4. Оптимізація бюджетного дефіциту

Важливе місце в загальному процесі бюджетного менеджменту займає управління бюджетним дефіцитом, особливо питання його фінансування й оптимізації. Кінцеві результати збалансування бюджету, його сальдо є певною мірою якісними показниками фінансового стану країни, фінансової діяльності держави і бюджетного менеджменту. Вони також відображають спрямованість і характер фінансової політики держави залежно від тієї чи іншої економічної доктрини, яка покладена в її основу.

Бюджетне сальдо є динамічним і може набувати форму дефіциту або надлишку. У західній літературі, визначаючи дефіцит, звертають увагу на такі його аспекти: по-перше, дефіцит — це та частка видатків бюджету, яка перевищує його доходи; а по-друге, він відображає обсяг додаткових фінансових ресурсів, які необхідно залучити (запозичити) у національного приватного сектору або з зовнішніх джерел, щоб покрити повний обсяг запланованих видатків. Так, наприклад, у Положенні зі статистики державних фінансів (далі — Положення СДФ), виданого Міжнародним валютним фондом у 1986 р., зазначається, що «дефіцит уряду є тією часткою видатків і наданих ним кредитів, яка перевищує надходження, отримані від доходів, грантів і погашення виданих кредитів, і яку уряд покриває, беручи зобов’язання щодо погашення їх у майбутньому і/або використовуючи свої ліквідні резерви… Загальна сума фінансування дорівнює розміру дефіциту/над­лишку, але з протилежним знаком… Отже, концепція дефіциту/надлишку визначає, чи покриває уряд витрати на здійснення видатків і операцій з надання кредитів з метою досягнення політичних цілей надходженнями від доходів, грантів і погашення кредитів, не збільшуючи при цьому своїх зобов’язань щодо майбутнього їх погашення або використання своїх ліквідних резервів».

Відомі дослідники державних фінансів В. Танзі, М. Блейєр і М. Тейєро в рамках концепції дефіциту як потреб у запозиченнях дали таке його визначення: «Він відображає величину додаткових ресурсів понад звичайні доходи уряду, які цей уряд повинен залучити з приватного сектору або з зовнішніх джерел, щоб профінансувати свої операції».

На нашу думку, бюджетний дефіцит являє собою фінансовий результат за бюджетними операціями у розмірі перевищення видатків бюджету над його доходами за певний період. Він покривається додатковим залученням урядом грошових ресурсів із зовнішніх і внутрішніх джерел понад звичайно наявні бюджетні доходи. Під час виконання бюджету дефіцит може також проявитися у формі свідомого відкладення виконання запланованих бюджетних зобов’язань.

Управління бюджетним дефіцитом включає:

• вибір показників бюджетного дефіциту, які застосовуються як у процесі функціонування бюджету (як фонду фінансових ресурсів), так і для аналізу податково-бюджетної політики;

• розроблення методології їх розрахунку;

• визначення абсолютного розміру бюджетного дефіциту на плановий рік відповідно до характеру і завдань соціально-еконо­мічної політики та стану макроекономіки;

• розрахунок відносних показників бюджетного дефіциту (його питома вага в загальній сумі бюджетних видатків, а також у ВВП);

• установлення джерел фінансування бюджетного дефіциту (у тому числі з метою управління ліквідністю бюджетного фонду) у розмірі його абсолютної величини;

• аналіз впливу альтернативних джерел фінансування дефіциту на макроекономічні процеси і показники;

• розрахунок бюджетного дефіциту на основі загальновизнаних принципів ведення статистики державних фінансів;

• розроблення інструментів мінімізації бюджетного дефіциту на всіх стадіях бюджетного процесу, а також контрольних заходів.

Кожна країна у своїй національній бюджетній практиці застосовує різні показники бюджетної розбалансованості, а також самостійно визначає методологічні аспекти їх розрахунку. Найпоширенішим у світі підходом до визначення абсолютного розміру бюджетного дефіциту є так звана боргова концепція дефіциту або концепція потреб у запозиченнях. В одному з найкращих варіантів вона викладена у зазначеному вище Положенні СДФ. Це Положення є одним із загальновизнаних стандартів подання показників національних державних фінансів у міжнародних фіскаль­них оглядах. Єдність принципів розрахунку показників забезпечує можливість зіставляти дані різних країн.

