Раздел III административное право

Предмет, методы и система российского административного права

Как известно, отрасль права — это система правовых норм, регулирующих группу общественных отношений, характеризуемых определенным единством, однородностью. Совокупность таких отношений объединяется термином «предмет отрасли права», или «предмет правового регулирования». Соответственно, предмет является основным критерием разграничения отраслей права между собой.

Административное право является одной из базовых отраслей российской системы права и представляет собой систему правовых норм, имеющих собственный предмет регулирования, который составляют отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, или администрирования. Причем государственное управление в административно-правовом аспекте определяется несколько иначе, нежели, скажем, в экономических науках или политологии. Здесь в его понятии объединяется не вся государственно-властная деятельность, а лишь определенная ее часть. В административном праве государственное управление — это практическая деятельность государства по организации общественной жизнедеятельности на основе действующего законодательства, осуществляемая специальными органами.

Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Таким образом, и устройство государственного аппарата, и его функционирование базируются на принципе разделения властей. Соответственно, государственное управление осуществляется в основном через систему исполнительной власти, на которую возложена задача практической организации жизнедеятельности общества на основе и во исполнение действующего законодательства.

Однако сфера действия административно-правовых норм не ограничивается только отношениями, связанными с организацией и осуществлением исполнительной власти. В процесс государственного управления в некоторой степени вовлекаются и другие субъекты государственной власти. Предмет административного права более объемен и включает следующие группы отношений:

в области внутренней организации системы исполнительной власти, а также некоторые внутриорганизационные отношения в органах законодательной и судебной власти (и иных государственных органах);

складывающиеся в процессе реализации исполнительной власти (осуществления ее органами государственного управления) по инициативе как органов исполнительной власти и ее должностных лиц, так и граждан и их объединений; в области государственного контроля и надзора (которые выходят за рамки осуществления исполнительной власти и должны быть объединены в самостоятельную группу); складывающиеся в процессе рассмотрения судами дел об административных правонарушениях;

связанные с управленческой деятельностью органов местного самоуправления, а также организаций, наделенных отдельными государственно-властными полномочиями. Административное право как отрасль права характеризуют и его методы, т.е способы, посредством которых оно воздействует на общественные отношения, регулирует их В административном праве используются такие методы правового регулирования, как предписание, дозволение и запрет (возможно также их сочетание). Предписание проявляется в установлении юридической обязанности субъекта административного права совершить определенное действие. Дозволение — в юридическом разрешении совершить определенное действие (или воздержаться от его совершения) по своему усмотрению. Запрет, по сути, представляет собой разновидность предписания и выражается в возложении на субъекта административного права обязанности не совершать определенных действий.

Административно-правовые нормы являют собой не беспорядочную, хаотичную массу, а определенным образом взаимосвязаны, взаимозависимы, объединены предметными, функциональными, иерархическими и другими связями. Поэтому применительно к их общности необходимо говорить как о системе административного права.

В основе строения системы административного права лежит следующий принцип. Общественные отношения, составляющие предмет данной отрасли, можно разделить по видовой принадлежности и структурировать на группы. Соответственно им группируются и административно-правовые нормы. Первая ступень такого объединения — институт административного права. В свою очередь, институты могут объединяться в более значительные комплексы — подотрасли или части. Последние в совокупности образуют всю отрасль

Традиционно в системе административного права выделяют Общую и Особенную части. Общую часть составляют административно-правовые нормы, действующие безотносительно к отдельным отраслям и сферам государственного управления. Здесь выделяются такие институты, нормы которых устанавливают административно-правовой статус индивидуальных субъектов (граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства), органов исполнительной власти, государственных и негосударственных предприятий или учреждений, общественных объединений, регулируют государственную службу, административную ответственность и т.д. Особенную часть административного права образуют нормы, регулирующие государственное управление в конкретных отраслях и сферах. Ее можно разделить на три подотрасли:

1) административно-правовое регулирование в области экономики (с институтами регулирования в области промышленности, сельского хозяйства, транспорта, связи, финансов и т.д.);

2) административно-правовое регулирование в социально-культурной сфере (с институтами регулирования в области образования, науки, здравоохранения, культуры, социального обеспечения

и др.);

3) административно-правовое регулирование в административно-политической сфере (в области безопасности, обороны, внутренних и иностранных дел, юстиции). Существуют и другие подходы к структурированию системы российского административного права.

