§ 2. Формы правления в арабских странах. Монархия

Важнейшим элементом, определяющим всю государствен­но-правовую структуру арабских стран, является форма прав­ления.

Монархическая форма правления сохранилась в настоящее время в Марокко, Иордании, Саудовской Аравии, султанате Оман и шейхствах Аравийского полуострова. Это обусловлено не толь­ко историческими судьбами и традициями, но и реально сохра­нившимися ведущими позициями родоплеменной и земельной аристократии, мусульманского духовенства, авторитетом монар­хической власти у широких слоев населения, материально и со­циально-психологически связанных с традиционными формами хозяйствования, слабостью и политической несамостоятельностью национальной буржуазии, наличием у феодально-монархической верхушки большого опыта маневрирования между традициями и современностью, различными социальными общностями и поли­тическими организациями.

Абсолютные монархии: Саудовская Аравия, Оман

Абсолютные монархии в арабских государствах сохранились в настоящее время в Саудовской Аравии и в Омане несмотря на то, что в последнее время в этих странах наметился процесс зак­репления общих принципов государственного устройства и управ­ления (в 1992 г. Король издал Конституционные акты в Саудовс­кой Аравии, в 1996 г. была принята Конституция Омана).

По своему социальному характеру современные абсолютные монархии не представляют собой феодальные государства в традиционном понимании этого термина. Господствующие группы, хотя и сформировавшиеся на базе феодальной аристократии, суще­ствуют не за счет феодальной эксплуатации крестьянства, а за счет широкого государственного использования нефтяных богатств. Кроме того, значительная доля власти сосредоточена в руках круп­ных, преимущественно финансовых, компаний.

В Омане сохранение султаната обусловлено еще и тем, что гарантом монархии выступают западные державы, прежде всего Англия и США, которым до сих пор принадлежат важные пози­ции в экономике этой страны.

До недавнего времени в султанате Оман не было консти­туции; ее роль выполнял Коран. Парламент там до сих пор отсутствует, а вся полнота законодательной и исполнительной власти принадлежит Султану. Политические партии и профсо­юзы запрещены. Правительство формируется и возглавляется Султаном (оно включает в себя специального представителя Султана, трех заместителей премьер-министра, секретаря каби­нета и более 20 министров), ответственно только перед Султа­ном. Заместителями премьер-министра обычно являются ближай­шие родственники Султана; многие министры, а также губер­наторы провинций принадлежат к правящей семье. Султан является также верховным главнокомандующим вооруженными силами, занимает посты министра иностранных дел, обороны и финансов.

Существовавший с 1981 г. в Омане совещательный орган - Государственный консультативный совет — в 1991 г. был преоб­разован в Совет шуры. Новая структура имеет право давать реко­мендации о пересмотре действующих законов, относящихся к со­циально-экономической сфере. 59 членов шуры назначаются Сул­таном из кандидатов от каждой провинции, предлагаемых наиболее влиятельными подданными. Срок полномочий совета — 3 года (с правом переизбрания).

Королевство Саудовская Аравия было создано в 20-е годы сектой ваххабитов и опиравшейся на нее армией, возглавляемой Королем Ибн Саудом, который еще в колониальную эпоху сумел образовать крупное независимое государство, а в 1932 г. стал пер­вым Королем Саудовской Аравии. Это обусловило сохраняющий­ся до сих пор чрезвычайно высокий авторитет саудовской динас­тии в широких слоях населения. Фактически в Саудовской Аравии сложилась не столько абсолютная власть самого монарха, сколь­ко абсолютная власть клана, который исторически выделился в правящий. Король здесь выступает персонифицированным носи­телем власти клана, признанного господствующим племенем. К тому же в условиях отсутствия оппозиционных партий и органи­заций, которые могли бы угрожать внутриполитической стабиль­ности, и значительного роста благосостояния населения, прямо связанного с доходами от нефти, формирование капиталистических отношений проходило более спокойно и не вызывало резких перемен в сфере власти и управления.