В основі розрахунку бюджетного дефіциту лежить бюджетна класифікація, яка, зокрема, дає можливість виділити ті надходження, які формують доходи бюджету, і ті, котрі являють собою операції з фінансування; а також відокремити витрати, які не належать до складу видатків і є так званим від’ємним фінансуванням. У Положенні СДФ наводиться таке аналітичне групування бюджетних операцій:

• доходи і гранти, які охоплюють:

• податкові доходи (у тому числі внески на соціальне страхування),

• неподаткові доходи,

• капітальні доходи (включаючи надходження від приватизації державного майна),

• гранти;

• видатки (поточні, у тому числі субсидії і трансферти, та капітальні видатки і трансферти) і кредитування за вирахуванням погашення;

• фінансування, яке відображається на чистій основі і включає:

• внутрішнє фінансування (небанківське, банківське, з боку центрального банку),

• зовнішнє фінансування,

• зміни у валютних резервах і депозитах центрального уряду,

• зміни у претензіях до інших суб’єктів, придбаних урядом з метою управління ліквідністю.

Аналітичне групування не обов’язково може збігатися з організацією структури бюджетної класифікації. Так, спеціалісти МВФ підкреслюють, що виділення операцій з чистого кредитування (бюджетні кредити, видані суб’єктам господарювання, за вирахуванням надходжень від їх погашення) має суто аналітичний характер. У бюджетній класифікації, яка є основою організації бюджетного обліку, операції з надання бюджетних кредитів повинні обліковуватися у складі видатків, а їх погашення відноситися до доходів бюджету. Головне завдання бюджетної класифікації у цьому контексті — дати можливість здійснювати перегрупування бюджетних операцій у такий спосіб, щоб розрахунок показника дефіциту відповідав конкретним завданням бюджетного менеджменту й аналізу.

З технічного погляду бюджетний дефіцит — це перевищення суми бюджетних видатків і чистого кредитування над доходами бюджету.

Бюджетний дефіцит/ надлишок

=

Поточні і капітальні видатки

+

Кредитування мінус погашення

–

Доходи

–

Гранти.

Наведений розрахунок відбиває традиційний підхід до бюджетного дефіциту. Його застосовують для аналізу впливу бюджету на сукупний попит, грошово-кредитну систему, платіжний баланс. У даній формулі фактично відображено, співвідношення яких саме доходів і видатків бюджету викликає дефіцит. Виокремлення чистого кредитування, яке поєднується з видатками бюджету, пов’язане з бажанням створити підстави для порівнювання даних різних статистичних систем, а також забезпечити «мо­більність» розрахунку дефіциту, яка дала б змогу трансформувати запропоновану базову концепцію визначення дефіциту в іншу. При цьому діє загальне правило: якщо уряд надає кредити іншим суб’єктам у рамках реалізації завдань соціально-економічної політики, тоді ці кредити під час розрахунку бюджетного дефіциту визначатимуть його розмір (тобто сальдо з чистого кредитування поєднуватиметься з видатками). З іншого боку, перед бюджетним фондом постає завдання управління ліквідністю бюджету з метою своєчасного і повного виконання бюджетних зобов’язань. Уряд для забезпечення ліквідності свого фонду може надавати кредити (придбавати фінансові претензії) іншим суб’єктам, призначення яких полягає не в реалізації політичних завдань, а в отриманні доходу. Тоді ці операції повинні відображатися як такі, що фінансують дефіцит, а не визначають його розмір. Інакше кажучи, у першому випадку уряд діє з суспільно-правового погляду, а в другому — з приватноправового. Для розрізнення цих двох випадків МВФ вважає достатнім для уряду зробити заяву про цілі надання ним кредитів.

Абсолютна сума бюджетного дефіциту визначатиме розмір «потреб у запозиченнях», тому цей показник можна визначити через чисті запозичення:

Бюджетний дефіцит/ надлишок

=

Запозичення

–

Погашення боргу

+

Чисте зменшення ліквідних активів

Особливої уваги потребують скориговані показники традиційно розрахованого бюджетного дефіциту.

1. Бюджетний дефіцит без урахування у складі доходів субсидій і грантів. Особливо корисний його розрахунок щодо окремих видів бюджетів (а не консолідованих), оскільки він показує, який обсяг запланованих бюджетних видатків не покривається «власними» доходами уряду. Інакше кажучи, з доходів бюджету «усуваються» ті статті, які пов’язані з неборговими надходженнями від інших бюджетів, іноземних урядів і міжнародних валютно-фінансових організацій.

2. Бюджетний дефіцит без урахування приватизаційних та інших надходжень разового характеру. Відображає, у який спосіб звичайні, постійні доходи бюджету здатні покрити заплановані в бюджеті видатки.

3. Бюджетний дефіцит, визначений з урахуванням у складі видатків платежів бюджету з погашення державного боргу. Показує, наскільки всі виплати, які здійснюються з бюджету, покриваються його доходами.

