Тема 2: Государство как субъект управления общественными процессами

2.1. Типология государств по основным признакам

Организация государственного управления в различных странах определяется совокупностью базовых признаков:

1. По форме правления

2. По форме государственного устройства

3. Политический (государственный режим)

4. По виду хозяйственной модели

Понятие «форма правления» используется в 2-х основных значениях:

• Обозначение основополагающего принципа формирования высшего органа власти;

• Конкретная конфигурация высших органов власти с учетом их прав и обязанностей по отношению друг к другу, государству и обществу в целом.

В общем случае она раскрывает:

1. способ организации высшей государственной власти;

2. порядок образования ее органов и их взаимодействие между собой и с населением;

3. степень участия населения в их формировании.

Существуют 2 основные формы правления:

1. Монархия

2. Республика

Их верховные органы отличаются друг от друга:

1. По порядку образования;

2. По составу;

3. По компетенции

Монархия бывает двух основных видов абсолютная и ограниченная.

В абсолютной монархии (неограниченная) монарх является единственным высшим органом власти и осуществляет законодательную функцию, руководит органами исполнительной власти и контролирует правосудие.

В ограниченной монархии высшая государственная власть распределена между монархом и другим органом или органами. В ограниченной монархии выделяют конституционную монархию, которая в свою очередь разделяется на дуалистическую и парламентскую, т.е. ограниченную конституцией, парламентом, правительством или независимым судом.

Республика – форма правления, в которой высшая государственная власть принадлежит выборным органам, избираемым на определенный срок и несущим ответственность перед избирателями. Способ образования высших органов государства – демократический (выборы). Взаимоотношения между высшими органами строятся на принципе разделения властей и подконтрольности населению через выборы.

Современные республики подразделяются на:

1. Парламентские;

2. Президентские.

Они различаются тем, какой орган верховной власти (парламент или президент) формирует правительство, направляет его работу и перед кем правительство несет ответственность.

В парламентской республике парламент наделен законодательными полномочиями и правом требовать отставки правительства, следовательно, правительство несет ответственность перед парламентом. При этом президент является только главой государства, а не правительства, т.е. правительство формируется партиями, победившими на выборах, а президент, не являясь лидером партии лишен возможности направлять деятельность правительства. Руководит же правительством премьер – министр или председатель правительства.

Президентская республика – это форма правления, где президент непосредственно при парламентском контроле формирует правительство, которое несет перед ним ответственность. Обычно здесь отсутствует должность премьер – министра, т.к. функции государства и главы правительства выполняет президент.

Существуют также смешанные полупрезидентские или президенстко – парламентские республики, в которой парламент и президент в различной мере делят свой контроль и ответственность в отношении правительства. По существу, все государства реализуют именно эти формы. Однако, на практике особой разницы между некоторыми формами и методами монархии и республики не существует, что подтверждается следующей схемой.

Рис. 1 Классические формы правления

Выделение различных форм правления основано на стандартных критериях:

1. Способ занятия должности главой государства и его полномочия;

2. Способ формирования правительства и его ответственность;

3. Способы взаимодействия главы государства, парламента и правительства.

Таким образом, каждая форма правления характеризуется определенным сочетанием этих базовых параметров. На современном этапе далеко не все государства вписываются в классическую схему типологии государств, т.к. существуют особые формы правления, как например, диктатуры, а также могут быть специфические организации власти (СССР, КНР), которые нельзя отнести ни к одной из классических форм правления.

Таким образом, в рамках только правовой типологии государств невозможно адекватно отразить организацию власти и поэтому также используют типологию по правовому (государственному, конституционному, правовому) режиму.

Под политическим режимом понимается правовая и политическая конкретизация форм правления за счет действия следующих факторов;

• Политические традиции государства, т.е. традиционно – конституционные нормы могут не применяться, применяться частично или регулярно.

• Косвенное законодательное регулирование деятельности высшим органом власти, т.е. не все вопросы, относящиеся к высшим органам власти напрямую регулируются конституцией, например, способ формирования Совета Федерации.

• Система политических партий, т.е. количество партий и их идеологическая ориентация редко регулируются правом. В РФ существует законодательство о политических партиях, но сочетание партийной системы с избирательной определяет пути формирования и взаимодействия высших органов власти. В тех странах, где выборы в высшие органы государственной власти являются конкурентными и многопартийными избирательные системы и политические партии играют решающую роль, т.е. от того, как четко прописаны процессы выборов зависит какой представительный орган будет сформирован.

Существует 2 вида избирательных систем:

1. Мажоритарная избирательная система включает от одного до нескольких туров, которые проводятся по одномандатным округам. Выигрывает простое большинство, что ведет к формированию 2-х партийной системы (биполярной). Примером такой избирательной системы является США, Великобритания.

2. Пропорциональная система предполагает формирование парламентских партий или блоков, т.е. в зависимости от числа мест в парламенте формируются влиятельные фракции, целью которых является получение парламентского большинства (ей соответствует многопартийная система). В качестве примера выступает Россия.

Политический режим в целом раскрывает отношение государственной власти к правам и свободам человека и соответственно оказывает непосредственное влияние на государственное управление.

Выделяют 3 основных типа политических режимов:

1. деспотический, к которому относятся:

• тоталитарный

• авторитарный

• автократический

Способами реализации государственной власти, олицетворяемой верхним правителем является насилие, подавление, произвол, ограничение свобод и т.п. Во всех этих режимах используются административные меры поддержки государственной власти, закрепляющие существующий экономический и социальный порядок. При этом реакция общества на государственное управление либо блокируется, либо игнорируется, а элементы демократического режима либо отсутствуют, либо сдерживаются.