Основы административно-правового статуса граждан Российской Федерации

Правовые нормы, устанавливающие, как может и должен себя вести гражданин Российской Федерации (т.е. закрепляющие права и обязанности), определяют его правовое положение, или правовой статус. В структуре общего правового статуса гражданина в качестве составной части можно выделить административно-правовой статус, формируемый, соответственно, нормами административного права. Он характеризует положение гражданина в системе государственного управления общественной жизнедеятельностью. С одной стороны, гражданин выступает в указанной системе объектом управления и обязан выполнять властные (в том числе управленческие) веления государственной администрации. С другой — государственное управление осуществляется не с целью простого подавления воли граждан, а для упорядочения функционирования общества, его нормального развития, что предполагает обеспечение государством удовлетворения интересов граждан. Соответственно, в системе государственного управления они имеют немало прав, которые органы управления (органы исполнительной власти) должны признавать, обеспечивать и защищать. Не нужно забывать и о том, что согласно ст. 3 Конституции РФ власть в Российской Федерации принадлежит народу и осуществляется им непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления.

Исследование административно-правового статуса граждан Российской Федерации необходимо проводить на основе общих положений об административно-правовом статусе, который представляет собой совокупность прав и обязанностей, закрепленных за субъектом права административно-правовыми нормами. Здесь субъективные права и обязанности — это установленные нормами административного права меры соответственно возможного и должного поведения.

Основой для формирования административно-правового статуса гражданина является его административная правосубъект-ность, включающая правоспособность и дееспособность. Административная правоспособность гражданина России представляет собой признаваемую нормами административного права его способность иметь права и обязанности. Она возникает с момента рождения (альтернатива — приобретение гражданства) и прекращается смертью (альтернатива — прекращение гражданства РФ). Административная дееспособность — это предусмотренная административно-правовыми нормами способность гражданина своими действиями приобретать права и обязанности, осуществлять их, а также нести юридическую ответственность. Вопрос о дееспособности решается в зависимости от возраста гражданина, а также различных обстоятельств его жизнедеятельности. Следует обратить внимание на то, что административное законодательство неоднозначно определяет возраст, с которого возникает дееспособность. Здесь действует и общий конституционный принцип (предусмотрен ст. 60 Конституции РФ), согласно которому гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет, и определенные особенности, предусмотренные административным законодательством (например, возраст, по достижении которого могут привлечь к административной ответственности, — 16 лет).

При рассмотрении вопроса об административно-правовом статусе граждан необходимо особенно внимательно исследовать его разновидности. Помощь в этом окажут труды ведущих ученых-административистов.

В науке административного права принято различать общий и специальный (иногда выделяется также особый) административно-правовой статус граждан. Общим административно-правовым статусом обладают все граждане Российской Федерации в силу самого факта нахождения в гражданстве. Специальный административно-правовой статус характеризуется наличием дополнительных прав и обязанностей, появляющихся у каждого из них в зависимости от тех или иных обстоятельств — юридических фактов. Скажем, гражданин России может приобрести статус государственного служащего, в результате чего у него появляются дополнительные к общегражданским служебные права и обязанности. Однако специальный административно-правовой статус не должен пониматься как простое дополнение общего. Их соотношение носит более сложный характер и проявляется во взаимном влиянии. Общий статус является основой для специального, но в то же время сам может изменяться под влиянием последнего (например, гражданин РФ, становясь государственным служащим, на соответствующий период ограничивается в реализации некоторых общегражданских прав).

Особое внимание следует уделить вопросу об административно-правовых гарантиях прав и свобод граждан, представляющих собой предусмотренные административно-правовыми нормами меры обеспечения реализации и защиты их прав и свобод. Некоторые ученые такие гарантии включают в качестве самостоятельных элементов в структуру административно-правового статуса граждан, однако для последних они фактически выражаются в тех же правах (например, на обжалование в суд незаконных действий государственной администрации). В числе административно-правовых гарантий прав и свобод граждан выделяются судебные (реализуемые через судебную систему России) и внесудебные (реализуемые через государственную администрацию и органы, непосредственно не относящиеся ни к одной ветви власти).

