Практика публичных отношений

Практика публичных отношений государства, государствен­ных органов является формой реализации гражданской публич­ной функции государства посредством исполнения полномочий по ведению публичных отношений государственных органов. Как вся­кая публичная функция, эта тоже нуждается в формировании соответствующей публичной службы - службы по делам публич­ных отношений государственных органов, кратко PR-службы. Такую службу не следует полностью централизовывать в рамках одного федерального ведомства, оставив за ним координацион­но-надзорные функции; необходимо предусмотреть, что каждый государственный орган должен выполнять функцию ведения сво­их публичных отношений, предоставления и управления публич­ной информацией о нем, а потому иметь соответствующие под­разделения в своей структуре.

Функциональные полномочия по ведению публичных отношений государственных органов включают в себя:

• опубликование нормативных правовых актов и ознакомление заинтересованных граждан с индивидуальными актами;

• установление и поддержание связей с общественностью, т.е. общественными объединениями граждан, а также инициативны­ми группами граждан (группами гражданской инициативы);

• взаимодействие со средствами массовой информации, функций пресс-службы;

• ведение и разрешение дел по обращениям граждан в госу­дарственные органы;

• выяснение, формулирование и законодательное оформле­ние публичных интересов и общих дел граждан государства в рам­ках их общественных объединений, союзов интересов, професси­ональных корпораций, неформальных и внеинституционных об­щностей;

• соучастие в общих делах и действиях по реализации общих интересов общественных объединений, союзов интересов, про­фессиональных корпораций;

• разъяснение гражданам и их объединениям общего, публичного характера тех дел и действий, которые, если они действи­тельно таковы, совершаются государством и его органами в по­рядке реализации конституционной власти народа.

Исполнение этой публичной функции государства предпола­гает многосоставную структуру, в которой свое место получают пресс-служба, служба работы с письмами и обращениями граж­дан, служба взаимодействия с иными государственными органами и учреждениями, служба связей с общественностью, служба про­ведения публичных мероприятий, аналитическая служба общественного мнения. Возможно и их объединение в единую струк­туру.

В самом деле, если обратиться к анализу регулирования по­рядка ведения публичных отношений Правительства РФ соглас­но Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации», то можно видеть, что из всех функций и полномочий Правительства именно эта сторона наименее разви­та и детально не отрегулирована (4).

Так, в ст.3 этого Закона, устанавливающей основные прин­ципы деятельности Правительства Российской Федерации, опре­делено, что «Правительство Российской Федерации в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конститу­ции Российской Федерации, федеральных конституционных за­конов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина». Здесь фактически дублируются известные положения Конституции Российской Федерации, и далее Законом не производится какой-либо конкретизации по сравнению с Конституцией, например поряд­ка реализации этих принципов, особенно в части, важной для обеспечения гласности работы Правительства РФ. Подчеркнем, что данным Федеральным конституционным законом Правитель­ство РФ не уполномочивается на то, чтобы самостоятельно регулировать этот порядок. Равным образом данный Федеральный конституционный закон не вручает такой регуляции и Президен­ту России в отношении его актов. Однако Президент РФ совершает это праворегулироваиие, причем не только в отношении издания своих актов и актов Правительства РФ, но и в отноше­нии опубликования федеральных законов (2).

Если Федеральный закон «О порядке опубликования и вступ­ления в силу федеральных конституционных законов, федераль­ных законов, актов палат Федерального Собрания» № 5-ФЗ (Российская газета. 1994. 15 июня) ст. 11 поручает Президенту Рос­сийской Федерации и Правительству Российской Федерации при­вести свои правовые акты в соответствие с ним, то названным Указом Президент дополняет действующий Федеральный закон, который, однако, не предусматривает такой дополнительной ре­гуляции со стороны Президента России.

Законом Российской Федерации «О государственной тайне», Федеральными законами «О порядке опубликования и вступле­ния в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» и «Об информа­ции, информатизации и защите информации» в определенной мере устанавливаются основы процедур публичных отношений, но основы есть лишь начало правового регулирования, они не создают исчерпывающей урегулированности правоотношений. Поэтому аналогично Президенту России действует Правитель­ство России, само для себя устанавливая порядок подготовки, принятия и опубликования правовых актов, а также иных форм публичных отношений с гражданами и общественными объеди­нениями. Процедурные нормы, в соответствии с которыми каж­дое из разделений российской государственной власти устанавли­вает самостоятельно, само для себя порядок своих отношений с обществом, показывают, что гласность функционировании Пра­вительства РФ является внутренним административным делом самого Правительства России. Согласно Федеральному консти­туционному закону «О Правительстве Российской Федерации», «порядок принятия актов Правительства Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации в соот­ветствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, норма­тивными указами Президента Российской Федерации» (6). Феде­ральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» устанавливает, что само Правительство может быть субъектом неюридического, информационного публичного про­цесса в отношениях с гражданами и их объединениями (иначе - процесса публичных отношений), поскольку предусматривает, что «Правительство Российской Федерации вправе принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового ха­рактера» (ст.23).

