1.2. Основные способы, механизмы и нормативно-правовые аспекты управления федеральной собственностью

В организацию управления федеральной собственностью включаются: определение государственной политики в области федеральной собственности; образование институциональной основы управления, учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение федеральной собственностью; учет объектов федеральной собственности; распределение объектов федеральной собственности между субъектами; осуществление непосредственного управления в различных формах. Способы управления отличаются друг от друга в зависимости от вида и природы объектов собственности, их назначения, законов, положения которых регулируют управление; а также уполномоченных государственных или иных органов, наделенных, согласно закону, правами, полномочиями владения, распоряжения, пользования объектами федеральной собственности и несущими ответственность за результаты управления. Методы управления существенно различны для следующих двух классов объектов:

- объекты федеральной собственности, принадлежащие в полном объеме государству как собственнику на правах владения и распоряжения;

-объекты смешанной собственности, принадлежащие государству частично в виде определенных долей собственности, включая пакеты акций и долевые права, либо части совместной, не разделяемой на доли собственности.

Управление объектами федеральной собственности в свою очередь делится на управление при помощи трансформации сложившихся форм и отношений собственности, изменения собственника, раздела вновь созданной собственности между претендентами и управление посредством функционирования, использования имеющихся объектов федеральной собственности без изменения формы собственности, но с возможной передачей части управленческих полномочий негосударственным органам, уполномоченным представителям государства.

Первая группа - это возмездная передача объектов из федеральной собственности в собственность субъектов Федерации, из собственности субъектов Федерации в муниципальную и обратные передачи; продажа объектов федеральной собственности на рынках с использованием аукционов, конкурсов; приватизация объектов федеральной собственности и национализация в форме обратного выкупа или иных способов деприватизации; наследование, дарение, безвозмездная передача; межгосударственный или внутригосударственный обмен одного объекта на другой (на основе взаимных расчетов) при одновременной смене формы собственности или собственника; изъятие объекта собственности и передача его другому собственнику по решению суда в счет возмещения долгов, в силу незаконного присвоения, в связи с банкротством; раздел вновь созданной собственности с участием государства. При этом во всех этих случаях имеет место смена собственника или образование нового собственника, а управленческая функция государства сводится к тому, чтобы в ходе этих процессов отстаивались права и интересы государства как собственника.

По отношению к объектам второй группы государство обладает правами и детерминированными ими возможностями ограниченного распоряжения, частичного владения и использования имущественных объектов наряду с другими собственниками [15]. К управлению посредством функционирования и использования объектов федеральной собственности относятся: сдача объектов федеральной собственности в аренду, концессию, лизинг; залог федерального имущества; передача федерального имущества в доверительное управление; использование федеральной собственности на началах хозяйственного ведения и оперативного управления; передача федеральных объектов в безвозмездное пользование; предоставление федеральных ценностей в кредит. К числу наиболее значительных, объемных, ценных объектов управления федеральной собственностью относится недвижимое имущество. Это - здания, помещения, строения и прикрепленные к земле основные средства. В России недвижимое имущество делится на следующие виды: недвижимость в исключительной собственности: Федерации; субъектов Федерации; муниципалитетов; объекты совместного ведения: Федерации и субъектов Федерации; субъектов Федерации и муниципалитетов.

Методы управления объектами недвижимости, имущественными комплексами на сегодняшний день несовершенны. И главным образом из-за сложности комплексного управления недвижимостью.

Чтобы быть полноценным участником управления деятельностью и собственником хозяйственных, акционерных обществ государство в лице уполномоченных органов управления может вносить федеральное имущество в качестве вклада в уставный капитал вновь открываемого общества или для оплаты дополнительно размещаемых акций уже существующего общества. Кроме того, государство вправе передавать принадлежащие ему акции в хозяйственное ведение государственных унитарных предприятий (ГУП).

Государство также способно приобретать акции, доли, паи и продавать приобретенные или принадлежащие ему акции, доли, паи, образованные в процессе приватизации государственной собственности. Как владелец акций, долей, паев государство в лице своих исполнительных органов вправе назначать, смещать, устанавливать обязанности своих уполномоченных, представляющих интересы государства в органах управления хозяйственных, акционерных обществ, часть акций или долей, паев которых закреплена в государственной собственности.

Такое комплексное управление недвижимым имуществом ставит своей целью с одной стороны, приумножение богатства государства, регионов, муниципальных образований и, с другой - обеспечение доходности, выгодного использования объектов собственности [8].

Управление собственностью тесно связано с ее учетом, с формированием статистики собственности. В связи с переходом к рыночным формам и методам хозяйствования, разграничению федеральной, субфедеральной, муниципальной, частной (корпоративной и личной) собственности; появлению значительного количества объектов общей (совместной) собственности; повышению значимости ценных бумаг как объекта собственности, многократно возрастает сложность учета объектов собственности. Приходится вести учет в рамках каждой из определенных форм собственности. Создание автоматизированной информационной системы данных об объектах недвижимости, доступной для санкционированного пользования различными участниками процесса управления собственностью, - важное условие перевода управления собственности на качественно новый уровень.