Необходимо иметь в виду, что нормы административного права устанавливают гарантии не только прав и свобод гражданина, но и его обязанностей. В частности, их выполнение обеспечивается институтом административной ответственности граждан. Сама ответственность не является составляющей административно-правового статуса гражданина, однако должна рассматриваться при изучении такого статуса.

Понятие и система государственной службы в Российской Федерации

В юридической науке понятие «государственная служба» рассматривается в широком и узком значениях. В первом случае оно определяется как профессиональная, т.е. осуществляемая в соответствии со специальной подготовкой и за денежное вознаграждение, деятельность во всех государственных организациях: государственных органах, предприятиях и учреждениях. Во втором — как профессиональная деятельность, осуществляемая только в государственных органах. В практическом плане такая дискуссия менее допустима, поскольку существует формально-юридическое определение государственной службы.

В соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» государственная служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

Современная система государственной службы в Российской Федерации строится на основе сочетания двух классификаций. Первая в качестве критерия разделения государственной службы на виды использует федеративный характер государственного устройства. Соответственно выделяются федеральная государственная служба и государственная служба субъектов РФ. Вторая классификация заключается в делении государственной службы в соответствии с ее характером и содержанием служебной деятельности на гражданскую и милитаризованную, воинскую и правоохранительную службы.

Таким образом, в рамках федеративного устройства России система государственной службы структурируется по вертикали на федеральную и субъектов РФ и по горизонтали — на гражданскую, правоохранительную и воинскую. Причем согласно ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» только государственная гражданская служба подразделяется в соответствии с федеративным устройством. Военная же и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы. Такая дифференциация обусловлена распределением между Российской Федерацией и ее субъектами предметов ведения и полномочий, обеспечение исполнения которых происходит в процессе государственно-служебной деятельности (например, согласно ст. 71 Конституции РФ оборона и безопасность относятся к исключительному ведению Российской Федерации).

Несмотря на определение государственной службы как профессиональной деятельности, фактически в ее структуре обоснованно выделяются две составляющие: организация государственной службы (практическая деятельность по определению правил прохождения службы, формированию кадрового состава государственных органов, управлению службой и т.д.) и собственно служебная деятельность (осуществление служащими своих функций и полномочий).

Ввиду особого значения государственно-служебной деятельности для функционирования государственного механизма она подлежит достаточно подробной правовой регламентации. В то же время осуществляется правовое регулирование организации государственной службы. Совокупность соответствующих правовых норм образует правовой институт государственной службы. Он является комплексным, так как включает нормы конституционного, административного, трудового, финансового и других отраслей права.

Федеральным законодательством проводится разграничение полномочий относительно государственной службы. Так, правовое регулирование и организация федеральной государственной службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъекта РФ, а ее организация — в ведении субъекта РФ.

Поскольку в настоящее время институт государственной службы пребывает в состоянии реформирования, не каждый ее вид получил необходимую правовую регламентацию. На основе Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» принят лишь Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Военная служба осуществляется на основе двух базовых нормативных правовых актов: Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих». Общий законодательный акт о правоохранительной службе пока отсутствует.

Принципы государственной службы

Принципы государственной службы представляют собой основополагающие, базовые начала, на которых государственная служба организуется и осуществляется. Их особое значение подчеркивается нормативным закреплением. Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы предусмотрены Федеральным законом от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации». Они могут быть конкретизированы и дополнены в законах об отдельных видах государственной службы.

Федерализм обеспечивает единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 1 Конституции РФ Российская Федерация является федеративным государством. Принцип федерализма лежит в основе строения всей системы государственной власти и распределения компетенции между ее звеньями. Соответственно, государственная служба как деятельность по обеспечению исполнения государственно-властных полномочий не может не основываться на фундаментальных принципах устройства государственной власти.