4. Віднесення всіх операцій з фінансовими активами/зобов’я­заннями (а не тільки тих, які стосуються управління ліквідністю бюджету) до статей фінансування бюджету. Такий підхід до обліку грошових операцій застосовується, зокрема, в Системі націо­нальних рахунків (СНР). Запропонований розрахунок варто виконувати, щоб забезпечити зіставність показників, визначених на підставі інформації з різних облікових систем.

5. Оскільки бюджетний облік у більшості країн базується на касовому методі, то в традиційному показнику бюджетного дефіциту будуть ураховані тільки ті бюджетні операції, щодо яких уже проведені грошові виплати, а затримка виконання зобов’я­зань як з боку бюджету, так і перед бюджетом не знайде адекватного відображення в ньому. Особливого значення це питання набуло у зв’язку з борговими проблемами, коли уряди почали актив­но застосовувати реструктуризацію державного боргу і затримувати платежі з його обслуговування. Тому доцільно розраховувати два показники бюджетного дефіциту, визначені як на касовій основі, так і на основі методу нарахувань:

Запропонований підхід є важливою аналітичною основою для аналізу результатів вжитих заходів з реструктуризації державного боргу. Крім того, наведену методику розрахунку показників бюджетного дефіциту можна доповнити, поширивши коригування не тільки на неплатежі з обслуговування державного боргу, а й на всі інші статті видатків, які вчасно не виконуються.

Касова база обліку	Облік на основі нарахувань
Доходи мінус видатки (окрім процентних платежів) мінус фактичні процентні платежі = бюджетний дефіцит (на касовій основі) = фінансування (внутрішні і зовнішні запозичення мінус фактичні платежі з погашення боргу)	Доходи мінус видатки (окрім процентних платежів) мінус сума процентів, нарахованих до сплати = бюджетний дефіцит (на основі нарахувань) = фінансування (внутрішні і зовнішні запозичення мінус сума нарахованих виплат з погашення боргу плюс зміни в неплатежах щодо погашення боргу)

6. Первинний дефіцит бюджету розраховується шляхом зменшення дефіциту, розрахованого традиційним способом, на суму процентних платежів з обслуговування державного боргу:

Первинний дефіцит

=

Видатки і чисте кредитування

–

Доходи і гранти

–

Процентні платежі з обслуговування державного боргу

Розрахунок первинного дефіциту має велике значення, коли перед бюджетом стоїть завдання з розроблення заходів щодо скорочення державного боргу. Такий показник дає змогу визначити, наскільки нинішня розбалансованість викликана потребою обслуговувати раніше накопичені борги. Інакше кажучи, існує можливість розрахувати розмір впливу минулих бюджетних операцій на теперішній стан співвідношення його доходів і видатків.

Можна зробити висновок, що різні підходи до визначення бюджетного дефіциту відповідають різним аналітичним завданням. «Універсального» показника дефіциту не існує, а для адекватної оцінки стану бюджету і податково-бюджетної політики необхідно розраховувати цілий ряд показників дефіциту.

З метою покриття бюджетного дефіциту і досягнення балансу між надходженнями до бюджету і платежами з нього встановлюються джерела його фінансування. При цьому прийняття рішень щодо зміни обсягів доходів, у тому числі зміна ставок оподаткування, а також у сфері бюджетних видатків (зміна їх обся­гів) ведуть до зменшення або ж збільшення від’ємного сальдо бюджету, а не фінансують його. Дефіцит, який виявляється при вже заданих обсягах і структурі бюджетних доходів і видатків, визначатиме розмір необхідних джерел його фінансування. У зв’яз­ку з цим усі бюджетні операції можна поділити на дві групи:

• операції, які визначають розмір дефіциту бюджету, впливають на нього (викликають дефіцит або зменшують його);

• операції, які фінансують дефіцит.

В основі розмежування фінансування бюджетного дефіциту і шляхів його скорочення лежить розрізнення бюджетних доходів і надходжень, а також бюджетних видатків і витрат, що є загальноприйнятим у західній практиці. Існують різні підходи до визначення того, які саме бюджетні надходження є джерелом фінансування. Традиційно для цього використовують «критерій заборгованості»: якщо одержання фінансових ресурсів супроводжується появою вимоги щодо їх повернення, що відбувається при кредитних відносинах, тоді вони не вважаються бюджетними доходами, а належать до джерел фінансування. У фінансовому плані (бюджеті) фінансування записується окремо — «нижче лінії», яка розмежовує доходи і фінансування. При розрахунку дефіциту операції з фінансування відображаються на чистій основі, тобто за вирахуванням сум, які спрямовані на погашення держав­ного боргу.