Основные признаки деспотизма:

- отрицание любых свобод;

- диктат одной политической партии;

- бесконтрольность деятельности спец. служб и т.д.

2. либеральный, при котором государственная власть исходит из прав и свобод человека и подчиняет свои возможности их осуществлению. При этом власть стремится обслужить свободу человека, а на практике этот режим выступает скорее политическим лозунгом, чем реальностью. Ярким примером либерального политического режима является США.

3. демократический (правовой). Сущность состоит в проведении в жизнь демократически сформированной всеобщей роли народа в рамках действующего законодательства. В настоящее время это режим становится основным, к которому стремятся все цивилизованные общества. Данный режим предполагает наличие развитых институтов гражданского общества, поддерживаемых государством.

Основными признаками демократии являются:

- наличие политических свобод (слова, вероисповедания, многопартийность и всеобщие равные права);

- полноправное участие граждан в формировании органов власти всх уровней;

- соблюдение принципа разделения властей.

Классическая схема разделения властей как фаза управляемого цикла имеет вид:

• планирование, прогнозирование, разработка управленческих решений -законодательная власть;

• принятие управленческих решений (законопроекты) – законодательная власть;

• организация и координация - исполнительная власть;

• контроль и оценка результатов, наказание виновных – судебная власть.

Различают непосредственную и представительную форму демократии. Непосредственная демократия – это возможность граждан участвовать в непосредственном управлении (характерна для маленьких территорий). Представительная демократия осуществляется через выборы представителей.

По форме государственного устройства. Все государства отличаются друг от друга внутренним строением или структурой, т.е. способом:

1. территориального деления (разделение территорий на административно – территориальные единицы);

2. степенью централизации государственной власти:

- централизованные государства;

- децентрализованные государства.

Под формой государственного устройства понимается территориальная организация государственной власти, определяемая соотношением государства как целого с его составными частями.

Выделяют:

1. Унитарное государство – это целостное централизованное государство, административно – территориальные единицы которого не имеют статуса государственных образований и не обладают суверенными правами.

Характерными чертами унитарных государств являются:

- единые высшие органы государства;

- единое гражданство;

- единая конституция.

Это создает организационно – правовые предпосылки для сильной степени влияния центральной государственной власти на всей территории страны. Органы административно – территориальных единиц находятся либо в полном подчинении центра, либо в двойном подчинении центра и местных представительных органов. Большинство всех существующих государств унитарные, т.к. унитарное государство хорошо управляемо, а унитарная форма обеспечивает государственное единство.

2. Федеративное государство – сложное союзное государство, части которого являются государственными образованиями и обладают суверенитетом. В научном смысле федерацией называется союз государств, основанный на договоре или конституции, поэтому федерация возникает в тех случаях, когда объединяются самостоятельные государства. При этом федеральной конституцией устанавливается компетенция и объем полномочий верхнего и нижнего уровня. Федерация строится на принципах децентрализации. Входящие в ее состав образования – субъекты. Они могут иметь свои конституции, свое гражданство, собственные высшие государственные органы всех ветвей власти. Наличие в федерациях 2-х систем высших органов власти вызывает необходимость разграничения их компетенции, т.е. выделение предметов ведения каждого уровня. Способы разделения компетенции, применяемые в разных странах различные. Наиболее распространенными являются:

- конституционно установленные сферы компетенции федерации и ее субъектов (США, Канада, Бразилия, Мексика);

- предусматривает сферы совместной компетенции федерации и ее субъектов кроме того (РФ, ФРГ, Индия).

3. Конфедерация – союз суверенных государств, образуемый для достижения определенных целей. В конфедерации союзные органы власти лишь координируют деятельность государств и только по тем вопросам, для решения которых они объединились, т.е. конфедерация суверенитетом не обладает. История показывает, что конфедерация является переходной формой государственного устройства, т.е. они либо распадаются, либо преобразуются в федерацию.

В последние годы появились новые формы государственного устройства:

1. Ассоциированное государственное объединение. Примером является ЕС;

2. Регионализированные государства (государства автономий). Примером является Испания, Италия.

Эту форму можно рассматривать как компромисс между федеративным и унитарным государством и как отказ от классических форм. С точки зрения унитаризма такие государства представляют собой абсолютизацию автономий, которые в унитарных государствах существуют как исключения, т.е. все административно – территориальные единицы приобретают статус автономии, т.е. получают самостоятельные полномочия в различных сферах, а также право на исключительность по отношению к соседним территориям. А с точки зрения федерализма это фактически федерации, маскирующиеся под унитарные государства путем сохранения унитаристских деклараций и конституций. Принципиальным отличием скрытой федерации является ассиметричный характер, т.е. набор прав и полномочий и привилегий у каждой территории строго индивидуален.

По видам хозяйственных моделей. Значение хозяйственных моделей для государственного управления заключается в том, что их реализация во многом определяет характер функционирования государственной системы, в котором доля экономической составляющей достаточно высока. В мировой практике сложились 3 вида хозяйственных моделей:

• Плановая экономика, признаками которой являются:

- монополия государственной собственности, т.е. управление экономикой посредством планирования осуществляет государство:

- централизация управления, т.е. управление хозяйствующим субъектом из центра государства.

• Кейнсианская модель рассматривает рыночную экономику и государство играет большую роль в экономике.

• Монетаристская модель также рассматривает рыночную экономику, но роль государства минимально ограничивается законодательным регулированием, финансовым регулированием (инфляция, экономический рост, ставка рефинансирования).