2. Избирательный процесс и его субъекты

Понятие и основные стадии избирательного процесса

Выборы имеют две стороны: официальную и неофициальную.

Под официальной понимаются мероприятия, которые осуществляются государственными органами и которые обязательны для проведения выборов. К официальной стороне относятся такие действия, как создание избирательных участков, избирательных органов, которые будут проводить выборы и контролировать их ход регист- рации кандидатов в депутаты и т.д.

Неофициальная сторона — это мероприятия, которые проводят политические партии или иные общественные формирования, т.е. действия, которые совершаются (в основном) негосударственными органами.

Законодательство прежде всего подробно регламентирует официальную сторону подготовки и проведения выборов. Соответствующие нормы избирательного права закрепляют весь процесс подготовки, назначения и проведения выбором представительных и других выборных институтов власти и управления. В последнее время законодательно регулируется и неофициальная сторона выборов — действуют законы, регламентирующие деятельность политических партий, общественных объединений, средств массовой информации и т.д.

Термин «избирательный процесс» можно рассматривать в широком и узком значениях.

В широком смысле под избирательным процессом понимается период времени со дня официального опубликования решения уполномоченного должностного лица, органа государственной власти, органа местного самоуправления о назначении выборов до дня официального опубликования их результатов (ст. 2 Закона об основных гарантиях). В данном смысле термин «избирательный процесс» идентичен термину «избирательная кампания».

В узком смысле избирательный процесс — это установленная законом совокупность стадий, включающих совокупность конкретных избирательных процедур, и определенная последовательность избирательных действий субъектов.

Федеральное законодательство не содержит определения избирательного процесса, однако в законодательстве некоторых субъектов Федерации такое определение приводится. Так, согласно Избирательному кодексу Свердловской области под избирательным процессом понимается регламентированная законодательством Российской Федерации и Свердловской области последовательность действий граждан, избирательных комиссий, органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений по подготовке и проведению выборов.

Стадиями избирательного процесса признаются этапы организации и проведения выборов, в рамках которых осуществляются избирательные процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан и других субъектов избирательного процесса, а также избирательные действия, предусмотренные законодательством.

Избирательные процедуры — это порядок совершения действий, обеспечивающих реализацию избирательных прав субъектов избирательного процесса, предусмотренных избирательным законодательством. Избирательные действия — конкретные поступки и решения участников избирательного процесса, направленные на достижение результата, т.е. избрания (либо отказа в избрании) выборного лица или органа. Такие юридически необходимые и достаточные процедуры и действия только в совокупности могут обеспечить конституционно-правовую легитимность выборов'.

Можно выделить следующие обязательные стадии избирательного процесса, при отсутствии хотя бы одной из которых проведение выборов невозможно:

1) назначение выборов,

2) образование избирательных участков,

3) составление списков избирателей и ознакомление с ними граждан;

4) образование избирательных комиссий,

5) выдвижение и регистрация кандидатов,

6) информирование граждан и предвыборная агитация,

7) финансовое обеспечение выборов,

8) голосование и определение результатов выборов.

Избирательный процесс оформляется в законодательстве и реализуется на практике как система сменяющих друг друга этапов организации и проведения выборов.

В рамках этих этапов совершаются предусмотренные законом избирательные действия и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан РФ и иных участников выборов, а также целостность, завершенность и легитимность избирательного процесса при формировании представительного органа либо избрании выборного должностного лица.

Избирательный процесс начинается в определенный срок, должен пройти через все предусмотренные законом обязательные стадии и закончиться вынесением соответствующей избирательной комиссией акта по итогам выборов.

Иная последовательность стадий избирательного процесса невозможна, ибо нет смысла образовывать избирательные округа и участки, если выборы не назначены, предвыборная агитация бессмысленна до выдвижения и регистрации кандидатов: производить подсчет голосов возможно лишь после совершения избирателями самого акта голосования.

Ряд действий участников избирательного процесса возможен и после окончания его последней обязательной стадии, например, кандидаты, политические партии после официального опубликования результатов выборов обязаны представить итоговый финансовый отчет о поступлении и расходовании средств их избирательных фондов; передача на хранение (в вышестоящую избирательную комиссию иди в архив) избирательной документации и др. Такие действия носят вспомогательный, технологический характер и не направлены непосредственно на избрание кандидатов в депутаты или на иные выборные должности.