Склад джерел фінансування дефіциту визначено у бюджетній класифікації. До них звичайно належать внутрішні і зовнішні запозичення та грошово-кредитна емісія. Але у зв’язку з тим, що в розвинених країнах взаємовідносини між центральними банками і урядами набули такого розвитку, що перші є реально незалежними органами, грошово-кредитна емісія часто розглядається не як функція уряду, а як функція органів грошово-кредитного регулювання (центрального банку). Фактично це виводить надходження від грошово-кредитної емісії з безпосереднього підпорядкування бюджету. Бюджетні надходження пов’язані з нею через операції запозичення. Інша ситуація складається в країнах, що розвиваються, і в країнах з перехідною економікою, де непоодинокими є випадки прямого фінансування бюджету з боку центральних банків. Крім того, уряд може «передавати» у прихованій формі частину своїх бюджетних доходів і видатків централь­ним банкам. Наприклад, центральні банки можуть надавати за деякими державними програмами кредити на пільгових умовах за рахунок своїх резервів. Операції такого роду повинні відкрито відображатися в бюджеті у складі видатків, а отже, і позначатися на розмірі бюджетного дефіциту. Якщо цього не відбувається, тоді показник дефіциту буде заниженим, а центральний банк виявиться задіяним у квазібюджетній діяльності (це діяльність, пов’я­зана з виконанням операцій, які аналогічні по суті стягненню податків або ж наданню субсидій, але які не відображаються в бюджеті, а здійснюються за рахунок інших суб’єктів, переважно центрального банку). Завдяки квазібюджетним операціям уряд має можливість знизити у прихованій формі свої потреби у запозиченнях.

Досить поширеною практикою останніх десятиліть стало здійснення приватизації державного майна. Надходження від реалізації матеріальних активів, які належать державі, традиційно були бюджетними доходами. Але враховуючи те, що, по-перше, уряд втрачає свої активи (тобто стає біднішим), а по-друге, беручи до уваги масштабність і разовий характер надходжень від приватизації, традиційно розрахований бюджетний дефіцит неадекватно відображатиме потребу у запозиченнях. Тому грошові ресурси, отримані бюджетом у результаті реалізації державного майна, дедалі частіше розглядають як джерела фінансування дефіциту, а не як бюджетні доходи.

Важливо пам’ятати, що бюджет — це фонд фінансових ресурсів, до якого надходять доходи і з якого здійснюються регулярні платежі. Для своєчасного виконання зобов’язань цього фонду необхідно вживати заходів щодо управління ліквідністю бюджету (зокрема, проводити операції з фінансовими активами з цією метою). Тому операції фінансування завжди мають місце в бюджеті. Але оскільки вони відображаються в бюджетному плані на чистій основі, бюджетний дефіцит проявиться лише тоді, коли надходження від реалізації фінансових активів перевищать витрати на їх придбання.

Тенденції розвитку провідних країн світу призвели до формування національних економік секторного типу. Зростання ролі держави й ускладнення організації її грошового господарства проявилися у розбудові значного державного сектору. Центральне місце у його складі займає сектор державного управління. Він включає органи державної влади й управління всіх рівнів. Основна мета діяльності цих органів полягає у розробленні і здійсненні державної політики. Сучасне грошове господарство сектору державного управління складається, як і для будь-якого суб’єкта, з цілого ряду фондів фінансових ресурсів, а також грошових коштів у нефондовій формі. Провідне місце серед них належить центральному (державному або федеральному) бюджету країни, в якому яскраво проявляється вся державна політика.

Разом з тим уряд має у своєму розпорядженні різні позабюджетні фонди, у тому числі й фонди соціального страхування, в яких нині концентрується вагома частка ВВП. Крім того, державна політика безпосередньо втілюється у життя на всіх рівнях державного управління (як центральним урядом, так і місцевими органами влади). У зв’язку з цим показник бюджетного дефіциту певною мірою втратив свою інформативність: його визначення недостатньо як для характеристики функціонування державних фінансів, так і для аналізу впливу з боку податково-бюджетної політики.

На практиці для оцінювання діяльності сектору державного управління і державного сектору в цілому розраховують не лише бюджетний дефіцит, а й інші підсумкові фінансові показники (рис. 5), які в західній теорії і практиці характеризуються поняттям «фіскальний дефіцит». Він є фінансовим результатом функціонування державних фінансів, що проявляється у недостатньому обсязі державних доходів для покриття державних видатків. Показники фіскального дефіциту розраховуються як перевищення державних видатків над державними доходами за певний період.