Нелегально в стране действует ряд оппозиционных режиму политических, общественных и религиозных организаций, однако их влияние весьма ограничено.

В начале 50-х годов в стране был создан Совет министров (правительство) и несколько различных министерств и ведомств. Король Саудовской Аравии является не только главой государ­ства, но и духовным главой (возглавляет секту ваххабитов), а также выполняет функции премьер-министра, главнокомандую­щего вооруженными силами и верховного судьи. Правительство формируется из членов королевской семьи, назначаемых Коро­лем.

.В соответствии с феодально-патриархальным принципом "шуры" (совета), издавна провозглашенным одной из основ ис­ламского правления, в королевстве действуют Совещательный совет при монархе в составе 40 представителей правящей динас­тии и знатных аристократических семейств, Юридический совет из 20 улемов, особо почитаемых знатоков Корана, а также советы при губернаторах, действующие по типу традиционных советов племен при шейхе.

Внутриполитическая ситуация, сложившаяся в Саудовской Аравии в связи с кризисом в Персидском заливе, а также одно­временное давление либералов и консерваторов побудили Короля Фахда бен Абдель Азиз Аль Сауда приступить к политическим реформам, которые положили начало демократизации процесса управления страной.

В 1992 г. Король Фахд обнародовал три Указа: "Основы систе­мы власти", "Положение о Консультативном совете" и "Система территориального устройства". Впервые были приняты юридичес­кие документы, закрепляющие общие принципы государственно­го устройства и управления страной. Однако на данном этапе прин­ципиальная схема властных структур сохранилась в старом виде. Основной закон правительства (Basis system), изданный 1 марта 1992 г., в специальном разделе (статья 5) закрепляет положение семьи саудидов как "стержня" всего общества.

Согласно указу Короля Фахда, был создан Консультатив­ный совет — новый совещательный орган в составе 60 членов, назначаемых Королем сроком на 4 года. Совет призван разрабаты­вать рекомендации правительству по вопросам социально-эконо­мического развития страны, готовить заключения по различным правовым актам и международным соглашениям. Однако функции этого органа ограничены и он не может осуществлять функции парламента. Принципиально образование такого Совета не изме­нило роль королевской семьи в управлении страной. Вместе с тем сам факт его институализации свидетельствует о наметившейся в Саудовской Аравии тенденции развития в направлении образова­ния представительных органов.

Конституционные монархии: Катар, Объединенные Арабские Эмираты

Конституционные формы правления существуют в Катаре и Объединенных Арабских Эмиратах (ОАЭ). Они отличаются от аб­солютистских режимов наличием конституций, которые, однако, не приняты демократическим путем, а дарованы монархом (так называемые октроированные конституции).

В Катаре временная Конституция была провозглашена в 1970 г. (изменения были внесены в 1972 г.), в ОАЭ — в 1971 г. В ОАЭ, согласно Конституции, высшим органом государственной власти является Высший совет, состоящий из правителей эмиратов (каж­дое княжество представляет собой абсолютную монархию и со­храняет значительную самостоятельность).

Эмиры Высшего совета из своего состава сроком на 5 лет избирают председателя, которого нередко называют президентом (так называемый "выборный монарх"). Он выполняет функции главы государства, в том числе и представительские.

В ОАЭ нет очередности занятия поста главы государства. С 1971 г. президентом ОАЭ является неизменно правитель Абу-Даби (крупнейшего эмирата, занимающего 86% территории страны) Шейх Заид бен Султан Аль Нахаян. Исполнительную власть осу­ществляет Совет министров, назначаемый эмирами.

В Катаре, согласно Конституции, вся полнота законодатель­ной и исполнительной власти принадлежит Эмиру (с 1995 г. — Эмир Хамад Бен Халиф Аль Тани). Полномочия монарха чрезвы­чайно широки. Он представляет государство во внешних сноше­ниях, является верховным главнокомандующим вооруженными силами Катара; назначает и смещает гражданских и военных слу­жащих, формирует Совет обороны. Своим указом Эмир может отменить любой приговор суда.