Факультативными стадиями избирательного процесса могут быть: повторное голосование, повторные выборы, выборы депутатов вместо выбывших.

Организация и порядок проведения выборов

Назначение выборов является обязательной начальной стадией избирательного процесса.

Для основной массы участников электоральных отношений начало избирательного процесса связано с обнародованием даты выборов, но официальному опубликованию решения о назначении выборов предшествует его подготовка и принятие уполномоченным на то органом (должностным липом) соответствующего акта.

Среди субъектов, уполномоченных решать вопрос о назначении выборов, законодательство называет:

• органы (должностные лица) федеральной, региональной и муниципальной власти (соответственно уровню выборов);

• избирательные комиссии;

• судебные органы.

При этом органы и должностные лица представительной и исполнительной власти фигурируют в качестве основных субъектов, наделенных правом назначения выборов, а избирательные комиссии и суды — в качестве дополнительных.

Государством гарантируется периодический характер выборов. Это означает, что проведение выборов конкретного выборного органа или лица является обязательным. Это связано с тем, что неправомерный отказ в проведении выборов может ограничить реали-зацию целого ряда конституционных прав и свобод граждан РФ, в частности многоаспектного права граждан на участие в управлении делами государства.

Конституционно-правовой механизм назначения выборов предусматривает, что в сроки и в порядке, установленном избирательным законодательством, уполномоченный орган государства назначает соответствующие выборы. Так, выборы Президента РФ назначает Совет Федерации и порядке и сроки, установленные в ст. 5 Федерального закона о выборах Президента РФ. Если Совет Федерации не назначит выборы Президента, то выборы назначаются и проводятся Центральной избирательной комиссией РФ, о чем издается соответствующий акт.

В случае прекращения Президентом исполнения своих полномочий до истечения конституционного срока в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией России, Совет Федерации назначает досрочные выборы Президента РФ. Решение о назначении досрочных выборов подлежит официальному опубликованию В средствах массовой информации. Если Совет Федерации не назначит досрочные выборы Президента РФ, то выборы назначаются и проводятся ЦИК РФ.

Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ нового созыва назначает Президент РФ. Если Президент не назначит выборы, то они назначаются и проводятся Центризбиркомом. При роспуске Государственной Думы Президент РФ одновременно назначает досрочные выборы депутатов Госдумы.

Закон об основных гарантиях предусматривает правило, согласно которому в случае, если уполномоченный на то орган или должностное лицо либо соответствующая избирательная комиссия не назначат в установленный срок выборы органов или депутатов, а также если соответствующая избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована, выборы по заявлениям избирателей, политических партий, избирательных блоков, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора на-

рует такого кандидата и выдает ему удостоверение об избрании депутатом Государственной Думы.

ЦИК может признать выборы Президента РФ несостоявшимися в случае, если в избирательный бюллетень по выборам Президента РФ были включены два кандидата и ни один из них не получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. На выборах депутатов Государственной Думы ЦИК может признать выборы несостоявшимися: 1) если в выборах приняло участие менее 25% избирателей, включенных в списки избирателей; 2) если ни один федеральный список кандидатов не получил 7 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании; 3) если все федеральные списки кандидатов получили в совокупности 60 и менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании,

Центральная избирательная комиссия признает результаты выборов депутатов Государственной Думы недействительными: 1) если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей; 2) если итоги голосования признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включали не менее 25% от общего числа избирателей, включенных в списки избирателей на момент окончания голосования; 3) по решению суда.

В качестве гарантий надлежащей реализации избирательных прав гражданами Российской Федерации законодатель предусмотрел различные виды ответственности: уголовную, административную и иную ответственность. В качестве иной ответственности может подразумеваться ответственность по избирательному праву. ЦИК РФ в своих докладах говорит о «государственно-правовой ответственности кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков». Под иной можно понимать и дисциплинарную ответственность, к которой, в частности, может быть привлечен муниципальный служащий, использующий в целях избрания кого-либо из кандидатов, свое должностное положение.

Но чаще всего, говоря об ином виде ответственности, имеют в виду конституционный характер таких санкций, как отказ в регистрации или отмена регистрации кандидата, расформирование избирательной комиссии и др.

Конституционная ответственность в условиях избирательного права и процесса в отличие от иных видов ответственности носит политический характер, отражает стремление субъектов к власти, взаимоотношения государства и личности. Кроме того, конституционная ответственность может носить как индивидуальный (отказ в регистрации кандидата), так и коллективный характер (расформирование избирательной комиссии), причем при коллективной ответственности порождаются неблагоприятные последствия для всех членов этого коллектива.

