7.2. Стратегическое планирование

На всех уровнях управления основным рычагом преобразования действительности справедливо признается планирование. План устанавливает, что, когда, где должно происходить в пределах выбранного временного горизонта. Как управленческое решение план мобилизует действовать в соответствии с заранее определенным порядком.

Основу методологии планирования составляет разработка и анализ сценариев с разными оценками и вероятностями альтернатив поведения системы. Мероприятия, полностью подвластные субъектам хозяйствования, планируются жестко; другие, зависящие от неопределенности внешней среды, планируются гибко, оставляя поле для возможных корректировок.

Плановое управление такой огромной страной, как Россия, объективно необходимо. И не только потому, что рынок никогда не достигнет стадии саморегулирования, а и потому, что он плану не противостоит, и для рыночной экономики порядок лучше хаоса. При правильно организованном планировании план вполне согласуется с частной инициативой, становится суммой инициатив, очищенных от вероятных ошибок и рисков.

Экономика рыночная, капиталистическая, не менее плановая, чем социалистическая. Различия лишь в методах планирования и формах плановых документов. Планы в США, Европе не получают форму заданий хозяйствующим субъектам, но они сами берут на себя обязательства по выполнению планируемых государственных заказов. Запад затушевывает наличие государственного регулирования, преувеличивая роль рыночных элементов.

Между тем еще в 1976 г. после советско-американского семинара по планированию в США появился плановый орган, аналогичный Го с-плану, только без законодательных функций, а как инструмент научного обеспечения развития общества. Сейчас здесь действует при министерстве финансов подразделение, аналогичное Минэкономразвития России, под названием Центр экономических расчетов и экспертиз. Министерство сельского хозяйства США определяет уровень залоговых цен на сельхозпродукцию, следит за паритетом цен в АПК.

В ЕС Еврокомиссия доводит до национальных органов государств директивы, они принимаются к исполнению в силу принадлежности страны к Союзу; применяется регламентирующее планированиё: государственный орган доводит нормативы, ограничивающие свободу действий в обмен на экономическую выгоду; устанавливаются базисные цены на продукцию металлургии, минимальные и максимальные цены на фермерскую продукцию.

Применительно к ряду объектов государственного регулирования в любой стране требуется высокий уровень общественного контроля. Это прежде всего относится к жизненно важным комплексам, базовым отраслям, естественным монополиям; организационной формой их функционирования, как правило, являются крупные корпорации, холдинги. Включение их в общегосударственные программы объективно необходимо и возможно различными способами, среди них утверждение инвестиционных программ правительством, использование нормативов уровня цен в госсекторе, предельного уровня цен, рентабельности.

В ряде отраслей большую актуальность приобретает долгосрочное планирование. В ближайшие 5—10 лет предстоит обновить большую часть газопроводов, подвижного состава и другого оборудования, иначе техногенные катастрофы станут нормой. И нужно уже сейчас строить соответствующие заводы по металлообработке, готовить кадры, расширяя финансовую базу. Опыт нефтяной промышленности показывает, что частные кампании не могут выступать координаторами развития отрасли. Это шд силу только государственному органу, обладающему стратегическим видением.

Государство не имеет директивных взаимоотношений с производителями, но капитал заинтересован в сотрудничестве с государством, так как нуждается в помощи при продвижении продукции на мировой рынок, привлечении иностранных инвестиций и т.д. Всякий серьезный предприниматель, планируя свое производство (а без этого фирма существовать не может), прежде всего ориентируется на государственную стратегию. Это создает предпосылки для согласования намерений государства и лидеров крупной промышленности по реализации экономической политики, перспективам развития.

В связи с либерализацией общественных отношений и переходом к рыночной экономике общегосударственное планирование перестало быть основным звеном управления, утвердилось искаженное и примитивное представление о планировании: все заранее расписать и требовать исполнения. Хотя доведение заданий — не основное в планировании.

Главное в планировании — определение общих целей и путей достижения высокой эффективности экономики, сбалансированности всех ее секторов, устойчивого развития в долгосрочной перспективе, т.е. разработка социально-экономической стратегии развития страны.

Стратегия является самым фундаментальным понятием, раскрывающим миссию, цели, приоритеты развития и методы их достижения. Долгосрочная стратегия определяет, в рамках какой системы, куда и какими путями пойдет развитие страны, под флагом каких убеждений и ценностей. Микростратегия формулирует выбор применительно к отдельным направлениям экономической, социальной, духовной жизни.

Стратегия придает осмысленность всем функциям управления и государственной политике. Она раскрывает среднесрочную и долгосрочную перспективы, ориентирует на решение ключевых задач, от которых зависит возможность общественного прогресса.