Законность в общем смысле означает соответствие какой-либо деятельности положениям законодательства. Это фундаментальный универсальный правовой принцип, и его конкретизация относительно государственной службы не только допустима, но и необходима. В данном случае речь идет о необходимости соответствия закону организации системы государственной службы, а также самой государственно-служебной деятельности.

Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты. Согласно ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Каждый государственный служащий должен осуществлять деятельность в интересах населения, граждан государства. В то же время при реализации своих полномочий он зачастую сталкивается с конкретными людьми, чьи права и свободы обязан не только чтить, но и защищать.

Равный доступ граждан к государственной службе не означает, что у каждого гражданина существует одинаковая с другими фактическая возможность поступления на службу в государственные органы. Для того чтобы иметь возможность стать государственным служащим, гражданин должен достигнуть определенного возраста, иметь профессиональное образование определенного уровня и вида, владеть определенными навыками, иметь хорошее состояние здоровья и т.д. Существо данного принципа состоит в юридическом равенстве возможностей граждан при наличии предусмотренных законом качеств поступить на государственную службу и запрете их дискриминации по расовому, половому, национальному, социальному, имущественному и другим признакам.

Единство правовых и организационных основ государственной службы означает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы. Предусмотренное Конституцией РФ единство системы государственной власти предполагает единые подходы к организации деятельности государственного аппарата на федеральном уровне и в субъектах РФ. Соответственно, необходима определенная унификация правовых основ государственно-служебной деятельности, основ правового статуса государственных служащих, видов государственных должностей, порядка прохождения службы в государственных органах федерального и регионального уровней.

Взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы. Муниципальная служба как профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления по своей сути принципиально от государственной службы не отличается. Эти две разновидности профессиональной деятельности имеют множество одинаковых признаков. Достаточно часто служащие органов местного самоуправления переходят на государственную службу, и наоборот. В связи с этим необходимы схожие правила их прохождения, единые принципы организации, общие основы формирования правового статуса служащих и т.п.

Открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих. Возможность влияния граждан на принятие государственных решений, гласность, открытость для них деятельности органов государственной власти показывают степень демократизации государства. Деятельность сотрудников государственного аппарата должна быть известна и понятна гражданам, что предполагает постоянное предоставление им информации о наиболее важных ее аспектах. Необходимы и эффективные механизмы проверки законности и эффективности деятельности государственно-властных структур, влияния гражданского общества на их функционирование.

Профессионализм и компетентность государственных служащих. Этот общий принцип предполагает высокий уровень знаний и навыков государственных служащих, их способность оперативно и качественно решать поставленные задачи. Законодательством о государственной службе предусмотрены меры, направленные на реализацию принципа профессионализма и компетентности: конкурсный отбор при поступлении на государственную службу, периодическая аттестация государственных служащих, повышение их квалификации и т.д.

Защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц является важным условием эффективности и законности государственной службы. Каждый государственный служащий при исполнении своих обязанностей и реализации прав должен руководствоваться только действующим законодательством, а также основанными на нем и соответствующими ему распоряжениями и указаниями вышестоящих государственных органов и должностных лиц. Никто не вправе вмешиваться в его деятельность, если это не допускается законодательством. Нормативные правовые акты устанавливают меры правовой, организационной и даже физической защиты государственных служащих (см., например, Федеральный закон «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»).

Правовой статус государственных служащих

Государственный служащий — это гражданин Российской Федерации, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной службы и получающий за это денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств государственного бюджета.

У гражданина Российской Федерации, ставшего государственным служащим, формируется специальный правовой статус. Являясь представителем государства и осуществляя функции по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, он приобретает дополнительные к общегражданским права и обязанности. В то же время в целях обеспечения эффективности государственно-служебной деятельности и независимости служащего от влияния интересов, не связанных с государственной службой, для него устанавливаются некоторые ограничения в реализации общегражданских прав. Одновременно законодательством ему предоставляются гарантии организационною и социального характера (денежное содержание, надлежащие условия прохождения службы, государственное социальное страхование и т.д.).