Основанием конституционной ответственности субъектов избирательного процесса является нарушение норм избирательных правоотношений (посягательства на избирательные права граждан, злоупотребление субъектом своими избирательными правами, невыполнение или ненадлежащее выполнение им своих юридических обязанностей и так далее).

Порядок применения к участникам избирательного процесса некоторых мер конституционной ответственности (удаление наблюдателей, иных лиц из помещения голосования, предупреждение, отстранение члена участковой избирательной комиссии от участия в работе) в практике применяется очень редко.

Субъекты избирательного процесса

Избирательные правоотношения характеризуются широким кругом участников. Однако их объединяет то, что в рамках данного вида правовых отношений они выступают как носители прав и обязанностей, связанных с подготовкой и проведением выборов в представительные органы государственной и муниципальной власти.

В избирательном процессе принимают участие различные субъекты, имеющие четко определенный правовой статус. Полномочия (права и обязанности) участников избирательного процесса различаются по объему, структуре и правовым свойствам.

В литературе существуют разные подходы к классификации субъектов избирательного права (процесса).

Представители первого из них говорят о трех группах таких субъектов: 1) граждане, обладающие активным избирательным правом (избиратели), которые должны обладать общими юридическими характеристиками (возраст, свободное состояние воли и т.п.), определенными законом. К этой же группе субъектов причисляется и избирательный корпус, т.е. совокупность всех граждан, обладающих активным избирательным нравом, а также электорат — совокупность избирателей, намеревающихся принять непосредственное участие в избирательной кампании, а также кандидаты на выборные должности, список кандидатов, зарегистрированные кандидаты (зарегистрированный список кандидатов); 2) граждане и их объединения, реализующие пассивные избирательные права, — кандидаты на выборные должности, политические партии и избирательные блоки, их уполномоченные представители, инициативные группы граждан по выдвижению кандидатов на выборные должности, представители и доверенные липа кандидатов, наблюдатели; 3) избирательные органы — избирательные комиссии.

Согласно другой точке зрения, участников избирательного процесса можно разделить на две группы: индивидуальные и коллективные. В качестве индивидуальных субъектов могут выступать избиратели, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса, кандидаты на выборные должности и зарегистрированные кандидаты, их доверенные лица и представители, уполномоченные представители политических партий и их региональных отделений, наблюдатели, должностные лица государственных и муниципальных органов; коллективными субъектами избирательного процесса являются избирательные комиссии, политические партии, избирательные блоки, общественные объединения, государственные органы и органы местного самоуправления, средства массовой информации.

Круг субъектов избирательного процесса не является раз и навсегда данным. Законодательство о выборах развивается, могут появляться новые субъекты, как, например, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса, другие субъекты, которые прежде активно участвовали в выборах, но согласно современному российскому законодательству не обладают избирательной правоспособностью, например трудовые коллективы, выборные руководящие органы общественных объединений.

Центральное место среди субъектов избирательного процесса занимают избиратели, которые выражают свою высшую непосредственную власть на выборах и референдумах. Избирателем на выборах признается гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом. В определенных законом случаях избирателем может являться иностранный гражданин, постоянно или преимущественно проживающий в РФ.

Гражданин должен обладать право- и дееспособностью согласно российскому законодательству и достигнуть на день голосования возраста 18 лет. Граждане РФ, проживающие или находящиеся в период подготовки и проведения выборов за пределами территории России, обладают равными с иными гражданами РФ избирательными правами.

Правовой статус избирателя представляет собой совокупность его прав и обязанностей, связанных с избирательными процедурами и действиями. Избиратель может действовать индивидуально, совместно с другими избирателями или через политические партии и общественные объединения, членом которых он является. Основу правового статуса избирателя составляют его права и обязанности, связанные с реализацией основных принципов проведения выборов. На выборах любого уровня избиратели участвуют на основе всеобщего равною и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Права и обязанности избирателя реализуются во всех стадиях избирательного процесса.

1. Избиратели имеют право добиваться назначения выборов путем подачи заявления в соответствующий суд общей юрисдикции в случае, если выборы не будут назначены уполномоченным на то органом или соответствующим должностным лицом либо избирательной комиссией.