На сегодняшний день существует распространенное мнение о том, что государство является самым неэффективным собственником. И эта точка зрения имеет множество последователей. Но противники ее приводят многочисленные примеры неэффективности управления со стороны частных собственников. Например, доцент кафедры экономической теории УрГЮА С. И. Цыганов пишет следующее: «Многократно повторяемое утверждение, что «государство – неэффективный собственник» является ошибочным. Массовые примеры показывают, как частные предприниматели легко губят мощные предприятия» [19]. Действительно, в отдельных регионах страны убыточные предприятия составляют более 50 процентов, несмотря на принимаемые меры к ним со стороны руководителей регионов и муниципальных образований.

В настоящее время в нашей стране действуют разрозненные нормативные правовые акты, регулирующие различные аспекты управления собственностью. Это, прежде всего, Закон о приватизации, Закон о несостоятельности (банкротстве), Законы о хозяйственных обществах. Кроме того, в данной сфере действуют Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, посвященные регулированию вопросов в области управления федеральной государственной собственностью, пакетами акций открытых акционерных обществ, а также собственностью, находящейся за границей. На уровне подзаконных актов регулируются вопросы передачи в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ.

Управление собственностью, в том числе и федеральной, в Российской Федерации является одной из важнейших функций органов государственной власти [16].

Главная проблема заключается в том, что в Российской Федерации отсутствует базовый Федеральный Закон, в котором бы комплексно регулировались отношения в сфере управления собственностью, в том числе и федеральной. Между тем, управление собственностью, в том числе и федеральной, в Российской Федерации является одной из важнейших функций органов государственной власти. Существуют также проблемы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ по повышению эффективности управления федеральной собственностью.

Эффективность управления федеральным имуществом сегодня должна оцениваться не только исходя из динамики доходов от использования федеральной собственности и соответствия этих доходов установленному бюджетному заданию, но и с точки зрения эффективного решения социально-экономических задач, стоящих перед субъектами РФ [15]. Но на сегодняшний день такой подход еще не слишком «популярен». В соответствии с Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества», программа приватизации федерального имущества на очередной финансовый год согласовывается только с отраслевыми федеральными органами исполнительной власти.

Сегодня федеральный центр принимает решения о приватизации без тщательного анализа специфики предприятия и социально-экономических последствий передачи федеральной собственности в частные руки. Органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, федеральные государственные унитарные предприятия, а также открытые акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности, иные юридические лица и граждане вправе лишь направлять в Правительство РФ или уполномоченный федеральный орган исполнительной власти свои предложения о приватизации федерального имущества в очередном финансовом году. Все это создает массу проблем, которые ждут своего решения. И в связи с этим при решении вопроса о целесообразности приватизации того или иного федерального имущества возникает острая потребность поиска правовых механизмов с учетом интересов субъектов РФ.

Современно отечественное законодательство не предусматривает ответственности новых собственников за социально-экономические последствия действий перед работниками предприятия или муниципальными властями. Особенно остро эта проблема стоит перед градообразующими предприятиями оборонно-промышленного комплекса.

Утвержденная Правительством РФ программа приватизации федерального имущества направляется в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в составе прилагаемых к нему документов и материалов. После принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Правительство РФ может дополнительно включить в программу приватизации любое количество федеральных унитарных предприятий и пакетов акций открытых акционерных обществ, которые будут приватизированы. Таким образом, большой объем федерального имущества отчуждается даже без формального участия Федерального Собрания. Субъекты РФ тем более в этом процессе не участвуют.

Таким образом, с одной стороны, государство должно определиться с составом необходимого имущества для выполнения собственно функций и задач и, только сделав это, принимать решение о приватизации лишнего имущества. Но в то же время не секрет, что Правительство РФ максимально распродает федеральную собственность. При этом иногда складывается поистине фантастическая и абсурдная ситуация, в результате которой бюджет получает от продажи даже меньшее количество средств, чем было потрачено на подготовку имущества к приватизации.

Таким образом, становится понятным, что уже вполне назрела необходимость законодательно установить нормы, позволяющие субъектам РФ воздействовать на руководителей федеральных унитарных предприятий.

Основным механизмом управления государственными пакетами акций по-прежнему является институт представителей государства в органах управления акционерных обществ [5]. Порядок реализации в Российской Федерации прав акционера открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, регулируется соответствующим постановлением Правительства РФ. За исключением стратегических акционерных обществ в большинстве других интересы Российской Федерации в основном представляют федеральные государственные служащие, которые в силу ряда причин, таких как необходимость выполнения своих основных обязанностей, отсутствие должного финансирования, не способны профессионально участвовать в управлении компаниями. Поэтому следует шире делегировать такие полномочия субъектам РФ, которые могли бы эффективно защищать интересы как государства в целом, так и регионов.

Для ряда субъектов РФ остро стоит проблема управления памятниками истории и культуры федерального значения. В настоящее время еще не создана нормативно-правовая база разграничения собственности на объекты культурного наследия федерального значения, находящиеся в федеральной собственности. Правительство РФ считает, что приватизация объектов культурного наследия при их непременном и обязательном в силу закона о приватизации обременении охранными обязательствами является практически единственным способом спасения памятников истории культуры от разрушения.