В качестве главы исполнительной власти Эмир является пред­седателем (премьер-министром) Совета министров, который при­зван помогать Эмиру в осуществлении им его исполнительных функций. Вся деятельность Совета министров осуществляется под руководством Эмира. Он назначает министров из числа лиц катарской национальности и по своему усмотрению может в любой мо­мент сместить их с. занимаемых постов. В ведение Совета мини­стров передан довольно широкий круг вопросов. Согласно ст. 34 Основного закона он "руководит всеми внутренними и внешними политическими делами, которые входят в его компетенцию в со­ответствии с Основным законом и законодательством". Однако все прерогативы Совета министров устанавливаются самим Эмиром, который в качестве премьер-министра "направляет работу мини­стров... намечает директивы для правительства, подписывает по­становления, принимаемые Советом" (ст. 33). Кроме того, соглас­но ст. 35 "Министры несут перед Эмиром коллективную полити­ческую ответственность за исполнение общей политики государства.

Каждый министр несет перед Эмиром индивидуальную ответствен­ность за исполнение своих обязанностей и реализацию полномо­чий своего министерства". Таким образом, несмотря на довольно широкие прерогативы, Совет министров остается всего лишь ис­полнительным органом при Эмире.

Конституции Катара и ОАЭ не предусматривают каких-либо выборных органов. Вместе с тем они ввели такой государственный институт, как назначаемый сверху консультативный совет. В Ка­таре это Маджлис ашшура, в ОАЭ — Федеральное националь­ное собрание, в котором эмираты представлены назначенными членами (от четырех до восьми представителей).

Консультативные советы в этих странах не являются органа­ми законодательной власти, поскольку они назначаются эмирами, наделены чисто совещательными функциями, а их решения не обязательны для исполнения со стороны главы государства или назначаемого им правительства. Их созыв и роспуск осуществля­ется по указу главы государства и с согласия совета министров. Собрание эмиратов и Консультативный совет Катара не имеют права проводить сессии без официального разрешения, и консти­туции специально оговаривают, что такое заседание, если оно состоится, считается недействительным. Главам государств пре­доставлено также право досрочного прекращения работы сессий. За консультативными советами конституции не закрепляют пра­во на законодательную инициативу.

В соответствии с Основным законом Катара Эмир утвержда­ет и промульгирует законы после обсуждения их в Консультатив­ном совете. Однако при этом вовсе не обязательным является факт одобрения законопроекта в Консультативном совете. Таким обра­зом, на практике законодательный процесс сводится к тому, что Эмир, как глава правительства, сам непосредственно руководит разработкой законопроекта, а затем, как глава государства, при­нимает закон. Такой же порядок сохраняется в Катаре и при зак­лючении международных договоров.

Если в стране создается чрезвычайная обстановка, требую­щая принятия безотлагательных мер, Эмир издает указы, имею­щие силу закона, без соблюдения формальной процедуры выслу­шивания мнения Консультативного совета.

Таким образом, Конституции Катара и ОАЭ утверждают не­равноправные отношения между исполнительной властью и дей­ствующими институтами сословного представительства, что превращает консультативные советы в придаток правительствен­ного аппарата, действующего под строгим контролем верховных правителей. В целом вся компетенция консультативных советов сводится к "выражению своего мнения", так как в законе нет положения, обязывающего главу государства следовать рекомен­дациям совета.

Несмотря на ограниченность своих полномочий в сфере воз­действия на исполнительную власть, конституционные положения предоставляют советам некоторые контрольные функции. Так, Федеральное национальное собрание ОАЭ наделено функциями финансового надзора за деятельностью правительственной адми­нистрации в области бюджетных расходов, введения налогов, по­шлин и принятия финансового законодательства в целом.

Консультативный совет Катара обсуждает закон о бюджете, уполномочен обращаться с запросами к Совету министров, а в от­дельных случаях проявлять законодательную инициативу, пере­давая свои законопроекты Эмиру.