2. Избиратели имеют ряд полномочий, связанных с составлением списков избирателей. Избиратель имеет право на включение его в список на конкретном избирательном участке по месту его постоянного или преимущественного проживания и на ознакомление с чтим списком. Избиратель вправе заявить в участковую избирательную комиссию о невключении его в список избирателей, о любой ошибке или неточности в сведениях о нем. Избиратель также имеет право на беспрепятственный доступ к информации о себе, о том, кто и в каких целях эту информацию использует.

В то же время число политических партий, реально способных участвовать в осуществлении государственной власти, не может был слишком большим. Нынешнее многообразие существующих политических партий лишь дезориентирует избирателей и дестабилизирует политическую обстановку в стране. В 2003 г. к началу избирательной кампании правом участия в выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ в соответствии с законом обладали 44 политические партии, а также 20 общероссийских общественных объединений. В 1999 г. таких объединений было 139.

Политические партии признаются единственным видом общественных объединений, обладающим правом самостоятельно участвовать в выборах о органы государственной власти путем выдвижения кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности. Что касается иных общероссийских общественных объединений, созданных в форме общественной организации или общественного движения, устав которых предусматривает участие в выборах, то они смогут участвовать в президентских выборах как субъекты выдвижения кандидатов только в блоке с какой-либо политической партией (партиями). Отсюда следует ведущая роль политической партии как коллективного субъекта, наделенного законом правом выдвигать кандидатов (список кандидатов) и открывающего возможность осуществлять такого рода избирательные действия другим общероссийским общественным объединениям при условии вхождения в избирательный блок с ними.

Федеральное законодательство о выборах определяет правовые и организационные условия создания избирательных блоков и из участия в избирательной кампании. Избирательный блок — создаваемый в порядке, предусмотренном законом, добровольный союз одной или нескольких политических партий, являющихся избирательными объединениями, с одним или несколькими общероссийскими общественными объединениями. При этом в избирательный блок вправе вступать не более трех избирательных объединений и общероссийских общественных объединений, отвечающих требованиям избирательного закона. В избирательный блок могут входить общероссийские общественные объединения, созданные только в форме общественной организации или общественного движения, уставом которых предусматривается участие в выборах и референдуме и зарегистрированных не позднее чем за один год до дня голосования. Список таких политических партий и список общероссийских общественных объединений составляются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций в сфере регистрации политических партий, общественных объединений. В настоящее время перечисленные функции возложены на Министерство юстиции РФ.

Эти два списка а также извлечения из уставов политических партий и общероссийских общественных объединений (с описанием их эмблем) по состоянию на день официального опубликования решения о назначении выборов направляются в Центральную избирательную комиссию России и в средства массовой информации для опубликования.

Избирательный блок получает соответствующий статус только после регистрации в Центральной избирательной комиссий России. После регистрации избирательного блока в его состав не могут быть включены какие-либо другие политические партии и общественные объединения.

Функции и полномочия политических партий, являющихся избирательными блоками, распространяются практически на все стадии (этапы) избирательной кампании. В частности, законодательством закреплены их полномочия, связанные с назначением выборов (при определенных условиях), выдвижением и регистрацией кандидатов, списков кандидатов, проведением предвыборной агитации и представлением избирателям своих предвыборных программ, участием в финансировании предвыборных расходов, наблюдением за ходом голосования, подсчетом голосов и определением результатов выборов, обжалованием решений и действий (бездействий) любых субъектов, нарушающих избирательные права граждан и других участников выборов.

Практика проведения выборов последних лет показывает, что все большую роль играет «денежный фактор» как необходимое условие победы в избирательной кампании. При выборах в Государственную Думу в 2003 максимальная сумма, которая может быть собрана политической партией через избирательные фонды, составляла 250 млн. рублей, что почти в шесть раз больше, чем на предыдущих выборах. Опыт избирательной кампании 2003 г. показал, что на этом фоне усиление государственного участия в обеспечении равных возможностей для всех участников выборов выглядит не совсем убедительно. Объем добровольных пожертвований от физических и юридических лип, приближающийся к максимальной сумме, удалось собрать только «Единой России» (более 240 млн. рублей), а некоторые политические партии на своих счетах и вовсе имели минимальные суммы в несколько тысяч рублей.

На отдельных этапах проведения выборов политическая партия, избирательный блок могут реализовать принадлежащие им права не непосредственно, а через своих уполномоченных представителей.

Важнейшими субъектами избирательного процесса являются кандидаты на выборные должности и их представители.