36. Церковь и государство

Христианство на землях Руси до её возникновения

Многие источники (предания, греческие и латинские летописи и т. д.) указывают на то, что первые верующие, люди придерживающиеся христианской православной веры на землях будущей Руси начали появляться в первые века христианства. В первую очередь стоит вспомнить апокрифическое предание об апостоле Андрее Первозванном, проповедовавшим на этих землях, в те времена Скифии и Сарматии. Начиная с первых веков развития христианства встречаются упоминания о скифах-христианах и даже о скифских епископах. С конца III века от Р. Х. сохранились упоминания о Скифской епархии, которая выросла на землях Малой Скифии (земли современной Украины, Молдовы и Румынии). Развитие христианства замедлило нашествие гуннов (в других источниках также болгары) — союза кочевых племён смешанного происхождения воевавших и захвативших часть Ромейской империи. Вместе с тем источники свидетельствуют, что среди гуннов (древних болгар) также существовали христиане. Таким образом, на будущих славянских и русских землях, на момент крещения Руси уже существовала, параллельно с язычеством, иудаизмом (Хазария), а позже и мусульманством (Волжская Булгария) народная христианская традиция (в связи с особенностями развития региона в те времена (преимущественно кочевая жизнь и переселение народов) не оставившая своего выражения в виде материальных памятников — церквей, богослужебных книг и т. д.), которая без сомнения имела определенное влияние на развитие первых христианских общин на Руси, устное церковное Предание и местную христианскую традицию в целом.

В составе Константинопольского Патриархата

Распространению христианства на Руси способствовало её соседство с христианской державой — Византийской империей. Известно, что христианская община существовала в Киеве уже во второй половине IX века. Её появление обычно связывают с так называемым Фотиевым крещением Руси в первой половине 860-х годов. Ряд историков предполагает, что первыми крестителями русских могли быть братья Кирилл и Мефодий, отправленные Фотием с миссией в Хазарию. По византийским источникам, с 862/863 существовала «епархия Росия», впоследствии «митрополия Росия». По некоторым источникам[4], в том же 862 году в Киеве была установлена епископская кафедра: первым епископом, со ссылкой на византийские источники, называется «Архиепископ Алексий, присланный Патриархом Фотием»; достоверных данных о киевских епископах вплоть до конца X века нет.

Согласно агиографичечской литературе (см. прологи и Минею на 12 июля), в 983 году от рук киевских язычников мученически погибли Феодор и Иоанн, почитаемые Русскою церковью как первомученики Российские.

Киевская княгиня Ольга в 957 (или 954/5) году приняла крещение в Константинополе. Её внук — князь (каган) Киевский Владимир, согласно летописным рассказам, крестился в Херсонесе Таврическом, получив имя Василий, в честь святого Василия Великого, а также в честь своего восприемника, Ромейского императора Василия. Традиционная историография относит Крещение Руси к 988 году, хотя, по мнению некоторых церковных историков, есть основания полагать 987 более вероятной датой.

Первые пять столетий Русская церковь была одной из митрополий Константинопольского Патриархата. Возглавлявший русскую иерархию Киевский и всея России митрополит назначался Константинопольским Патриархом из греков, но в 1051 году киевский князь Ярослав Мудрый сумел добиться поставления на первосвятительский престол первого русского — митрополита Илариона, одного из самых образованных людей того времени.

Образовывались другие епархии: в Белгороде (ныне селение Белогородка под Киевом), Новгороде, Ростове, Чернигове, Владимире-Волынском, Полоцке, Турове. Епархиальные епископы избирались на местах соответствующими удельными князьями или вече (в Новгороде с половины XII в.) — как правило, русские.

На землях Руси также развивалась тюркоязычная православная традиция, которую исповедовали тюркоязычные племена, населявшие степи Южной Руси и Крыма, известные под названием половцы, предки современных кряшен, нагайбаков, татар и крымчаков[источник не указан 213 дней]. Эта традиция оставила после себя материальные памятники в виде надгробий, крестов, а также богослужебных текстов на тюркском языке, близком к современному крымскотатарскому.

Е. Е. Голубинский, рассуждая о попытках князя Владимира водворить среди своих бояр просвещение на уровне византийских стандартов того времени писал: «Владимир желал и пытался было ввести к нам просвещение, но его попытка осталась безуспешною. После него мы уже не делали никаких попыток и остались без просвещения, при одной грамотности, при одном умении читать.»[8]

С самого начала официального распространения христианства начали учреждаться монастыри: в 1051 году преподобный Антоний Печерский принёс в Киев традиции афонского монашества, основав знаменитый Киево-Печерский монастырь, ставший средоточием духовной жизни русского государства в домонгольский период. Монастыри играли роль религиозно-культурных центров. В них, в частности, велись летописи, донесшие до наших дней сведения о знаменательных исторических событиях; процветали иконопись и искусство книжного писания.

Ввиду упадка значения Киева как политического центра после его разгрома татаро-монголами (1240), в 1299 году Киевский митрополит Максим перенёс своё местопребывание во Владимир-на-Клязьме; в конце 1325 года постоянным местопребыванием Киевских митрополитов стала Москва. В период Ордынского господства русское духовенство пользовалось значительными имущественными и иммунитетными привилегиями.

Последним митрополитом в Москве, поставленным в Константинополе, был болгарин Исидор (1437—1441). Представляя Русскую Церковь, а также Антиохийского Патриарха Дорофея I (1435—1452) на Ферраро-Флорентийском Соборе (1438—1445), он подписал 5 июля 1439 года Соборное определение об Унии, принимавшее все догматы Римской Церкви. В Константинополе Уния потерпела полный крах уже в 1440, ввиду всеобщего отторжения её населением: Унии придерживались только двор императора и сам Патриарх Константинопольский. Константинопольский Собор 1484 года, с участием всех Восточных Патриархов, признал латинян «еретиками второй категории», которые подлежали присоединению к православию через миропомазание.

Разрыв с Константинополем. Начало московского периода

В 1441 году митрополит Исидор по прибытии в Москву с Флорентийского Собора отслужил литургию, на которой помянул папу римского Евгения IV, а также зачитал документ об Унии. Сразу же после этого по приказу великого князя Василия II (Тёмного) он был взят под стражу, но впоследствии бежал.

Собор русских епископов в 1441 году в Москве осудил митрополита Исидора и отверг Унию. Московский Собор 1448 г., созванный великим князем Василием, поставил на Русскую митрополию Рязанского епископа Иону без предварительных согласований с Константинополем.

С 1448 по 1589 год Московская Церковь управлялась фактически независимыми митрополитами всея Руси[9]. Выйдя из-под канонической зависимости Константинопольских патриархов, Московские святители оказались в серьёзной административно-политической зависимости от Московского правительства. Так, в XVI веке из одиннадцати Московских митрополитов пятеро были лишены кафедры по произволу светской власти, а митрополит Филипп — даже убит в 1569

Начиная с царствования Иоанна III, в Московском государстве начала вызревать идеология, согласно которой, вследствие политического падения Византии, единственным оплотом вселенского православия становилась Москва, которая получала достоинство Третьего Рима. В несколько модифицированном виде эта идея была формально закреплена в Уложенной Грамоте 1589 года от имени самого Вселенского Патрирха Иеремии II. В Московской Церкви в данный период формировался взгляд на московское благочестие как единственное во всём мире неповреждённое и спасительное учение Христа. Христиане иных исповедований не считались таковыми и подлежали перекрещиванию при присоединении к православию (q. v. в статье Латинство). В результате сформировалась специфически московская религиозность с особым упором на внешний ритуал, абсолютную неизменность богослужебных форм, а также то, что некоторые исследователи именуют «бытовым исповедничеством»

В 1480-х, после аннексии Новгородской земли Московским княжеством в 1478 году, произошла и ликвидация юрисдикционной автономии Новгородской епархии.

После обретения независимости Московская Церковь испытала длительный период нестроений: в 1458 году Киевская (Киево-Литовская) Митрополия возвратилась в юрисдикцию Константинопольского Патриахата; с 1470 по 1504 года Церковь была сотрясаема ересью жидовствующих, с конца XV века до половины XVI века не затихала ожесточённая борьба между нестяжателями и иосифлянами. Победа последних была окончательно зафиксирована актами Стоглавого Собора 1551 года. Собор представлял яркую картину духовного кризиса Московской Церкви и превращения её в крупнейшего феодального землевладельца[12], не желавшего нести общегосударственных обязательств и повинностей. Ряд вероучительных определений Собора носит несерьёзный для Собора характер, возводя в степень догматов мнение о «небритии брады» и «нестрижении усов»[13], о двоеперстии[14], сугубой аллилуйе[15] и др.[16]

Первый патриарший период

Грамота Константинопольского собора об основании Московского Патриархата, май 1590 года

В 1589—1593 годах Московские митрополиты получили достоинство Патриархов и формальное признание автокефалии от восточных патриархов. Отличительной чертой управления Московской Церкви по сравнению с прочими патриархатами было отсутствие при Патриархе постоянно действующего собора епископов — Синода, который к тому времени уже сложился как один из органов власти в прочих поместных Церквах.

Наивысшей власти Московские Патриархи достигли при Патриархе Филарете (1619—1634), отце царя Михаила Федоровича. В 1625 году царь издал Несудимую грамоту, по которой суд над всеми церквами, монастырями и крестьянами на церковных и монастырских землях передавался Патриарху, что превращало Патриархат в status in statu. Преемником Патриарха Филарета царь Михаил и его ближайшее окружение и сам Филарет, избравший своим преемником архимандрита Иоасафа, хотели бы видеть личность менее яркую и менее склонную к политической активности[17]

Василий Перов Никита Пустосвят. Спор о вере. 1880-81. («прения о вере» 5 июля 1682 года в Грановитой палате в присутствии царевны Софьи)

В средине XVII века в Русской Церкви было осуществлено исправление богослужебных книг — реформа Патриарха Никона (См. подробнее в статье Церковная реформа патриарха Никона). Реформа не была принята частью Церкви, вследствие чего произошёл раскол и возникло старообрядчество.

