5.2.1. Короли и президенты

При рассмотрении вопроса об исполнительной власти конституции сосредоточивают внимание на главе исполнительной власти и его отношениях с законодательными органами.

В конституционных монархиях само собой разумеется, что исполнительную власть воплощает в себе монарх; монархия является конституционной прежде всего потому, что ее правящие министры ответственны за распоряжения короля (т.е. эти распоряжения без министерской контрассигнации не имеют силы). Монарх часто созывал министров на совместные совещания, но власть кабинета окрепла лишь в результате длительного развития. В Америке место короля занял Президент республики, избираемый на короткий срок; в США нет правительства как коллективного органа. Во главе отдельных министерств (департаментов) стоят руководители (секретари или управляющие), назначаемые Президентом, которые в любой момент могут быть отстранены и которые самостоятельно руководят департаментами на основе доверия Президента (в среднем в течение двух лет, что меньше срока пребывания на посту европейского министра).

Европа развивалась другим путем. Ко времени окончательного сформирования республиканского государственного устройства упрочилось и верховенство парламента по отношению к монарху. Следовательно, когда в той или иной стране совершался переход к республике, замещать уже нужно было ослабленного монарха. Поэтому компетенция Президента, избранного парламентом Третьей Французской республики (1875), вопреки желаниям монархистов, значительно ограничена. Исполнительной властью руководил контролируемый парламентом премьер-министр и его министры. К этому же постепенно пришли и парламентские монархии (Великобритания, Бельгия, Нидерланды, Скандинавские королевства).

Там же, где перед провозглашением республики монархии были сравнительно сильны, дело оказалось сложнее. После краха германской империи в 1918 г. многие предлагали президентскую систему американского типа, а Макс Вебер настаивал на прямых выборах президента, который без министерской контрассигнации имел бы право апеллировать к народу при разногласиях с парламентом, объявлять референдум и распускать парламент и который мог быть отстранен от должности путем всенародного голосования, проведенного по инициативе 10% общего числа граждан. Хотя в текст Веймарской конституции не был (178) включен принцип независимой власти президента, избираемого прямым голосованием, его полномочия были сравнимы с властью кайзера³.

Провиденциалистская президентская идея все еще ищет своих сторонников. Она проявилась в голлистской концепции президентства, воплотившейся в Пятой Французской республике, и оказала влияние на содержание ельцинской Конституции 1993 г. В Венгрии подобные идеи выдвинулись на передний план в период правления адмирала Хорти (1919-1944), а также в 1989 г., когда секретарь Коммунистической партии Имре Пожгаи пытался стать Президентом демократической Венгрии. Дискуссия 1989 г. велась на тему, какой должна быть власть президента: слабая, более сильная или крепкая. Основная ошибка такого подхода кроется даже не в его ребяческом формализме. Он учитывает лишь один элемент конституционного устройства и без внимания оставляет тот факт, что президентская власть поддается толкованию лишь в случае разделения властей, которое исключается требованиями сильной парламентской легитимации и разработкой конституции парламентом. «Средний» и «сильный» президент, брошенный в самую гущу парламентской системы без разделения властей, может нарушить внутреннюю структуру исполнительной власти и создать опасность возникновения параллельной исполнительной власти. Даже явно «слабый», венгерский Президент, полностью зависящий от парламента, который его избирает, оказался в конфронтации с правительством во всех своих возможных функциях (командование армией, внешнеполитические назначения, контроль конституционности законов). Конфликт лишь частично объясняется простым компромиссом, возникшим в связи с избранием Президента (Президент принадлежал к оппозиции) и неточностью текста Конституции, который, при отсутствии единства толкования, стал непригодным.

По другой концепции, в отношениях между непосредственно избираемым президентом и парламентом - органом народного представительства двойная легитимация в корне подрывает конституционализм. Двойственность дестабилизирует (как это было в России в 1993 г. или в 1917 г., в период «двоевластия», перед коммунистическим переворотом). Спаситель, опирающийся на народ, разрушает парламентский конституционализм. Но эта возможность появилась не у Макса Вебера, а у немецкого юриста, специалиста по международному праву Карла (179) Шмитта, строящего свою концепцию на рассуждениях Вебера⁴. Власть харизматического президента Шмитт направляет против бессильного парламента таким образом, что основывает ее не на конституции, а на его непосредственной связи с народом. По его мнению, выражающие единство народа выборы президента гораздо важнее, чем частые парламентские выборы, которые лишь воспроизводят расчлененность партийной бюрократии⁵. Президент как глава всей нации олицетворяет собой нейтральную власть и одновременно является политическим руководителем. Задача политического объединения народа перешла от парламента к президенту. Первоначально процесс, в ходе которого «независимые представители народа в свободном обмене мнениями приходили к согласию» и «преобразовывали партийные интересы в надпартийную волю», происходил в парламенте. Но парламент превратился в арену плюралистического дележа власти между организованными общественными группами. Президент охраняет конституцию от партикулярного эгоизма партий: он «защитник», но не в соответствии с правовыми предписаниями Веймарской конституции, а в духе «конститу­ционного единства и тотальности немецкого народа»⁶. Это не вмещается в понятие конституционализма. Ибо если президент защищает и воплощает некий «абсолют» и тотальность народа, если он может обрести самостоятельную, прочную власть, если он сам будет единой властью, о конституционализме как отрицании тоталитаризма говорить нельзя.

