36. Основы взаимодействия власти и бизнеса.

Исследование сложившихся на региональном и муниципальном уровнях практик взаимодействия власти и бизнеса помогает ответить на два основных вопроса. Что тормозит развитие бизнеса и мешает ускорению темпов роста российской экономики? В каком направлении развивается институциональная система, какая модель рыночной экономики формируется в России?

При этом в нашем исследовании под «властью» мы будем понимать структуру, наделенную, во-первых, публичными функциями, что с экономической точки зрения означает выполнение обязанностей гаранта «правил игры» и производителя общественных благ; во-вторых, правом на принятие обязательных для других субъектов хозяйствования решений и легальными полномочиями по контролю за их исполнением. В отечественных условиях «власть» характеризуется реальной нерасчлененностью её представительной и исполнительной «ветвей» при концентрации наиболее значимых функций в руках главы администрации. Последний не только возглавляет «исполнительную вертикаль», но и, как правило, определяет основные направления деятельности соответствующего представительного органа, располагая серьезными рычагами влияния на депутатов. Большинство депутатов при решении принципиальных вопросов следуют за главой администрации, одновременно, выступая, как лоббисты определенных «специальных групп интересов».

Под «бизнесом» мы будем подразумевать совокупность предпринимательских структур (от индивидуальных предпринимателей до общенациональных интегрированных бизнес-групп), ведущих хозяйственную деятельность на рынке в целях извлечения «частных» коммерческих выгод.

На наш взгляд, следует выделять идеальную теоретическую модель взаимодействия власти и бизнеса, которая дает некий образ данного взаимодействия в условиях «идеального рыночного хозяйства». Она определяет роли субъектов взаимодействия: субъекты, представляющие интересы бизнеса договариваются о правилах игры и поручают контроль над их соблюдением государству как агенту-гаранту. Она фиксирует обязательства сторон: государство гарантирует бизнесу создание благоприятной среды и производство необходимых для его функционирования и развития общественных благ, таких как производственная, социальная и институциональная инфрастуктура; бизнес берет на себя обязательства по уплате налогов и воспроизводству используемых экономических ресурсов.

Идеальной модели противостоит национальная модель взаимодействия власти и бизнеса, которая отражает общие черты данного взаимодействия в определенной национальной модели рыночной экономики (либеральной, социально-корпоративной, корпоративно-патерналистской). В ней находит отражение предшествующая история развития страны, реальная практика государственного строительства и возникновения бизнеса. Так, сложившиеся в ходе исторического развития определенной страны представления о «справедливости» во многом определяют целевые функции экономических субъектов, их отношение к возможным вариантам распределения прав собственности на экономические ресурсы между частными агентами, государством и коммунальными структурами. Все это определенным образом модифицирует роли власти и бизнеса в их взаимодействии, а также объем и характер их взаимных обязательств.

Наряду с идеальной и национальной моделями можно выделить нормативную картину (модель) взаимодействия бизнеса и власти, складывающуюся из установленных в данной стране формальных норм, правил и практик их применения, а также противостоящую ей реальную институциональную модель, как совокупность сложившихся на определенной территории формальных и неформальных норм, правил и практик их взаимодействия.

Российские реформаторы стремились и стремятся утвердить «рыночный» тип взаимодействия власти и бизнеса наиболее близкий к идеальной модели. Делать это они пытаются путем внедрения формальных норм либерального типа. Однако, как показывает сложившаяся практика, формальная либерализация не привела к реальной либерализации. Представляется, что возникшая ситуация является проявлением зависимости от предшествующего развития, причем на уровне базовых характеристик институциональной системы отечественной экономики. При этом четко прослеживается оба аспекта, выделяемых последователями П. Дэвида и Б. Артура:

Наличие инерции институционального развития в форме устойчивого сохранения в период рыночных реформ преобладания исторически сложившегося нерыночного в своей основе иерархического типа взаимодействия властных и экономических структур, власти и бизнеса

Ключевая роль неформальных механизмов выбора в закреплении сложившейся траектории развития, отторжении институциональных инноваций, нацеленных на ее радикальное изменение. Практика применения либеральных формальных норм определялась действиями власти на всех уровнях, особенно на региональном и местном. При этом использовались эти нормы избирательно, они «встраивались» в исторически сложившиеся нерыночные неформальные институты и практики взаимодействия властных и экономических структур. В результате реальная хозяйственная практика в настоящее время существенно отличается от нормативной картины хозяйственной жизни страны.

«Белая зона» отношений власти и бизнеса основывается на создании единых правил игры для всех предпринимателей и на неизбирательном их принуждении государством к выполнению данных правил в случае допущенных кем-либо нарушений. «Черная» и «серая» зоны, напротив, обслуживают создание и поддержку преференциальных режимов для отдельных предпринимателей и избирательное применение санкций со стороны государства в случае нарушения формальных норм. Они основаны на вложениях бизнеса в «хорошие отношения» с властью. Принципиальное различие между «черной» и «серой» зонами состоит в целях и наборе инструментов создания преференциальных режимов. Отношения «черной зоны» основаны на индивидуальных корыстных интересах отдельного чиновника, а инструментом достижения интересов предпринимателя оказывается взятка, вовлечение в бизнес чиновника. Отношения «серой зоны» основаны на заинтересованности сторон в выживании территории, инструментом достижения интересов предпринимателя становится добровольный или добровольно-принудительный взнос (в натуральной или денежной форме) в дофинансирование территории его размещения. Если практика их коррупционного взаимодействия («черная зона») имеет общие характеристики с подобными отношениями в различных национальных хозяйственных системах, то практики «серой зоны» в российской хозяйственной системе имеют специфические особенности, связанные с действующей системой межбюджетных отношений и с потребностями решения органами местного самоуправления проблем местного развития.