В ноябре 1686 года была ликвидирована автономия Киевской митрополии в юрисдикции Константинопольского Престола, а «в 1687 Патриарх константинопольский Дионисий с согласия других Восточных Патриархов прислал грамоту, утверждающую постановление митрополита Гедеона (Четвертинского) во главе Киевской митрополии, воссоединённой с Московским Патриархатом. <…> Его преемники канонически подчинялись Московской Патриархии».[18] Примечательно, что стойким противником переподчинения Киевской митрополии был принимавший деятельное участие в русских делах Иерусалимский Патриарх Досифей II (Нотара), считая такое переподчинение противным канонам и усматривая в таком стремлении Московского правительства и патриарха «самолюбие церковников», то есть Патриарха Иоакима, отношения с которым после 1686 года у него окончательно испортились[19]. Впоследствии, при новом Патриархе в Константинополе, законность данного акта была поставлена под сомнение[20].

Митрополиту Гедеону Четвертинскому Благословенной Грамотою Московского Патриарха Иоакима был пожалован титул Малыя России митрополит Киевский и Галицкий, а также право преднесения Креста в своей епархии; Киевская кафедра была признана первоначальною в России. Вскоре митрополит Гедеон стал терять данные ему в Москве титулы и привилегии. Так, в январе 1688 года у него было отнято право титуловаться митрополитом «Малыя Руси», а в июле из его ведения были изъяты Черниговская епархия и Киево-Печерская лавра, чем был подорван его престиж. Впоследствии киевские митрополиты превратились в епархиальных архиереев Российской Церкви с сохранением митрополичьего титула.

Синодальный период 1700—1917

Основная статья: Синодальный период

По смерти Патриарха Адриана в 1700 году Пётр I воспретил избрание нового патриарха и по прошествии 20 лет учредил Духовную Коллегию, вскоре переименованную в Святейший Синод, который, являясь государственным органом, исполнял функции общецерковного управления с 1721 по январь 1918 года, — с императором (до 2 марта 1917 года) в качестве «крайнего Судии сей Коллегии».

Вплоть до времени Всероссийского Поместного Собора 1917—1918 годов[21] основным внешним (государственно-правовым) регулирующим документом для Церкви являлся Духовный Регламент 1721 года [22], а позже также Устав Духовных Консисторий[23].

При Петре I духовенство окончательно превратилось в замкнутое сословие, доступ в которое лиц из прочих сословий в интересах государственной службы и тягла был практически закрыт. Возникшая при Петре система духовных школ (семинарий и духовных училищ) также носила сословный характер. Образование устроялось по малороссийскому образцу: господствовала латынь (и как предмет, и как язык обучения) и схоластика. Внедрение школьного образования для детей духовенства шло с чрезвычайным трудом и встречало массовое сопротивление[24].

В 1763 и 1764 году рядом указов были упразднены Монастырские вотчины и введены штаты. В результате Российская Церковь перестала играть роль важнейшего субъекта социально-экономической жизни страны. Духовенство потеряло финансовую независимость и оказалось на содержании государственной казны, превратившись в особую категорию чиновничества. Четыре пятых монастырей в Великороссии было упразднено в результате секуляризации монастырских владений[25]. Декоммерциализация жизни обителей была одним из факторов, способствовавших некоторому духовному возрождению, начавшемуся в отдельных монастырях с конца XVIII века, возрождению и распространению в XIX веке такого явления, как старчество.

В XIX веке наиболее значительными фигурами в церковной политике были Московский митрополит (1821—1867) Филарет (Дроздов) и обер-прокурор Святейшего Синода (1880—1905) К. П. Победоносцев. Первый, будучи блестящим проповедником, догматистом и администратором, сыграл значительную роль в становлении русской духовной школы, свободной от латинской схоластики. Второй, проводя охранительную политику и пользуясь значительным влиянием на Александра III, содействовал дальнейшей социальной изоляции духовенства и падению престижа Церкви в обществе. В XIX веке происходила почти полная секуляризация и фактический отход от Церкви образованных слоёв русского народа. Одновременно, в конце столетия наблюдалось заметное пробуждение интереса к религии в среде творческой интеллигенции, возникло движение за обновление церковной жизни и восстановления соборного начала в управлении, провозвестниками которого были А. С. Хомяков, В. С. Соловьев, Л. А. Тихомиров и др. Так, В. Соловьёв писал в 1881 году: «Собор Русской Церкви должен торжественно исповедать, что истина Христова и церковь Его не нуждается в принудительном единстве форм и насильственной охране <…> Отказавшись, таким образом, от внешней полицейской власти, церковь приобретёт внутренний нравственный авторитет, истинную власть над душами и умами. Не нуждаясь более в вещественной охране светского правительства, она освободится от его опеки и станет в подобающее ей достойное отношение к государству.»

В 1901—1903 годах в Санкт-Петербурге проходили «религиозно-философские собрания» представителей светской интеллигенции и духовенства под председательством епископа Ямбургского Сергия (Страгородского)[27]; окончательно вызревает мысль о необходимости созыва поместного собора и реорганизации высшего церковного управления. По Высочайшему Указу правительство во главе с графом С. Ю. Витте в декабре 1904 года начало разработку законопроекта Об укреплении начал веротерпимости, изданного Высочайшим Манифестом 17 апреля 1905 года.

Следствием изменившегося законодательства стала ситуация, когда Православная Церковь, лишившись своих прежних государственно-правовых привилегий, фактически оказалась в роли дискриминируемого исповедания, так как продолжала пребывать под прямым государственным контролем. Попытки первенствующего члена Синода Антония (Вадковского) найти пути для исправления ненормального положения торпедировались Победоносцевым.

Тем не менее, в ответ на начавшуюся в среде епископата дискуссию о каноническом строе церковного управления, 16 января 1906 года Николай Второй утвердил состав «Предсоборного присутствия» — комиссии по подготовке к Собору, — открывшегося 8 марта 1906 года. Но в условиях реакции после смуты 1905 года Двор рассматривал требования о созыве Собора как революционные настроения в «ведомстве православного исповедания». Высочайшим повелением от 28 февраля 1912 года учреждалось «при Святейшем Синоде постоянное, впредь до созыва собора, предсоборное совещание»[30] (в более ограниченном составе, чем Присутствие, — для «всякого рода подготовительных к собору работ, в коих может оказаться необходимость»[31]), председателем которого 1 марта того же года император утвердил, по предложению Синода, архиепископа Финляндского Сергия (Страгородского)[30]. По смерти Санкт-Петербургского митрополита Антония (Вадковского) 2 ноября 1912 года, редакционная статья в правой газете «Московские ведомости» под заголовком «Соборное избрание первенствующего митрополита» призывала осуществить «это малейшее из малых восстановлений канонического порядка», поясняя, что речь идёт не о Поместном Соборе, но «епископском соборе»[32] (преемник Антония был назначен обычным для синодальной эпохи порядком).

В конце данного периода возник ряд радикальных националистических и монархических, так называемых «черносотенных» организаций, опирающихся в своей идеологии на русское православие: «Русское собрание», «Союз Русского Народа», «Русская монархическая партия», «Союз Михаила Архангела» и другие. В монархическом движении участвовали представители чёрного и белого духовенства, занимая руководящие посты в некоторых организациях до 1913 года, когда Святейшим Синодом был издан указ, запрещавший духовенству заниматься партийной политической деятельностю.

Падение монархии в России 2 марта 1917 года церковная иерахия в своём большинстве встретила либо равнодушно, либо сочувственно[34][35]. 6 марта Святейший Синод на своём заседании издал Определение № 1207 Об обнародовании в православных храмах актов 2 и 3 марта 1917 г., гласившее, в частности: «Означенные акты принять к сведению и исполнению и объявить во всех православных храмах, в городских — в первый по получении текста сих актов день, а в сельских — в первый воскресный или праздничный день, после Божественной литургии, с совершением молебствия Господу Богу об утишении страстей, с возглашением многолетия Богохранимой Державе Российской и Благоверному Временному Правительству ея.»[36] Бывший тогда товарищем Обер-прокурора Синода князь Н. Д. Жевахова, находясь впоследствии в эмиграции, в 1920-е годы, вспоминал о «памятном» заседании Святейшего Синода 26 февраля 1917 года, когда Петроград был полностью парализован смутой: первенствующий член Синода митрополит Киевский Владимир (Богоявленский) отверг предложение князя обратиться с воззванием к населению, которое, по мысли князя, должно было стать «грозным предупреждением Церкви, влекущим, в случае ослушания, церковную кару», сказав ему[37]: «Это всегда так. Когда мы не нужны, тогда нас не замечают: а в момент опасности к нам первым обращаются за помощью». Примечательно, что Жевахов объяснял такое поведение членов Синода не как «отказ высшей церковной иерархии помочь государству в момент опасности, а самым заурядным явлением оппозиции Синода к Обер-прокуратуре». Характерна передовица в официальном издании «Церковный вестник», (апрель 1917 года), написанная редактором членом Государственного Совета, членом Совета Русского Собрания профессором-протоиереем Тимофеем Буткевичем: «<…> Но если поведение бывшего царя не было результатом психической ненормальности, то неизбежно прийти к заключению, что никто и никогда так не дискредитировал принципа самодержавия, как именно Николай II. <…> Ведь ни для кого не секрет, что вместо Николая II, Россиею управлял развратный, невежественный, корыстолюбивый хлыст-конокрад Распутин! <…> Особенно тяжело сказалось влияние Распутина на царя в жизни Православной церкви. Как хлыст, Распутин был самым непримиримым врагом Церкви. Поэтому и все распоряжения царя по церковным делам носили враждебный характер, — характер юлиановских гонений. Господство в церкви было предоставлено хлыстовству. И церковью управлял, собственно, Распутин. <…>»[38]. Такой имеющий репутацию крайнего националиста и монархиста деятель русского православия, как протоиерей Иоанн Восторгов сразу после Февральской революции писал о «рабстве» епископов и Синода «в старом строе»[39].

