом; штрафы за загрязнение окружающей среды и другие нарушения природоохранного и экологического законодательства; другие источники средств. В зависи­мости от метода привлечения средств в фонды (например, часть средств внебюджетного фонда может формироваться страховым или кредитным методом), взносы в фонды могут иметь безвозвратный (например, сред­ства самообложения граждан) или возвратный характер (взносы в фонды жилищного строительства и инвестиционные муниципальные фонды, формируемые с использованием заемных средств).

Муниципальный кредит — это совокупность кредитных отношений, возникающих между местными органами власти и физическими и юри­дическими лицами, при которых местный орган власти выступает как кредитор (предоставляет средства другим лицам), как заемщик (привле­кает средства физических и юридических лиц) или как гарант (берет на себя ответственность за погашение долговых обязательств других лиц). Чаще всего орган местного самоуправления выступает в роли заемщика средств, однако это право часто ограничивается, вплоть до запрета заим­ствований, со стороны вышестоящих уровней власти. Введение ограни­чений в данной сфере отношений вызывается необходимостью предот­вращения возникновения структурных дисбалансов местных бюджетов и банкротства муниципалитетов.

Финансы предприятий, находящихся в муниципальной собствен­ности, — неотъемлемое звено муниципальных финансов во всех странах. К муниципальной собственности относится имущество, принадлежащее на правах собственности местным органам власти. Имущество, находя­щееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальны­ми предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение. Права собственности от имени муниципального образования осу­ществляет орган местного самоуправления и другие лица.

В муниципальной собственности могут находиться: 1) земля, воды, недра, леса, животный и растительный мир и другие подобные объекты; 2) имущество местных органов власти; 3) средства муниципальных вне­бюджетных фондов; 4) жилой фонд; 5) местные пути сообщения, комму­никации и средства связи; 6) различные объекты производственной и со­циальной инфраструктуры.

Муниципальная собственность является важным элементом эконо­мической основы самостоятельности и независимости органов местного самоуправления и используется как инструмент социальной защиты и финансовой поддержки отдельных социальных групп. Муниципаль­ные предприятия, для которых характерно их общественное назначение, обычно не ставят целью своей деятельности получение прибыли. Тем не менее в ряде случаев может преследоваться и финансовый интерес (на­пример, проникновение в новые сферы коммерческой деятельности), что позволяет привлекать в местные бюджеты дополнительные доходы. Традиционными сферами хозяйственной деятельности местных органов власти являются: жилищное хозяйство; коммерческо-бытовое обслуживание населения; благоустройство территорий; охрана окружающей среды.

Особенности организации муниципальных финансов в Российской Федерации. В процессах демократизации российского общества, происходивших в России в 1991—1993 гг., местным органам власти отводилась особая роль в решении вопросов улучшения жизни населения соответствующих территорий. В связи с этим важнейшим направлением трансформации государственных финансов было формирование полноценной системы муниципальных финансов. Несмотря на официальное признание при­оритетности проблем местного самоуправления, до середины 90-х гг. правовую основу деятельности местных органов власти составляли зако­ны, принятые еще в советский период (в 1989—1991 гг.).

В апреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местно­го самоуправления и местного хозяйства в СССР», направленный на рас­ширение прав местных органов власти и повышение их роли в решении местных задач. Закон гарантировал не только права, полномочия и ответ­ственность органов местного самоуправления, но и его финансовую и ма­териальную основу. Одним из основополагающих принципов местного самоуправления является сочетание местных и государственных интере­сов. Новым положением закона стало разделение местных Советов на два уровня, которые были вправе по взаимному соглашению перераспреде­лять между собой отдельные полномочия в области социального и эконо­мического развития территории с учетом местных демографических, экономических условий и национальных особенностей.

В законе был также определен состав местного хозяйства, включав­шего предприятия, организации и учреждения, являющиеся коммуналь­ной собственностью соответствующей административно-территориаль­ной единицы. Специальный раздел закона был посвящен формированию финансов местного самоуправления, в составе которых были установле­ны средства местных бюджетов, внебюджетные и валютные фонды, дру­гие средства самоуправления. Важным новшеством было положение о праве местных Советов на формирование минимальных бюджетов, раз­мер которых определялся на основе нормативов бюджетной обеспечен­ности на одного жителя, устанавливавшихся правовыми актами союзных и автономных республик.

В целях укрепления финансовой базы местных органов власти были установлены новые источники доходов местных бюджетов: платежи за землю; территориальный налог, взимаемый с прибыли (дохода) предпри­ятий вышестоящего (союзного и республиканского) подчинения. Мест­ные Советы могли самостоятельно определять направления расходов ме­стных бюджетов и расходовать средства в пределах имеющихся норм сверх централизованно установленных расходов на содержание жилищ­но-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения и образова­ния, социального обеспечения, отделов внутренних дел и т. д.; устанавли­вать дополнительные льготы для отдельных категорий населения. При­нятие этого закона, в котором местное самоуправление рассматривалось как самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, имело огром­ное политическое значение.

Расширению прав местного самоуправления и укреплению их фи­нансовой самостоятельности способствовали и другие союзные законы, кардинально менявшие характер взаимоотношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, граждана­ми. Главной целью принятых в 1989—1990 гг. законов о земле, собствен­ности, аренде, кооперации и др. было создать условия для максимально­го использования местных ресурсов, гарантировать самостоятельность и одновременно повысить ответственность местных органов власти за положение дел на соответствующей территории, активизировать их дея­тельность в развитии местного хозяйства и экономном использовании коммунальной собственности. В соответствии с этими законами были приняты российские законы, Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации».

Принятые законы заложили солидную финансовую базу и сыграли значительную роль в развитии местного самоуправления. В них доста­точно подробно были регламентированы финансово-экономические ос­новы самостоятельности местного самоуправления, а также определены основные механизмы его правовой защиты.

После принятия новой Конституции РФ закрепленные в ней прин­ципы организации местного самоуправления и его финансово-экономи­ческих основ получили развитие в российском и федеральном законода­тельстве. Наиболее важное значение в этом отношении имели: 1) Закон РСФСР 15 апреля 1993 г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представи­тельных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных ок­ругов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов ме­стного самоуправления»; 2) Закон РФ от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации»; 3) Закон РФ от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О фи­нансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»

Закон «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и ис­пользованию внебюджетных фондов», принятый еще до появления но­вой Конституции России, сохранял свое действие вплоть до введения в действие Бюджетного кодекса РФ. В этом законе был установлен важ­нейший принцип формирования местных бюджетов на основе расчета минимального бюджета. Было также подтверждено право местных орга­нов власти создавать внебюджетные фонды, которые, однако, на практи­ке сыграли неоднозначную роль. С одной стороны, необходимость их соз­дания диктовалась исключительно сложным финансовым положением местного самоуправления, недостаточностью бюджетных ресурсов для решения накопившихся и еще более обострившихся в период рыночной трансформации социальных проблем. Поэтому средства внебюджетных фондов могли способствовать и во многих случаях действительно спо­собствовали формированию дополнительных источников, направляе­мых на развитие местного хозяйства. С другой стороны, процесс форми­рования и использования средств внебюджетных фондов вне средств ме­стных бюджетов неизбежно сопровождается ослаблением финансового контроля за их функционированием. Это одна из главных причин нега­тивного отношения к внебюджетным фондам не только в российской, но и мировой практике. Поэтому возможности их учреждения, особенно за счет обязательных взносов, как правило, крайне ограничены.

Негативные тенденции проявились и в российской практике. Были выявлены многочисленные злоупотребления в формировании и исполь­зовании средств внебюджетных фондов. Большое количество фондов, сформированных на всех уровнях публичной власти, не позволяло обес­печить необходимый финансовый контроль, тем более что в России именно в этот конкретный период масштабных преобразований финан­совой системы проблема контроля стояла особенно остро. С принятием Бюджетного кодекса был взят курс на включение некоторых внебюджет­ных фондов в бюджеты, и постепенно они стали утрачивать свое значение в формировании финансовых ресурсов органов власти.

В Законе РФ № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации»1 были определены: роль местного самоуправления в осуществлении народовластия; общие прин­ципы организации местного самоуправления в РФ; правовые, экономи­ческие и финансовые основы местного самоуправления и государствен­ные гарантии его осуществления. В главе 5 закона определена финансово-экономическая основа местного самоуправления. Статьей 28 было установлено, в частности, что экономическую основу местного само­управления составляют: муниципальная собственность; местные финан­сы; имущество, находящееся в государственной собственности и пере­данное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

При этом в состав муниципальной собственности были включены (ст. 29):

— средства местного бюджета;

— муниципальные внебюджетные фонды;

— имущество органов местного самоуправления;

— муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;

— муниципальные предприятия и организации;

— муниципальные банки и другие финансово-кредитные организа­ции;

— муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения;

— муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;

— другое движимое и недвижимое имущество.

В законе были также регламентированы: права органов местного са­моуправления на создание предприятий, учреждений и организаций; от­ношения органов местного самоуправления с предприятиями, учрежде­ниями и организациями, находящимися (и не находящимися) в муници­пальной собственности; порядок и условия приватизации муниципальной собственности; общие положения формирования местных бюджетов и обеспечения минимальных бюджетов; другие аспекты финансовой дея­тельности органов местного самоуправления.

Закон РФ № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправ­ления в Российской Федерации», как следует из его названия, был цели­ком и полностью посвящен организации муниципальных финансов. В этом законе впервые наиболее системно были определены основные принципы организации местных финансов; источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления; основы бюджетного процесса в муниципальных образова­ниях; взаимоотношения органов местного самоуправления с финансо­выми институтами; гарантии финансовых прав органов местного само­управления. Статьей 2 закона (в ред. от 29 июня 2004 г.) был уточнен состав муниципальных финансов: «Местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансо­вые средства». Были также установлены следующие принципы формиро­вания и использования местных финансов: самостоятельность, государ­ственная финансовая поддержка и гласность.

Стратегической задачей, которую был призван решить этот закон, было достижение устойчивости и стабильности муниципальных финан­сов. Решению этой задачи должны были способствовать положения, предполагающие реализацию комплекса мероприятий по двум основным направлениям. К первому направлению относятся нормы, гарантирую­щие формирование собственных доходов местных бюджетов в размере, соответствующем минимальному объему местного бюджета. Второе на­правление предусматривало существенное ограничение прав местных органов власти на осуществление коммерческой деятельности за счет средств местных бюджетов.

В рамках первого направления было установлено, что доходная часть местного бюджета состоит из собственных доходов, поступлений от регу­лирующих доходов, а также она может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства финансовой под­держки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам. К собственным доходам бюджета были отнесены:

1) местные налоги и сборы, установленные в соответствии с феде­ральным законодательством;

2) другие собственные доходы местных бюджетов:

— доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

— не менее 10% доходов от приватизации государственного имуще­ства, находящегося на территории муниципального образования, прово­димой в соответствии с государственной программой приватизации;

— доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;

— платежи за пользование недрами и природными ресурсами, уста­новленные в соответствии с законодательством Российской Федерации;

— доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лоте­рей;

— штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соот­ветствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

— государственная пошлина, установленная в соответствии с зако­нодательством Российской Федерации;

— не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций);

— подоходный налог с физических лиц, занимающихся предприни­мательской деятельностью без образования юридического лица;

3) доли федеральных налогов (налога на добавленную стоимость; ак­цизов; налога на прибыль организаций; налога с доходов физических лип), распределенных между бюджетами разных уровней и закреплен­ных за муниципальными образованиями на постоянной основе.

Реализация второго направления осуществлялась как в прямой, так и в косвенной форме. Главной целью здесь была ориентация на предос­тавление органам местного самоуправления прав, позволяющих им более полно и эффективно выполнять функции в бюджетном процессе, созда­вать условия для развития местного предпринимательства, а не зани­маться ею непосредственно. В связи с этим в законе проводится, по суще­ству, линия на отказ от политики формирования внебюджетных фондов (о них в законе даже не упоминается). Во-вторых, хотя в законе (ст. 13) указывается, что «органы местного самоуправления содействуют разви­тию рынка местных финансов, местных финансово-кредитных организа­ций», устанавливается запрет на передачу средств местного бюджета и земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в уставные фонды (капиталы) банков и других кредитных организаций. В-третьих, были ограничены возможности привлечения заемных средств для покрытия дефицитов местных бюджетов. Статьей 16 закона было ус­тановлено, что предельно допустимая сумма долговых обязательств орга­нов местного самоуправления не должна превышать 15% объема расходной части местного бюджета.

В целом принятие вышеназванных законов, безусловно, сыграло по­ложительную роль в формировании законодательной базы развития ме­стного самоуправления. В них достаточно подробно регламентировались финансово-экономические условия самостоятельности местных органов власти, содержалось понятие муниципальной собственности и права ме­стного самоуправления по ее распоряжению, определены основы взаимо­отношений органов местного самоуправления с финансово-кредитными организациями, налоговыми органами и территориальными органами Федерального казначейства.

В то же время практика применения этих законов выявила ряд суще­ственных недостатков, препятствующих эффективному функционирова­нию местного самоуправления и его взаимодействию с органами государ­ственной власти. Главным недостатком было практически повсеместное сохранение ситуации финансовой необеспеченности местного само­управления, обусловленное, в свою очередь, целым рядом существенных недоработок правовых норм. В числе последних: отсутствие необходи­мой четкости компетенции органов местного самоуправления; неопреде­ленность бюджетного статуса муниципальных образований и неопреде­ленность их территориальной структуры в условиях сложившейся систе­мы административно-территориального деления субъектов РФ; возможность различной трактовки функций и предметов ведения местного самоуправления; отсутствие четких критериев их отделения от государ­ственных функций и четкого разграничения полномочий, в том числе на­логово-бюджетных, между муниципальными образованиями разных ти­пов и территориальных уровней.

Для преодоления этих недостатков и нахождения наиболее опти­мальных форм сочетания централизации и децентрализации в области финансов и бюджета Правительство РФ постановлением от 15 августа 2001 г. № 584 приняло Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. В этом документе отмеча­лось, что, хотя по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, фор­мально сохраняется крайне высокая, даже по меркам унитарных госу­дарств, централизация налогово-бюджетных полномочий. Исходя из это­го в программе был определен ряд конкретных направлений дальнейше­го развития бюджетного законодательства. «Целью программы, — говорится в этом документе, — является формирование и развитие систе­мы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюд­жетную политику в рамках законодательно установленного разграниче­ния полномочий и ответственности между органами власти разных уров­ней».

В соответствии с этой Программой была принята новая редакция За­кона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, внесшего значительные коррективы в орга­низацию местного самоуправления. Закон определяет общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления.

Законодательно закреплено создание двухуровневой системы мест­ного самоуправления с установленным перечнем полномочий для каждо­го типа муниципальных образований. На «верхнем» уровне находятся муниципальный район и городской округ. Муниципальный район — не­сколько поселений или поселений и межселенных территорий, объеди­ненных общей территорией. В пределах этой территории (в целях реше­ния вопросов местного значения) местное самоуправление осуществля­ется населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. Городской округ — городское поселение, которое не вхо­дит в состав муниципального района. Органы местного самоуправления городского округа осуществляют полномочия по решению вопросов ме­стного значения.

«Нижний» уровень представлен поселениями. Поселения делятся в общем случае на два вида: городские и сельские. Городское поселение — город или поселок. Сельское поселение — один или несколько объединен­ных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населен­ных пунктов). В поселениях местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы ме­стного самоуправления.

В городах федерального значения (Москве и Санкт-Петербурге) ме­стное самоуправление осуществляется на внутригородской территории. Кроме того, существуют специальные виды муниципальных образова­ний: закрытые административно-территориальные образования и науко­грады, являющиеся городскими округами.

В новой редакции Закона «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления» вместо гл. 5 «Финансово-экономическая основа местного самоуправления» введена гл. 8 «Экономическая основа местно­го самоуправления». Установлено, что экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственно­сти имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Предусмотрено также, что муници­пальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.

Таким образом, в новой редакции закона муниципальные финансы как экономическая основа местного самоуправления не получили четко­го структурного выделения, как это было в его прежней редакции. Как следует из ст. 49, собственно финансовые ресурсы составляют средства местных бюджетов, в которых аккумулируются: налоговые и неналого­вые доходы, включая доходы от использования и приватизации муници­пальной собственности; безвозмездные перечисления и добровольные пожертвования; другие источники финансовых средств местного самоуправления (ст. 52, 55—59, 62). В законе также установлены механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов).

В законе подтверждается право местных органов власти на осуществ­ление заимствований (ст. 64): «Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципаль­ных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов госу­дарственной власти».

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по своему характеру является базовым, содержащим лишь рамочные положения (основные принципы) местного само­управления. Поэтому многие его статьи не могут применяться в прямой форме и носят отсылочный характер к другим нормативно-правовым аку­там федерального и регионального законодательства. В соответствии с принятым законом были внесены соответствующие изменения в федеральное бюджетно-налоговое законодательство, а также в законы, регу­лирующие разграничение государственной собственности на земли и другое имущество.

Функции и роль местных бюджетов в общественном воспроизвод­стве. Появление и развитие местных бюджетов исторически обусловлено возникновением местного самоуправления как специфического пуб­лично-правового института, обладающего определенными юридическими правами и властными функциями и в то же время представляющего наиболее естественную форму самоорганизации населения в целях управления социально-общественными отношениями и процессами на определенной территории.

В правовом отношении местные бюджеты, как и вся система муници­пальных финансов, как правило, не входят в систему государственных финансов. Вместе с тем они обладают всеми основными признаками по­следних: местные бюджеты, как и государственные финансы, выражают без эквивалентные взаимоотношения между органами местного само­управления и субъектами хозяйствования и населением, а также между органами местного самоуправления и вышестоящими уровнями государ­ственной власти. Являясь органичной частью центрального звена госу­дарственных финансов — бюджетной системы страны, местные бюджеты функционируют на единых с ней принципах и выполняют функции, при­сущие государственному бюджету и государственным финансам: пере­распределительную, регулирующую и контрольную.

Выступая главным звеном системы муниципальных финансов, мест­ные бюджеты выражают экономические отношения, связанные с форми­рованием и использованием финансовых фондов, поступающих в распо­ряжение местных органов власти. Посредством местных бюджетов выпол­няется воспроизводственная функция, заключающаяся в воспроизводстве материальных и нематериальных благ для удовлетворения потребностей местного населения, а также в воспроизводстве общественного сектора на местном уровне в определенных параметрах. Посредством местных бюд­жетов и муниципальной собственности формируется и поддерживается оптимальная структура экономики муниципального образования, созда­ется необходимая производственная и социальная инфраструктура.

Функции местных бюджетов в их конкретном проявлении определя­ется функциями местных органов власти, которые, в свою очередь, рег­ламентируются конституционными законами, устанавливающими пред­меты ведения различных уровней государственной власти и местного са­моуправления.

В процессе эволюции государства роль местных органов власти и со­ответственно местных бюджетов претерпела существенные изменения. Для ранних этапов существования государства была характерна высокая зависимость бюджетов высших органов власти от местных: централь­ные бюджеты нередко не имели собственных источников и покрывали свои расходы за счет отчислений нижестоящих бюджетов (например, в США — за счет взносов штатов). После Второй мировой войны ситуа­ция стала меняться кардинальным образом и в конечном счете перемени­лась на противоположную. С усилением роли государственных органов власти и управления в регулировании социально-экономических про­цессов стала возрастать роль государственных (федеральных) бюджетов, что отчетливо проявилось в опережающих темпах роста их объемов по сравнению с темпами роста местных бюджетов.

В современном мире наиболее крупные и устойчивые доходные ис­точники, как правило, закрепляются за государственными (федеральны­ми) бюджетами, поэтому на долю местных бюджетов остаются второсте­пенные налоги и сборы (имущественные, отдельные местные налоги и сборы). В результате практически повсеместно сложилась ситуация высокой зависимости местных бюджетов от финансовой поддержки со стороны вышестоящих уровней (бюджетов субъектов федерации и феде­ральных бюджетов в федеративных государствах или государственных бюджетов — в унитарных). На государственном уровне определяются по­рядок и условия формирования местных бюджетов, а следовательно, их роль в бюджетной системе страны и их функции в воспроизводственном процессе, соответствующие законодательно установленной компетенции местных органов власти.

Можно выделить два основных фактора, определяющих компетен­цию органов местного самоуправления и конкретизирующих функции местных бюджетов. Во-первых, тип государственного (конституционного) устройства, определяющий уровень самостоятельности местных органов власти, их права и полномочия в бюджетном процессе: как правило, боль­шей самостоятельностью обладают местные органы власти федеративных государств. Во-вторых, устоявшиеся национальные традиции взаимодейст­вия органов государственной власти и органов местного самоуправления. В результате действия этого фактора местные органы власти унитарных го­сударств могут обладать значительными бюджетными полномочиями, сравнимыми и даже превосходящими полномочия органов местного самоуправления, типичные для федеративных стран. И наоборот, в федератив­ных государствах, особенно западноевропейских, местные органы власти нередко находятся под более жестким контролем со стороны вышестоящих органов государственной власти, чем это принято в унитарных странах. Так, в США достаточно самостоятельными и относительно независимыми являются правительства штатов, которые в соответствии с нацио­нальным законодательством имеют широкие бюджетные полномочия и при этом не обязаны отчитываться перед федеральными органами о со­стоянии своих бюджетов. Однако муниципалитеты, поселки, школьные и специальные округа и даже органы более высокого уровня (графств и округов), выступающие в качестве правительств по отношению к вхо­дящим в их состав муниципалитетам и другим территориям, гораздо ме­нее независимы и вынуждены проводить политику федерального центра и правительств штатов.

В большинстве штатов региональные администрации контролируют бюджеты графств и муниципалитетов, устанавливают ограничения на их объемы. Нередко ставки местных налогов на личные доходы и доходы от предпринимательской деятельности, размеры акцизов и налога с оборо­та, поступающих в местные бюджеты, также устанавливаются не самими местными органами власти, а администрациями штатов. Таким образом, местные органы власти находятся в зависимости, в том числе финансо­вой, как от федеральных органов, так и от региональных администраций.

Значительная часть доходов местных бюджетов формируется за счет финансовой поддержки штатов, достигающей одной трети бюджетных доходов, большая часть этих средств имеет целевой характер (на образо­вание и просвещение, строительство автодорог и т. д.). Местные бюдже­ты могут получать и федеральные субсидии, также большей частью пред­назначенные для реализации конкретных программ, разрабатываемых на федеральном уровне и имеющих общегосударственное значение. Общая сумма средств, поступающих в местные бюджеты из федерального, по­стоянно возрастает, что отражает стремление федерального центра про­водить скоординированную государственную политику на территории всей страны.

Достаточно высокая доля средств (от 20 до 40% и более бюджетных доходов), поступающая в местные бюджеты из вышестоящих для финан­сирования определенных видов расходов или общих расходов бюджетов, характерна и для многих других государств, причем такая политика со стороны центральных правительств проводится вполне сознательно.

Функции местных бюджетов наиболее отчетливо проявляются в объе­мах и конкретных направлениях бюджетных расходов. В то же время необ­ходимо учитывать, что в доходах и расходах местных бюджетов отражает­ся не только собственная компетенция органов местного самоуправления, но и компетенция органов государственной власти (субъектов федерации и центральных правительств), переданная или делегированная на местный уровень. Поэтому в тех случаях, когда суммарные объемы местных бюдже­тов приближаются и даже превосходят объемы бюджетов центральных правительств или доля местных бюджетов в ВВП одних стран оказывается более высокой по сравнению с другими, эти показатели еще не являются однозначными свидетельствами более высокой самостоятельности и неза­висимости органов местного самоуправления в бюджетном процессе. Для выполнения государственных полномочий местными органами власти им передаются соответствующие финансовые ресурсы, которые должны использоваться в строгом соответствии с их целевым назначением.

Правовая основа и особенности формирования и функционирова­ния местных бюджетов в Российской Федерации. В современной Рос­сии формирование местных бюджетов на качественно новой основе было обусловлено радикальными изменениями во всех сферах общественно-по­литической и экономической жизни, происходившими в 1991—1993 гг. Цель преобразований заключалась в организации бюджетного процесса и меж­бюджетных отношений, соответствующих как функциям местного само­управления, так и конституционному устройству страны.

В результате реформы местного самоуправления были формально расширены функции местных органов власти, их права в бюджетной и налоговой сферах по вопросам, касающимся формирования и исполне­ния местных бюджетов. В соответствии с Законами РСФСР от 10 октяб­ря 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации» и от 15 апреля 1993 г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию внебюджетных фон­дов представительных и исполнительных органов государственной вла­сти республик в составе Российской Федерации, автономной области, ав­тономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербур­га, органов местного самоуправления» местные органы власти имели право самостоятельно формировать местные бюджеты и определять на­правления использования бюджетных средств. Принятие этих законов представляло собой попытку законодательного обеспечения финансовой самостоятельности местного самоуправления, что в определенной мере гарантировалось законодательным закреплением собственных источни­ков доходов местных бюджетов.

Однако реально процесс законодательного формирования предпосылок самостоятельности местного самоуправления не сопровождался адекватным Перераспределением финансовых и бюджетных ресурсов. Поэтому практиче­ски с самого начала реформ возник огромный дисбаланс между функциями, возложенными на местные органы власти, и бюджетными полномочиями в части формирования собственных доходов местных бюджетов.

В первой половине 1990-х гг. общей, хотя и недостаточно устойчивой тенденцией было увеличение доли местных бюджетов. Если в конце 1980-х гг. удельный вес местных бюджетов в государственном бюджете СССР составлял 16,1—16,5%, то уже в 1992 г. доходы местных бюджетов в общей сумме доходов бюджетной системы составили 27,6, в 1995 г. — 23,4, в 1997 г. — 26,3%. В то же время удельный вес расходов местных бюджетов в общей сумме расходов бюджетной системы составил в 1992 г. - 28,5%, в 1995 г. - 30,6, в 1997 г. - 34,4%, т. е. непрерывно уве­личивался, причем более быстрыми темпами.

Такая динамика стала следствием действия ряда факторов, проявив­шихся в процессе реформирования бюджетного устройства и бюджетного процесса. Во-первых, в начале 1990-х гг. реформы бюджетной системы и межбюджетных отношений носили характер стихийной децентрализа­ции доходных и расходных полномочий и передачи бюджетных ресурсов с федерального на субфедеральный и местный уровни. В результате доля консолидированных бюджетов субъектов РФ в 1990—1993 гг. возросла с 41 до 58%, что проявилось и в увеличении доли местных бюджетов. Во-вторых, на абсолютное и относительное увеличение доходов мест­ных бюджетов существенное влияние оказало отсутствие на начальном этапе реформ строгих ограничений на введение территориальными орга­нами власти дополнительных местных налогов. Это привело к активной законотворческой деятельности местных органов власти, выразившейся в установлении налогов и сборов, не содержащихся в действующем в тот период налоговом законодательстве. Поскольку эта деятельность разру­шала единство налоговой системы и грозила перерасти в неконтролируе­мый процесс, в первой части Налогового кодекса, принятой в 1998 г., со­держался закрытый перечень налогов и был установлен запрет на введе­ние налогов, не входящих в этот перечень.

В-третьих, неоднозначное влияние оказали пробелы в бюджетном законодательстве, вследствие чего формирование системы межбюджетных отношений проходило, по существу, вне рамок правового регулирования. Во многих случаях определяющее влияние получили политические фак­торы. Поэтому фактически складывавшиеся пропорции распределения бюджетных доходов и расходов между уровнями бюджетной системы в значительной мере отражали конечный итог как прямого противостоя­ния и конфликтов, так и компромиссов, достигнутых, с одной стороны, между федеральным центром и регионами, с другой стороны — между ре­гиональными и местными органами власти. Частичному решению этой проблемы способствовали начавшиеся во второй половине 1990-х гг. изменения в системе взаимоотношений между федеральным и регио­нальными бюджетами, связанные с переходом к унифицированным межбюджетным отношениям и некоторым упорядочением взаимосвя­зей федерального центра и регионов. Вместо широко распространенных двусторонних индивидуальных соглашений, характерных для начально­го этапа реформ, постепенно стали внедряться единообразные правила и общие принципы межбюджетных отношений.

Введение в действие Бюджетного кодекса РФ, реализация основных положений Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг. изменили статусный характер регионов. Несмотря на сохранение бюджетно-налоговой асимметрии, субъекты Федерации были переведены на единый режим бюджетных взаимосвязей с федеральным центром.

Вместе с тем, если в процессе упорядочения бюджетных взаимосвя­зей федеральных и региональных органов власти к концу 1990-х гг. были достигнуты определенные успехи, то на внутри региональном уровне сис­тема межбюджетных отношений не претерпела существенных изменений. Острота возникших здесь проблем не только не снижалась, но по ряду ключевых направлений даже усиливалась. В принятых в 1995—1997 гг. Законах от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 25 сентяб­ря 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» главная концептуальная идея заключалась в увеличении собственных доходов местных бюджетов, в том числе за счет закрепления за муниципальными образованиями минимальных до­лей федеральных налогов, распределяемых между бюджетами разных уровней на долговременной основе.

В соответствии с Законом РФ № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» к собственным до­ходам, закрепляемым за местными бюджетами в фиксированных мини­мальных долях, были отнесены (в процентах от соответствующих нало­гов в среднем по субъекту Российской Федерации):

— часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50%;

— часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5%;

— часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественно­го производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации) в пределах не менее 10%;

— часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в преде­лах не менее 5%;

— часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исклю­чением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, им­портные подакцизные товары) в пределах не менее 10%.

При этом было установлено, что размеры минимальных долей феде­ральных налогов определяются законодательными (представительны­ми) органами субъекта РФ. Расчет долей федеральных налогов, подле­жащих закреплению за муниципальными образованиями, производил­ся исходя из общего объема средств, переданных субъекту Российской Федерации по каждому из этих налогов. В этих пределах законодатель­ный орган субъекта РФ устанавливал в соответствии с фиксированной формулой для каждого муниципального образования доли соответст­вующих федеральных налогов исходя из их среднего уровня по субъек­ту РФ. Доли указанных налогов рассчитывались по фактическим дан­ным базового года. Сверх этих долей законодательный (представительный) орган субъекта РФ мог устанавливать нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты от регулирующих доходов на плани­руемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года).

Несмотря на формальное закрепление за местными бюджетами соб­ственных доходных источников и правовые гарантии по обеспечению минимальных местных бюджетов со стороны вышестоящих органов, во­просы финансовых взаимосвязей органов местного самоуправления с ре­гиональными и федеральными органами власти оказались недостаточно проработанными. В результате эти отношения оставались непрозрачны­ми и не вполне легитимными. Отсутствие четко регламентированной системы разграничения полномочий между региональными и местными органами власти и соответствующей системы формирования собствен­ных доходов местных бюджетов стало главной причиной их несбаланси­рованности. На практике органы государственной власти субъектов Федерации продолжали строить свои отношения с органами местного само­управления по собственному усмотрению, и, таким образом, фактически была сохранена прежняя система подчиненности и финансовой зависи­мости местных органов власти от региональных.

Кардинальных изменений не произошло и с принятием Бюджетного кодекса, введенного в действие с 1 января 2000 г. Местные бюджеты в своем подавляющем большинстве остаются хронически дефицитными, несмотря на то что федеральный и консолидированный бюджеты Рос­сийской Федерации начиная с 2000 г. формируются и исполняются с профицитом. При этом дисбаланс бюджетных доходов и расходов все более перемещается именно на местный уровень. Так, если дефи­цит консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2002 г. составил 53,6 млрд. руб., в 2003 г. — 53,8 млрд. руб., а в 2004 г. достигнут профицит в сумме 31,2 млрд. руб., то на уровне местного самоуправления по расче­там в течение всего этого периода дефицит консолидированных бюджетов де только сохранялся, но и увеличивался как в абсолютном, так и в относи­тельном выражении: 18,2 млрд. руб. в 2002 г., 24,9 млрд. руб. в 2003 г. и 36,6 млрд. руб. в 2004 г. Эта тенденция сохраняется и в 2005 г.: дефицит местных бюджетов оценивается в сумме 46,7 млрд. руб., или 4,9% общих расходов местных бюджетов.