16. Формирование частной земельной собственности и ее формы.

Всё изменилось с образованием на Руси государства. Государство сначала объявило себя верховным собствен­ни­ком всей земли, потом обложило людей, которые на ней проживали, данью (земельным налогом), потом закрепило за со­бой пра­ва по уп­рав­лению и распоряжению, а потом стало распределять «свою» землю между вассалами – дружиной, монас­ты­ря­ми, князьями. Ин­тересы тех, кто на этой земле изначально жил, в учёт принимались весьма мало. Ис­тория знает много­чи­с­ленные кон­ф­ли­к­­­ты, усо­би­цы, войны, в ходе которых людей выгоняли с веками на­сиженных мест, сжи­га­ли их уса­дь­бы, прев­ращали в смердов, хо­ло­пов, рабов, закрепощали и раздавали между государственными времен­щи­ка­­ми. Часть этих рабов князья и дружинники сажали на сво­бодные земли, а излишек продавали. И вот, когда князь или дружинник сажал на пашню свою челядь, он уже говорил: это моя земля, потому что на ней работают мои рабы. Таким путём возникла частная собственность на землю, и вследствие это­го один человек уже мог иметь теперь много своей собственной земли: для этого ему стоило только приобрести много рабов, набрать себе много подневольных работников. Это сословие рабовладельцев-землевладельцев со временем получило название бояр, которые и оли­цетворяли со­бой но­вые представ­ле­ния о соб­ст­венности на землю и живущих на ней лю­дей. С угасанием Киев­с­кой Ру­­си вме­с­те с пра­ва­ми имущественными к ним переш­ли и властно-рас­по­ря­ди­тельные пол­но­мо­чия су­ве­­ре­на.

После периода феодальной раздробленности на Руси началось становление центра­ли­зо­ван­ного го­су­дар­с­тва, ко­то­ро­му по­на­добились новые слуги – ими стали дворяне. Им раздавались в основном земли новые, приграничные; но земли эти были уже не пустые, а насе­лен­ные. Раздавая земли вместе с сидевшими на них крестьянами, государство стало подчинять этих крестьян испомещаемым к ним дворя­нам – помещикам. Условием поместного землевладения была служба на го­су­да­ря; как следствие, тот, кто служил го­су­да­рю, по­лу­чал право владеть землею и эксплуатировать живу­щих на ней крестьян. Отсюда и вырастает стремление зак­ре­пить крес­ть­ян на местах их жи­тель­с­т­ва – чтобы жить и кормиться на их счёт и дальше. В отношении частнозависимых крестьян это стремление было осу­щес­т­в­ле­но совокупностью последовательно осуществля­емых мероприятий. В отношении госу­дар­с­т­вен­ных крестьян для этого был создан институт общины.

Первоначально община имеет только финансовое и административное значение, заведуя раскладкой повинностей про­пор­ционально земельному владению каждого. С увеличением кня­жес­ких земель путём присоединения к Москве удель­ных кня­жеств уже в 14 веке возникает об­щин­ное крестьянское зем­ле­вла­де­ние; но владение было общинное, а поль­зо­вание – частное: каждый имел отдельный участок; пе­ределов не было никаких; участки покупались, про­давались, за­ве­ща­лись, нас­ле­до­вались, и всё это можно видеть из до­ку­мен­тов. Поземельно-распорядительная сторона общины возникает с введением подушнойпо­да­ти (1722) и принятиемМежевойИнструкции1754года, ус­тановившей, что 1) право лич­но­го рас­поряжения кресть­ян­с­ки­ми землями отменяется; 2) право наследования в кресть­ян­ских землях отменяется; 3) все зем­ли, с ко­торых кре­с­тьяне по­ло­же­ны в подушный оклад, перемешиваются, делятся на тяглы по душам и за­пи­сы­ваются за селением в ка­чес­т­ве госу­дарст­вен­ных.

Таким образом, к концу 18 – началу 19 столетия личное владение землёю, переходившее потом­ст­ве­н­­но, унич­то­жа­ет­ся, а усадеб­ное и ху­тор­с­кое земле­поль­зо­вание заменяется общинным чрез­по­лос­ным. Су­щес­т­во этого урав­ни­тельного земле­поль­зо­вания зак­лю­ча­ет­ся в равном праве поль­зо­ва­ния землею всех чле­нов сельского общества(ми­ра, общины). Мирская земля делится поровну меж­ду всеми членами се­ме­й­ств, достигших рабочего возраста, хотя возде­лы­ва­ет­ся, пашется, боронится и косится отдельно каж­­дым земледельцем. При этом последний не об­ла­дает прак­ти­чес­ки никакими са­­мос­­то­я­тель­ными правами на зем­лю, зак­реп­лен­ны­ми в зако­но­да­тель­ст­ве. Земельный надел для него есть не столь­ко право, сколь­ко обязанность, тяг­ло, кото­рое и есть ос­нов­ное по­ня­тие крестьянского позе­мель­ного строя – точно также как пожа­ло­ва­ние, дача есть основное понятие по­ме­щичь­е­го зем­ле­­вла­дения. Итак, одни имели право владеть, не возделывая; другие не имели прав на то, что они возделывали. Фео­да­лизм отделил землевладение от земледелия.

