5.3.1. Прерогативы по сравнению с парламентскими

В либеральных конституциях прошлого столетия прорисовывалась необходимость сохранить многие королевские прерогативы; эти прерогативы постепенно перешли к исполнительному органу, правительству, узаконенному вотумом доверия парламента. Среди этих полномочий следует отметить право законодательной инициативы (чего нет в отдельных системах, основанных на разделении властей). Далее: для утверждения и провозглашения законов у исполнительной власти также были права, восходящие к королевской власти. Если мы задумаемся над тем, что для признания закона действительным необходима подпись короля и контрассигнатура его министра, то обнаружим в этом институте странное переплетение исключительного законодательного права парламента или конгресса: исполнительная власть может инициировать закон и в заключение еще и утверждает результат той деятельности, на реализацию которой уполномочен другой, отделившийся от нее орган власти.

Кроме того, представители исполнительной власти в типично парламентской системе всегда располагали конституционными прерогативами для участия в парламентских дебатах. Министры могут присутствовать и выступать на заседаниях парламента и его комиссий, а рег­ламент обеспечивает им и право выступления вне очереди.

Современные конституции, опасаясь парламентской нестабильности и очарованные эффективностью правления, идут еще дальше этих традиционных привилегий (или практика правления помогла переосмыслить традиционные институты в духе действенности). Однако трудности роста правительственной исполнительной власти, осуществляющей правление, приводят к тому, что здесь приходится выполнять противоположные требования. С одной стороны, в парламентской системе для проведения парламентского контроля правительство должно зависеть от парламента, с другой стороны, возросшая важность государственной службы диктует правительству и тем самым государству быть действенным, для чего необходима самостоятельность и стабильность. А политическая ответственность и реализующий ее институт вотума недоверия, зачастую в соответствии с охотой парламентариев (185) за местами в парламенте, их личными или партийными интересами, может подорвать непрерывную работу по управлению¹³.

5.3.2. Усложнение процедуры вотума недоверия как средство защиты правительства

В парламентских системах существование правительства зависит от парламента. Эта зависимость в случае нестабильности парламента грозит исполнительной власти остаться без руководства, что, в свою очередь, может поставить под угрозу функционирование государства. Для усиления надежности правительства, а через него - и исполнительной власти предпринимались попытки, особенно после Второй мировой войны, затруднить злоупотребление вотумом недоверия. В германском Основном законе предусмотрено применение так называемого конструктивного недоверия. Для внесения на повестку дня голосования по вопросу о доверии нужна инициатива 10% депутатов, и Канцлер должен уйти в отставку лишь в том случае, если большинство депутатов не только вынесло ему вотум недоверия, но одновременно согласилось с кандидатурой нового Канцлера. Выбрать нового Канцлера в условиях многопартийной оппозиции труднее, чем забаллотировать прежнего Канцлера и формировать проведение новых выборов¹⁴. Как видно, создатели (186) германского Основного закона считали стабильность правительства особо важным фактором. Они даже обеспечили Канцлеру возможность отклонить требование, относящееся к голосованию по вопросу о вынесении вотума недоверия, чем он однажды и воспользовался (Людвиг Эрхардт в 1966 г.). В страхе перед нестабильностью правительства германский Основной закон провозгласил, что, если Бундестаг отвергнет связанный с вотумом доверия закон и не будет распущен, президент с согласия Бундесрата может объявить на шесть месяцев чрезвычайное положение в законодательстве, что означает: и не утвержденные Бундестагом правительственные законопроекты становятся законами, если за них проголосует Бундесрат¹⁵.

Принцип конструктивного недоверия, введенный в Конституцию Венгрии поправкой 1990 г. с целью дисциплинирования партнеров по коалиции, в принципе поразительным образом ослабляет влияние парламента на правительство¹⁶.