В настоящее время, стратегическое планирование реализуется в различных прогнозных и плановых документах: краткосрочные и среднесрочные прогнозы социально-экономического развития страны, комплексные программы реформирования отдельных сфер, отраслей; перспективные финансовые планы, концепции решения важнейших народнохозяйственных проблем. Предпринимаются также попытки сформулировать общенациональную стратегию модернизации страны с учетом изменения ее места в мировом сообществе.

Прогноз в собственном смысле слова — это предвидение наиболее вероятного хода событий в рамках некоторой целостности. Он базируется на эмпирических закономерностях, причинно-следственных связях по схеме «если..., то...». Закономерности рассматриваются в определенных границах, пороговых ограничениях.

Прогноз выражается формулированием тенденции или количественными показателями, в категоричной или условной формах. Категоричная форма: на основании таких-то данных считаем вероятным событие X; условная: на основании таких-то данных, если наступят события А, Б, В и т.д., то наступит и событие X.

Прогнозирование нельзя смешивать с предсказанием единичных событий на основании интуиции и других личных качеств предсказателя, а также с помощью футурологии и астрологии.

Прогноз не определяет параметры развития с достаточной точностью, а намечает вероятные и возможные результаты и условия, при которых они могут быть достигнуты; раскрывает положительные и отрицательные тенденции, альтернативы.

Прогнозированию поддаются общие тенденции развития, более или менее правильно повторяющиеся циклы, а не отдельно взятые конкретные события. Прогнозы вскрывают перспективы, представления о

природных ресурсах, окружающей среде, макроэкономических, отраслевых, региональных параметрах, определяют масштабы и ориентировочные сроки наступления событий, служат базой для выработки стратегии развития.

Реальные, пусть и нерадостные прогнозы мобилизуют, придает энергию, заставляют бить тревогу, опережать события. Качественный прогноз по какому-либо направлению развития страны или отрасли, региона служит сигналом для принятия мер, корректировки политики. Производители, экспортеры и импортеры нуждаются в достоверных прогнозах ситуаций на мировых рынках, чтобы вовремя защититься от экономических потрясений.

Наличие прогноза повышает ответственность управленцев, предостерегает их от необдуманных действий. Неумение предвидеть последствия тех или иных решений ввергает в кризис.

Для прогнозирования используется комплекс методов в зависимости от его назначения. Изучаются прямые, косвенные, противодействующие факторы, строятся производственные функции и ситуационные модели. Поисковая ситуация позволяет ответить на вопрос: «что будет, если...», а целевая — «что нужно, чтобы...». Имитационный сценарий перекидывает мостик от текущего состояния к будущему.

Прогнозирование законодательно определено в качестве функции государственного управления. Под государственным прогнозированием понимается система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития.

Социально-экономическое прогнозирование призвано прежде всего заранее замечать тревожные тенденции и приковывать к ним внимание. Разрабатываемые прогнозы играют роль как поисковых, так и целевых документов и имеют самостоятельное значение на всех уровнях, стадиях управления.

Глобальные прогнозы социально-экономического развития страны разрабатываются на основе выявления закономерностей за длительный период времени. Зная тенденции прошлого за многие годы, можно увереннее оценивать настоящее и заглядывать в будущее. При этом оценка перспективы осуществляется с использованием накопленных временных рядов, закономерностей поведения объекта при разных формах воздействия, предполагаемого развития ситуации. Для прогнозирования в условиях структурных изменений разрабатываются коэффициенты динамики за предыдущие годы, в которых складываются тенденции. Коэффициенты сохраняют определенную устойчивость, что позволяет адаптировать прогноз при поступлении новой информации.

Прогнозы базируются на демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональных и других показателях. Исходным в государственном прогнозировании является анализ динамики основных макроэкономических индикаторов:

• ВВП в сопоставимых ценах;

• доходов (расходов) федерального бюджета, % к ВВП (с учетом расходов по обслуживанию государственного долга);

• объема промышленной продукции;

• объема инвестиций в основной капитал;

• экспорта (импорта), включая неорганизованную торговлю;

• потребительских цен на товары и платные услуги населению;

• номинальных, реальных располагаемых денежных доходов населения;

• численности безработных, в том числе зарегистрированных.

Министерство экономического развития и торговли с участием других федеральных органов исполнительной власти Российской Феде-рации разрабатывает сценарные условия: целевые параметры, основные показатели, решения и меры по направлениям государственной политики.

Органы федеральной исполнительной власти и субъектов РФ разрабатывают:

• варианты прогнозов развития отраслей и регионов по основным показателям;

• планы развития государственного сектора, получения и использования доходов от распоряжения госимуществом. Федеральные министерства и ведомства при подготовке прогнозов социально-экономического развития и проектов федерального бюджета рассматривают и учитывают предложения администраций субъектов РФ по объемам поставок продукции для федеральных государственных и других нужд, по финансированию инвестиционных проектов, в том числе за счет иностранных кредитов.

Соответствующие федеральные органы представляют прогнозы формирования и расходования средств государственных внебюджетных и целевых бюджетных фондов, развития рынка ценных бумаг, банкротств предприятий, экономического сотрудничества в рамках СНГ, платежного баланса.

Кардинальные изменения в обществе созревают медленно, тем не менее прогностическая наука — социология — часто не может предсказать их. Дж.М. Кейнс за две недели до начала депрессии 1929 г. утверждал, что никаких потрясений не ожидается.

Горбачев-фонд прогнозирует для России сохранение державного статуса, патернализм в социальной политике, умеренно авторитарную власть. В то же время рынок не будет локальным, предприятиям придется конкурировать и на внутреннем рынке, впитывая опыт успешных фирм Запада. Нетрудно заметить, что риторика о державной мощи и благосостоянии народа неубедительна, если сохраняется курс на свободный рынок при минимальном вмешательстве государства в экономику.

Общегосударственное планирование реализуется в форме разработки ряда плановых документов: государственный бюджет, среднесрочная программа социально-экономического развития, План действий Правительства РФ по социально-экономическому развитию страны, перспективный финансовый план, сводный финансовый баланс, мобилизационный план подготовки экономики; задание МНС России по сбору налогов, задание ГТК России по сбору таможенных платежей. Кроме того, осуществляется градостроительное планирование развития территории России, региона, муниципального образования, поселения, оно включает:

• генеральную схему расселения по территории страны;

• консолидированные градостроительные схемы (для двух и более субъектов РФ);

• территориальные комплексные схемы (для территории субъекта РФ);

• территориальные комплексные схемы по муниципальным образованиям;

• генеральные схемы городских и сельских поселений (основной градостроительный документ, определяющий направления развития территории, транспортной, социальной инфраструктуры).

Основной формой перспективного государственного планирования служит разработка целевых комплексных программ.

Целевая комплексная программа рассматривается как целостный объект управления независимо от ведомственной принадлежности участников. Оно осуществляется специально учреждаемым органом или путем перераспределения прав и обязанностей действующих структур с использованием рычагов координации.

Комплексные программы подразделяются на подпрограммы исходя из необходимости рациональной организации управления их разработкой. Подпрограмма включает задания, направленные на реализацию одной или нескольких задач, определяет промежуточные цели.

Исходя из характера поставленных целей, разрабатываются программы конъюнктурного и структурного характера. Первые из них решают задачи текущей сбалансированности и стабилизации экономики в краткосрочном временном интервале (продолжительность до двух лет), вторые — предполагают решение среднесрочных (от трех до пяти лет) и долгосрочных (свыше пяти лет) проблем качественных преобразований экономики, глобальных изменений ее основных структур. По значимости программы могут иметь статус президентских, федеральных, региональных (республики, края, области), местных (районы, округа). Программа предусматривает:

• приоритеты в реализации государственной политики;

• достижение конкретного конечного результата и эффекта;

• увязку материальных, трудовых и финансовых ресурсов;

• согласованность и комплексность решения отраслевых и региональных задач.

Программы финансируются за счет государственного бюджета, местных бюджетов, внебюджетных источников, привлекаемых под государственные гарантии. Правительство РФ определяет государственных заказчиков, отвечающих за реализацию программ. Государственным заказчикам выделяются необходимые финансовые ресурсы, включая валютные.

Программы, инициатором которых выступает Президент РФ, называются президентскими. В ряде случаев такой статус может получить уже утвержденная программа в целях обеспечения решения особо важных государственных задач. Создан Центр президентских программ Администрации Президента РФ.

Органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ принимают участие в постановке проблем и обосновании необходимости их решения на основе программ под патронажем Президента РФ. По поручению Президента РФ Центр президентских программ проводит экспертизу представляемых предложений. Прошедшие экспертизу предложения направляются в Правительство РФ для дальнейшей проработки и реализации.

Программа разрабатывается с учетом стратегии и предпочтительного сценария развития и определяет его цели, источники финансирования мероприятий по их достижению, ответственность за сроки и качество работ. На стадии разработки показатели программы являются рекомендательными, а на стадии реализации — обязательными для всех ее участников, независимо от формы собственности.

В программе государство обозначает вариант развития в соответствии с проводимой социально-экономической политикой, обосновывает его параметры и индикаторы, прямого и косвенного воздействия, т.е. рычаги государственного регулирования, в том числе государственные заказы, бюджетная поддержка, кредитование, тарифы и т.д. Хозяйствующие субъекты высказывают свое отношение к государственным индикаторам намерениями по заключению контрактов, участию в выполнении заказов, реализации проектов и программ.

Программно-целевое планирование отличается от директивного не степенью обязательности выполнения плана, а способом принятия обязательств. При директивном планировании задание доводится специальным органом, при программно-целевом планировании хозяйствующий субъект добровольно принимает на себя задание и несет полную ответственность за его выполнение.

В практику государственного управления возвращается перспективное финансовое планирование. Структура бюджетных расходов определяется на три года вперед. За расширением горизонта бюджетного планирования должно последовать введение планирования его материальной основы — развитие отраслей, комплексов, секторов. Уже используются некоторые способы включения субъектов хозяйствования в государственные планы и программы независимо от форм собственности. Это не индикативное планирование, которое никого ни к чему не обязывает и поэтому теряет свою значимость и актуальность.

Так, предприятия составляют и утверждают планы и для общественного признания своей деятельности вносят предложения координирующему органу (им может быть и орган управления) о возможной продаже продукции и потребностях в средствах производства. Если они принимаются, то это налагает обязательства на обе стороны: координирующий орган включает предложения в систему сбыта и снабжения, а предприятие обязуется выполнять объем поставки в качестве принятого заказа. Предприятия на добровольной основе включаются в выполнение общегосударственных задач, целевых комплексных программ, государственных заказов, а также соблюдают обязательные требования экономических и социальных нормативов.

Осуществляется также квотирование производства и реализации отдельных видов продукции. Например, утверждены правила выдачи квот на производство этилового спирта из всех видов сырья. Квоты определяют объем производства этой продукции предприятиями в соответствии с балансами производства и потребления спирта. Предприятия представляют предложения о намечаемых объемах производства с необходимыми обоснованиями. Минсельхоз России и Минэкономразвития России исходя из балансов производства и потребления этилового спирта с учетом потребности субъектов РФ и наличия мощностей устанавливают и доводят до предприятий объемы производства.

Мобилизационные планы Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований предусматривают создание, накопление, сохранение и обновление запасов материальных ценностей, неснижаемых запасов продовольственных товаров и нефтепродуктов, а также подготовку и организации нормированного снабжения населения товарами, его медицинского обслуживания и обеспечения средствами связи и транспортными средствами в период мобилизации и в военное время. Противодействующие факторы и масштабы корректировок выявляются методами контроллинга, т.е. синтеза планирования с текущим контролем. Контроллинг сопровождает, побуждает и подстраховывает субъекты планирования.

Большую актуальность приобретает политическое прогнозирование и планирование. Мощные государственные и научные центры выполняют самые ответственные задания органов власти. Политический прогноз базируется на идеологии, концепции развития политической системы или отдельно взятого общественного движения. Политик должен уметь предсказывать, что произойдет завтра, через неделю, месяц, год, а затем объяснить, почему предсказываемое не сбылось.

Наиболее общей целью долгосрочных стратегий является модернизация общества для того, чтобы поднять уровень жизни народа до определенных стандартов и повысить рейтинг страны в составе мирового сообщества. Для высокоразвитых стран модернизация не требует усилий в огромных масштабах и касается обычно отдельных сфер жизнедеятельности, преобразующихся на основе инновационного развития. Их стратегия реализуется под лозунгами «новых рубежей», «нового курса» и др. Большинство стран берут на вооружение стратегию «догоняющей модернизации», ориентируясь на достижения развитых стран. Главным условием реализации такой стратегии являются повышенные темпы роста ВВП. Страны, находившиеся или находящиеся в экстремальных условиях, решают задачи стратегии восстановления хозяйства, преодоления отставания на основе индустриального развития. Для этих стран характерна высокая степень мобилизации ресурсов, централизации их распределения и использования.

Россия (СССР) в первой половине XX в. успешно осуществила стратегию «догоняющей индустриализации» после социально-экономического кризиса. Модернизация промышленности предусматривала создание в короткие сроки сильной страны, возрождение мощи империи. Конечная цель была достигнута: геополитическое доминирование в мире с распространением экономического и идеологического влияния на половину земного шара, статус второй сверхдержавы с ядерным паритетом. Уроки «сталинской модернизации» сейчас становятся предметом острых научных дискуссий.

Однако при переходе к постиндустриальному развитию появились серьезные трудности, обусловившие затухание темпов роста и научно-технического прогресса. В рамках господствовавшей системы пути преодоления кризисных явлений не были найдены, и с начала 1990-х гг. Россия приступила к реализации нового проекта модернизации. В основу стратегии положены фундаментальные европейские ценности: правовое государство, развитая демократия, гражданское общество, рыночный (капиталистический) тип хозяйствования, межгосударственная интеграция.

Перечень конкретных действий воплотился в Меморандуме Правительства страны, представленном МВФ для открытия кредитования, базировался на теории и практике «Вашингтонского консенсуса»: всеобщая либерализация, массовая приватизация, рыночное ценообразование, финансовый рынок.

В более развернутом виде стратегия развития России определена на период до 2010 г. Она разработана по инициативе Президента РФ и базируется на тех же принципах, которые были взяты на вооружение в начале 1990-х гг.1 Провозглашаются в качестве стратегических задачи обеспечения устойчивого экономического роста, снижения зависимости от конъюнктурных факторов, повышения доходов населения, сокращения их дифференциации. Экономический рост предполагается обеспечить за счет частных инвестиций, объем которых возрастет в результате сокращения администрирования, защиты прав собственности, развития финансовых рынков.

В промышленности во главу угла ставится реформа естественных монополий, реструктуризация неконкурентоспособных предприятий.

Экономическое управление сводится к макрорегулированию, обеспечению профицита бюджета, выплате долгов, ожиданию притока иностранных инвестиций. Самыми важными для Правительства провозглашаются расчленение естественных монополий, дальнейший передел собственности, капитализация компаний.

В стратегии можно отметить по крайней мере три основных противоречия:

1) между провозглашением стратегических целей и недооценкой роли государственного механизма в их достижении;

2) между предложенными темпами прироста (5% в год) и необходимыми для достижения уровня среднеразвитых стран, определенными Президентом РФ (8%);

3) между провозглашением сокращения дифференциации доходов населения и сохранением несправедливого распределения национального дохода; между либеральным (ориентир стратегии) и социальным (норма Конституции РФ) государством.

Либерализм рассматривает государство как изначальное зло, носителя бюрократизма и авторитаризма, которое превращает общество в пассивный объект.

Между тем все великие державы (и невеликие тоже) сложились благодаря жесткому государственному протекционизму (СССР, США, Великобритания и др.).

Стратегический выбор России жестко определен Президентом РФ: Россия может быть или сильным государством, или ее как государства не будет вообще. Из факта слабости современной России следует, что необходимо ее возрождение.

С одной стороны, оно усложняется тем, что задачи догоняющей стратегии на предыдущем этапе не были решены, сохраняется устаревшая технологическая база, изменились геополитические условия.

С другой стороны, постиндустриальное развитие, базирующееся на науке, информатике, человеческом капитале, знаниях, доступно всем независимо от природных и других факторов, территории, численности населения. В мировой практике немало примеров, когда не имеющие сколько-нибудь значительных ресурсов страны буквально врывались на мировой рынок.

Для достижения Россией уровня душевого производства ВВП Португалии или Испании (не лидеры мировой экономики) за 15 лет нужен прирост 8% в год, а уровня Великобритании или Франции — 10%. Президентом РФ поставлена стратегическая задача удвоения ВВП за 10 лет. Однако пока нет ясности в том, за счет каких источников, ресурсов и по какой модели возможно обеспечить даже невысокие темпы роста.

Возрождение и модернизация России сами по себе невозможны, кто-то должен организовать и направлять общество на свершения. Кроме государства — некому. Но не всякое государство способно взять на себя такую задачу, а лишь вооруженное идеологией возрождения, модернизации и проводящее ее в жизнь. И эта роль государства вовсе не противостоит демократической модернизации, как не противостоит государство гражданскому обществу.

Дж. Кеннеди в 1960-е гг. увлек нацию стратегией «новых рубежей» и победил на выборах, обратившись к избирателям с призывом: «не спрашивайте, что страна может сделать для вас, спросите, что вы можете сделать для страны».

Конкретными мерами в этом направлении должны быть контроль государства над природными ресурсами, естественными монополиями, обеспечение реального приоритета развития науки, образования, культуры, создание дееспособной системы государственного и общественного контроля, охраны правопорядка. Эти меры позволяет сжимать время и поддерживать нужные темпы, создать научно-технический потенциал для перехода к инновационному развитию. И этот курс еще возможен; момент окончательного перехода системы из одного состояния в другое пока не наступил. Лишь пройдя «точку бифуркации», система уже не возвращается в исходное состояние, а устремляется по одной из двух возможных траекторий — развитие или распад.