3. Главной исторической вехой в развитии земельных отношений, с которой связывается начало ста­нов­ления в Рос­­сии монополистического капитализма, стала зе­мельная реформа 1861 года, су­тью ко­то­рой стала отмена юридического прикрепления крестьян к личности феодалов с одновременной передачей их земель крестьянским общинам. Внутри этой общины крестьянской семье (двору) предос­тав­ля­лось право пользования зе­м­ельным наделом (сред­ний размер которого сос­тав­лял почти по 10 деся­тин на двор) за определённую законом об­ро­ч­­ную подать. Собственностью крестьян на­дель­ная зем­ля ста­­но­ви­лась по переводе данного общест­ва на вы­куп, но и тог­да права собственника по­лу­ча­ли не отдель­ные до­­мо­хозяева, а крестьянская община в це­лом. А раз община являлась собст­вен­ни­ком всех крестьянских зе­­мель, то она и имела право переделять их между своими членами на урав­ни­тельных на­­чалах. Уравнение зе­мельных наделов неизбежно приводило к раздробленности угодий (через­по­ло­си­це), отбивало всякое же­ла­ние заботиться о плодородии почвы (какой смысл крестьянину удобрять свой надел, если через пару лет он достанется другому) и порождало крайне вредный в хо­зяй­ст­вен­ном от­но­ше­­нии по­ря­док зем­ле­пользования.

В ходе Столыпинской реформы 1906 – 1910 гг. крестьяне получают право 1) укрепить надельные полосы в личную соб­ст­венность (подворное владение) 2) свести их к одно­му месту (отрубное владение) и 3) вынести на них усадьбу (хутор­с­кое владение). Из этих трёх форм крестьянского землевладения правительство стремится именно к последней, признавая са­мым совершенным землеустройством устройство хуторского хозяйства с усадьбою посреди пахотных полей и воз­мож­­ным соединением всех земель в одном отрубе. Земли крестьян не приравниваются к обыкновенной частной собст­вен­но­сти, а подлежат ограничениям, обес­пе­чи­ва­ю­щим сохранение этих земель за крестьянским сословием. В частности, госу­да­р­с­тво разрешает отчуждать подворные участки только лицам сельского состояния, запрещает их залог, ограждает надельные зем­ли от обращения на них взысканий, ограничивает сосредоточение крестьянских наделов в одних руках, предпринимает серьёз­ные меры для утоления земельного голода путём облегчения условий переселения в Сибирь и иным образом препят­ст­ву­ет начавшемуся процессу отчуждения человека от земли, который носит пока чисто эконо­ми­чес­кий ха­рак­тер.

4. Земельное право как самостоятельная отрасль публичного права возникает только после революционного преоб­ра­зо­ва­ния зе­мельных отношений в 1917 году, когда все земли были обращены во всенародное достоя­ние, право частной соб­ст­вен­ности на зем­лю было отменено «навсегда», все сделки по отчуждению земельных участков – запрещены. «Обще­на­род­ная» собственность вско­ре была преобразована в государственную, а право распоряжения «народной зем­лёй» было пе­ре­да­но надлежащим госу­дар­ст­вен­ным органам. Так возник порядок предоставления и изъятия земель­ных участков ад­ми­нист­ра­тивным актом. На про­тя­же­нии всего периода строительства социализма земля предоставлялась частным лицам только в пользование. Сельское хозяйст­во было насильственно переведено на коллективное, колхозное зем­ле­пользование, как следст­вие, ускорились процессы пере­се­ле­ния сельских жителей в города. За несколько десятилетий Рос­сия из аграрной стра­ны стала ур­банистической. Принятие за основу аграрной политики концепции агрохимического зем­леделия привело к зна­чи­тельному ухуд­шению состояния земельных ресурсов, что заставило уделять значительное вни­ма­ние вопросам рацио­на­ли­­за­ции зем­ле­поль­зования, сохранения и улучшения земель, охраны земель. В свою очередь, ис­к­лю­чительная государст­вен­ная собст­вен­ность на землю породила отношения государственного управления земель­ными ре­сур­сами: землеуст­ройст­ва, государствен­ного контроля над использованием земель, мониторинга, ведения государст­вен­ного земель­ного кадастра, планирования использования земель, зонирования земель. Необходимость урегулирования новых видов земельных отношений пот­ре­бо­ва­ла и принятия новых пра­во­вых актов.