Рис. 5. Види фіскального дефіциту

Отже, у сучасній західній теорії і практиці державних фінансів поняття «дефіцит» виходить за межі власне бюджету. Бюджет (насамперед центральний), будучи провідним економічним інструментом реалізації державної політики, одночасно опиняється в контексті загального фінансового стану всього грошового господарства державних органів влади, за допомогою всіх фінансових фондів якого вони реалізують свої державні та політичні функції.

Національна практика окремих країн щодо розрахунку показників дефіциту дуже різниться. Це стосується як переліку видів цих показників, так і методологічних аспектів їх розрахунку, і залежить від ступеня розвитку національної економіки тієї чи іншої країни, історично обумовлених засад функціонування державних фінансів, розвиненості бюджетних технологій тощо. Але в усіх країнах світу розраховуються показники бюджетного дефіциту як для окремих бюджетів, так і для зведеного бюджету країни.

В умовах інтернаціоналізації економічних зв’язків і глобалізації економічних процесів зростає значення загальновизнаних підходів до відображення показників функціонування державних фінансів різних країн у міжнародних фіскальних оглядах, одержаних на основі спільних статистичних принципів. Це дає можливість побачити національну економіку в контексті світового господарства. До так званих міжнародних стандартів, які стосуються статистики державних фінансів, можна віднести методологічні статистичні положення, розроблені Організацією об’єднаних націй (ООН), Організацією економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР), Європейським співтовариством (ЄС) і Міжнародним валютним фондом (МВФ). Ми зупинимося на підходах до розрахунку дефіциту останніх двох. Запропоновані ними принципи є спільними як для визначення дефіциту сектору державного управління в цілому, так і дефіциту бюджету зокрема.

Підхід до визначення дефіциту, запропонований у Положенні СДФ спеціалістами МВФ і розкритий вище, бере до уваги ці аспекти і дає можливість охопити в розрахунку дефіциту грошові операції, які здійснюються бюджетами всіх рівнів, а також позабюджетними фондами. Це особливо актуально також з огляду на те, що в практиці багатьох країн у різні періоди розвитку окремі цільові позабюджетні фонди то включаються до складу бюджету, то не включаються.

Крім того, останнім часом дедалі більшого значення набуває Система національних рахунків (СНР). Її статистичні принципи виходять з функціонального групування економічних суб’єктів, а не належних їм фондів фінансових ресурсів. Тому поняття «бюджет» у СНР немає. Звітні дані СНР є провідними для оцінювання податково-бюджетної політики, зокрема, європейських країн.

З методологічного погляду всі економічні показники офіційної звітності країн — членів ЄС перед Європейською радою мають відповідати Європейській системі національних і регіональних рахунків (ЄСНР), прийнятій у 1995 р. Дефіцит (над­лишок) у нормативних документах Європейської ради визначається як чисті запозичення/чисте кредитування сектору державного управління.

Особливостями визначення дефіциту на базі ЄСНР є:

• розрахунок охоплює операції сектору державного управління (центральний уряд і місцеві органи влади), що здійснюються через бюджет і позабюджетні фонди, які формують суб’єкти цього сектору;

• облік усіх операцій здійснюється виходячи з методу нарахувань, що дає можливість урахувати несвоєчасне виконання або відстрочення виконання зобов’язань уряду;

• під час обліку капіталовкладень обов’язково відбувається їх коригування на амортизацію, чого позбавлена касова база обліку;

• під час визначення доходів не тільки запозичення, а й погашення наданих урядом іншим суб’єктам кредитів не розглядаються як доходи; взагалі, на відміну від бюджетного обліку, всі фінансові операції записуються «нижче лінії» (наприклад, надання урядом кредитів або ж їх погашення в бюджетному обліку обліковується відповідно як видатки і доходи);

• заощадження не є доходами, а також надходження від реалізації основних фондів, будучи використанням заощаджень, не входять до складу наявних ресурсів;

• чисті запозичення (дефіцит) показується зі знаком «–», а надлишок — зі знаком «+».

До 1999 р. включно звітність країн ЄС стосовно дефіциту базувалася на ЄСНР 1979 р. З 2000 р. ці дані повинні відповідати принципам ЄСНР 1995 р. Основні відмінності двох редакцій ЄСНР полягають у вдосконаленні ряду методологічних процедур, зміні критеріїв віднесення тих чи інших суб’єктів до складу сектору державного управління, а також у повному переході до обліку операцій на основі методу нарахувань.