1.2. Предпосылки использования программно-целевого метода в условиях переходного периода к рыночной системе хозяйствования

В условиях переходного периода к рыночной системе хозяйствования сохраняются общие предпосылки использования программно-целевого подхода: преодоление целевой ограниченности в решении проблем развития отдельных ведомств и товаропроизводителей; необходимость достижения кардинальных сдвигов в экономической сфере, затрагивающих пространственные аспекты общественного воспроизводства (освоение ресурсов межрайонного значения, взаимодействие регионов при решении крупных территориальных проблем, строительство объектов производственной инфраструктуры межрайонного назначения и т.д.); появление ряда новых факторов, обусловленных особенностями переходного периода.

Так, кризисные явления в экономике переходного периода вызывают, как известно, необходимость коренного изменения устаревшей структуры хозяйства, резкой активизации инновационной и инвестиционной деятельности и т.д. Все это, согласно теории экономики переходного периода, должно обеспечить принципиально более высокий уровень эффективности. Фактически же развивается процесс структурной перестройки “наоборот”, который осуществляется за счет “утяжеления” отраслевой структуры производства, “вымывания” наукоемких производств (особенно на предприятиях ВПК). Перед страной стоит задача преодоления негативных последствий, вызванных резким обострением депрессивных явлений в регионах с высокой концентрацией производств с устаревшим технологическим укладом и не способных обеспечить необходимый уровень конкурентоспособности отечественной продукции, особенно в случаях зачастую недобросовестной конкуренции со стороны иностранных производителей и отсутствия последовательной государственной политики поддержки отечественного предпринимателя.

Одновременно происходит рост безработицы, ухудшение социально-экономического положения населения, возрастает число населенных пунктов и регионов, находящихся в кризисном состоянии. Работа по анализу социально-экономического положения и проблем занятости в монопрофильных городах и иных аналогичных поселениях России, проведенная Лабораторией регулирования социально-экономического развития городов Института макроэкономических исследований при Минэкономики России по заказу Министерства труда и социального развития Российской Федерации, показала, что не менее чем в 330 поселениях с общей численностью населения более 5 млн. человек сложилась острая социальная и экономическая ситуация.

В этих условиях особо важное значение приобретают инструменты экономической политики, предназначенные для осуществления принципиальных структурных сдвигов в экономике страны в целом, отдельных регионов или населенных пунктов.

Одним из таких ключевых экономических инструментов является программно-целевой метод, условия применения которого (необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики и социальной сферы, комплексность возникшей проблемы и т.д.) полностью соответствуют специфике переходного периода и позволяют рассматривать его в качестве одного из основных методов осуществления качественных изменений социально-экономической ситуации как на государственном, так и на региональном и муниципальном уровнях.

Необходимость поддержки как позитивных проявлений в условиях кризиса — конструктивных структурных сдвигов, так и смягчения негативных социально-экономических последствий делают целесообразным первоочередное использование программно-целевого метода для решения такого рода “биполярных” проблем переходного периода.

Особая роль целевых программ в рыночной экономике определяется тем, что рынок не всегда позволяет в полной мере мобилизовать дополнительные финансовые и материальные ресурсы для развития регионов. Успешно решая задачи использования ресурсов, он довольно плохо справляется с задачами их воспроизводства, требующими большей продолжительности инвестиционного цикла. Поэтому все, что связано с приданием экономике поступательной целевой динамики в условиях дискретности крупных народнохозяйственных проблем, естественным образом “ложится” на программы.

На этапе выхода из кризиса особенно важное значение приобретает антиинерционный потенциал программного метода, его способность мобилизовать ресурсы на решение таких проблем, которые еще не вошли в структуру интересов сложившихся звеньев экономики и поэтому не могут быть решены в рамках их традиционного функционирования.