5. Коренное изменение данного земельного строя началось в 1990 году, после поражения СССР в «холодной войне» и проведения капиталистических преобразований в форме перехода к так называемой «рыночной демократии». Частью этих преобразований стали земельная и аграрная реформы, в ходе которых было возвращено право частной собст­вен­нос­ти на землю, разрешен гражданско-правовой оборот земли (купля-продажа, аренда, залог, рента и др.), земель­ный участок приз­нан нед­ви­жи­мым имуществом, а его обладатели принуж­дены к уплате земельно-правовых платежей. Государство как та­ко­вое перес­тало быть монопольным держателем земли. Государственная собственность стала разграничиваться на собст­вен­ность РФ и собственность субъек­тов РФ; наряду с этим, стала создаваться муниципальная собственность. Одновре­мен­но был за­пу­щен маховик приватизации: юридическим лицам было разрешено покупать земельные участки под прива­ти­зи­ро­ван­ными пред­­при­­я­ти­ями и объектами недвижимого имущества, а гражданам – переоформлять в частную соб­ст­вен­ность зе­мель­­ные участки, предоставленные в социальных целях (личное подсобное, садовое, огородное, дачное хо­зяй­ст­во, ИЖС, ИГС). Граж­дане, не имевшие земельных участков вовсе, обрели право на их формально-бесплатное получение в собст­вен­ность из сос­тава малопродуктивных с/х угодий и нарушенных земель по мини­маль­ным нормам (6 – 12 соток) и под конт­ро­лем ад­ми­нист­ративных органов. С принятием нового Земельного кодекса РФ (2001 г.) период бесплатной приватизации за­кон­чил­ся, и пре­­дос­­тав­ле­ние земельных участков частным лицам, по общему правилу, стало происходить возмездно и на тор­гах.

6. Идея реформы советского сельского хозяйства (аграрной реформы) заключалась в реализации политики расфор­ми­ро­­в­а­ния 27 тыс. колхозов и совхозов России и передачи их земель на праве частной собственности сотням тысяч мелких кресть­ян­ских хозяйств. Для реализации этой задумки был избран путь принудительной реорганизации колхозов и сов­хо­зов в но­вые формы хозяйствования (АО, ООО, СПК) с одновременной приватизацией их земель по «ваучерному» прин­ци­пу. Сель­с­ко­­хо­зяйст­вен­ные угодья, принадлежавшие колхозам и совхозам, были поделены на условные «земель­ные доли» и рас­п­ре­де­ле­ны меж­ду их членами (работниками), пенсионерами хозяйств и работниками социальной сферы на селе, ко­то­рые по­лу­чи­ли пра­во на свободный выход из хозяйства, свободное распоряжение своей долей и организацию крестьянского (фер­мер­с­ко­го) хо­зяйст­ва. Однако право на выдел земельной доли в земельный участок, который мог бы быть использован сель­с­ким жи­те­лем для ве­де­ния садового, усадебного, ху­тор­с­ко­го хозяйства, установлено не бы­ло. Как результат, большая часть этих долей была отдана в арен­ду реор­га­­ни­зо­ван­­ным сельхозорганизациям, оставшиеся же доли были внесены в их уставные капиталы (которые по­том были ис­кус­с­т­вен­но обан­крочены) либо просто скуплены. Итоги этой ре­фор­мы оказались печальны: крупное с/х произ­водст­во оказалось раз­ру­ше­но, мелкое товарное – не соз­да­но, на­се­ление в це­лях самовыживания перешло на ведение на­ту­ра­ль­ного хо­зяйст­ва на при­у­садебных земельных участ­ках, сельс­кие тер­ри­то­рии подверглись запустению и дегра­да­ции, а государство в целом по­те­ряло продовольственную бе­зо­пас­ность.

7. При осмыслении тенденций и перспектив развития земельного права следует понять, что проведенные в России земельная и аграрная реформы – всего лишь часть капиталистических преобразований, навязанных нашей стране миром ТНК. Потеряв промышленную безопасность, Россия оказалась вовлечена в процессы глобализации на положении сырь­е­во­го придатка «развитых» стран; потеряв продовольственную безопасность, наша страна оказалась зависимой от пос­та­вок с/х продукции из-за рубежа. Отсутствие чёткой концепции развития страны на основе национальных интересов фак­ти­чес­ки приводит к осуществлению процесса управления земельными ресурсами в интересах транснационального по сво­ей природе финансового капитала, зарубежных с/х производителей и граждан других государств.