Правовой счатус государственных служащих в принципе является комплексным, поскольку определяется нормами нескольких отраслей права (конституционного, административного, финансового, трудового и др.). Однако наиболее значительное место в его структуре занимает административно-правовая составляющая. В связи с этим традиционно институт государственной службы с правовых позиций изучается в рамках освоения дисциплины «Административное право».

Структура правового статуса государственного служащего включает в качестве основных элементов права, обязанности и ограничения. Они изначально имеют определенные особенности, обусловленные нахождением на гражданской, правоохранительной или военной службе. В определенной степени правовой статус государственного служащего характеризуют и установленные для него гарантии.

При рассмотрении вопроса об административно-правовом статусе государственных служащих следует иметь в виду, что их служебные права и обязанности могут быть разделены на общеслужебные (принадлежащие каждому государственному служащему соответствующего вида службы), специальные (определяемые принадлежностью государственного служащего к определенной категории — служащие прокуратуры, налоговых органов, милициии т.д.), а также специализированные (установленные применительно к конкретной должности государственной службы и индивидуализированные для конкретного служащего должностной инструкцией). Особое значение в содержании правового статуса государственного служащего имеют правоограничения, устанавливаемые в целях обеспечения эффективности его деятельности и противодействия различного рода злоупотреблениям служебным положением. В конечном итоге наличие правоограничений является условием эффективности всей государственно-служебной деятельности. К ним, например, относятся:

• запрет осуществлять предпринимательскую деятельность;

•получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц;

• быть депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти;

• и др.

Особенности правового положения государственных служащих проявляются в содержании их деятельности. В зависимости от характера служебных полномочий среди них выделяются: должностные лица (в том числе представители административной власти), оперативный и вспомогательный состав.

Множество серьезных проблем государственной службы в Российской Федерации существует в сфере ответственности государственных служащих за неправомерные деяния, за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей. При анализе данного вопроса нужно иметь в виду, что административно-правовыми нормами установлена административная, материальная и дисциплинарная ответственность государственных служащих.

Согласно ст. 10 Федерального закона от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» правовое положение (статус) государственного служащего, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливаются соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.

Так, для государственного гражданского служащего они определяются Федеральным законом от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Общий статус военнослужащих регламентирован в Федеральном законе от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих». Пока в нем четко не выделены особенности правового положения военнослужащих, которые относятся к категории государственных служащих (например, государственными служащими не являются граждане, проходящие военную службу по призыву). Однако в процессе реформирования законодательства это предполагается сделать. В настоящее время отсутствует и общий законодательный акт, определяющий правовой статус служащих правоохранительной службы. Его заменяют нормативные правовые акты, регулирующие прохождение государственной службы в отдельных органах (законы о милиции, о прокуратуре и др.).

Понятие и признаки административного правонарушения

Административное правонарушение является одним из видов противоправных, т.е. нарушающих требования правовых норм, поступков. По действующему законодательству оно может быть совершено как физическим лицом — гражданином, так и юридическим лицом — организацией. Формальное определение административного правонарушения содержится в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (далее — КоАП РФ). Согласно п. 1 ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В данном определении уже содержится указание на основные признаки деяния, признаваемого административным правонарушением. Это противоправность, виновность и наказуемость.

Противоправность. Изначально сам термин «правонарушение» подчеркивает деликатность соответствующего деяния — действия или бездействия. Совершая его, субъект права не выполняет возложенную на него юридическую обязанность совершить определенное действие (так называемая позитивная обязанность) или, наоборот, воздержаться от совершения определенного действия (правовой запрет). В таком случае он нарушает предписания, содержащиеся в правовых нормах, «нарушает право».

Виновность. Одним из принципов административной ответственности является ее применение лишь к лицу, виновному в совершении административного правонарушения. Виновность такого деяния означает его осознанность. Тот, кто его совершил, понимал значение своих действий и мог руководить ими. Виновность административного правонарушения практически определяется через вину правонарушителя, однако это не тождественные понятия. Первое характеризует правонарушение в целом, второе — лишь один из элементов его юридического состава — субъективную сторону.