Преимущества программно-целевого метода управления экономическим и социальным развитием регионов характеризуются в целом следующими принципиальными особенностями:

- индикативным характером программ, сроки реализации которых находятся в прямой зависимости от обеспеченности программ необходимыми материальными и финансовыми ресурсами;

- системным характером основных целей и задач программы по решению сложных комплексных (межотраслевых и межрегиональных) проблем развития экономики и социальной сферы региона различного таксономического уровня;

- обеспечением единства методологических и методических подходов к решению задач развития регионов различного таксономического уровня;

- способностью концентрировать ограниченные материальные и финансовые ресурсы на решение принципиальных вопросов социально-экономического развития региона, от которых зависит поступательное развитие экономики и рост жизненного уровня населения (проведение структурной политики по существу, т.е. в пользу ускоренного развития отраслей обрабатывающей промышленности, первоочередная реализация приоритетных инвестиционных проектов развития экономики и социальной сферы, развитие наукоемких производств, содействие занятости населения и др.);

- возможностью использовать эффект мультипликатора при целевом использовании ограниченных бюджетных ресурсов за счет дополнительного привлечения внебюджетных средств, собственных средств заинтересованных государственных и коммерческих предприятий и фирм, банковского кредита и иных привлеченных средств потенциальных отечественных и иностранных инвесторов. В связи с этим можно говорить об инициирующем характере целевых программ, способных привлечь во многих случаях значительные финансовые ресурсы, если намечаемые перспективы развития региона резко повышают его инвестиционную привлекательность для отечественных и зарубежных инвесторов и гарантируют возврат кредитных ресурсов;

- возможностью сочетать в ходе государственного управления развитием экономики и социальной сферы на всех территориально-структурных уровнях программно-целевой метод управления региональным развитием с методами регионального прогнозирования и индикативного планирования. Это относится как к развитию государственного сектора экономики и тех хозяйственных комплексов, функционирование которых имеет жизненно важное значение для национальной безопасности страны – военно-промышленного, агропромышленного, металлургического, топливно-энергетического и др., так и к приоритетному развитию отдельных регионов страны – регионов–“локомотивов” экономического роста, к государственной поддержке кризисных, депрессивных и отсталых регионов, регионов с тяжелыми природно-климатическими и транспортными условиями, районов, обладающих особым геополитическим положением или подверженных воздействию природных и техногенных катастроф и аварий и др.;

• потенциальной возможностью обеспечения общественного контроля при формировании целей и задач программного развития и использовании финансовых ресурсов (экспертиза, формирование межведомственных комиссий по их реализации и др.).

• 1. Государственное регулирование экономики представляет собой систему типовых мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями и общественными организациями в целях стабилизации и приспособления существующей социально-экономической системы к изменяющимся условиям. ГРЭ является реакцией на трудности и противоречия в социально-экономическом развитии.

• 2. Применение программно-целевых методов управления выступает в качестве абсолютно необходимой подсистемы системы государственного регулирования современной рыночной экономики. Соответствующая необходимость вытекает, в частности, из императивности задачи согласования долгосрочных общегосударственных решений и бюджетных показателей, ограниченных годовым горизонтом (не случайно для стран развитой рыночной экономики характерен переход к среднесрочному общеэкономическому программированию).

• 3. В своем развитии ГРЭ прошло ряд этапов: от создания общих благоприятных условий для воспроизводства частного капитала путем разработки законодательных норм до осуществления мер по межгосударственному согласованию среднесрочных общеэкономических программ и участию в составлении и выполнении международных целевых программ

• 4. Проанализировав исторические особенности возникновения и развития программно-целевых методов управления можно констатировать, что различие в степени развития программирования в отдельных странах зависят от характера и масштабов задач, которые определяются спецификой экономического и социального развития страны.

• 5. Понятие «программа» в его современном толковании вошло в обиход отечественных ученых и практиков в конце 70-х годов, когда все более очевидной становилась невозможность традиционного планирования разросшегося народного хозяйства в масштабах страны и ее отдельных территориальных составляющих — республик, областей, городов и т.п. Увлечению программами в равной степени способствовали и множащиеся межотраслевые комплексы, и общее ослабление плановой дисциплины (как следствие всеми ощущаемого исчерпания тоталитарных потенций государства), и желание многих руководителей найти хоть какие-то альтернативы весьма косной структуре государственных планов с их нескрываемо отраслевой направленностью.

• 6. Началом широкого внедрения программных методов в условиях становления рыночных отношений стал 1992г. Этому способствовал разработанный Минэкономики РФ и утвержденный постановлением Правительства РФ от 27.08. 1992г. № 638 «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ.», который с учетом опыта работы в настоящее время уточнен и утвержден постановлением Правительства РФ от 26.06. 1996г. №594. В настоящее время этот документ используется на практике при разработке всей системы целевых программ России и ее регионов.