Однако неурегулированность Законом порядка проведения информационного публичного процесса связей власти с обще­ством не может не приводить время от времени к кризису публичных отношений власти и общества. Очевидным примером такого рода было публично-информационное противодействие СМИ военным действиям федеральной власти на территории Чечни, героизация боевиков и пацифизация солдат Российской армии.

С одной стороны, такой кризис проистекает из возможности давать партийно-политические оценки юрисдикционным адми­нистративным действиям государственных органов в интересах партийного стяжания поддержки граждан, соблазняемых подчас сиюминутным в ущерб общему и суверенному. С другой сторо­ны, российский законодатель, имеющий партийно-политическую природу, сталкивается здесь с вековечной задачей развития рос­сийского законодательства в направлении к действительному праву. Это задача освобождения права от диктатуры политики и введения политики в правовые рамки, придания ей правового ха­рактера.

Примером политизации публичных отношений может слу­жить деятельность Министерства Российской Федерации по де­лам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуника­ций, образованного Указом Президента Российской Федерации «О совершенствовании государственного управления в области средств массовой информации и массовых коммуникаций» от 6 июля 1999 г. № 885 в целях «развития единого информационного пространства в Российской Федерации, а также совершенствова­ния государственного управления в области средств массовой информации и массовых коммуникаций». Какое конкретно, чье и для кого единое информационное пространство должно разви­ваться в Российской Федерации действиями этого министерства, из Указа совершенно неясно. Однако создание министерства (а всякое министерство является политическим органом исполни­тельной власти) сопровождалось ликвидацией административных ведомств, или, иначе, публичных служб, - Государственного ко­митета Российской Федерации по печати и Федеральной службы России по телевидению и радиовещанию. Такая реорганизация, когда вместо профессиональных публичных служб создастся по­литический орган, является типичной формой политизации пуб­лично-правового процесса реализации прав граждан на информацию. Как уже отмечалось, политизация права была весьма характерна для России на протяжении XX в. и всегда выражалась в ослаблении значения закона для осуществления права и тем самым в ума­лении самого права.

Действительно, в числе задач министерства, утвержденных названным Указом, содержатся наряду с большим числом сугу­бо функциональных задач, которые в правовых государствах ре­шаются публичными службами, и политические задачи: «Считать основными задачами Министерства Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуни­каций:

разработку и реализацию государственной политики в облас­ти средств массовой информации и массовых коммуникаций, те­лерадиовещания, информационного обмена, вещания дополнитель­ной информации, развития компьютерных сетей общего пользова­ния, печати, издательской, полиграфической деятельности, распро­странения периодических изданий, книжной и иной печатной про­дукции;,

регулирование производства и распространения аудио- и ви­деопродукции, включая регистрацию и лицензирование в указан­ных областях деятельности;

разработку и реализацию государственной политики в процессе производства рекламы, а также ее распространения средствами массовой информации и массовых коммуникаций;

разработку и осуществление в пределах своей компетенции мероприятий в сфере развития, реконструкции, эксплуатации, стандартизации и сертификации технической базы в указанных областях деятельности;

регулирование деятельности, включая разработку и реализа­цию политики и соответствующих процедур, в области использо­вания радиочастотного спектра и орбитальных позиций спутни­ков связи для целей телерадиовещания, развития средств массовых коммуникаций и распространения средств массовой информации, в том числе координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в данной сфере» (3).

Политические задачи, перечисленные выше и выделенные курсивом, не только превалируют, но и, как это следует из фор­мулировки четвертой задачи, включаются в содержание такой сугубо административно-правовой функции, как регулирование деятельности технических телерадиовещательных и коммуни­кационных служб. Здесь мы встречаемся с исключительно российским явлением политизации уже не государственного пра­ва, которое само по себе соприкасается с политикой, а права административного, которое в странах, развитых в правовом отношении, от политики не только отделено, но и является инструментом ограничения политического усмотрения и произво­ла тех лидеров, которым досталось возглавлять органы исполнительной власти.