Очень важным шагом в правовом регулировании административной ответственности явилось закрепление в КоАП РФ принципа презумпции невиновности. В соответствии со ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина, и считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.

Наказуемость. Данный признак характеризует административное правонарушение как деяние, при совершении которого государством применяются определенные меры воздействия. Не все из таких мер являются собственно наказаниями, но именно в последних концентрированно выражается возмездие за противоправное поведение. Наказуемость административного правонарушения не следует понимать как принцип, в соответствии с которым за каждое правонарушение рано или поздно обязательно последует кара. Во-первых, правонарушение может быть не обнаружено или правонарушитель может быть не найден. Во-вторых, его могут освободить от административной ответственности (например, в случае малозначительности административного правонарушения). Речь идет о том, что изначально такое деяние признано не просто противоречащим правовым нормам, но за него установлено конкретное наказание. Виды административных наказаний предусмотрены ст. 3.2 КоАП РФ.

Кроме трех перечисленных выше признаков, которые отражены в законодательном определении административного правонарушения, последнее обладает еще одним.

Общественная опасность. Деяние, признаваемое административным правонарушением, не просто формально нарушает требования правовых норм. Оно в той или иной мере опасно для общества, наносит вред (или создает угрозу его причинения) общественным, в том числе и государственным, интересам. Именно опасность для нормального функционирования общества обусловливает признание определенного действия или бездействия административным правонарушением и установление за него соответствующего наказания. Некоторые ученые, признавая общественно опасными только уголовные преступления, выделяют такой признак административного правонарушения, как «общественная вредность». Однако, несмотря на имеющееся различие терминов «вредность» и «опасность», они не могут, на наш взгляд, быть положены в основу разграничения административных правонарушений и уголовных преступлений. Речь нужно вести только о различной степени общественной опасности данных деяний: меньшей — для первых и большей — для вторых.

Понятие и система административных наказаний

Согласно ст. 3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица. Однако, несмотря на такое определение законодательством целей административного наказания, не нужно забывать о подлинной сути этой меры административной ответственности. Фактически она является карой за совершение административного правонарушения и выражает «ответ» государства на неисполнение его нормативных предписаний.

Административное наказание несет в себе определенного рода неблагоприятные для физического или юридического лица последствия. Они могут иметь личный, имущественный или организационный характер (возможно смешение этих признаков, но всегда один из них преобладает).

Система мер административной ответственности построена таким образом, чтобы реакция государства на совершение правонарушений соответствовала характеру и степени тяжести, опасности последних. Для обеспечения такого соответствия:

1) устанавливаются наказания, различные по виду (штраф, административный арест и др.);

2) субъектам административной юрисдикции предоставляется право при рассмотрении дел об административных правонарушениях определять размер конкретного вида наказаний в рамках, определенных соответствующей статьей КоАП РФ или закона субъекта РФ (например, штраф от 300 до 500 рублей);

3) достаточно часто в статьях КоАП РФ или законов субъектов РФ, предусматривающих составы административных правонарушений, устанавливается возможность выбора одного из нескольких видов наказаний (например, предупреждение или штраф).

Виды административных наказаний, которые могут устанавливаться за совершение административных правонарушений, закреплены в ст. 3.2 КоАП РФ. К ним относятся:

1) предупреждение (мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица и выносимая в письменной форме);

2) административный штраф (денежное взыскание, выражаемое в номинальной сумме, стоимости предмета административного правонарушения, сумме неуплаченных налогов, сборов, сумме незаконной валютной операции либо сумме неуплаченного административного штрафа);

3) возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения (его принудительное изъятие и последующая реализация с передачей бывшему собственнику вырученной суммы за вычетом расходов на реализацию);

4) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения (его принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта РФ);

5) лишение специального права, предоставленного физическому лицу (лишение физического лица ранее предоставленного ему специального права (права управления транспортным средством, права охоты и т.п.) за грубое или систематическое нарушение порядка пользования им);

6) административный арест (по сути, краткосрочное лишение свободы — содержание нарушителя в условиях изоляции от общества);

7) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (принудительное и контролируемое перемещение указанных граждан и лиц через Государственную границу РФ за пределы Российской Федерации либо их контролируемый самостоятельный выезд);

8) дисквалификация (лишение физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации).