29 апреля 1917 года, реорганизованный новым обер-прокурором В. Н. Львовым Синод обратился с Посланием к архипастырям, пастырям и всем верным чадам Российской Православной Церкви, которое объявляло о введении выборного начала в церковном управлении и возвещало о созыве Поместного Собора. Определение Святейшего Синода от 5 мая (ст. ст.) 1917 года за № 2668 «О привлечении духовенства и паствы к более активному участию в церковном управлении», в частности, постановляло: «<…> Озаботиться созывом в ближайшие дни чрезвычайных епархиальных съездов духовенства с участием представителей от приходов, облеченных доверием прихожан, и представителей от местных духовных учебных заведений для обсуждения на сих съездах не только вопросов, имеющих отношение к данной епархии, но и общих вопросов о положении православной церкви в русском государстве, в связи с происшедшими переменами в строе государственного управления и предстоящим созывом Церковного Собора и Учредительного Собрания, а также вопросов о желательных преобразованиях в церковном управлении и церковно-общественной жизни, с тем, чтобы о принятых съездами решениях и о высказанных пожеланиях по общим вопросам доложено было Святейшему Синоду, ввиду предстоящего созыва Предсоборного Совета <…>»[40]

Летом 1917 года проходили выборы епископов по епархиям — явление беспрецедентное в синодальный период: на соответствующие кафедры были избраны Тихон (Беллавин) в Москве, Вениамин (Казанский) в Петрограде, Сергий (Страгородский) во Владимире.

Второй патриарший период

В начале 1900-х, невзирая на сопротивления Константина Победоносцева[41], началась подготовка к созыву Всероссийского Поместного Собора, который открылся служением литургии 15 августа (ст. ст.) 1917 года в Успенском соборе Кремля. Крупнейшим его решением было восстановление патриаршего возглавления Российской Церковью 28 октября того же года, которое сохраняется и ныне. Предсоборный Совет, работавший ранее, летом 1917 года, в Петрограде, под влиянием ряда профессоров Духовных академий (Совет состоял из 40 мирян, 10 священников и 12 епископов[42]) вынес решение, направленное против восстановления патриаршества, найдя его несовместимым с идеей соборности. На заседаниях соборного Отдела о Высшем церковном управлении (одного из 22 отделов, образованных на Соборе) большинство докладов было направлено против патриаршества. На самом Соборе, который начал прения по вопросу 11 октября (ст. ст.), положительное решение вопроса 28 октября было во многом обусловлено захватом в Петрограде власти большевиками за три дня до того и вооружёнными столконовениями в Москве в тот день между сторонниками большевиков и юнкерами.

Деяние Собора не было механической реставрацией патриаршества в том виде, как оно существовало до синодального периода: наряду с институтом патриаршества Собор учреждал 2 постоянно действующих коллегиальных органа (Священный Синод и Высший Церковный Совет). К ведению Синода были отнесены дела иерархически-пастырского, вероучительного, канонического и литургического характера, а в ведение Высшего Церковного Совета — дела церковно-общественного порядка: административные, хозяйственные, школьно-просветительные. Особо важные общецерковные вопросы, связанные с защитой прав Церкви, подготовкой к предстоящему Собору, открытием новых епархий, — подлежали решению совместного присутствия Синода и Высшего Церковного Совета. Новые органы Высшей власти приняли полномочия упразднённого Святейшего Синода с 1 (14) февраля 1918 года, согласно постановлению Собора от 31 января.

В состав Синода входили, помимо его Председателя — Патриарха, — ещё 12 членов: митрополит Киевский по должности, 6 архиереев по избранию Собором на три года и 5 епископов, призываемых по очереди сроком на один год. Из 15 членов Высшего Церковного Совета, возглавляемого, как и Синод, Патриархом, 3 архиерея делегировались Синодом, а один монах, 5 клириков из белого духовенства и 6 мирян — избирались Собором.

Уже в декабре 1917 года ВЦИК (большевистское правительство) принял ряд актов, упразднявших функции Православной Церкви как государственного учреждения, пользующегося государственным покровительством[43].

20 января 1918 года газета «Правда» опубликовала 2 декрета: о прекращении выдачи средств на содержание церквей и священнослужителей (с 1 марта) и о упразднении военного духовенства[44].

23 января (ст. ст.) 1918 года был опубликован утверждённый 20 января СНК РСФСР Декрет Об отделении церкви от государства и школы от церкви[45], которым Церковь была отделена от государства и от государственной школы, лишена прав юридического лица и собственности; религия стала исключительно частным делом граждан. Взявшие в России (РСФСР, позже СССР) власть большевики открыто провозглашала в качестве своей задачи содействовать «отмиранию религиозных предрассудков»[46]; политические послания Патриарха Тихона, которые в 1918 году распространялись в форме отпечатанных листовок, были восприняты властями как призывы к саботажу.

Патриарх Тихон, осуждая братоубийственную гражданскую войну, после 1919 года стремился занимать нейтральную позицию в конфликте сторон, но для большевиков такая позиция была неприемлема. К тому же, большая часть иерархии и духовенства, находившаяся на территории, контролируемой «белыми», в связи с их поражением эмигрировала и создала за рубежом собственную церковную структуру — Русскую православную церковь заграницей.

Острый конфликт между структурами, возглавляемыми Патриархом Тихоном, и властями разгорелся весной 1922 года во время кампании по изъятию церковных ценностей для закупки продовольствия за границей. Насильственная конфискация порой приводила к кровавым эксцессам. Патриарх Тихон был привлечён к уголовной ответственности за издание своего воззвания от 28 февраля. В Москве, Петрограде и других городах прошли судебные процессы по «церковникам» с вынесением суровых приговоров, включая высшую меру «социальной защиты» — расстрел.

Власти стремились ослабить Церковь также посредством стимулирования противоречий и раскольничьих групп. Поддержку органов государственной власти получило обновленчество (q.v.), которое было официально признано органами государственной власти как Православная Российская Церковь. На своём соборе в апреле 1923 года обновленцы приняли резолюцию в поддержку советского социалистического строя, осудили контрреволюционное духовенство, Патриарха Тихона объявили низложенным.

Согласно завещательному распоряжению Патриарха Тихона, после его кончины (25 марта (7 апреля) 1925 года), у кормила церковного управления Патриаршей церкви стал Патриарший Местоблюститель митрополит Крутицкий Петр (Полянский). С 10 декабря 1925 года фактическим главой церковного управления с титулом Заместителя Патриаршего Местоблюстителя был митрополит Нижегородский Сергий (Страгородский), который предпринимал попытки нормализовать положение Церкви в новом государстве.

29 июля 1927 года под давлением властей митрополит Сергий выступил с посланием, известным как «Декларация», которая выдвигала тезис, что можно быть православным христианином и одновременно «сознавать Советский Союз своей гражданской родиной, радости и успехи которой — наши радости и успехи, неудачи — наши неудачи». Реакция на заявление митрополита Сергия в церковных кругах была противоречивой. Зарубежный (Карловацкий) синод отверг и осудил её. Часть священнослужителей внутри страны, расценив поступок митрополита как предательство интересов Церкви, ушла в подполье, присвоив себе название — Истинно православная церковь. Часть, не будучи солидарны с рядом положений Декларации, оценили её характер как вынужденный, сохранили доверие к Сергию как руководителю Патриаршей Церкви. Остальные полностью приняли Декларацию. Однако надежды митрополита и его сторонников в отношении властей не оправдались. Синод, возглавлявшийся Сергием, юридического признания не получил и в мае 1935 вынужден был «самоликвидироваться», аресты духовенства и административное закрытие храмов возобновились с новой силой с 1929. Так, в 1937 было закрыто более 8 тысяч храмов, ликвидировано 70 епархий и викариатств. В течение 1937—1938 НКВД повсеместно провёл массовые операции по арестам и расстрелам духовенства. Симптоматично, что 16 апреля 1938 Президиум Верховного Совета СССР постановил ликвидировать Комиссию Президиума ЦИК СССР по вопросам культов. Вместе с тем, в начале 1938 насчитывалось 49 правящих обновленческих архиереев и 11 пребывающих на покое, хотя репрессии 1937—1938 затронули также и обновленцев.

К 1939 году церковная структура по всей стране была практически уничтожена; епархии как административные единицы фактически исчезли, значительная часть духовенства истреблена физически или находилась в лагерях[47]. Тем не менее, властям к тому же 1939 году стало ясно, что попытки решить поставленную задачу полного искоренения религии в СССР провалились.[48] Часть исследователей сходятся во мнении, что существование катакомбной Церкви в СССР было одной из важных, если не основной, причин, почему Патриаршему Местоблюстителю удалось сохранить к 1939 году несколько сот приходов и ужатое до минимума церковное управление[49]. Кроме того, ситуация серьёзно изменилась в сентябре 1939 года, когда в результате аннексии Союзом ССР значительных территорий Польши, а в 1940 — Латвии, Литвы и Эстонии, на территории СССР оказалось свыше 7 500 тысяч православных верующих, организованных в епархии и приходы, действующие монастыри, учебные заведения, редакции церковных газет и т. д. В это время произошло свёртывание антицерковных акций. Правительству оказалась нужна деятельность Патриархии: «Сергий впервые с тех пор, как он возглавил Церковь, оказался в таком положении, что мог требовать уступок от правительства»[50]. Точной и достоверной статистики действовавших в канун Великой Отечественной войны храмов нет, но, по некоторым данным, их число перед началом войны составляло 3 732 храма всех «ориентаций» (то есть включая обновленческие), из которых около 3 350 приходилось на западные недавно аннексированные области и республики, а количество священнослужителей, по данным ТАСС, — 5 665[51].

22 июня 1941 года митрополит Сергий, вернувшись в канцелярию Патриархии от воскресной литургии в Богоявленском соборе, собственноручно отпечатал Послание пастырям и пасомым Христовой Православной Церкви, в котором призывал всех стать на защиту Родины[52]. Обращение было разослано по всем епархиям. 26 июня в Богоявленском соборе Москвы Митрополит Сергий отслужил молебен О даровании победы, после чего подобные молебствия стали совершаться во всех храмах Русской Церкви. Была организована широкая кампания по сбору средств, на которые были построены и переданы действующей армии танковая колонна имени Дмитрия Донского и эскадрилья имени Александра Невского.

С началом Великой Отечественной войны по инициативе властей начался процесс принятия в Патиаршую Церковь обновленческих архиереев[53].

В условиях вынужденного военно-политического союза с Великобританией и США И. В. Сталин стал перед необходимостью прекратить антирелигиозную и антицерковную кампании в СССР, которые имели крайне негативное воздействие на общественное мнение союзных держав; Рузвельт прямо обусловил оказание помощи ослаблением репрессий против религии в СССР[54]. «Уже в конце октября 1941 прибывший в Москву его [Ф. Д. Рузвельта] личный представитель А.Гарриман сообщил Сталину об обеспокоенности американской общественности судьбой Русской Церкви передал просьбу президента улучшить её правовое и политическое положение в России»[55].

Другим серьёзным фактором в ослаблении репрессий против религии было церковное возрождение на территориях СССР, находившихся под контролем Германии: перешедшие в стратегическое наступление Вооружённые Силы и карательные органы СССР по соображениям политической целесообразности не могли сразу возобновлять на занимаемых территориях прежнюю репрессивную практику. 25 января 1944 года псаломщик Николо-Конецкого прихода Гдовского района С. Д. Плескач писал митрополиту Алексию: «Могу сообщить, что русский человек совершенно изменился, как только появились немцы. Разрушенные храмы воздвигались, церковную утварь делали, облачения доставляли оттуда, где сохранилось. Крестьянки вешали чистые вышитые самими полотенца на иконы. Появилась одна радость и утешение. Когда всё было готово, тогда приглашали священника и освящался храм. В это время были такие радостные события, что я не умею описать»[56].

5 июня 1943 года И. В. Сталин подписал секретное постановление Государственного комитета обороны Об утверждении мероприятий по улучшению зарубежной работы разведывательных органов СССР, в котором религиозные организации впервые были отнесены к объектам, представляющим интерес для органов внешней разведки СССР[57].

В преддверии Тегеранской конференции, состоявшейся в конце 1943 года, «его [Сталина] намерение состояло в том, чтобы вновь надавить в целях открытия второго фронта, а также в стремлении увеличения помощи. Он решил, что приспело время сделать публичный жест и продемонстрировать свою лояльность к Церкви. Он считал, что Запад оценит такой сигнал и это повлечёт желаемый ответ»[58].

3 сентября офицер НКГБ Г. Г. Карпов (будущий Председатель Совета по делам РПЦ) доставил в срочном порядке Патриаршего Местоблюстителя Сергия и его сотрудников из Ульяновска, где церковное руководство Патриархии находилось в эвакуации с октября 1941 года, в Москву.

4 сентября 1943 года произошла встреча И. В. Сталина с Патриаршим Местоблюстителем Сергием (Страгородским) и митрополитами: Ленинградским Алексием (Симанским) и Киевским Николаем (Ярушевичем), постоянно пребывавшим в Москве. (Фактическая церковная власть в созданном 20 августа 1941 года Рейхскомиссариате Украина принадлежала тогда «Администратору Автокефальной Украинской Православной Церкви» Архиепископу Поликарпу (Сикорскому), назначенному в декабре 1941 года митрополитом Варшавским Дионисием (Валединским) на основании указаний Вселенского Патриарха Вениамина и по согласованию с властями Рейхскомиссариата). На встрече от лица правительства СССР, согласно записям Г. Г. Карпова, Сталиным было заявлено: «что церковь может рассчитывать на всестороннюю поддержку Правительства во всех вопросах, связанных с её организационным укреплением и развитием внутри СССР»[59]; было принято решение о создании специального правительственного органа — Совета по делам Русской православной церкви, во главе которого был поставлен Г. Г. Карпов.

8 сентября 1943 года в резиденции бывшего германского посла в Чистом переулке, состоялся Собор епископов, избравший Сергия Патриархом Московским и всея Руси; в тот же день был образован Священный Синод «при Патриархе», в состав которого вышло 3 постоянных члена: митрополит Ленинградский Алексий (Симанский), Киевский Николай (Ярушевич) и архиепископ Горьковский и Арзамасский Сергий (Гришин). Патриаршая Церковь была легализована де-факто и получила своё нынешнее официальное наименование — Русская Православная Церковь взамен использовавшегося до того: Поместная Российская Православная Церковь, что также означало фактическое непризнание государством обновленческих структур. Патриаршество было воссоздано без предусмотренного Собором 1917—1918 годов Высшего Церковного Совета, но Священный Синод как орган был сохранён и его существование закреплено в Положении об управлении РПЦ, принятом на Соборе 1945 года. Новый Синод отличался от Временного Синода при Заместителе Местоблюстителя тем, что становился органом власти, а не являлся только совещательным органом при Первоиерархе.

12 сентября 1943 года возобновилось издание Журнала Московской Патриархии.

12 октября 1943 года И. В. Сталиным было принято решение о ликвидации обновленческих церковных структур. После этого Совет по делам православной церкви начал навязывать бывших обновленцев для назначения на кафедры.

Открытые германскими властями храмы, как правило, не закрывались; было открыто некоторое количество прежде закрытых храмов, Троице-Сергиева Лавра, духовные учебные заведения; при Священном Синоде были организованы Издательский отдел (1945), Учебный комитет и Отдел внешних церковных сношений (1946). В 1948 году в своей объяснительной записке в Политбюро Совет по делам РПЦ привёл следующие данные о количестве церквей и молитвенных домов в СССР:

По сведениям записки Совета по делам РПЦ в 1948 году: «На 1 января 1948 г в СССР было 14 329 действующих церквей и молитвенных домов (11 897 церквей и 2432 молитвенных дома, что составляет 18,4 % к количеству церквей, молитвенных домов и часовен в 1914 г, когда их было 77 767). Количество церквей в Украинской ССР составляет 78,3 % к их числу в 1914 г, а в РСФСР — 5,4 %… Увеличение числа действующих церквей и молитвенных домов произошло по следующим причинам: а) в период войны на территории, подвергавшейся немецкой оккупации, было открыто 7547 церквей (фактически ещё больше, так как значительное число церквей после войны перестало функционировать ввиду ухода духовенства вместе с немцами и вследствие изъятия нами у религиозных общин школьных, клубных и т. п. зданий, занятых ими во время оккупации под молитвенные дома); б) в 1946 г перешёл в православие 2491 приход униатской (грекокатолической) церкви в западных областях УССР; в) за 1944—1947 гг. вновь открыто с разрешения Совета 1270 церквей, главным образом в РСФСР, откуда были многочисленные и настойчивые просьбы верующих»[66].

Первоначальные намерения властей СССР провести в Москве в 1948 году вселенский собор для «для решения вопроса о присвоении Московской Патриархии титула Вселенской»[67] получили отпор в восточных патриархатах; в июле 1948 года в Москве состоялось Совещание Глав и Представителей поместных Православных Церквей, на котором не было предстоятелей первенствующих греческих патриарших кафедр.

Решительные изменения в политике власти в отношении Русской Православной Церкви и её иерархии происходят во второй половине июля — августе 1948 года. Начинаются репрессии против отдельных активных епископов, становится неприкрытым активное вмешательство Совета в кадровую политику Патриархии. С февраля 1949 до марта 1953 года прекращаются хиротонии за исключением незначительного количества для Украины и зарубежных епархий.

На 1 января 1952 г. в стране насчитывалось 13 786 храмов, из которых 120 не действовали, так как использовались для хранения зерна. Количество священников и диаконов уменьшилось до 12 254, осталось 62 монастыря, только в 1951 году было закрыто 8 обителей.

В 1955—1956 годы из лагерей и ссылок возвратились некоторые епископы и священники. Число зарегистрированных православных обществ (приходов) на 1 января 1957 составляло 13.477.

Однако, несмотря на «потепление» в отношениях Церкви и государства, Церковь непрестанно пребывала под государственным контролем, и любые попытки расширения её деятельности вне стен храмов встречали отпор, вплоть до административных санкций. Уже с конца 1950-х годов наметилась новая волна давления на церковь. Обоснованием теперь уже были не политические обвинения, а борьба против «религиозных пережитков» в сознании людей. В течение 1958—1965 годов количество зарегистрированных православных обществ сократилось до 7.551. С конца 1950-х годов начала осуществляться целенаправленная кадровая политика по качественному изменению состава духовенства, так как власти опасались всесторонне подготовленных священнослужителей.

Численность зарегистрированного духовенства не только была резко сокращена, но его устранили от непосредственного контроля над финансово-хозяйственной деятельностью приходов: соответствующую поправку в Положение об управлении РПЦ внёс Архиерейский Собор 18 июля 1961 года. Было закрыто 40 монастырей (в частности, в Молдавии из 15 уцелел 1), 5 духовных семинарий из 8, причем приём в каждую из оставшихся был ограничен. Вместе с тем власти стремились использовать авторитет Церкви для укрепления позиций СССР в международном сообществе, с целью чего в 1961 году было инициировано вступление РПЦ (и ряда других христианских религиозных организаций) во Всемирный Совет Церквей.

Период 1965—1985 годов был временем относительной стабильности во взаимоотношениях государства и церкви при появлении некоторых признаков её внутреннего укрепления и роста. Началось омоложение кадров духовенства, рост их образовательного уровня и богословской подготовки; в связи с миграцией населения из сельской местности в города увеличивался удельный вес городских общин.

Большое значение в развитии правозащитного движения в СССР и возрождении интереса к Церкви в среде интеллигенции имело «Открытое письмо» священников Николая Эшлимана и Глеба Якунина в ноябре 1965[68][69].

По свидетельству Председателя Совета по делам религий при СМ СССР К. М. Харчева, кандидатуры патриархов до Алексия принимались следующим образом: «Тогда мнение ЦК о епископате РПЦ формировалось, исходя из информации как КГБ, так и совета. И если две точки зрения совпадали, тогда принималось решение.»[70] Особое внимание уделялось органами КГБ международной деятельности Московской Патриархии: отбор кандидатур священнослужителей для работы за рубежом стал основным направлением совместной деятельности КГБ и Совета по делам религий[71].

С 1987 года, впервые за много лет, число приходов начинает расти. 28 января 1988 году Совет по делам религий при Совете Министров СССР отменил нормативные акты, ограничивавшие деятельность церковных приходов. Переломным моментом в отношениях жизни Церкви явилось празднование 1000-летия Крещения Руси в 1988 году. Подтверждением принципиального изменения религиозной политики государства в условиях перестройки явилось избрание в 1989 году около 300 служителей различных религий, в том числе 192 православных, народными депутатами Советов различных уровней.

Полный статус юридического лица был обретён Русской Православной Церковью 30 мая 1991 года, когда Министерством юстиции РСФСР был зарегистрирован Гражданский устав Русской Православной Церкви, одобренный Священным Синодом 31 января того же года, что стало возможным с изменением законодательства о свободе совести и религиозных организациях в СССР[72]. До того, правовой статус РПЦ регулировался Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР о религиозных объединениях от 8 апреля 1929 года, изданным на основании Декрета СНК РСФСР от 20 января 1918 года Об отделении церкви от государства и школы от церкви.

Распад СССР вызвал центробежные тенденции и в церкви. На территории бывших союзных республик начали создаваться (нередко при поддержке властей) независимые от Русской Православной Церкви церковные структуры. В конфликтных условиях произошло фактическое отделение от Русской Православной Церкви некоторого числа приходов на Украине и образование на их основе Украинской Православной Церкви (Киевский Патриархат). В Молдавии часть приходов перешла в юрисдикцию Румынской Патриархии (Бессарабская митрополия). В Эстонии часть приходов также вышла из-под юрисдикции Московского Патриархата, приняв покровительство Константинопольского патриарха.

Постсоветская эпоха

Возникшая после распада СССР (конец декабря 1991 года) особенность положения РПЦ — транснациональный характер её исключительной юрисдикции в пределах бывшего СССР (без Грузии): впервые за всю историю своего бытия Московский Патриархат начал полагать своей «канонической территорией» (термин был введён в оборот в 1989 году[73]) территорию множества суверенных и независимых государств. Как следствие, её административно-канонические подразделения (епархии, митрополичий округ и ряд самоуправляемых церквей), находясь в разных странах, функционируют в весьма различных государственно-правовых, общественно-политических и конфессионально-культурных условиях[74].

При Патриархе Алексии II (1990—2008)

Патриаршество Патриарха Алексия II характеризовалось значительным количественным ростом приходов, монастырей и епархий РПЦ, сохранением раскола на Украине (подробнее см. Украинская православная церковь (Московского патриархата)#История), возрастанием роли РПЦ в общественно-политической жизни России и некоторых иных стран бывшего СССР.

17 мая 2007 года был подписан Акт о каноническом общении РПЦЗ и РПЦ, в соответствии с которым Русская Православная Церковь Заграницей становилась «неотъемлемой самоуправляемой частью Поместной Русской Православной Церкви».

37. В конце XV - начале XVI в. формируются общегосударственные органы управления. Первоначально таковыми являлись выросшие из дворцово-вотчинной системы управления Дворец и Казна. Дворец управлял землями великого князя, Казна ведала финансами, государственной печатью и архивом. В их недрах постепенно появляются специальные учреждения – «пути», отвечавшие за отдельные группы дел и возглавлявшиеся путными боярами. Позднее они стали именоваться приказами. В начале XVI в. функционировало не менее 10 приказов. Их деятельность распространялась на всю территорию государства.

Большинство приказов выросло из Дворца и Казны в связи с разрастанием их функций. Создавались они по мере надобности, часто без точного определения компетенции, порядка организации и деятельности. Складывание приказа как государственного учреждения прошло несколько этапов. Первоначально осуществление отдельных функций единого Русского государства поручалось боярам, а также неродовитым, но грамотным чиновникам – дьякам. Постепенно эти нерегулярные, разовые поручения (приказы в буквальном смысле слова) приобретали постоянный характер, превращаясь в «пути» в своего рода отрасли управления. Стоявшие во главе «пути» бояре именовались путными. С расширением круга задач путным боярам давались «для письма» чиновники - дьяки и подьячие. Так появлялись канцелярии - «избы». На последнем этапе примерно к середине XVI в. возникают постоянно действующие государственные органы, имеющие свою компетенцию, штат, «избу» (канцелярию), самостоятельные структурные подразделения. За ними закрепилось название приказов.

На XVII в. приходится расцвет приказной системы управления. Приказы - органы центрального государственного управления. Самую большую группу приказов образовывали приказы общегосударственного значения, подразделявшиеся, в свою очередь, на административные и судебно-полицейские, областные (территориальные), военные и финансовые. Они находились в непосредственном ведении Боярской думы: многие ее члены возглавляли приказы, на ее заседаниях утверждались их решения. Другую группу приказов составляли дворцовые приказы, которые подчинялись царю и осуществляли управление принадлежавшими ему землями, крестьянами, дворцами, мастерскими и т.д. К третьей группе относились патриаршие приказы, управлявшие патриаршим имуществом, а также вершившие суд по преступлениям против веры.

Особое место в системе государственного управления принадлежало Приказу тайных дел, образованному в 1654 г. Фактически его возглавлял сам Алексей Михайлович. Приказ тайных дел являлся личной канцелярией царя, где разрешались важнейшие государственные вопросы в обход Боярской думы. Он контролировал деятельность других приказов. Формы контроля были самыми разнообразными: изучение дел, сведений и отчетности приказов, рассмотрение челобитных, поданных лично царю, посылка подьячих с секретным наказом для непосредственной проверки деятельности приказных и воевод. Приказ тайных дел ведал также политическим сыском. Среди рассмотренных им политических дел - дела патриарха Никона и Степана Разина. Приказ помещался во дворце, и царь часто бывал в нем, принимал участие в составлении бумаг, требовал отчетов, слушал доклады, отдавал распоряжения. Приказ был упразднен в 1676 г. после смерти Алексея Михайловича.

Характерной чертой приказной системы управления являлась пестрота и неопределенность функций приказов[14]. Отсутствовало четкое разграничение компетенции между приказами. За все время существования приказной системы так и не был подготовлен и издан акт, регламентировавший организацию и порядок деятельности приказов в общегосударственном масштабе.

Во главе приказа стоял начальник, именовавшийся, как правило, судьей. Иногда возглавлявшее приказ лицо носило специальное наименование - казначей, печатник, дворецкий, оружничный и т.д. Судьи приказов назначались из членов Боярской думы: бояр, окольничих, думных дворян и думных дьяков. Широкое распространение получила практика, когда одно и то же лицо одновременно возглавляло несколько приказов. Так, например, наставник и воспитатель царя Алексея Михайловича боярин Б.И. Морозов был судьей сразу в пяти приказах: Стрелецком, Большой казны, Иноземском, Аптекарском и Новой четверти (последний приказ заведовал кабацким делом и кабацкими сборами). После отставки Морозова в 1648 г. все эти пять приказов оказались под управлением царского тестя И.Д. Милославского. Крупнейший дипломат второй половины XVII в. А.Л.Ордин-Нащокин также возглавлял пять приказов (Посольский и Малороссийский приказы, Нижегородскую, Владимирскую и Галицкую четверти).

Развитие приказной системы породило обширное бумажное делопроизводство, что, в свою очередь, востребовало людей, обладающих опытом канцелярской работы. Поскольку судьи приказов такого опыта порой не имели, то в помощники им назначались дьяки. Число дьяков в приказах зависело от значения того или иного приказа. Дьяки комплектовались из родового дворянства, верхушки посада и даже из лиц духовного звания. Дьяки фактически вершили дела в приказах. За свою службу они «верстались» (награждались) поместным окладом до 600 четвертей земли и получали денежное вознаграждение до 240 рублей в год.

Дьякам в приказах подчинялись канцелярские служители - подьячие. Начинающий подьячий несколько лет служил «неверстанно», т.е. без жалованья, на одни лишь «приношения» просителей. Затем его «верстали» небольшим денежным окладом - 1-5 рублей в год. Средний подьячий получал несколько больший оклад. Подьячий мог выслужиться до старшего подьячего, которому полагалось годовое денежное жалованье 60-65 руб.

На 60-70-е гг. XVII в. приходится значительный рост числа приказных людей в центральных государственных учреждениях: если в 1664 г. в приказах насчитывалось 882 человека, в 1677 г. -1601, то в 1698 г. - 2762 человека. К этому времени небольшие приказы с одним - тремя подьячими поглощаются более крупными. Средним становится приказ со штатом 20-40 человек. Такие приказы, как Поместный, Большой казны, Большого дворца, Разрядный, насчитывали по две - четыре сотни приказных людей[15].

В крупных приказах складывалась разветвленная внутренняя структура. Они подразделялись на столы, а столы - на повытья. В самом большом, Поместном приказе, было 9 столов и 40 повытий. Стол возглавлялся дьяком, повытье - старшим подьячим. Некоторые приказы делились только на повытья. Повытья не являлись устойчивыми структурными подразделениями. Чаще всего они образовывались по территориальному признаку, имели порядковый номер или носили наименование по имени возглавлявшего их подьячего.

По всей видимости, в приказах сложилась особая система управления: большинство дел рассматривалось судьями приказов или заменявшими их дьяками единолично, а спорные дела подлежали коллегиальному обсуждению. Крайней степени достигла централизация управления: в приказах решались не только важные, но и второстепенные, незначительные дела. Традиционной формой ведения делопроизводства в приказах стали «столпы» или «столбцы», когда текст документа писался на узкой бумажной ленте на одной стороне (оборотная сторона служила для помет и резолюций), несколько таких документов – «столбцов» - путем склеивания друг с другом оформлялись в дело, в итоге получался длинный «столп», который мог достигать нескольких десятков и даже сотен метров. «Столп», содержащий оригинал Соборного Уложения 1649 г., имел длину 309 м. Чтобы затруднить изъятие отдельных документов из дела или их фальсификацию, на его обороте в местах склеек («сотавах») дьяки писали свою должность и имя, т.е. ставили «скрепу». После окончания дела оно скатывалось исписанной стороной внутрь и хранилось в виде свитка или рулона.

Приказная система с ее централизацией и бюрократизмом, неупорядоченностью и бесконтрольностью порождало волокиту, злоупотребления и взяточничество. К концу XVII в. громоздкая и неповоротливая система приказов начала приходить в несоответствие с потребностями управления формировавшегося абсолютистского государства.

Вывод: В первые годы своего правления Михаил Федорович опирался на Земские соборы. На XVII в. приходится расцвет приказной системы управления. Приказы - органы центрального государственного управления. Самую большую группу приказов образовывали приказы общегосударственного значения, подразделявшиеся, в свою очередь, на административные и судебно-полицейские, областные (территориальные), военные и финансовые. Они находились в непосредственном ведении Боярской думы: многие ее члены возглавляли приказы, на ее заседаниях утверждались их решения. Другую группу приказов составляли дворцовые приказы, которые подчинялись царю и осуществляли управление принадлежавшими ему землями, крестьянами, дворцами, мастерскими и т.д. К третьей группе отно­сились патриаршие приказы, управлявшие патриаршим имуществом, а также вершившие суд по преступлениям против веры.