Всякая политизация права, выражающаяся в соединении под­законных административных функций с политическими задача­ми, влечет политизацию правоприменительной деятельности, как в недавнем случае лицензирования СМИ, когда власть вмеша­лась в отношения между негосударственными институтами. Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадио­вещания и средств массовых коммуникаций вмешалось в PR-от­ношения между двумя негосударственными организациями - по­литическим движением «Правое дело» и телекомпанией «Петер­бург. 5-й канал», приостановив действие государственной лицен­зии на телевещание в С.-Петербурге, т.е. приостановив реализа­цию права граждан на информацию не только без решения суда, но даже и без получения предварительного обращения со сторо­ны той организации, интересы которой министерство вздумало защитить («Правое дело»).

Поразительно, что мотивы государственного интереса и не доказанного в суде нарушения законодательства были положе­ны в основу произвольно-усмотрительного решения министер­ства в отношении негосударственных организаций. Хотя в та­ких действиях министерства и можно видеть проявление госу­дарственной политики, порученной ему, но сама государствен­ная политика в отношении конституционных прав граждан, тем более таких, как информационные права и свободы человека и гражданина, должна иметь правовую форму, установленную за­коном, либо законом же должно устанавливаться дискреционное право данного министерства на разработку, формулирова­ние и реализацию такой политики в одноинстанционном поряд­ке, без утверждения Правительством России. Однако даже в том случае, когда законодатель предоставит министерству дискре­ционные полномочия в отношении определения и проведения им государственной политики, министерство должно саму эту политику сформулировать, утвердить и опубликовать и лишь после опубликования производить какие-либо действия с госу­дарственными лицензиями, выданными на телерадиовещание. Министерство только орган государства, оно не может применять административные санкции в произвольном порядке и по не установленным законом заранее и непосредственно основа­ниям.

Важно обратить внимание на то, что служба публичных от­ношений не должна иметь политического статуса в системе орга­нов исполнительной власти, она не должна возглавляться министром, членом Правительства, как это имеет место в настоящее время. Неполитический характер PR-службы в государственном аппарате подчеркивал такой авторитет науки публичных отно­шений, как С.Блэк. Распространенная в советской и со­временной российской общественной науке нерасчлененность политики и права отражает политическую ангажированность пра­ва и фактическую несвязанность политики и власти правом и за­коном, особенно теми законами, которые не соответствуют акту­альным интересам правящей когорты политических лидеров.

Формирование позитивного образа государственных инсти­тутов в глазах граждан неотъемлемая функция PR-служб государственных органов. Безусловно необходимой и одной из луч­ших форм такой практики является публикация для населения бесплатных брошюр, излагающих и комментирующих законода­тельство, регулирующее функции конкретного ведомства приме­нительно к нуждам граждан. Существенный опыт этого имеется в европейских странах, например в ФРГ. Каждый федеральный государственный орган или государственный орган федеральной земли, особенно орган исполнительной власти, выпускает десят­ки таких брошюр, которые постоянно находятся в бесплатной раздаче желающим в здании государственного органа в зоне и кабинетах свободною доступа граждан (по предъявлению пас­порта). В качестве примера приведем названия некоторых ведом­ственных брошюр (8). Именно служащие PR-подразделений та­кого ведомства и ведут первичный прием граждан. То, что вход в органы государственной власти для каждого гражданина сво­бодный (особенно и безусловно это соблюдается для органов представительной власти), уже служит признаком демократичес­кой страны.

Публичность как функция государственной власти - это бе­зусловный принцип демократического государства и права. Фун­кция публичности состоит в своих акцидентальных характеристиках - в гласности, открытости, доступности для граждан го­сударственных органов и государственных должностных лиц. Но субстанциональная природа публичности лежит глубже, а именно в том, что государство практически выражает общий интерес граждан через граждан и для граждан, является общим делом на­рода. Без осуществления публичной информации о государствен­ных органах, организации этой практики субстанциональная природа государства оказывается нераскрытой и, как правило, нереализованной. Уместно вспомнить того же С.Блэка, утверж­давшего, что информированность аудитории облегчает процесс управления. Подчеркнем, что управление образованны­ми людьми более продуктивно, но это только одна сторона воп­роса. Другая сторона - образованность и осведомленность граж­дан - связана с фактической реальностью демократии, которая невозможна без распространения гуманитарного образования среди населения.