9) административное приостановление деятельности.

Содержание данных мер административной ответственности раскрывается в ст. 3.4—3.12 КоАП РФ.

Некоторые из перечисленных наказаний (лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации и дисквалификация) не могут применяться в отношении юридического лица.

Практически все из административных наказаний могут устанавливаться за правонарушения только КоАП РФ. Исключение составляют предупреждение и административный штраф, которые могут быть установлены законами субъектов РФ об административной ответственности.

Возможность индивидуализации административного наказания за совершение конкретного правонарушения обеспечивается не только перечисленными выше способами. КоАП РФ (ст. 3.3) содержит правило, согласно которому административные наказания делятся на основные и дополнительные, а за совершение одного административного правонарушения может быть назначено основное либо основное и дополнительное административное наказание из тех, которые указаны в санкции применяемой статьи.

Производство по делам об административных правонарушениях

Изучение данного вопроса необходимо начать с определения соотношения понятий «производство по делам об административных правонарушениях» и «административный процесс». При этомследует иметь в виду, что дискуссия относительно содержания понятия «административный процесс» развивается между двумя полярными позициями. Согласно первой из них под административным процессом понимается вся деятельность, урегулированная административно-процессуальными нормами (процедуры принятия управленческих решений, реализации прав, привлечения кответственности, разрешения споров и др.). Вторая позиция выражается в «узком» подходе к рассматриваемому явлению вплоть до сведения его только к процессуальной деятельности судебных органов по рассмотрению административных споров.

Тем не менее очевидно, что производство по делам об административных правонарушениях представляет собой лишь часть административно-процессуальной деятельности. Оно может быть определено как осуществляемая в установленных административно-процессуальным законодательством порядке и формах деятельность уполномоченных субъектов (органов и должностных лиц) по привлечению лиц, совершивших административные правонарушения, к административной ответственности.

От иных видов административно-процессуальной деятельности производство по делам об административных правонарушениях отличается прежде всего своей целью, которая состоит в установлении всех обстоятельств совершения административных правонарушений и привлечении виновных лиц к административной ответственности.

Правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях осуществляется в соответствии с разграничением между Российской Федерацией и субъектами РФ предметов ведения и полномочий. Согласно ст. 1.3 КоАП РФ установление порядка производства по делам об административных правонарушениях относится к ведению Российской Федерации. Это означает, что в законодательстве субъектов РФ не может содержаться норм, регламентирующих указанный порядок.

Цель производства по делам об административных правонарушениях раскрывается в его задачах. КоАП РФ (ст. 24.1) относит к ним:

• всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела;

• разрешение дела в соответствии с законом;

• обеспечение исполнения вынесенного постановления;

• выявление причин и условий, способствовавших совершению

административных правонарушений.

По содержанию производство по делам об административных правонарушениях представляет собой комплекс регламентированных законом отдельных процессуальных действий. В рамках его общих задач формируются более конкретные, частные задачи. Они ставятся на определенных этапах административно-юрисдикци-онной деятельности и являются объединяющими для нескольких процессуальных действий. Соответственно этому производство делится на следующие стадии:

1) возбуждение и расследование дела об административном правонарушении;

2) рассмотрение дела об административном правонарушении;

3) пересмотр постановлений и решений по делу об административном правонарушении;

4) исполнение постановления по делу об административном правонарушении.

Участников производства по делам об административных правонарушениях можно разделить на группы в соответствии с выполняемыми функциями и степенью формальной заинтересованности в исходе дела:

1) субъекты (органы и должностные лица), уполномоченные совершать соответствующие правоприменительные действия и действующие в интересах государства;

2) субъекты, лично заинтересованные в исходе дела (лицо, привлекаемое к ответственности, потерпевший, их законные представители и др.);

3) субъекты, содействующие осуществлению производства (понятой, свидетель, переводчик, эксперт и др.).

Их процессуальное положение определено в гл. 25 КоАП РФ.