Возникновение вышеописанной «серой зоны» можно рассматривать в контексте преобладания в современной России процессов «деформализации правил». Данное понятие было введено в оборот применительно к России В.В. Радаевым. Он пишет, что под «деформализацией правил» «понимается трансформация институтов, в ходе которой формальные правила в значительной мере замещаются неформальными и встраиваются в неформальные отношения».

В такой деформализации правил трудно не заметить связи преемственности с практиками горизонтальных и вертикальных торгов, действующими в советской экономической системе. Реальный процесс согласования интересов хозяйствующих субъектов в поздней советской экономике также совершался на основе неформальных правил. Неформальные отношения разрастались в систему административных торгов и постепенно замещали формальные правила централизованного планирования, превращая их в пустую оболочку.

К числу важнейших элементов механизма деформализации правил в современной российской экономике В.В. Радаев относит[4]:

• введение формальных правил в таком виде и при таких условиях, которые не предполагают их полного и безусловного выполнения;

• отсутствие у участников рынка эффективных каналов для официального публичного оспаривания установленных правил;

• систематические нарушения и обход формальных правил участниками рынка;

• установление выборочного (селективного) контроля над соблюдением формальных правил;

• использование их контролирующими органами и участниками рынка в качестве способов давления на других агентов и инструментов реализации собственных неформальных практик;

• обсуждение участниками рынка и контролирующими органами конкретных условий реализации формальных правил и их трансформации в неформальные соглашения.

На наш взгляд, более важными в деформализации правил являются объективные факторы, лежащие в «серой зоне». Разрастание отношений «серой зоны» связано с динамикой межбюджетных отношений: с перераспределением расходных полномочий (их ростом у регионов и у муниципальных образований) и налоговых поступлений (их снижением у регионов и у муниципальных образований). То есть с идущим на протяжении ряда лет вниз по уровням системы бюджетного федерализма сбросом ответственности без адекватной финансовой поддержки. При этом официальные объемы дефицита региональных и местных бюджетов далеко не в полной мере отражают объемы недофинансирования территорий. Даже при сбалансированном бюджете эта проблема является острой. Как отмечает губернатор Челябинской области П. Сумин, бездефицитный региональный и местный бюджет – это «от лукавого»: «Я знаю, что в области остается двадцать миллиардов рублей дохода налоговых поступлений. Не больше. Вот я под эти средства и рисую расходы. А, скажем, пять-семь миллиардов рублей, которые позарез нужны, отсекаю, потому что их нет. С муниципалитетами - та же проблема»[6]. В этих условиях жизнеобеспечение территорий оказывается в зависимости от масштабов неформальных добровольно-принудительных потоков ресурсов бизнеса, которые формируются в результате идущего между властью и бизнесом торга. Власть предъявляет бизнесу требования по определенному объему дополнительных (сверх налогов) отчислений. Бизнес, в свою очередь, просчитывая выгоды от установления благоприятных для него отношений с властью, идет на соответствующие расходы. Все это и формирует «серую зону» их взаимоотношений.

Все это не может не напоминать практику неформальных торгов по принятию планов, их ресурсному обеспечению. Советские предприятия ставились в такие условия, когда неформальные связи с поставщиками и обмен обязательствами с ними становились важнейшим способом ресурсного обеспечения выполнения плана. Отсутствие гарантий поставок со стороны плановых органов замещалось неформальным торгом с поставщиком. Кроме того, в советской экономике благополучие территорий было поставлено в существенную зависимость от расположенных на них предприятий. Они создавали и содержали социальную инфраструктуру, осуществляли благоустройство территорий, оказывали разнообразную шефскую помощь.

Сохранение и развитие неформальных практик принуждения бизнеса властью к дополнительным расходам на поддержание территорий, на наш взгляд, связано с действием двух эффектов. С одной стороны, эффекта долговечности социального капитала. Во главе регионов и муниципалитетов, а также отдельных предприятий остались руководители, имеющие опыт партийной, советской и хозяйственной работы в условиях советской экономики. Им хорошо знакомы образцы решения проблем территорий с использованием ресурсов предприятий, у них сохранились соответствующие социальные связи. Эффект долговечности социального капитала создает таким образом возможность разрастания практики неформального торга власти и бизнеса. Необходимыми эти практики становятся все же в результате действия другого эффекта – эффекта сопряжения норм. Существование нефинансируемых «федеральных мандатов» и такое изъятие финансовых ресурсов с территорий, которое не создает у власти стимулов в развитии предпринимательства на местах, дополняется неформальными практиками перекачивания ресурсов бизнеса на покрытие реального дефицита бюджетов муниципальных образований. Действующая система межбюджетных отношений предполагает появление подобных практик, так как без них территории потеряли бы свою жизнеспособность. При этом продолжается накопление социального капитала, лежащего в основе институциональной инерции взаимодействия власти и бизнеса на местах. Он не разрушается по мере старения руководителей, вышедших из советской системы хозяйствования.

Разрастающаяся «серая зона» интегрирует и другие отношения («белой» и «черной» зон). Формальные правила регулирования бизнеса (например, использование административных инструментов регулирования) превращается в рычаг давления на бизнес в интересах принуждения к дополнительным расходам на поддержку территорий, введения «квазиналоговых» сборов, принуждения к оказанию «спонсорской помощи». В связи с этим на практике крайне тяжело идут процессы дебюрократизации, предусмотренные федеральным законодательством[8]. Сохраняются реальные возможности дифференциации властью административных барьеров для бизнеса. Данные барьеры становятся рычагом давления на бизнес не только в коррупционных целях, но и в целях выбивания из бизнеса средств для выживания территорий. В данном качестве они закрепились в повседневных практиках взаимодействия местной администрации, контролирующих органов и бизнеса.