• 7. Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных. социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.

• 8. Раскрытие сущности целевых комплексных программ, их места и назначения может быть осуществлено в результате всесторонней и полной классификации, которая позволяет вскрыть и сопоставить их основные свойства, особенности, характерные черты. В исследовании предложена классификация целевых программ в виде матрицы по различным признакам.

• 9. Проведенный анашз механизма разработки целевой программы показал, что этот детально разработанный механизм далек от совершенства. Среди его явных недостатков отметим невозможность контроля за действительно целевым и результативным исполнением программ (для этого нет главного условия - количественно выраженных параметров главной цели) и замыкание в кругу экономики и финансов

• 10. Автором сформулированы конкретные рекомендации по формированию исходного задания для разработки целевой программы - планового документа, который должен определить основные принципы решения сложных и крупных проблем экономики на современном этапе: целевое начало. комплексность, сбалансированность, преемственность, эффективное использование ресурсов.

• 11.На основе изучения отечественного и зарубежного опыта программно-целевого управления в исследовании предложены критерии отбора проблем для решения их программными методами.

• 12.Проведен анатиз действующих программ, выявлены две тенденции в финансировании целевых программ. Первая тенденция - тенденция ежегодного сокращения финансирования программ. Вторая устойчивая тенденция - недофинансирование программ в течение каждого бюджетного года. Итак, недостаточное выделение бюджетных средств на выполнение программ стало общим правилом. Тем не менее ни одна из действующих и проектирующихся программ не предусматривает альтернативных вариантов расходования финансовых средств в зависимости от фактически складывающегося их объема. При каждом сокращении финансирования решения федеральных властей о том, куда направлять урезанные средства, принимаются подчас по все тем же конъюнктурно-политическим критериям, далеким от экономических расчетов.

• 13.Государственное регулирование сложной многоотраслевой и многоукладной экономики страны не может осуществляться сегодня без проведения вариантных расчетов, системного анализа, экспертизы альтернативных стратегий, конкурирующих концепций Главной целью, достижению которой способствует экспертиза, является снижение вероятности принятия неоптимальных управленческих решений. К настоящему времени у нас в стране сложилась определенная система государственной экспертиз - уполномоченных государственных органов федерат ь но го, регионального и отраслевого уровней, обеспечивающих проведение комплексной, специализированной и отраслевой экспертизы.

• 14.Проведя анализ заключений комиссии Экспертного совета по ряду проектов федеральных программ были выделены следующие недостатки, характерные для большинства проектов: перечень программных мероприятий во многих проектах программ в основном носит описательный характер; отсутствуют результаты маркетинговых исследований; дублируются отдельные программные мероприятия, предусмотренные в других уже реализуемых программах; не дается оценка социально-экономического эффекта программных мероприятий; не определены основные риски при реализации программы и методы их устранения: в некоторых программах так же не указываются источники финансовых ресурсов; неэффективность предлагаемой структуры и процедур управления программой; невозможность должного контроля хода выполнения программы из-за отсутствия этапности проведения работ с конкретным завершением; недостаточное внимание уделяется в проектах экологическим аспектам.

• 15.Предложены методические рекомендации по совершенствованию экспертизы целевых программ

• 16.Разработана методика проведения единовременной экспертизы целевых программ, определены этапы проведения экспертизы.

2 Программно-целевое планирование в государственных органах : понятие, методы

Методом управления ограниченными по срокам и ресурсам программами, имеющими целевое назначение, является программно-целевой менеджмент. Объектом программно-целевого менеджмента является целевая программа. Целевая программа – плановый комплекс научно-технических, производственных, экономических и организационных мероприятий, объединенных одной генеральной целью, осуществляемых под единым менеджментом.

Целевая программа включает следующие структурные элементы: 1) цели и задачи; 2) функционально-исполнительская структура (научно-исследовательские мероприятия по программе, работы по освоению и внедрению инноваций); 3) технико-экономическое и ресурсное обоснование программы; 4) организационно-экономическая структура (права и ответственность заказчика, исполнителей, порядок финансирования и пр.). Задачи менеджмента целевой программы определяются необходимостью получения результата благодаря эффективной координации деятельности подразделений, влияющих на достижение конечной цели. Совокупность работ может быть отнесена к целевой программе при наличии следующих признаков: