7.1. Основні засади теорії державного управління
У сучасних умовах суспільного розвитку державна управлінська діяльність є самостійним елементом управлінської діяльності і основним засобом здійснення соціально-економічних змін. Необхідність управління з’являється там, де потрібно об’єднувати і скоординовувати зусилля двох і більше людей. Держава, яка на засадах громадянства об’єднує великі кількості людей, відчуває об’єктивну потребу у здійсненні управління різноманітними напрямами діяльності, які становлять загальний інтерес для суспільства. Підвалинами державного управління є соціальна структура, яка визначає його суб’єкти, інтереси, характер і спрямування управлінських процесів. Залежно від соціальної структури суспільства формуються політичні сили, які впливають на здійснення державного управління. Суспільство без держави і її діяльності функціонувати не може. Свою діяльність держава здійснює через владні повноваження за допомогою встановлення законів, виконання функцій управління та застосування різноманітних заходів. Слід зазначити, що першоджерелом владних повноважень є не держава, а народ. Він здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та місцевого самоврядування.
Держава являє собою механізм управління. Апарат організації із засобами примусу, контролю і насильства. Отже держава – це соціально-організаційний інститут, своєрідна система взаємодії численних соціальних спільнот та апарату. Діяльність цього апарату дістала назву «державне управління», що є джерелом і основою влади, виступає в ролі регулятора поведінки людей і досягає своєї мети в результаті суспільних зв’язків – управлінських відносин. Державне управління являє собою засіб спрямовуючого впливу управлінської діяльності на процеси функціонування та розвитку держави. Тож можна зробити висновок, що державне управління – це вид діяльності держави, яка полягає у здійсненні нею управлінського організуючого впливу шляхом використання повноважень виконавчої влади через організацію використання законів, нормативно-парвових актів, здійснення розпорядчих функцій задля комплексного соціально-економічного розвитку і забезпечення реалізації державної політики у відповідних сферах суспільного життя.
Об’єкти і суб’єкти державного управління, їх взаємовідношення
Управлінню притаманні свої об’єкти і суб’єкти. Об’єктами управління можуть бути поведінка окремих людей і груп, суспільна праця та виробництво, технічні засоби, тварини та рослини. Відповідно до цього прийнято поділяти управління на технічне, біологічне та соціальне. Соціальне включає державне, громадянське, церковне, сімейне управління.
З огляду на предмет дослідження нас цікавить державне управління. Його об’єктом є соціальна організація суспільства з притаманними їй соціальною структурою й соціальними процесами. Суспільні процеси – це загальний об’єкт управлінської діяльності держави. Управлінський вплив спрямований насамперед на поведінку людей. Однак держава управляє не тільки людьми, а й речовими елементами виробничого та духовного життя людини – природними, матеріальними і фінансовими ресурсами, територіями та територіальними об’єктами культури, тобто усіма «речами», що перебувають у розпорядженні. Навіть за умов значного скорочення кількості об’єктів державної власності в процесі приватизації в безпосередньому володінні держави залишаються найбільші підприємства базових галузей економіки.
Роздержавлення та денаціоналізація економіки, функціонування механізму ринкового саморегулювання не звільняє державу від необхідності здійснювати економічні, соціально-культурні й інші загальні та спеціальні функції, а зобов’язує виконувати їх у формах і методах, відмінними від попередніх: сприянням утворенню ринку капіталу, житла , цінних паперів, прогнозування; податкової, кредитною і дотаційною політикою, пільговим квотуванням та ін., тобто державне регулювання економіки не має нічого спільного з директивними методами командно-адміністративного управління.
Владно-примусовий характер державного управління в ринкових умовах якісно змінюється, хоч і зберігає свою принципову природу (мається на увазі владна природа, оскільки її витоки є державна воля). Здійснення загальних функцій, обслуговування суспільних потреб не включає застосування владно-регулювальних і примусових заходів державного управління, але вони становлять лише допоміжну основу змісту цієї діяльності. В основі діяльності держави лежать заходи заохочення, стимулювання, переконання, формування громадської думки та свідомості, почуття відповідальності та обов’язку.
Призначення держави полягає в тому, щоб керувати суспільними процесами. Будь яка, держава як організація політичної влади в суспільстві проявляє себе через практичне здійснення влади. Яка влада – така й держава. Державна влада втілюється в діяльності державних органів, які у своїй сукупності утворюють механізм держави.
Управлінський вплив здійснюють суб’єкти державного управління. Вони мають певну компетенцію і владні повноваження для втілення своєї волі у формі управлінських рішень, керівних команд, обов’язкових до виконання. Владний вплив дає змогу підпорядкувати волю і діяльність об’єкта для досягнення цілей і вирішення завдань, визначених суб’єктами управління. У державному управлінні до суб’єктів управління належать: органи виконавчої влади (уряд, міністерства, відомства, місце державні адміністрації); посадові особи; службовці, що наділені державно-владними повноваженнями.
Об’єкт державного управління – це система, що підпорядковується владній волі суб’єкта управління і виконує його рішення, тобто система, якою управляють. Об’єктами можуть бути галузі, регіони, підприємства, органи. Кожному об’єктові управління притаманні різноманітні види діяльності.
Між суб’єктом і об’єктом державного управління не існує абсолютних меж. Система, що управляє як суб’єкт відносно того чи іншого об’єкта, своєю чергою, є об’єктом управління іншим суб’єктом. Так, наприклад, обласна державна адміністрація, що здійснює управлінські функції на території області, як суб’єкт управління на цій території водночас являє собою об’єкт управління Кабінету Міністрів, а останній є об’єктом управління Президента.
Суб’єкт управління забезпечує реалізацію інтересів певної соціальної спільноти – народу, певної верстви суспільства, нації та ін. Існує певна ієрархія інтересів, яка відображає структурованість суспільства. Механізм походження та гармонізації інтересів розрахований на переборення суперечностей задля досягнення загальних соціальних цілей. Суб’єктами управління притаманні загальні функції і цілі. Єдність принципів їх утворення, побудови та діяльності, структурна єдність та інші ієрархічні зв’язки та відносини, прийняття суворо обумовлених управлінських рішень, узгодження їх між собою.
Між суб’єктами і об’єктами виникають управлінські відносини лише завдяки тому, що суб’єкти наділені відносно об’єктів владними повноваженнями, які дають змогу їм здійснювати свій управлінський вплив. Державно-управлінські відносини – це особливий вид суспільних відносин, які виникають у процесі державного управління, діяльності свідомо-вольового та організаційного характеру, що встановлюються в ході взаємної діяльності, в яких їхні учасники відчувають на собі державно-управлінську дію, що відповідає меті держави, визначається економічними та політичними основами суспільного устрою. Ці відносини можуть мати різний характер залежно від повноважень суб’єкта, ступеня самостійності об’єкта та інших чинників. Вони можуть бути формальними (субординації) й неформальними (координації), галузевими, міжгалузевими, територіальними тощо. Взаємне спілкування здійснюється за допомогою прямих (від суб’єкта до об’єкта) і зворотних (від об’єкта до суб’єкта) зв’язків. Прямий зв'язок сприяє процесу ухвалення рішень і забезпечує їх передачу на об’єкт, що управляється. Зворотний зв'язок, який несе інформацію про стан об’єкта і його реакцію на керівні рішення, підказує найбільш доцільні шляхи і засоби організації процесу регулювання його діяльності. Він сприяє підвищенню ефективності обміну управлінською інформацією.
Між суб’єктами й об’єктами відношення можуть носити субординаційний та координаційний характер. Підпорядкування одного іншого приводить до встановлення між ними вертикальних зв’язків – субординації. Ці відношення розрізняються за видами: пряме підпорядкування, непряме підпорядкування, подвійне підпорядкування та ін.. Поєднання двох і більше дій одного рівня, які спрямовані на досягнення запланованого результату, приводить до встановлення горизонтальних зв’язків – координації. Ці відношення розрізняються за видами: узгодження, предметно-технологічна взаємодія тощо.
Державному управлінню притаманні характерні риси: цілеспрямованість, наукова обґрунтованість, планомірність впливу держави (через систему її органів) на суспільні відносини і зв’язки, універсальність, практичність, економічність, суспільна активність, різноманітність організаційних форм здійснення державного управління. Головною характерною рисою адміністративно-управлінських відносин у сфері державного управління є їх владний характер, який дає змогу органам виконавчої влади здійснювати управління відповідними об’єктами.
Американський та європейський підходи до державного управління
Вивчення державного управління необхідно починати з розкриття його предмета (змісту). Розрізняють два підходи у визначенні предмета державного управління: американський та європейський. Американський підхід ґрунтується на перевазі методів господарського управління, де основою ухвалення управлінських рішень є раціональність та економічна доцільність. Предмет державного управління започаткувала книжка «Дослідження управління», яку написав В.Вільсон у 1887 р., майже через 100 років після заснування американської системи врядування. Головні положення позиції Вільсона полягають у тому, що він уявляв собі управління як розвинену науку з конкретними засадами, як розмежування політики й управління у функціях і ролях врядування, а також як основу для розвитку управління через методи управління бізнесом із наголосом на економічності й ефективності чи економічній раціональності.
Вільсонова концепція науки управління у 1940-х роках була значною мірою дискредитована Л. Вайтом. У своєму підручнику «Вступ до вивчення державного управління» (Leoned White/ Study of publish administration 3rd edition? 1948) він дав визначення: «мистецтво управління – це керівництво, координування й контролю,які здійснюються над багатьма людьми для досягнення певної мети. Це мистецтво пронизує всі рівні організації, зв’язуючи між собою багато професій, ремесел, спеціальностей; це внесок, який хоч і так само необхідний, не є внеском менеджменту» (White, 1948, р. 4).
Еволюція мислення в державному управлінні стає очевидною, якщо переглянути зміст 4-го видання підручника Вайта (1955 р.). Він додає розділ «Політика й управління», в якому спростував і поховав вільсонівську позицію розмежування політики й управління. Вайт робить висновок: «Отже, твердження, що політика й управління – це окремі й автономні структури чи процеси в американській системі, очевидно хибне».
В американському підході була певна плутанина у визначення галузі державного управління. Уся ця галузь, її зміст, здається, є сумішшю бізнесу, політики й економіки. Більш конкретне та вичерпне визначення державного управління таке: «Державне управління:
це спільні зусилля груп людей у контексті держави;
охоплює всі три гілки влади – виконавчу, законодавчу й судову, а також їх взаємозв’язок;
виконує важливу роль у формуванні державної політики, а отже, є частиною політичного процесу;
істотно відрізняється від приватного управління;
тісно пов’язане з численними приватними групами й окремими індивідами в забезпеченні громадських послуг» (Nigro and Nigro, seventh edition, 1989)
Згідно з європейським підходом державне управління – це підгалузь права. Такий підхід пояснюється тривалим асоціюванням громадської служби зі здійсненням законів та браком впливу в політичних процесах. Європейські державні службовці дотримувалися жорсткішого розмежування політики й управлінської діяльності.
Зрозуміти європейський підхід до державного управління можна на прикладі аналізу державного управління Німеччини. Німецький підхід підтримує розмежування політики й адміністрування та спирається на правову основу при визначенні завдань державного управління. Правові норми визначають межі влади, за допомогою якої державне управління здійснює свої обов’язки.
Критерії економічності й ефективності створюють основу для управлінського ухвалення рішень в американському підході. Правові норми забезпечують лише широкий масштаб і мету, на основі яких державний адміністратор може ухвалити конкретне рішення. Раціональність спирається на критерії економічності й ефективності. Німецький державний адміністратор діє на інший основі, яку характеризують так: «Адміністратор може діяти інакше ніж бізнесмен, і його при цьому не звинуватять в ірраціональності». За наявної традиції верховенства закону у ФРН раціональність громадянської дії насамперед забезпечується зведенням норм і факторів, а також через визначення повноважень для кожної дії. Німецькі та європейські державні адміністратори мусять діяти в межах украй жорсткої бюрократичної системи. Необхідні умови для розуміння ними своїх завдань та методів ухвалення рішень виникають із глибокого і досконалого знання конституції, законів та адміністративних процесів. Їхня освіта повинна мати переважно юридичний нахил, а це значною мірою впливає на розвиток європейського державного управління.
Таким чином, ми розглянули два різні підходи до визначення державного управління. Американський підхід ґрунтується на переважанні методів господарського управління, де основою для ухвалення рішень є економічна раціональність. Європейський підхід ґрунтується на давнішній, заснованій на праві, традиції, яка визначає державне управління як галузь юридичної чи правової освіти.
7.2. Система органів державного управління економікою та її функції
Державне управління та виконавча влада
Одним із головних завдань і проблем будь-якої конституції є питання повноважень органів державної влади та їх взаємовідносини. При визначенні владних повноважень необхідно пам’ятати, що джерелом влади є народ, який передає її відповідно до конституції органам влади. Влада необхідна для нормального функціонування держави, захисту її громадян. Для того щоб не допустити надмірної концентрації влади в одному органі, що неминуче веде до встановлення тоталітарного режиму, владні повноваження повинні бути розподілені між різними органами. У цивілізованих державах світу державна влада базується на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. ТУ державному механізмі відбувається звичайний діловий поділ праці задля спрощення державних функцій та ефективного контролю. Розподіляється не влада, а механізм її здійснення, який структурувати за двома ознаками: функціональною та інституційною. Перша означає виділення основних функціональних видів державної діяльності – законотворення, виконавчо-розпорядча діяльність і правосуддя. Друга втілює організаційний устрій держави як сукупності різних державних органів (законодавчих, виконавчих, судових), наділених державно-владними повноваженнями (компетенцією). Тобто державна влада за своєю суттю єдина, а принципи «розподілу влади» є лише теоретичною доктриною, на основі якої здійснюється функціонування державного механізму. Але при цьому обов’язкова одна умова: влада не може зосереджуватися в руках однієї особи або органу. Інакше стануть неможливими взаємоконтроль, стримування, противаги і, як наслідок, - розподіл влади і правова держава.
Принцип розподілу державної влади був проголошений в Україні ще у 1990 р. в Декларації про державний суверенітет, а реальне розмежування всіх гілок вади знайшло втілення у Конституції України, прийнятої в 1996 р.. Вона не лише сформулювала поділ влади як один із принципів конституційного ладу держави, а й закріпила його через перерозподіл повноважень між вищими владними інституціями. Це зроблено двома способами:
наділення гілок влади самостійними повноваженнями;
створення системи стримувань і противаг між суб’єктами владних відношень (Верховною Радою, Президентом, Кабінетом Міністрів і Конституційним Судом ).
Сформований Конституцією України механізм стримувань і противаг містить характерні ознаки президентсько-парламентської республіки, що передбачає переважання жорстокої моделі розподілу влади. Прийняті зміни до Конституції, які почали діяти з 1 січня 2007 року, свідчать про створення парламентсько-президентської форми правління в Україні.
Державна влада здійснюється через органи влади, виділені в Конституції як конкретні суб’єкти – державні органи і їх системи. Верховна Рада (законодавча гілка влади) приймає закони і контролює їх додержання; Кабінет Міністрів, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації організують виконання законів; діюча система судових органів на чолі з Верховним Судом здійснює правосуддя; Конституційний Суд – єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні. При цьому слід ураховувати, що класичний поділ на три гілки влади не охоплює всі існуючі види державних органів. Наприклад, прокуратура, яку неможливо віднести до якогось конкретного виду влади, чи глава держави, який займає особливе місце в системі державної влади. Постать Президента в системі державної влади України носить певний інтеграційний характер щодо гілок влади через свій правовий статус – він не входить до жодної з них. Разом із тим Президент має безпосереднє відношення до виконавчої влади.
Найголовніші повноваження держави зосереджені в органах виконавчої влади. Однією з головних передумов правильного розуміння як самої виконавчої влади, так і державного управління економікою, є виявлення їх змістовного взаємозв’язку. Цей взаємозв’язок проявляється в тому, що державне управління є матеріалізованим виявленням державної влади. Державне управління здійснює визначені державною владою спільні цілі і завдання. Таким чином, розглядаючи це питання, треба мати на увазі єдність управлінської діяльності та виконавчої влади. Державне управління – це діяльність, яку здійснюють органи виконавчої влади. Іншими словами, між механізмом державного управління економікою і механізмом виконавчої влади існує єдність.
Під механізмом виконавчої влади розуміють державні органи, організовані в систему для реалізації їх цілей відповідно до поділу державної влади. З прийняттям Конституції України 1996 р. ця система набула чіткої ієрархічності і являє собою складову трьох рівнів:
вищий (Кабінет Міністрів України);
центральний (центральні органи виконавчої влади);
місцеві (місцеві державні адміністрації).
На вищому рівні виконавчі функції держави покладено на Кабінет Міністрі України, який є вищим органом у системі органів виконавчої влади. В основному законі його статус визначено у п’ятьох статтях Конституції України.
Функціональне і галузеве (міжгалузеве) державне управління здійснюють міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.
На республіканському рівні Рада міністрів Автономної Республіки Крим виконує державні виконавчі функції і повноваження, делеговані законами України відповідно до Конституції України.
Н обласному, міському, районному рвнях діють державні адміністрації цих рівнів відповідно.
На найвищому рівні адміністративно-територіального поділу – місті, селищі, селі – державні органи виконавчої влади не утворюються. Управління на цих територіях здійснюють органи місцевого самоврядування. Проте, згідно з Конституцією та законодавством, їм можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади. У такому випадку органи місцевого самоврядування є підконтрольні відповідним органам виконавчої влади в частині делегованих повноважень (схематично організацію виконавчої влади в Україні зображено на рис. 5.1)
Рис. 5.1. Організація виконавчої влади в Україні
Розглянемо органи, що входять до системи державної влади.
Верховна Рада України
Чинна Конституція України визначила Верховну Раду України єдиним органом законодавчої влади, акти якої є обов’язковими до виконання всіма юридичними і фізичними особами. Це і зумовлює особливе місце Парламенту в механізмі здійснення державної влади, його першість у регулюванні та встановленні суспільних відносин. Такий статус Верховної Ради втілюється у функціях, що покладаються на неї.
До основних функцій Верховної Ради України відносяться законотворення, контроль, та інституційно-установча.
Законотворчий процес визначає такі послідовні процедури:
вияв законодавчої ініціативи;
прийняття законів;
опублікування законів.
Контроль Парламенту здійснюється за:
забезпеченням конституційних прав і свобод громадян;
додержання законів та інших нормативно-правових актів, які приймає Верховна Рада України;
виконання загальнодержавних програм і бюджету;
діяльністю органів, а також посадових осіб, яких вона обирає, призначає або затверджує.
Інституційно-установча функція ВР України втілюється у повноваження щодо: побудови і функціонування органів виконавчої і судової влади, визначення основ безпосередньої демократії, принципів функціонування місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою, встановлення спеціальних режимів та ін..
До повноважень ВР України стосовно питань державного управління економікою належать такі:
Правове регулювання економічних відносин. (Перелік питань, що визначаються виключно законами України, наведено у підрозділі 5.)
Формування стратегії і тактики соціально-економічної політики. У цьму напрямі ВР України: визначає засади внутрішньої і зовнішньої політики; здійснює бюджетну політику (затвердження Державного бюджету України, внесення змін до нього, контроль за його виконання та прийняття рішень щодо звіту про його виконання); затверджує загальнодержавні програми економічного, національно-культурного розвитку,охорони довкілля, розглядає і приймає рішення щодо схвалення програми діяльності Кабінету Міністрів України; затверджує рішення про надання Україною позик та економічної допомоги іноземним державам і міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачає Державним бюджетом України, здійснює контроль за їх використанням; затверджує перелік об’єктів державної власності, що не підлягають приватизації.
Кадрова політика. У цьому напрям ВР України: дає згоду на призначення Президентом Прем’єр Міністра України; розглядає за необхідності питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та недовіру уряду; призначає на посаду та звільняє з посади Голову Національного банку України (за поданням Президента), призначає та звільняє половину склади Ради НБУ; дає згоду на призначення та звільнення з посади за поданням Президента голів Антимонопольного комітету і Фонду державного майна України, призначає та звільняє з посад голови та інших членів Рахункової палати.
Парламентський контроль. Він передбачає контроль за використанням державного бюджету України, який здійснює від імені ВР України Рахункова палата, а також контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина (Уповноваження ВР України з прав людини). Парламент може створювати й спеціальні тимчасові контрольні комісії.
Президент України
Відповідно до Конституції України 1996 року Президент України є головою держави. Як глава держави він здійснює велику кількість функцій у сфері державного управління економікою. Основні функції Президента такі:
Формування стратегії соціально-економічного розвитку країни Стратегія соціально-економічної політики держави висвітлюється у послання до народу та щорічних позачергових посланнях Президента до ВР України.
Здійснення правового регулювання економічних відносин. Президент має право законодавчої ініціативи у ВР, видає укази і розпорядження з питань, які не врегульовані чинним законодавством, затверджує закони, ухвалені ВР, і повертає їх Парламенту зі своїми пропозиціями. Має право скасовувати акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Здійснення кадрової політики. Президент наділений вагомими засобами впливу та контролю щодо кадрової політики не лише в межах Уряду, а й у межах виконавчої влади взагалі. За поданням Президента за пропозицією депутатських фракцій у ВР України, до складу яких входить більшість народних депутатів, призначається Прем’єр-міністр України; Міністр оборони, Міністр закордонних справ також призначається за поданням Президента. Інші члени Кабінету Міністрів України призначаються ВР за поданням Прем’єр-міністра України.
Організаційна функція Президента полягає в тому, що він здійснює координацію діяльності державних органів. Він утворює, реорганізує та ліквідує за поданням Прем’єр-міністр України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, головує у такому координаційному органі, як Рада національної безпеки й оборони України. Яка координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Через цей орган Президент може активно взаємодіяти на організаційному та функціональному рівнях з міністерствами «силових» відомств, що посилює його роль у державному механізмі.
При Президентові функціонує його робочий апарат у складі політиків, радників, референтів, наукових консультантів, технічного обслуговуючого персоналу, які утворюють структуру органів при Президентові України. Керівним і координуючим центром цієї структури є секретаріат Президента України, який очолює Главу секретаріату Президента. Основним завданням секретаріату є організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інші забезпечення діяльності Президента.
Президент має право припиняти повноваження ВР, якщо протягом тридцяти днів вона не розпочала пленарних засідань чергової сесії.
Кабінет Міністрів України
Вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України. Він здійснює виконавчу владу як безпосередньо, так і через центральний та місцеві органи виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України має дуже широкий обсяг функцій у сфері державного управління. Конституція України чітко визначила компетентність Уряду. Відповідно Кабінет Міністрів:
Забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституцій і Законів України, Актів президента України.
Вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина.
Забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці і зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування.
Забезпечує рівні умови всіх сфер власності, здійснює управління об’єктами державної власності.
Розробляє проект закону про державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого ВР України Державного бюджету України, подає ВР України звіт про його виконання.
Здійснює заходи щодо забезпечення оборотоздатності та національної безпеки України, громадянського порядку, боротьби зі злочинністю.
Організує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності, митної справи.
Спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади.
Виконує інші функції, визначені Конституцією та Законами України, актами Президента України.
Формою реалізації компетенції Кабінету Міністрів є його правові акти (постанови і розпорядження), обов’язкові до виконання на всій території України. У формі постанов уряду видаються акти з питань, які мають найбільш важливе загальне значення, у формі розпоряджень – акти, які мають індивідуальних характер або стосуються питань внутрішньо організаційної та поточної роботи уряду.
Важливим є встановлення повноважень Кабінету Міністрів у відносинах з іншими органами державного управління.
Кабінет Міністрів вносить Президентові подання стосовно створення центральних органів виконавчої влади. Уряд має право скасувати акти міністерств, державних комітетів, інших центральних органів виконавчої влади. Уряд затверджує граничну чисельність працівників апарату і розмір асигнування на утримання зазначених органів із державного бюджету в межах виділених на це коштів, здійснює добір керівних кадрів підзвітних йому органів, їх підготовку та перепідготовку; заслуховує звіти керівників центральних органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів підзвітні та підконтрольні також місцеві державні адміністрації, голови яких при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед ним. Підзвітність і підконтрольність не поширюються на ту частину повноважень, яка делегована їм органами місцевого самоврядування.
Певну специфіку мають відносини Кабінету Міністрів України з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, яка не є безпосередньо підпорядкованим йому органом виконавчої влади. Кабінет Міністрів України спрямовує, координує і контролює діяльність Ради міністрів АРК щодо виконання Конституції і Законів України, Актів Президента та Кабінету Міністрів на території АРК як невід’ємної складової України.
Відношення Кабінету Міністрів з місцевим самоврядуванням мають інших характер, ніж з органами, які він очолює. Стосовно місцевого самоврядування компетенція Кабінету Міністрів спрямована на максимальне сприяння його функціонування і розвитку без будь-якого втручання в безпосередню діяльність органів самоорганізації населення.
Міністерства та інші центральні органи
виконавчої влади
Оперативне державне управління в окремих галузях і сферах суспільного життя здійснюють «центральні органи» у системі органів виконавчої влади. Ці органи поділяються на три групи:
Міністерства, керівники які входять до складу Кабінету Міністрів.
Державні комітети та інші органи виконавчої влади, статус яких прирівнюється до Державного комітету України.
Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статутом.
Міністерства відрізняються від інших органів виконавчої влади широкою компетенцією і галузевою спеціалізацією. Існує два види Міністерств: галузеві (наприклад, освіти і науки, охорони здоров’я) та функціональні (наприклад, закордонних справ, економіки, фінансів, юстиції). Ц своїй діяльності міністерство керується Конституцією України, постановами ВР України, указами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, а також положеннями про міністерство. Міністерства є самостійними і відповідальними за свою діяльність державними органами. Вони не мають подвійного підпорядкування і підпорядковуються тільки Кабінету Міністрів України. Міністерства є єдино начальними органами. Єдиноначальність означає, що владні повноваження цього органу здійснюють одноособово його керівником – Міністром, який за посадою є членом Кабінету Міністрів України. Він особисто відповідає за розробку і впровадження Програми Кабінету Міністрів з відповідних питань, реалізацію державної політик у визначеній сфері, спрямовує і координує діяльність інших органів виконавчої влади з питань, віднесених до його відання.
Для погодженого рішення питань, що належать до компетенції міністерства, обговорення найважливіших напрямків його діяльності та розвитку галузі в міністерстві утворюється колегія у складі міністра , його заступників, а також керівників міністерства інших центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерства. Членів колегії затверджує Кабінет Міністрів. Наказами міністра рішення колегії проводяться в життя. Рішення колегії є обов’язковим до виконання всіма органами і організаціями, які підпорядковані міністерству.
У другу групу центральних органів виконавчої влади входять державні комітети. Комітет утворює, реорганізує та ліквідує за поданням Прем’єр-міністра України та Президента України. Цей орган здійснює державне управління в певній, як правило, невеликій галузі господарства, керівництво підпорядкованими йому об’єктами, реалізацію певного сектору державної політики. На відміну від міністерств, голови державних комітеті не входять до складу Кабінету Міністрів України, а отже, самостійно не виробляють урядову політику. Державні комітети є єдиноначальними органами. Вони можуть видавати загальнообов’язкові нормативно-правові акти лише в межах повноважень, визначних для них законами. Обсяг повноважень конкретного Державного комітету визначає Президент України, який затверджує положення про нього.
До центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом включаються різноманітні органи: Антимонопольний комітет,Державна податкова адміністрація, Державна судова адміністрація, Державна митна служба, Державний комітет з питань регулярної політики та підприємства, Фонд державного майна, Служба безпеки, Управління державної охорони, головне управління державної служби та ін..
Порядок функціонування цих органів є однаковим з розглянутими міністерствами та державними комітетами. Особливості мають два органи: Антимонопольний комітет і Фонд державного майна. Голів цих органів призначають та звільняють з посад за згодою ВР України. Крім них існує ще одна група органів, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів через відповідних міністрів. Наприклад, через Міністра фінансів спрямовується, координується діяльність Головного контрольно-ревізійного управління, Державного казначейства; через Міністра юстиції – Державного комітету у справах релігій.
До основних функцій міністерств та інших органів виконавчої влади слід віднести участь у формуванні та реалізації державної економічної політики, прогнозуванні розвитку економіки, участь у розробленні проектів Державного бюджету та Державної програми економічного і соціального розвитку України, формування та реалізацію політики у сфері виконання робот і постановок продукції для задоволення державних потреб, розроблення цільових програм розвитку відповідної галузі, внесення пропозицій про зміну умов оподаткування, демонополізації підприємств, про вдосконалення механізму регулювання розвитку економіки, її структурної перебудови, забезпечення збалансованості, соціального захисту населення, екологічної безпеки, формування та реалізації інвестиційної політики, участь у підготовці міжнародних договорів України, укладення міжнародних договорів міжвідомчого характеру.
Міністерство економіки України
Функції єдиного економічного центру покладено на Міністерство економіки України. Основу його діяльності становить методичне й організаційне забезпечення реалізації соціально-економічної політики держави. Це міністерство безпосередньо розробляє проект державних прогнозів і програм економічного та соціального розвитку України; спільно з Міністром фінансів складає проект Державного бюджету України; готує проект найважливіших державних цільових комплексних програм; розробляє стратегію державного регулювання малого бізнесу: складає перспективний баланс трудових ресурсів, здійснює заходи щодо вдосконалення його структури, бере участь у розробці програм зайнятості населення; розробляє пропозиції з формування і реалізації державної промислової політики, розвитку АПК та експортного потенціалу; формує державні замовлення і координує роботу державних замовників щодо розміщення постановок продукції для державних потреб; здійснює методичне та організаційне керівництво розробленням нормативів, балансів прогнозів та прогнозів та програм соціально-економічного розвитку галузей і регіонів, а також застосування інструментів державного управління економікою.
Міністерство фінансів України
Основним завданням Мінфіну України є: розроблення та проведення єдиної державної фінансової, бюджетної, податкової політики; здійснення разом з іншими органами виконавчої влади аналізу сучасної економічної та фінансової ситуації в Україні, а також перспектив її розвитку; розроблення стратегії щодо внутрішніх і зовнішніх позик держави, погашення і обслуговування державного боргу; розроблення проекту Державного бюджету України та прогнозних показників зведеного бюджету України, забезпечення в установленому порядку виконання Державного бюджету України, контроль за дотриманням правил складання звіту про виконання Державного бюджету України та затвердженого бюджету України; забезпечення концентрації фінансових ресурсів на пріоритетних напрямках соціально-економічного розвитку України; забезпечення ефективного використання бюджетних коштів та здійснення в межах своєї компетенції державного фінансового контролю; здійснює організаційне керівництво планування, звітності, контролю, а також застосування єдиних методологічних засад бухгалтерського обліку та звітності.
Міністерство праці та соціальної політики
Основним завданням Мінпраці України є: участь у формуванні та забезпеченні реалізації державної політики у сфері зайнятості, соціального захисту населення, соціального страхування, оплати, нормування та стимулювання праці, охорони й умов праці, пенсійного забезпечення, соціального обслуговування населення, соціально-трудових відносин, трудової міграції; керівництво діяльності державної служби зайнятості, проведення заходів, пов’язаних з ефективним функціонуванням ринку праці, сприяння раціональній, продуктивній і вільно обраній зайнятості, підвищенню якості та конкурентоспроможності робочої сили; розроблення і здійснення заходів для мотивації до праці, вдосконалення її оплати, організації та нормування; здійснення комплексного управління охороною праці та державного нагляду за додержуванням у процесі трудової діяльності вимог щодо безпеки, гігієни праці та виробничого середовища; забезпечення через систему підпорядкованих йому органів реалізації права громадян на соціальних захист через своєчасне й адресне надання соціальної підтримки, зокрема державної допомоги малозабезпеченим громадянам, у разі втрати роботи, працездатності, досягнення пенсійного віку тощо; забезпечення розвитку соціальних трудових відносин та захисту прав працівників шляхом здійснення державного нагляду за додержанням роботодавцями вимог законодавства про працю; розроблення заходів, спрямованих на реалізацію політики грошових доходів населення.
Антимонопольний комітет України
Основними завданнями Комітету є: здійснення державного контролю за дотриманням антимонопольного законодавства; запобігання, виявлення і припинення порушень антимонопольного законодавства; контроль за економічною конкуренцією; сприяння розвитку добросовісної конкуренції. Комітет контролює дотримання антимонопольного законодавства суб’єктами господарювання, органами державної влади, місцевого самоврядування, адміністративно-господарського управління та контролю, зокрема при створенні, реорганізації, ліквідації об’єктів господарювання та в усіх інших випадках економічної концентрації. Головне завдання Антимонопольного комітету – не формальне усунення монополізму, а створення ефективного конкурентного середовища.
Фонд державного майна України
Основні завдання Фонду полягають у такому: захист майнових прав України на її території та за кордоном; здійснення прав розпорядження майном державних підприємств у процесі їх приватизації, створення спільних підприємств; здійснення повноважень щодо організації та проведення приватизації майна підприємств, яке перебуває у загальнодержавній власності; сприяння процесові демонополізації економіки і створенню умов для конкуренції виробників.
Фонд відповідно до покладених на нього завдань:змінює у процесі приватизації організаційно-правову форму підприємств, що перебувають у загальнодержавній власності, через перетворення їх у відкриті акціонерні товариства; продає майно, що перебуває у загальнодержавній власності, у процесі його приватизації, включаючи майно ліквідованих підприємств і об’єктів незавершеного будівництва; укладає угоди з посередниками до приватизації та продажу об’єктів приватизації; видає ліцензії посередникам; вживає заходів до залучення іноземних інвесторів до процесу приватизації; бере участь у створенні іноземних підприємств, до статутного фонду яких передається майно, що є загальнодержавною власністю; представляє інтереси України за кордоном з питань, що стосуються захисту майнових прав держави.
Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку
Основним завданням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку є: формування та забезпечення реалізації єдиної державної політики щодо розвитку та функціонування ринку цінних паперів та їх похідних в Україні, сприяння адаптації національного ринку цінних паперів до міжнародних стандартів; координація діяльності державних органів з питань функціонування в Україні ринку цінних паперів та їх похідних; здійснення державного регулювання та контролю за випуском і обігом цінних паперів та їх похідних на території України, додержання законодавства у цій сфері; захист прав інвесторів через застосування заходів щодо запобігання і припинення порушень законодавства на ринку цінних паперів; застосування санкцій за порушення законодавства у межах своїх повноважень; сприяння розвитку ринку цінних паперів; узагальнення практики застосування законодавства України з питань випуску й обігу цінних паперів в Україні, розроблення пропозиції щодо його вдосконалення.
Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва
Держпідприємство є відповідальним за такі завдання: координування діяльності виконавчих органів у процесі розробки та реалізації політики, що стосується розвитку і підтримки підприємництва в Україні; узагальнення досвіду відносно реєстрації суб’єктів підприємницької діяльності та розроблення пропозицій щодо вдосконалення даного процесу; сприяння розвитку малого бізнесу, консультаційна й інформаційна підтримка; підготовка пропозицій щодо усунення адміністративних, економічних і організаційних перешкод у процесі і розвитку бізнесу; впровадження і розвиток механізмів фінансування та кредитування підприємництва; участь у проведенні тренінгів і перепідготовці кадрів; розробка пропозицій щодо позиції державної політики відносно недержавних підприємств; співпраця з міжнародними організаціями з питань сприяння розвитку підприємництва.
Державний комітет статистики
Основною функцією Державного комітету статистики України є збирання й оброблення статистичної інформації для використання при обґрунтуванні управлінських рішень. Галузеві центральні органи виконавчої влади — Міністерство промислової політики, Міністерство аграрної політики тощо — реалізують державну політику у сфері матеріального виробництва.
Місцеві державні адміністрації
Виконавчу владу в областях і регіонах, містах Києві та Севастополі відповідно до ст. 118 Конституції України здійснюють державні адміністрації. Мережа цих органів визначається територіальним устроєм країни, згідно з яким система адміністративно-територіального устрою складається з Автономної Республіки Крим, областей (24), районів (близько 490), міст, районів у містах, селищ і сіл.
Органи виконавчої влади АРК наділені більшими повноваженнями порівняно з обласними державними адміністраціями. Рада міністрів Автономної Республіки Крим самостійно здійснює виконавчі функції та повноваження з питань, віднесених до самостійного відання АРК Конституцією України, Конституцією АРК і законами України, а також здійснює державні виконавчі функції і повноваження, делеговані законами України відповідно до Конституції України. При виконанні державних функцій і повноважень Рада міністрів Автономної Республіки Крим підзвітна і підконтрольна Кабінету Міністрів України, а керівники районних державних адміністрацій — Раді міністрів АРК.
Автономна Республіка Крим самостійно здійснює виконавчі функції і повноваження з таких питань розвитку економіки, фінансової, кредитної та цінової політики: промисловості паливно-енергетичного комплексу; сільського господарства; землеустрою, лісового господарства; водогосподарського будівництва та зрошувального землеробства; організації й розвитку курортно-рекреаційної сфери і туризму; управління санаторно-курортними комплексами АРК; зовнішньоекономічної діяльності, зовнішніх зв'язків та в інших сферах.
Рада міністрів АРК у межах своєї компетенції видає постанови, рішення і розпорядження, обов'язкові до виконання на всій території республіки. Вона у межах своїх повноважень спрямовує та контролює діяльність районних державних адміністрацій.
Правовою основою діяльності місцевих державних адміністрацій є Закон України «Про місцеві державні адміністрації». Місцеві державні адміністрації діють за принципом субординації, відповідальності перед Президентом України, Кабінетом Міністрів України, підзвітності і підконтрольності органам виконавчої влади вищого рівня, а також районним та обласним радам у межах чинного законодавства.
Діяльність місцевих державних адміністрацій має свою специфіку, пов'язану з тим, що їхню фінансово-економічну основу становлять земля, природні ресурси, комунальна власність, доходи місцевого бюджету. У комунальній власності перебувають життєво важливі об'єкти житлово-комунального господарства, місцевого транспорту, шляхового господарства, соціально-культурної та побутової сфери.
Основними функціями місцевих державних адміністрацій з регулювання економічних відносин і соціально-економічного розвитку є такі: розроблення прогнозів і програм соціально-економічного розвитку регіону; бюджетна діяльність; забезпечення функціонування об'єктів комунальної власності; забезпечення раціонального використання землі, природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища; соціальний захист і розв'язання проблеми зайнятості тощо.
Місцеві державні адміністрації взаємодіють з органами місцевого самоврядування, сприяють здійсненню ними владних повноважень, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування.
7.3. Цілі та функції державного управління
Цілі та функції державного управління взаємозалежні. Коли перші відповідають на питання, що робити? то другі — як робити? адже безглуздо казати «що», коли не знаєш «як», і навпаки; мало користі в знанні «як», коли незрозуміло, «що» робити.
Цілі державного управління та їх види
Мета визначає напрями майбутньої діяльності, розвитку. Джерелом виникнення й функціонування цілей є потреби та інтереси людей, держави. Сама сутність державного управління потребує налагодженого механізму побудови цілей. Ієрархія цілей будується за принципом пріоритетів потреб та інтересів суспільства. Оцінка важливості й ранжування цілей здійснюється відповідно до політики пріоритетів. Пріоритети — це найважливіші напрями соціально-економічної політики.
Визначення пріоритетних напрямів здійснюється експертними методами на підставі певних критеріїв. Основними критеріями є соціально-економічна ефективність, швидкість одержання позитивних результатів і мінімум необхідних ресурсів для реалізації наміченого тощо.
Ієрархія (розмежування) цілей здійснюється розміщенням їх у порядку зниження пріоритетності. Для цього визначаються найбільш пріоритетні цілі (цілі першого рангу), далі — найбільш суттєві з тих, що залишилися (цілі другого рангу), і т. д.
За джерелом виникнення і змістом, які знижуються від більш до менш складної і в той же час похідної та логічної послідовності (коли попередня детермінує наступну), основні види цілей державного управління утворюють таку структуру:
суспільно-політичні, що охоплюють комплексний, цілісний, збалансований і якісний розвиток суспільства;
соціальні, які відображають вплив суспільно-політичних цілей на соціальну структуру суспільства, стан і рівень соціального життя людей;
економічні, які характеризують й утверджують економічні відносини, що забезпечують матеріальну основу реалізації соціально-політичних та інших цілей;
духовні, пов'язані в одному аспекті зі сприйняттям духовних (культурних) цінностей, якими керується суспільство, а в іншому — з підключенням духовного потенціалу суспільства до реалізації суспільно-політичних і соціальних цілей.
Основні види цілей уточнюються конкретизованими цілями, які є нижчим рівнем порівняно з основними. До них належать:
діяльнісно-проктологічні, що передбачають розподіл і регулювання діяльності за конкретними структурами механізму держави та державного апарату;
— організаційні, спрямовані на вирішення організаційних проблем у суб'єктів і об'єктів державного управління — побудову відповідних функціональних та організаційних структур;
виробничі, що полягають у створенні й підтримці активності тих керованих об'єктів, які відповідають за досягнення вищеназваних цілей і сприяють їх реалізації;
інформаційні, що забезпечують процеси цілевизначення, цілепокладення, цілереалізації й оцінювання ціледосягнення необхідною інформацією;
роз'яснювальні, що включають відпрацювання знань, мотивів і стимулів, які сприяють практичному досягненню цілей державного управління.
Цілі державного управління також поділяють на стратегічні, тактичні й оперативні. Центральними визначальними цілями державного управління є стратегічні цілі, пов'язані з якістю суспільства, його збереженням і перетворенням. Стратегічні цілі розгортаються у тактичні. Тактика визначає цілі і засоби, форми і способи діяльності, які найбільш відповідають конкретним обставинам на даний момент і забезпечують досягнення стратегічних цілей. Оперативні цілі пов’язані з необхідністю запобігання загрозам виникнення негативних явищ і подолання наслідків форс-мажорних обставин (стихійних лих, природних катаклізмів, соціальних заворушень тощо). Іноді стратегічну мету називають головною, а підцілі, що допомагають її досягти, — забезпечувальними. Є також градація цілей за масштабами — загальні (для системи) й часткові (для підсистеми); за результатами — кінцеві та проміжні; за часом — довгострокові (віддалені), середньострокові (близькі), короткострокові (безпосерні).
Загальні і специфічні функції державного управління економікою
Функція в перекладі з латинської означає діяльність. В управлінні функція виражає спеціалізований вид управлінської діяльності, спрямований на досягнення окремого цілеспрямованого результату. Тобто функція управління виступає як практична діяльність у реалізації поставлених цілей.
Функція управління — це вид державно-управлінської діяльності, що базується на поділові та взаємодії управлінської праці і здійснюється відповідно до законодавства спеціально створеними органами виконавчої влади задля втілення в життя завдань державного управління.
У літературі бачимо різні варіанти класифікацій функцій управління. За критерієм, змістом, характером і обсягом впливу функції управління поділяються на загальні (або основні) та специфічні. Загальними є функції, які відображають сутнісні моменти державного управління, його основні об'єктивно необхідні взаємозв'язки. Ці функції управління мають місце практично в будь-якій управлінській взаємодії державних органів між собою і з керованими об'єктами. Вони характерні для всіх компонентів суб'єкта державного управління.
Специфічні функції управління відображають особливий зміст окремих впливів, зумовлених різноманітністю багатьох взаємодіючих в управлінні компонентів. Вони реалізуються, як правило, в окремих сферах, галузях або в ланках державного управління. Можемо виділити підгрупи специфічних функцій управління за видами керівних об'єктів. Так, наприклад, управління економічними об'єктами вимагає зовсім інших керівних впливів, аніж управління духовними об'єктами, тощо. Навіть для таких специфічних функцій управління, як фінансування, оподаткування, ліцензування, кредитування, та інших у кожному з видів керованих об’єктів і в кожній відповідній керівній підсистемі характерне своє конкретне переломлення.
Комерційну і бюджетну структури не можна фінансувати за одним шаблоном. Особливою підгрупою специфічних функцій є внутрішні управлінські функції державних органів. Забезпечення законності, підготовка і підвищення кваліфікації державних службовців, комп'ютеризація тощо.
За характером послідовності дій до загальних функцій управління доцільно віднести такі: планування, організація, кадрове забезпечення, контроль, регулювання.
Планування
Функція планування полягає в розробці змісту та послідовності дій для досягнення сформульованих цілей. Планування в управлінні має три мети: внесення моменту свідомої організації господарської діяльності; спонукання працівників «зазирати у майбутнє», тобто прищеплення їм здатності погоджувати щоденні дії з перспективою розвитку; критерій контролю фактичних параметрів.
Для того, щоб функція планування досягла зазначених цілей, вона має грунтуватися на таких принципах: повнота, точність, економічність, безперервність, масовість.
Організаційне планування має свої способи та методи, які відрізняються від способів і методів планування економічних показників господарської діяльності (балансовий, техніко-економічних розрахунків, економіко-математичне моделювання та ін.).
До методів організаційного планування належать: метод послідовного опису операцій; графіки виконання; метод сітьового планування й управління; метод робочого календаря.
Метод послідовного опису операцій. Суть цього методу полягає у складанні плану послідовного виконання робіт, у якому кожна з них описується з необхідним ступенем деталізації. План може бути складений у вигляді послідовного переліку операцій, у вигляді схеми чи таблиці.
Графіки виконання. Графіки виконання передбачають, що, коли і ким має бути зроблене у межах певних строків виконання (початок і закінчення робіт).
Метод сітьового планування й управління. Процес сітьового планування полягає у побудові таблиць робіт, де вказуються параметри, що характеризують їх тривалість, та сітьового графіка, де зазначено послідовність робіт.
Основними поняттями сітьового планування є події, робота, мережа, критичний шлях.
Події — це певні проміжні або кінцеві результати роботи. Момент здійснення події — це досягнення відповідної проміжної або кінцевої мети. Кожна подія, крім початкової і кінцевої, означає закінчення будь-якої роботи (або кількох робіт) і можливість початку іншої (наступної) роботи.
Робота (дії) являє собою процеси, необхідні для здійснення всіх подій, крім початкових. Є три види зв'язків між подіями:
робота у звичайному розумінні слова, яка характеризується тривалістю, вартістю, витратами трудових і матеріальних ресурсів;
очікування, з яким маємо справу тоді, коли обладнання, робоча сила зайняті іншим видом робіт. Очікування характеризуються витратами часу;
логічна залежність, тобто неможливість початку одних робіт до закінчення інших. Вона не пов'язана з витратами часу і ресурсів.
Сіткою (сітьовим графіком) називають графічне зображення послідовності робіт.
Критичний шлях — це така послідовність взаємопов'язаних подій, яка має тривалість усієї операції.
Метод робочого календаря. Робочий календар — це план роботи керівника чи фахівця за певний відрізок часу (рік, квартал, місяць, декаду, тиждень, день).
У практиці планування управлінської діяльності розглянуті методи застосовуються комплексно.
Організація
Розроблений план обов'язково повинен бути виконаний, у противному разі праця фахівців, що розробляли рішення, певні витрати, пов'язані з цим процесом, виявляються даремними. А головне — проблема залишиться невирішеною, мета — недосягнутою.
Реалізація управлінського рішення потребує попередньої підготовки цього процесу і практичного його здійснення, тобто виконання певної послідовності кроків з досягнення мети, закладеної в управлінському рішенні. Іншими словами, зміст поняття реалізації управлінського рішення полягає в організації процесу його виконання. Цей аспект розгляду поняття «організація» охоплює поняття структурної організації й організації процесу виконання рішення.
Структурну організацію можна порівняти з кістяком підприємства. Структурна організація визначає, хто відповідає за певну функцію в загальному організмі підприємства, оскільки вона складається з переліку компетентних виконавчих органів, які функціонують в апараті управління. Наявність структурної організації є передумовою виконання управлінських рішень, бо в разі відсутності тих, хто виконуватиме рішення, саме воно втрачає раціональний зміст. Питання співвідношення структурної організації та менеджменту потребують окремого розгляду.
Організація процесу виконання управлінського рішення охоплює комплекс дій менеджера з його реалізації.
Практика управління свідчить,, що виконання рішення є однією з найбільш слабких сторін управлінської діяльності. Це результат не кваліфікованої підготовки рішень, несвоєчасного доведення їх до виконавців, відсутності контролю за ходом реалізації рішень.
Організація виконання прийнятого рішення залежить від його характеру, виду, масштабу здійснення тощо.
Для успішного виконання простих, оперативних рішень потрібно здійснювати такі операції і процедури: сформулювати рішення, визначити необхідні ресурси для його виконання, довести рішення до виконавців та проконтролювати виконання.
У разі прийняття складного багатопланового рішення потрібно розробити спеціальну цільову програму його реалізації. Така програма має включати три групи заходів: документальне оформлення та організацію доведення рішення до виконавців; забезпечення виконання рішення необхідними ресурсами і засобами; організацію контролю виконання рішення.
Документальне оформлення управлінського рішення здійснюється на основі чинних законодавчих та інших правових активів. Форму і зміст документального оформлення рішення вибирають, виходячи з призначення та статусу органу, що прийняв це рішення. У будь-якому разі документ, який зафіксував факт прийняття управлінського рішення, повинен містити: обґрунтування потреби прийняття рішення; зміст конкретних дій, передбачених рішенням; перелік необхідних трудових, матеріальних та інших ресурсів; засоби і способи реалізації рішення; строки виконання рішення; очікувані результати від реалізації рішення; склад виконавців; способи контролю за виконанням рішення.
Після документального оформлення рішення воно доводиться до виконавців. Нерідко буває, що рішення прийняте своєчасно, але з ряду причин доходить до виконавців лише через місяць-два, а буває й пізніше, втрачаючи свою дієвість, а іноді й зміст, оскільки змінюється ситуація.
Тому, організовуючи виконання рішення, менеджер повинен передбачати відповідні засоби і форми доведення його до колективу, до кожного працівника, які зрештою і визначають успіх справи.
Однією з важливих форм доведення до виконавців є безпосередня участь їх у розробці проекту. Тим самим учасники заздалегідь ознайомлюються з концепцією рішення, завданнями й особливостями його виконання. Інколи з цією метою створюються комісії з людей, які можуть внести щось цінне, корисне у вирішення проблеми. Майбутні виконавці, беручи участь у підготовці рішення, роблять його більш реальним, оскільки краще знають усі сторони господарської діяльності, її резерви та труднощі.
Добрих результатів досягають також, коли колектив залучають до обговорення рішення або плану на загальних зборах чи на спеціальному семінарі. Однак слід підкреслити, що колегіальність у підготовці рішень дає високий ефект лише за умови додержання принципу персональної відповідальності.
Крім того, залучаючи працівників до розробки проектів планів та рішень, не слід забувати про те, що це пов'язано з великими витратами робочого часу.
Важливий момент комплексної програми організації рішення — це маневр кадрами, ресурсами, а також створення оперативних резервів. Рішення, покликане внести суттєві зміни у хід господарювання, потребує матеріального забезпечення, певної перебудови структури штатів, переорієнтації людей, перепідготовки їх, а інколи і зміни. Тому реалізація масштабних програм неминуче приводить до глибинних змін у методах і формах роботи, а отже, і в структурі кадрів.
Кадрове забезпечення
Важливою функцією є кадрове забезпечення. Від її вирішення залежить діяльність органів державного управління та взаємозв'язку між працівниками в організації. Кадрове забезпечення включає широкий обсяг діяльності керівників органів управління, пов'язаної з плануванням, залученням, вибором, соціалізацією, професійним розвитком, оцінюванням показників діяльності, оплатою праці, мотивацією, підтримкою робочих відносин задля максимального використання потенціалу людських ресурсів.
Діяльність будь-якої організації залежить від конкретних людей. Завданням управління є раціональне використання, об'єктивна оцінка, розвиток і мотиваційне стимулювання цього потенціалу.
Контроль
Ступінь досягнення мети визначається за допомогою контролю, який являє собою процес встановлення відхилень від передбачених величин і дій людей у господарській діяльності.
Контроль — одна з функцій управління. Як функція, контроль має двоякий характер. З одного боку, він є елементом кожної функції управління, а з другого — це самостійна функція управління.
За допомогою контролю виявляються проблеми, що дає змогу скорегувати діяльність організації на запобігання кризовому стану. Разом із тим він дає можливість визначити, яка діяльність на шляху досягнення мети була найефективнішою.
Цілі контролю полягають у встановленні правильності, законності й економічної доцільності виконання робіт, виявленні недоліків і упущень.