38. История развития коллегиальной системы управления в России

1.1 Предпосылки возникновения и развития коллегиального управления

В средние века, в период правления на Руси Ивана III (1462 - 1505 гг.) обозначился переход от удельного княжения, носившего частно-хозяйственный характер, к государственному управлению. Были созданы Приказы, в том числе финансовые: Большого Двора, Большой Казны, Большого Прихода, Счетный. Приказы-службы подчинялись царю и Боярской Думе, имея, в свою очередь, в подчинении местное управление.

В 1512 году создается Казенный Приказ (Двор). А в 1558 году было образовано первое государственное экономическое учреждение - Казна, появилась должность казначея - хранителя великокняжеской казны и архива. Вместе с тем, системной организации государственных финансов до Петра I не существовало1.

В XVII веке охрана финансовых интересов государства, его Казны регламентировалась Соборным Уложением 1649 года. Первым известным общегосударственным бюджетом явилась роспись доходов и расходов за 1679 - 1680 годы на сумму 1220,4 тыс. рублей.

В период царствования Петра I (1682 - 1725 гг.) старые Приказы (приложение 1) не вошли в противоречие с требованиями его реформ. Но к тому времени они обветшали, система была сложной и запутанной, единых правил составления смет не существовало, итоговый бюджетный баланс не подводился, контроль исполнения отсутствовал. Поэтому Петр I отдал предпочтение коллегиальному началу в управлении, которое он наблюдал в соседних европейских государствах.

Он распустил Боярскую Думу и образовал первую коллегиальную организацию на Руси - Сенат - из 9 человек, куда вошли умные и преданные ему люди. Утверждение Сената состоялось 22 февраля 1711 г.

В 1717 - 1718 гг. вместо прежних Приказов было создано 12 коллегий, половина из которых имела финансово-экономический характер. С финансовой точки зрения, самыми важными из них были три: камер-коллегия, ведавшая государственными доходами и имуществом; штатс-контор-коллегия, ведавшая государственными расходами; и ревизион-коллегия, наблюдавшая за исполнением смет по доходам и расходам. Высшим органом финансового управления в стране стал Сенат.

В 1722 г. была утверждена должность Генерал-прокурора, который становился представителем верховной власти и государства перед Сенатом. Обновление центральных управлений вело к новому переустройству территориальных органов. За образец взяли шведскую структуру управления, которую попытались совместить с русскими обычаями. В результате этого переустройства всю страну разделили на 11 губерний. Те, в свою очередь, делились на 45 провинций, во главе которых стояли воеводы.

Контроль поступления доходов на местах осуществляли воеводы, но непосредственный контроль возлагался на надзирателей сборов, или камериров, под начальством Камер-коллегии. Одновременно в ведении Штатс-контор-коллегии утверждается должность рентмейстера, или казначея. Казначей принимал поступающие сборы, хранил их в особой земской казне и выдавал по ассигновкам. Казначейство, или “рентарея”, состояло при губернской канцелярии, а в столице деньги поступали в главную Казенную палату, откуда производились расходы по центральному управлению. Реформа, таким образом, вместо прежней приказной системы, ввела новую - коллегиальную систему управления.

Приказы были преобразованы потому, что тормозили осуществление задач государства в условиях начавшегося перехода от феодализма к капитализму (нечеткость функций, параллелизм в работе, несовершенство делопроизводства, волокита, произвол администраций и др.). Коллегии были созданы по образцу тех, которые существовали в Германии, Дании, Франции, Швеции. Коллегиальный способ решения дел был более прогрессивным. Нежели приказной, в них более четко было организовано дело, вопросы решались гораздо быстрее.

Структура коллегии: присутствие, президент (вел заседание), вице-президент, 4--5 советников, 4 асессора. Имелась канцелярия коллегии, в которую входили секретарь, нотариус, регистратор, архивариус, переводчик, писцы. Коллегия подчинялась лишь царю и Сенату, а ей -- местный аппарат. С 1720 г. для коллегий был введен единый «Генеральный регламент» (156 глав).

В ряде коллегий сложилась система отраслевых местных органов управления. Аппаратом местных органов располагали Берг-коллегия и Мануфактур-коллегия (имевшие комиссариатства); Юстиц-коллегия (надворные суды); Камер-коллегия (Камер- и земские комиссары); Военная коллегия (губернаторы); штатс-контора (рентмейстеры).

В отличие от приказов коллегии (за редким исключением) строились по функциональному принципу и наделялись компетенцией в соответствии с возложенными на них функциями. Каждая коллегия имела свой круг ведомств. Другим коллегиям запрещалось вмешиваться в дела, не подлежащие их ведению. Коллегиям подчинялись губернаторы, вице-губернаторы, воеводы, канцелярии. Нижестоящим учреждениям коллегии посылали указы, а в Сенат входили «доношениями». Коллегиям предо ставлялось право доносить царю о том, в чем они «усматривали государственную пользу». При коллегии состоял фискал, а позже прокурор, контролирующий их деятельность (приложение 2).

1.2 Система коллегий, как завершающий процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата

Бюрократизация государственного аппарата проходила на разных уровнях в течение длительного периода. Объективно она совпала с процессом дальнейшей централизации властных структур. Уже во второй половине VII в исчезают остатки феодальных привилегий и последние частновладельческие города. Центральные органы управления, такие как Боярская Дума и Приказы, прежде чем трансформироваться в новые структуры проделали значительную эволюцию. Боярская Дума, из органа устанавливающего, превращается в контрольный орган, наблюдающий за деятельностью исполнительных органов (приказов) и органов местного управления.

Сложный путь проделала система центральных отраслевых органов управления - приказов. В 1677г насчитывалось 60, в 1682г - 53, в 1684 - 38 приказов. При сокращении числа центральных приказов возрастала численность приказных губ местных органов приказного управления, - к 1682 году она достигла 300. В конце 18 века было произведено укрупнение/объединение отраслевых и территориальных приказов. Во главе каждого из них стал один из важных бояр или аристократов, это усиливало авторитет и влиятельность органа. Параллельно происходило создание специальных приказов, осуществляющих контрольную деятельность по отношению к большой группе других приказов (например, Сытный приказ), соподчиняя их единому направлению государственной деятельности, что, несомненно, способствовало дальнейшей централизации управления. В ходе этого процесса число приказов уменьшалось, но общая численность штата чиновников возрастала: если в 40е годы приказной аппарат составлял приблизительно 1600 человек, то уже в 90-е годы возрос до 4600 человек.

При этом значительно возрастало число младших чиновников, что было связано с дальнейшей специализацией в деятельности приказов и их ведомственным разграничением.

Перестройка приказной системы управления произошла в 1718-1720 гг. Большинство приказов было ликвидировано, а на их месте учреждены новые центральные органы отраслевого управления - коллегии.0

Реформы высших органов власти и управления, прошедшие в первой четверти XVIII в., принято подразделять на 3 этапа:

1. 1699-1710 г.г. -- характерны лишь частичные преобразования в системе высших государственных органов, в структуре местного самоуправления, военная реформа.

2. 1710-1719 г.г. - ликвидация центральных прежних органов власти и управления, создание новой столицы. Сената, проведение первой областной реформ.

3. 1719-1725 г.г. - образование новых органов отраслевого управления для коллегий, проведение второй областной реформы, реформы центрального управления, финансово-налоговой реформы, создание правовой основы для всех учреждений и нового порядка прохождения службы.

Сенат был образован в 1711 году как чрезвычайный орган во время нахождения Петра в военном походе. Реформа 1722 года превратила Сенат в высший орган центрального управления, вставший над всем государственным аппаратом (коллегиями и канцеляриями)1.

В 1689 году был создан особый, не вписывающийся в систему других приказов, Преображенский приказ.

В конце 1717 года началась складываться система коллегий: назначены сенатом президенты и вице-президенты, определены штаты и порядок работы.

Кроме руководителей в состав коллегий входили четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус, регистратор, переводчик и подьячие. Специальным указом предписывалось с 1720 года начать производство дел новым порядком. Уже в декабре 1718 года был принят реестр коллегий:

1. Иностранных дел.

2. Казенных сборов.

3. Юстиции.

4. Ревизионная (бюджетная).

5. Военная.

6. Адмиралтейская.

7. Коммерция (торговля).

8. Штат-контора (ведение государственных расходов).

9. Берг-коллегии и мануфактур коллегии (промышленная и горнодобывающая).

В 1721 году была учреждена Вотчинная коллегия, заменившая Поместный приказ, в 1722 году из единой Берг-коллегии и мануфактур коллегии выделилась мануфактур-коллегия, на которой кроме функций управления промышленностью, были возложены задачи экономической политики и финансирования. За берг-коллегией остались функции горной добычи и горного дела.

Деятельность коллегий определял Генеральный регламент (1720 г.), объединявший большое число норм и правил, детально расписывающих порядок работы учреждения.

Таким образом, создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении - все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

1.3 Коммерц-коллегия, как вид коллегиального управления

Утверждение абсолютизма в первой четверти XVIII в. сопровождалось созданием новой централизованной системы государственного управления1. В ее центральном звене было организовано несколько коллегий, в ведении которых сосредоточивалось управление экономической жизнью страны. Уже в самых ранних планах создания коллегий в России неизменно присутствует мысль о необходимости организации специализированного в области торговли, главным образом внешней, центрального учреждения. В дальнейшем при всех структурных перестройках государственного управления, слиянии и даже ликвидации некоторых из экономических ведомств Коммерц-коллегия неизменно продолжала свою деятельность. Это указывает на особую роль, отводимую ей в осуществлении экономической политики правительства, на протяжении всего XVIII в. пронизанной идеями меркантилизма. Одним из орудий осуществления этих идей стала Коммерц-коллегия (1717-1802 гг.).

Коммерц-коллегия, подобно другим коллегиям, являлась распорядительным и исполнительным органом управления в обозначенной для нее сфере, что определило главное место в ее деятельности организационно-управленческой функции. Как свидетельствуют протоколы заседаний Коммерц-коллегии, надзор за внешней торговлей предполагал регулярный сбор ведомостей о товарах российских и иностранных купцов, числе приходящих и отходящих кораблей, размере пошлинных сборов. Коммерц-коллегию интересовали сведения о влиянии очередного таможенного тарифа на объем торговых оборотов и размер пошлин. Особое внимание коллегии было обращено на работу портовых и пограничных таможен, организацию сбора внешнеторговых пошлин как важного источника денежных поступлений казны. Эта сфера деятельности включала назначение служителей таможен, разработку инструкций для них, организацию бракования товаров, определение мест причаливания барок с товарами, порядка их выгрузки и загрузки, строительство гостиных дворов и других торговых сооружений, складов, пристаней и гаваней. Задача поиска средств увеличения государственных сборов и прибылей была прямо сформулирована в регламенте Коммерц-коллегии 1724 г. Это наложило сильный отпечаток на характер всей деятельности коллегии, определив сугубо фискальный подход к оценке осуществляемых ею мероприятий. Загруженность и ориентация всей работы Коммерц-коллегии, как, впрочем, и других центральных учреждений, на текущие дела, сосредоточенность внимания на четко очерченном, но ограниченном круге вопросов, фискальная заданность и бюрократический характер деятельности делали ее непригодной для подготовки крупных вопросов торговой политики.

Разработка многих экономических мероприятий, как и законоположений общего характера, осуществлялась в разнообразных комиссиях, специально создаваемых для этого. Им принадлежало важное место в государственной структуре России XVIII в. К примеру, только за 30-е годы было создано почти 40 комиссий (31 центральная и 8 губернских). Они существовали наряду со сложившейся коллегиальной системой управления. Одна из них - Комиссия о коммерции - занималась вопросами торговли и положения купечества. На протяжении XVIII в. существовало три Комиссии о коммерции. Первая была учреждена в 1727 г. и активно работала в конце 20-х - начале 30-х годов. Вторая просуществовала недолго - с 1760 по 1762 г. Наконец, с декабря 1763 г. по 1796 г. действовала третья по счету Комиссия о коммерции.

Если в 20-х годах XVIII в. авторами предложения о создании Комиссии о коммерции были члены Верховного тайного совета (А.Д. Меншиков, А.И. Остерман и др.), в ведении которого находилась внутренняя и внешняя политика государства, а в конце 50-х годов вопрос об ее учреждении был выдвинут сенатором П.И. Шуваловым, определявшим внутреннюю политику абсолютизма середины столетия, то разработкой проектов инструкций для третьей Комиссии о коммерции занимался статс-секретарь Екатерины II Г. Теплов, пользовавшийся особым влиянием в правительстве. Уже эти факты свидетельствуют о неизменности того исключительного места, которое отводилось коммерции, и в первую очередь внешней торговле, при разработке экономического курса политики правительства.

Представительным был состав членов комиссии о коммерции, включавший видных государственных деятелей. В их числе: А.И. Остерман, A.M. Черкасский, И.Г. Чернышев, Я.П. Шаховской, Э. Миних, Г.Н. Теплов, А.Р. Воронцов и др. В состав комиссии 1760 - 1762 г.г., помимо чиновников различных учреждений, были включены представители торгово-промышленного мира, составившие почти половину членов ее присутствия (московские купцы и фабриканты Б. Струговщиков и М. Ситников, Тульский -Л. Лугинин, Ярославский - И. Затрапезный, Тобольский - Г. Шевырин). Это был не единственный случай. На сочетании в своем составе правительственных чиновников и купцов базировалась работа Комиссии о монетном деле (1730-1731 г.г.), Комиссии о пошлинах (1754 - 1760 г.г.), Уложенной комиссии 1750 - 1760-х годов.

Объединение в составе комиссий о коммерции (особенно первой и третьей) высокопоставленных чиновников позволяло им играть активную роль в определении задач торговой политики. Наибольший вес имело третья по счету комиссия, учрежденная уже не при Сенате, как вторая, или при Коммерц-коллегии, как первая комиссия, а при императорском дворе, что выводило ее из-под прямого контроля Сената. В то же время все подобные комиссии были совещательными органами, и их рекомендации не были обязательными для правительства.

Как совещательный орган комиссии о коммерции непосредственно участвовали в законотворчестве правительства, подготавливая законодательное решение того или иного вопроса, выступая нередко с инициативой в его постановке. Причем сами эти вопросы охватывали сферы деятельности различных экономических коллегий (Коммерц- и Мануфактур, Камер-коллегий, Главного магистрата).

При разработке нормативных актов комиссии о коммерции, во-первых, обращались к предшествующему законодательству, по данному вопросу; во-вторых, привлекали иностранные образцы, аналогичные разрабатываемому документу (уставы, регламенты и пр.); в-третьих, призывали имеющих знатные торги российских и иностранных купцов к обсуждению подготавливаемого проекта. Круг их был очерчен верхушкой московского и петербургского купечества, в него входили также иногородние купцы, тесно связанные с поставкой товаров в Петербург и их заморским отпуском.

Таким образом, особое место Коммерц-коллегии в ряду государственных учреждений, осуществлявших экономическую политику абсолютизма, длительность существования и неоднократное воссоздание комиссий о коммерции свидетельствуют, о стремлении государственной власти к активному воздействию на развитие торговли, о неизменности внешнеторговой ориентации экономического курса политики правительства на протяжении XVIII в.

40. Вопрос о земских соборах уже давно представляет энтузиазм для общественно-политической мысли России. Это была популярная тема в дворянско- буржуазной историографии. Некие дворянские литераторы подчеркивали российскую соборность как признак особой приверженности россиян в коллективном выражении преданности самодержавному строю, царю, императору.

остальные историки находили в земских соборах прообраз представительных учреждений, введение которых обязано найти государственный строй в

России в XIX и XX вв. Это представлялось вероятным выполнить методом перевоплощения самодержавия в буржуазную монархию без революционных потрясений.

Земские соборы завлекали внимание и передовой демократической части российского общества.

посреди больших российских историков в первый раз особенное внимание на земские соборы направил Н. М. Карамзин в собственном базовом труде

«История страны российского». Историк С. М. Соловьев обосновал славянофильскую историческую доктрину толкования земских соборов, которая утверждает, что земские соборы есть продолжение веча, что они есть единство интересов правительства и народа. Славянофильская литература о земских соборах многочисленна, но в ней земские соборы очевидно недооцениваются как сословно-представительные учреждения.

Первым поставил исследование земских соборов на почву сравнимо- исторического анализа историк буржуазно-гос школы Б. Н.

Чичерин. Сравнивая сословные учреждения различных государств средневековой Европы, он пришел к выводу, что при огромном развитии самодержавия, при крепостном состоянии населения земские соборы имели существенно меньшее значение, чем сословно-представительные учреждения Западной Европы. На земских соборах не было речи о политических правах, они не могли вмешиваться в государственное управление, их характер был совещательным.

Тема земских соборов серьезно тревожила ученых-историков и публичных деятелей второй половины XIX в. Вслед за трудами Чичерина возникли серьезные исследования В. Н. Латкина, С. Ф. Платонова, В. И.

Сергеичева, Н. П. Загоскина и др.

В конце XIX в. И начале XX в. До 1917 г. Более значительными были исследования В. О. Ключевского, не потерявшие собственной значимости и сейчас.

основным вкладом Ключевского в историю земских соборов является его статья

«Состав консульства на земских соборах старой Руси»[1]. Это был новый шаг в исследовании земских соборов. Ключевский исходил из того, что земские соборы это особенный тип народного консульства, хороший от западных представительных собраний, где шла борьба меж публичными классами и борьба классов с правительством. Он указал на необходимость связывать земские соборы с взрастившей их почвой, подчеркивал принципиальную возможность исторического подхода к этому публичному институту, необходимость разглядывать его в развитии.

Из современных исследователей более значимой является работа Л.

В. Черепнина «Земские соборы российского страны XVI — XVII вв».

Активно разрабатывают эту тему Тихомиров М. Н., Павленко Н. И., Мордовина

С. П. И др. Общим в их взорах является то, что они разглядывают земские соборы как сословно-представительные учреждения, способствовавшие становлению абсолютной монархии.

17 . В начале XX века в России усилилось противостояние между царским правительством и радикальной оппозицией. Конфликт протекал на фоне лояльности к правительству со стороны либеральной интеллигенции и широких народных масс. Революционерам удалось поднять массовое движение в отдельных городах и регионах.

Положение правительства ухудшила неудача правительства в русско-японской войне.

Брожение усиливалось, принимая формы организованной антиправительственной борьбы. Общество раскалывалось. Стали возникать политические партии различной направленности. Они и стали двигателем политической борьбы в стране, нередко выступая с защитой не столько общенациональных интересов, сколько узко партийных платформ.

События 1905 года заставили царское правительство внести серьезные коррективы в свою политику. Правительство предоставило возможности для легальной деятельности партий, созвало Государственную Думу выборный законодательный орган, провозгласило демократические свободы, издало законы, дававшие рабочим гарантии социальной защиты, начало подготовку аграрной реформы.

К 1907 году в России были созданы новые государственные структуры, способствовавшие развитию парламентаризма, хотя в них по-прежнему сильна была роль исполнительных органов. И исполнительные, и законодательные органы подчинялись императору, олицетворявшему верховную власть. При этом Совету Министров дополнительно к исполнительным придавались еще и законосовещательные функции.

Государственная Дума не сумела возродить государственно-земский строй, восстановить историческую традицию Земских соборов. Она не могла послужить скреплению общественных сил, наладить дружную работу.

Царская власть, проявившая после поражения в японской войне неуверенность в себе, сумела в 1906 1907 гг. забрать инициативу в решении внутриполитических проблем, а в последующие годы относительно стабилизировала политическую ситуацию в стране.

В начале XX в. в ход процессов вмешалась политика, война с Японией и последовавшие за ней революционные события. Стабилизация внутренней обстановки после революции была связана с именем П.А. Столыпина, ставшего в 1906 году главой правительства. Столыпин стал инициатором преобразований, имевших высокую экономическую и социальную результативность.

«Не подлежит сомнению, что с момента Манифеста 17 октября и новой редакции «Основных законов...» 1906 г. облик власти, характер всей государственной системы претерпели существенные изменения. Впервые в истории император был как бы «вписан» в законодательно-правовую систему координат. Ему законодательно вменялось в обязанность соблюдать определенные правила поведения в вопросах политических.

Консервативные круги предупреждали царя об опасности конституционного эксперимента, полагая, что любое избранное представительство может превратиться в Учредительное собрание и изменить основополагающие принципы государственного устройства. Эти опасения разделял царь, и они стали главным побудительным мотивом издания новой редакции «Основных законов...» до открытия Думы. В то же время глава кабинета С.Ю. Витте, в первые месяцы своего премьерства обуреваемый прекраснодушными мечтами, старался уверить Николая II в том, что Дума послужит ему «опорой и помощью».

Позже, в период Третьей думы, появились партии («Союз 17 октября») и фракции (националисты), выказывавшие правительству поддержку (далеко не безусловную. Но главные законодатели либерального общественного мнения, самые именитые творцы либеральной моды настроены были критически.

В либеральной среде было потрачено много слов и аргументов на доказательство того, что историческая власть не хотела «действительных реформ», что во всем виновато исключительно правительство. Тем не менее, все законы, опубликованные в промежутке времени от Манифеста до созыва Первой думы, были изданы без одобрения Государственной думы и, следовательно, были нелегальны и не могли иметь силы.

30. Общественно-политическое развитие СССР до середины 1980-х годов определяли две политические концепции – развитого социализма и советского народа как новой исторической общности. Возрастающее влияние на развитие советского общества, внутреннюю и внешнюю политику страны стало оказывать и диссидентское движение.

На рубеже 60-х – 70-х годов произошла смена программных вех: заложенную в третью программу партии концепцию развернутого строительства коммунизма заменила концепция развитого социализма. Тем самым КПСС фактически отказалась от данного на XXII съезде партии торжественного обещания, что "нынешнее поколение советских людей будет жить при коммунизме". Главными ревизионистами прежнего генерального курса стали руководители партии — Л.И. Брежнев, М.А. Суслов, Ю.В. Андропов. В своей политике они руководствовались принципом: "движение – все, конечная цель – ничто". Новая политическая концепция была ближе к жизни, она создавалась с учетом растущих военных расходов для достижения, а затем удержания военно-стратегического паритета с США и укрепления границ с Китаем.

Впервые концепция была обнародована в докладе "Пятьдесят лет великих побед социализма", с которым Генеральный секретарь ЦК КПСС Брежнев выступил на совместном торжественном заседании Центрального Комитета КПСС, Верховного Совета СССР и Верховного Совета РСФСР в Кремлевском Дворце съездов 3 ноября 1967 г. В 1971 г., на XXIV съезде КПСС, она была провозглашена высшим этапом развития марксизма-ленинизма. Последний раз к ней обратился Ю.В. Андропов, в статье, посвященной учению К. Маркса и проблемам строительства социализма в СССР, вышедшей в 1983 г. к 165-й годовщине со дня рождения основоположника марксизма. Во второй половине 80-х годов период господства данной концепции был назван М.С. Горбачевым "периодом застоя".

Суть концепции заключалась в том, что на пути к коммунизму неизбежен этап развитого социализма, на котором он достирает своей целостности, т.е. гармоничного сочетания всех сфер и отношений – производственных, социально-политических, нравственно-правовых, материальных и идеологических. Андропов уточнил, что этот этап будет продолжительным, а СССР находится лишь в его начале. Целостность социализма предполагалось достигнуть путем его совершенствования

1.2 Конституция СССР 1977 г.

К 60-й годовщине Октябрьской революции концепция была закреплена в новой Конституции СССР, которая была названа "конституцией развитого социализма". Работа над новым Основным Законом страны была начата еще при Н.С. Хрущеве, после принятия новой партийной программы. В конце 1964 г. она была прервана и возобновилась лишь в 1976 г. по решению XXVсъезда КПСС. Проект Конституции был разработан к маю 1977 г. под руководством председателя Конституционной комиссии Л.И. Брежнева и после всенародного обсуждения утвержден Верховным Советом СССР 7 октября 1977 г. К тому времени Брежнев уже совмещал два поста – Генерального секретаря ЦК КПСС и Председателя Президиума ВС СССР. Н.В. Подгорный, глава государства с 1965 г., летом 1977 г. был отправлен на пенсию.

В своей основе Конституция СССР 1977 г. повторяла положения Конституции СССР 1936 г., однако они были более развернутыми и учитывали изменения, произошедшие в стране за 40 лет. Прежде всего, была изъята характеристика классового характера государства и партии. СССР из государства диктатуры пролетариата превратился в общенародное государство, Советы депутатов трудящихся – в Советы народных депутатов, КПСС из партии рабочего класса – в партию всего народа.

Первая глава Конституции впервые подробно излагала политическую систему СССР. Согласно ей, вся власть в государстве принадлежала народу. Он осуществлял государственную власть через Советы, которые составляли политическую основу СССР. Советы составляли и основу государственного аппарата, куда кроме них входили органы государственного управления, комитеты народного контроля, органы прокуратуры и арбитража.

39.СИСТЕМА МИНИСТЕРСКОГО ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА

Начало XIX в. ознаменовалось новой реформой государственного управления и делопроизводства, которая затронула главным образом верхний уровень управления - высшие и центральные учреждения, и вместе с реформами Екатерины II в последней четверти XVIII в. завершила формирование системы центральных и местных учреждений.

Новая система управления — министерская, основанная на принципе единоначалия, зародилась в недрах старой коллежской системы: в коллегиях конца XVIII в. президенты имели более широкие права, чем ранее. Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для более гибкой и оперативной системы управления. Коллегиальный принцип принятия решений не был исключен вовсе из новой системы: сначала коллегии ввели в состав вновь созданных министерств; позже при министрах создали советы, имевшие статус коллегиального совещательного органа. Тем не менее, отношение к министрам как к единоличным исполнителям воли царя и определило делопроизводство министерств как исполнительное.

Первыми министерствами, созданными манифестом от 8 сентября 1802 г., были: военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции и на правах министерства - Государственное казначейство. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища (помощника). Одновременно с министерствами в 1802 г. учрежден Комитет министров — высшее административное учреждение, действовавшее на коллегиальных началах и рассматривавшее дела, выходящие за рамки компетенции отдельного министра и требующие совместного согласованного решения. Несколько позже - 1 января 1810 г. создан Государственный совет — высшее законосовещательное учреждение. Одновременно с этим проведена реформа Сената, который становится высшей судебной инстанцией, выполняя также функцию надзора за правительственным аппаратом.

Окончательно единоличное министерское начало победило лишь с изданием 28 января 1811 г. «Общего учреждения министерств» - законодательного акта, определившего всю систему министерского устройства, включая их делопроизводство и систему взаимоотношений с другими учреждениями и лицами. В соответствии с этим актом увеличилось число министерств и произошли некоторые изменения в перераспределении дел между ними. Министры назначались самим императором и были ответственны только перед ним. Принцип единоначалия положен в основу всей организации министерств: директора, возглавлявшие департаменты, подчинялись непосредственно министру, начальники отделений - директорам департаментов, столоначальники - начальникам отделений. Совет министра состоял из руководителей основных подразделений и имел значение органа «для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения». В департаментах роль советов выполняли общие присутствия департаментов. Канцелярия министра по своей структуре была аналогична и действовала на правах департамента; канцелярии департаментов имели более простое внутреннее устройство: они возглавлялись правителем канцелярии и имели штат чиновников — журналиста, экзекутора, казначея, писцов и др., их должностной и количественный состав зависел от объема и содержания дел. Например, если в ведении департаментов находились финансовые средства, в состав канцелярии включались счетные отделения или столы с соответствующим штатом служащих. «Общим учреждением министерств» вводилось единообразие в систему делопроизводства министерств: от создания документов и до их архивного хранения. Особое место уделено порядку «сношений» (переписке) министерств с другими учреждениями.

Содержание «Общего учреждения министерств» свидетельствует о том, что его авторы достаточно четко различали два аспекта делопроизводственной деятельности: формы документов, по которым совершается делопроизводство (для обозначения этой деятельности в XIX в. широко употреблялся самостоятельный термин — письмоводство), и движение документов и дел («порядок течения дел»), понимая вместе с тем, что в практической деятельности канцелярии они тесно взаимодействуют. Основой этого взаимодействия является не что иное, как принятый в учреждении порядок рассмотрения и решения дел, или «производства дел» (используя современную терминологию, - процесс принятия управленческих решений). Дела, направленные в министерство, могли попасть в канцелярию министра или непосредственно в департаменты. В канцелярию министра поступали указы и повеления верховной власти, переписка министра с другими министрами и главноуправляющими, губернаторами и вообще лицами равного звания. Представления от подчиненных органов направлялись министру в случае крайней важности или срочности. На его имя поступали отзывы на его предписания и жалобы на решения департаментов, а также секретные дела. Непосредственно в департаменты поступала переписка с другими учреждениями и лицами, равного положения и подчиненными, представления от подчиненных учреждений, предписания министра и дела из его канцелярии с резолюцией министра. Все поступающие в министерство дела делились на три категории: текущие дела (дела, поступавшие на общих основаниях в соответствии с установленным порядком) — донесения, ведомости, представления, переписка и др.; чрезвычайные дела - для их решения требовалось принятие новых постановлений, или дела по обнаруженным злоупотреблениям; дела, «не терпящие времени», или срочные. Дела чрезвычайные и срочные рассматривались в первую очередь. О поступивших делах министру докладывал директор его канцелярии, директору департамента — правитель дел канцелярии департамента. Эта стадия являлась, по сути, предварительным рассмотрением дела и не влекла за собой никаких решений, но определяла дальнейший ход бумаги в министерстве. Общий порядок движения дел в министерствах строго регламентировался, и редкое дело могло избежать участи пройти весь путь его подготовки и рассмотрения - от отдельного стола в составе того или иного отделения, через директора департамента, а нередко и общего присутствия департамента или объединенного присутствия нескольких департаментов (в случае крайней сложности дела) до министра, а иногда и совета министра, смотря по сложности дела. Это касалось и дел, поступавших на имя министра и решавшихся его властью. Кроме того, первоначально в министерском делопроизводстве преобладал «коллежский» порядок составления документов, при котором рассмотрение каждого вопроса требовало повторения «слово в слово» всех предыдущих документов. Дела при этом достигали огромных размеров. С течением времени (примерно к середине XIX в.) сложился новый порядок изложения дела в форме краткой записки - изложения только самого существа вопроса. Все это превращало документооборот учреждений в сложный иерархически организованный процесс, длительный по времени, учитывая, что основными инструментами канцелярии были перо и бумага, а единственной системой регистрации — журнальная. Автор известного «Руководства к наглядному изучению административного течения бумаг в России» (1856 г.) М.Н. Катков называет 54 делопроизводственных операции при рассмотрении дела в Губернском правлении, 34 - в департаменте министерства, 36 - в Комитете министров.