«Конституционализм», отождествляемый с единоличной властью, представляет настоящую опасность и, как все простые решения⁷, завораживает своей привлекательностью. По системе де Голля президент обладает большей властью, чем по системе Вебера, так как часть законодательных полномочий парламента переходит к правительству, да и само Национальное собрание генерал поставил под контроль Конституционного совета, находящегося под его личным влиянием, к тому же он не преминул воспользоваться всенародным голосованием вопреки Конституции. Дойдя до крайнего предела конституционализма, он все же не преступил его, осуществляя народный суверенитет (как этого желал Вебер от народно-харизматического президента). Утратив власть над избирателями, в 1971 г. де Голль ушел в отставку (как делал это уже в 1946 г.). Его преемники не экспериментировали с харизматической (180) властью, а управляли страной с помощью более традиционных парламентских форм. Этому способствовало укрепление партийной дисциплины в парламенте, в результате чего не было необходимости, да, вероятно, и возможности апеллировать к народу, возражая против парламентской анархии. Постоянное соотношение сил в парламенте сравнительно верно и - в форме, демонстрирующей способность управлять, - отражало соотношение сил среди населения. Несмотря на все это, двойственность исполнительной власти сохранилась, по крайней мере в пределах, позволявших Президенту вмешиваться в некоторые направления деятельности исполнительной власти и претендовать в ней на роль лидера. Во французской системе, по существу, у одной и той же исполнительной организации может быть два лидера, имеющих самостоятельную легитимацию: внешней политикой пытается управлять непосредственно избранный Президент и Правительство, действующее на основе доверия парламента⁸. В принципе, однако, задачи исполнительной власти можно разграничить и таким образом, чтобы задачи президента (или монарха) и правительства разграничивались. К личному ведению президента как непосредственно избираемого главы государства относятся некоторые исполнительные функции, особенно такие, которые считаются общенациональными и стоящими выше партийной политики. Другие задачи (отчасти совпадающие или параллельные) относятся к компетенции правительства. Правительству в целом или его членам дает поручения глава государства, однако в соответствии с принципами парламентаризма они не могут оставаться в должности без доверия парламента. В конституционной монархии по классической формуле принцип доверия не играл никакой роли: министры осуществляли право контрасигнации как выбранные монархом слуги и советники и поэтому несли ответственность (уголовную) перед парламентом. Иной связи между ними не было.

Если, принимая во внимание вышесказанное, рассматривать фактический правовой статус президента и его отношения с исполнительной властью, прежде всего бросается в глаза, что его фактическую роль определяет, помимо текста конституции, персональные качества государственного деятеля, личная харизма. Там, где разработка и принятие конституции направляются исторически мотивированным страхом перед харизмой, президент будет оставаться оратором для произнесения торжественных речей, как в ФРГ или в Венгрии. Его избирает парламент, отводя ему роль лишь в чрезвычайных ситуациях.

(181) После падения фашизма эти идеи реализовывались повсюду и ими, в принципе, следовало бы руководствоваться и в посттоталитарных системах. Но часть конституций после 1989 г., например, появилась в период тяжелого кризиса, имевшего потребность в диктаторе, или же возникла благодаря личным амбициям коммунистических лидеров в их стремлении к конституционному «обновлению». С самого начала перестройки дело выглядело так, что привилегия власти коммунистической партии или ее генерального секретаря может существовать и в президентской системе. А поскольку свободно избранные после 1989 г. парламенты и сами страдали от своей разделенности, привлекательная сила президентской системы сохранилась, и антихаризматическая, враждебная личной власти тенденция, существовавшая после Второй мировой войны, не возобновилась в полной мере. Поэтому появились такие конституции, в которых определенная роль отводится всем ветвям власти одновременно. В то же время в большинстве бывших советских республик были приняты такие конституции, в которых усиливалась двойная исполнительная власть, прежде всего власть президента (Россия, Грузия, Белоруссия в 1996 г.). В Польше в 1989 г. коммунисты сформировали полномочия Президента в надежде по-новому осуществлять свою прежнюю власть (подобные же попытки наблюдались и в Венгрии). В Польше из-за разобщенности парламента уже демократизировавшаяся власть Президента сохранилась, предоставляя возможность харизматического эксперимента. Вероятно, из этой двойственности берут свое начало и такие кажущиеся случайными варианты, как болгарская Конституция, которая наделяет почти не имеющего власти Президента легитимацией непосредственного избрания сроком на пять лет. В действительности же эта высокая легитимация усиливает роль Президента по защите Конституции и потому отнюдь не становится излишней или дестабилизирующей. Тот, кто может говорить от имени народа, но не может действовать, не может разрушить систему сдержек и противовесов.