Ниша, которую мы могли бы занять в глобальной экономике – производство экологически чис­той сельско­хозяйст­вен­ной продукции для всех стран мира. Но она пока не осознана нашим зако­но­да­телем.Нехватка земельных ресурсов в гло­баль­ном масштабе заставит его решить этот вопрос, но в какой форме он будет раз­решен?Сельские тру­же­ники могут быть свободными хозяевами своей зем­ли, а могут быть просто наёмными работ­никами в агрохолдингах. Для первого ва­ри­ан­та фактически требуется новая земельная ре­фор­ма, сутью ко­торой стало бы бесплатное предоставление земли в эко­ло­ги­чес­ки целесообразном размере (1-2 гектара) в пользу граж­дан, которые же­лают на ней жить, трудиться и выращивать эко­ло­ги­чески чистые продукты питания. Реализация этой реформы требует упорядочения отношений собст­вен­нос­ти на земли с/х назначения, создания специ­аль­ного земельного фонда, зачисления в него бесхозных земель и земель, не используемых по целевому назначению, «обрезания» латифундий до размера экологически целесообразного хозяйст­во­ва­ния, освобождения граждан, выра­щи­ва­ю­щих с/х продукцию, от всех видов налогов, развития реального сельского само­уп­рав­ления и наделения новых сельских поселков правами муниципальных образований . Для второго ва­ри­ан­­та необ­хо­димо продол­жение сегод­няш­них преобразований: определение стоимости земли, налогообложение зем­ли в зави­симости от её экономической ценности, пе­ре­распределение земли от «неэффективных» землепользователей к «эф­фек­тивным», устра­не­ние ограниченных вещных прав (пе­реход к двум титулам: собственности и аренде) и полное вов­ле­че­ние земли в граж­да­н­с­кий обо­рот .   В связи с этим наибольшее вни­мание в земельном праве получат нормы, обес­пе­чи­ва­ю­щие слияние зе­мельных участ­ков и расположенных на них зданий, стро­е­ний и сооружений в единый объект нед­ви­жи­мос­ти, создание рын­ка нед­ви­жи­мос­ти, развитие ипотеки и, в ко­неч­ном счёте, пе­ре­текание земель в руки фи­нансового ка­пи­та­ла. Будет про­ис­ходить дальнейшее раз­витие системы земельных пла­тежей, ко­то­рое, как ожидается, при­ведёт к пере­хо­ду от земе­ль­­но­го налога к на­логу на нед­ви­жи­мость. Государство будет ус­пеш­но выполнять функции зони­рования зе­мель, оценки земель, кадастрового учёта недвижимости и регистрации прав новых соб­ст­венников на зе­мель­ные участки. Собственным гражданам земля будет про­даваться на то­р­гах, а период бесплатного пе­ре­рас­п­­ре­де­ле­ния земли закончится. Это, в свою очередь, вызовет дальнейшее раз­витие арендных отношений, совершен­ст­во­вание прин­ципов уста­нов­ле­ния арен­д­ной платы, вовлечение в арендные от­ношения новых видов объектов и новых категорий земле­поль­зователей. За вов­ле­че­ни­ем в частный оборот земель на­се­лен­ных пунктов и земель с/х наз­начения, очевидно, последует вов­ле­че­ние в оборот земель лес­ного фонда. Завуали­ро­ван­ной формой такого оборота уже яв­ля­ю­тся договора аренды лесных участ­ков, которые могут зак­лю­чать­ся на срок до 49 лет. Лесное право сегодня развивается в нап­равлении максимально возможного до­пущения норм граж­дан­с­ко­го законодательства и введению участков леса и лесных на­саж­дений в гражданский оборот. Соз­дан­ные в новом Лесном ко­дек­се условия для скрытой приватизации земель лесного фон­да будут расширяться. Про­и­зой­дёт даль­нейшее ослабление таких функ­ций управления земельными ресурсами, как охрана зе­мель, мониторинг за состоянием почв, конт­роль за соблюдением зе­мель­ного законодательства (особенно это будет ка­сать­ся муници­паль­ного и общественного зе­мель­ного контроля) и конт­роль за лесопользованием. Отстранение общества и го­су­дарства от участия в осуществлении этих функций фактически означает, что управление этими процессами начинает осущест­вляться с более высокого уровня – только уже в других целях и ин­те­ре­сах. Пока это ещё трудно осознать. Но те задачи, которые начинают решать государства в эпоху глобализации, выходят за рамки традиционных представлений о государственной политике и правовых формах её реализации.