5.3.3. Законодательная инициатива и замена закона

Правительство в большинстве случаев имеет право законодательной инициативы. Это одно из тех освященных в конституции правил, которое трудно обосновать теоретически. Если законодательство является (190) функцией парламента, из принципа разделения властей следовало бы, что привилегии парламента распространяются на весь процесс законо­творчества. Французская Конституция 1791 г. (разд. III, гл. III, отдел I, п. 1) категорически исключала возможность законодательной инициативы короля, он мог лишь рекомендовать дела на рассмотрение парламента. Все же, если бы правительство, располагающее профессиональным аппаратом, а иногда и принятой программой, не вносило законопроекты, то законодательная деятельность, по всей вероятности, была бы менее эффективной. Как бы то ни было, большинство утвержденных законопроектов исходит от правительства. (Соединен­ные Штаты вновь представляют исключение, так как Президент не может вносить законодательные предложения, для этого ему необходимо заручиться поддержкой своей партии (если она вообще находится в большинстве), влиятельный представитель которой и вносит законопроект.)

Законодательная инициатива - это лишь возможность для правительства. Власть является подлинной тогда, когда законопроект удается высвободить из-под жерновов парламентской мельницы²³ или защитить от парламентских поправок. Законодательство Третьей и Четвертой французских республик славилось тем, что, хотя правительство имело право представлять в парламент свои законопроекты, в том числе и проект государственного бюджета, от соответствующей комиссий они возвращались в совершенно измененной форме. Процедурные правила предусматривали вызов в комиссию министров и чиновников и принуждение их к различным компромиссам. Следствием этого яв­ляются, как рассуждают сторонники правительственных привилегий, противоречивые законы, выражающие частные договоренности; несвязанность бюджета с другими средствами экономической политики делают бюджет совершенно непригодным для его работы. В то же время правительство несет ответственность за то, на что оно не имеет никакого влияния. В этом состоит, пожалуй, одно из самых острых внутренних противоречий разделения властей или разграничения компетен­ции²⁴. Законодатель ставит перед исполнительной властью задачи и потому теоретически привлекает ее к ответственности в парламентских (191) системах, при этом не обеспечивает необходимыми средствами реализации закона и не несет за это ответственности.

Эти явления, наряду с другими факторами, связанными с системой «сдержек и противовесов», привели к тому, что конституции стали обеспечивать правительству привилегии, в первую очередь в связи с бюджетом. Законодательные инициативы правительства дополняются процедурными привилегиями (последовательность голосования, вне­очередность рассмотрения), полагающимися, как правило, по ходатайству²⁵. В государствах с разделением властей - частично из-за неадекватного функционирования политической системы, частично из-за несговорчивости парламента как результата его самостоятельности - возрастает стремление исполнительной власти заменить недостающие законы административными актами. В южноамериканских президентских системах эта практика получила свое особое название - «декретизм». В Бразилии во время президентства Коллора такие президентские указы издавались в среднем через день²⁶.