(187) Еще более драматичное отклонение от классического разрешения вопроса об ответственности правительства наблюдается в конституции Пятой Французской республики, которая, как было уже сказано, и так уже отняла у законодателя часть его законодательных полномочий. Французский подход ставит с ног на голову институт вотума недоверия правительству, да и отношения между парламентом и правительством в целом.

Пятая Французская республика и в этом смысле строится на отрицании прежней неудачной парламентской системы. Однако голосование за принятие правительственной программы представляет собой, скорее, оружие уже действующего правительства. Это излюбленный прием французского правительства в тех случаях, когда его политика становится спорной в глазах общественности. Согласно абз. 3 ст. 49 французской Конституции вопрос о доверии¹⁷ можно увязать с определенным законопроектом. Если правительство объявляет законопроект вопросом о доверии, то этот законопроект без всякого голосования становится законом, если только в течение двадцати четырех часов 10% общего числа депутатов Национального собрания не поставят вопрос о вотуме недоверия. Через следующие сорок восемь часов, в течение которых правительство может мобилизовать своих сторонников, проводится голосование, в ходе которого воздержавшиеся не берутся в расчет; для отставки правительства нужно абсолютное большинство всех голосов. В этой системе еще не было случая отставки правительства. (188) А проект может стать законом и в том случае, если большинство голосов было против или (в половине случаев) по нему даже не проводилось голосования! Такое решение проблемы применялось примерно в сорока случаях, главным образом, при последнем социалистическом правительстве (Мишеля Рокара), когда у социалистов не было большинства, но стабилизирующее средство 1958 г. против измены коалиционного партнера прекрасно себя зарекомендовало. Эта техника, пожалуй, еще более успешна в такой менее предсказуемой ситуации, когда располагающему большинством правительству приходится дисциплинировать членов своей собственной партии, пытающихся уклониться от принятия непопулярных мер в угоду своим избирательным округам. Эти строптивцы наверняка не рискнут поставить правительство под угрозу отставки¹⁸.

Неудивительно, что в свете вышеуказанных конституционных подходов германское и французское правительства оказались действительно прочными¹⁹. Во Франции после 1958 г. правительство было отстранено один лишь раз, когда президент распустил Национальное собрание в наказание за проявленную им строптивость. Эта стабильность весьма примечательна, если учесть более шестидесяти предложений относительно вотума недоверия и прежние соотношения²⁰. В Германии также правительство потерпело поражение только в ре­зультате раскольнического курса партнера по коалиции. В то же время «усовершенствование» институтов Пятой Французской республики (189) в веймарском духе в российской Конституции 1993 г. хотя и смягчает парламентскую анархию и дисциплинирует депутатов, приводит к сомнительной выгоде; здесь вырисовываются контуры импотентной пре­зидентской диктатуры²¹.

Там, где существует сильное противостояние между законодателем и исполнительной властью, голосование по вопросу о доверии стало последним средством, более того, средством призвания к дисциплине правительством своих партийных сторонников. Это можно было бы отнести на счет изменений норм партийной дисциплины и вообще изменений в партийной структуре, но есть страны, для которых характерна многопартийность и парламентская раздробленность и которые тем не менее не пользуются институтом вотума недоверия. В Нидерландах многопартийная, без четкого парламентского большинства политическая система строится на том, что необходимо искать компромиссы (консоциальная демократия), коалиционные правительства подают в отставку в лучшем случае по внутренним причинам, но по сложившейся традиции в последние годы правительство даже и при таких обстоятельствах не назначает новых выборов²², а добивается согласия парламентских партий и парламентского большинства.

В целом от конституции мало зависит то обстоятельство, как парламент пользуется институтом вотума недоверия для контроля исполнительной власти. В Нидерландах формальное голосование по вопросу о доверии проводилось последний раз в 1939 г., и в 1919 г. в последний раз парламент не принял бюджет. В Италии же, как и в Нидерландах, нет доминирующей партии и нет конституционных препятствий для внесения вопроса о недоверии, «успешное» его применение стало постоянным явлением.