На своей ежегодной сессии Федеральное национальное со­брание ОАЭ рассматривает законопроекты о бюджете Федера­ции и финансовый отчет правительства и имеет право вносить свои поправки. Согласно конституции ОАЭ, правительство пред­ставляет Собранию ежегодные финансовые отчеты в течение четырех месяцев до истечения финансового года, прежде чем выносить их на окончательное утверждение Верховного совета Федерации.

Наряду с введением совещательных институтов конституции Катара и ОАЭ содержат также важные положения о социально-экономических основах государства и декларируют целый ряд об­щегражданских прав и свобод.

Временная конституция 1972 г. провозгласила Катар "незави­симым суверенным государством с демократическим режимом прав­ления". В ст. 5 государство выражает готовность "уделять внима­ние созданию основ подлинной демократии во всех областях... ус­тановлению прочного порядка правления, который гарантировал бы справедливость, спокойствие, равенство граждан", подтверж­дает свою решимость направить усилия к "обеспечению внутрен­ней стабильности и безопасности".

Закрепляя экономические принципы государственной поли­тики, высшим мерилом их ценности Основной закон Катара вво­дит такие понятия, как "интересы общества", "общее благо", "про­цветание страны и всех граждан". В соответствии с этими принци­пами государство осуществляет прямой контроль над экономикой, обеспечивая ее стабильность. Эта же статья гласит, что главными основами катарского общества являются собственность, капи­тал, труд и гарантируется свобода частного предприниматель­ства. В Конституции перечисляются принципы социальной поли­тики, указывается на обязанность государства заботиться о семье и подрастающем поколении. "Государство стремится обеспечить гражданам право на равные возможности и гарантировать им ре­ализацию права на труд в соответствии с законом". Государство также объявляет о своем намерении "избавиться от факторов, порождающих болезни, невежество, нищету граждан". Конститу­ция включает общие положения о социальной деятельности госу­дарства в области социального обеспечения и здравоохранения, выражает решимость государства добиться того, чтобы "образо­вание, являющееся правом каждого гражданина", стало обязательным, всеобщим и бесплатным, формулирует общие права и обязанности граждан. Помимо декларируемых общедемократичес­ких прав и свобод (равенства, свободы печати, неприкосновеннос­ти жилища, частной и коллективной собственности) здесь содер­жится и указание на общую обязанность "соблюдать обществен­ный порядок" (ст. 15).

Конституция ОАЭ 1971 г., защищая частную собственность, довольно определенно провозглашает принцип социальной спра­ведливости основой национальной экономики, которая должна строиться на принципе сотрудничества государственного и част­ного секторов и иметь своей целью обеспечение экономического развития, увеличение производства, повышение уровня жизни и достижение благосостояния граждан. В Конституции содержится подробный перечень основных прав и свобод граждан (неприкос­новенность личности и жилища, равенство всех граждан перед законом, свобода передвижения, слова и печати, религиозного вероисповедания, собраний и создания организаций, тайна пере­писки и др.). Наряду с гражданскими личными и политическими правами и свободами Конституция ОАЭ, как и Катара, деклари­рует основные права граждан в социально-экономической облас­ти: на труд и социальное обеспечение, образование, медицинское обслуживание.

В современных условиях в Катаре и ОАЭ претворение в жизнь провозглашенных демократических принципов и прав граждан ли­шено реальной основы. Названные нормы не предусматривают ма­териальных и юридических гарантий, обеспечивающих всем граж­данам возможность осуществления этих прав и свобод, и не являют­ся реальной основой для защиты прав личности. Вместе с тем сам факт фиксирования их в конституционном порядке имеет большое значение для дальнейшего социально-политического развития этих стран, модернизации и демократизации их политических систем.

Особенности конституционных монархий Бахрейна и Кувейта

В конституционных монархиях на Бахрейне и в Кувейте про­цесс разложения традиционных общественных и политических систем пошел значительно дальше по сравнению с другими госу­дарствами Аравийского полуострова.

После провозглашения независимости государственное раз­витие Кувейта и Бахрейна пошло по пути заимствования прин­ципов разделения властей и парламентской демократии. Было введено ограниченное избирательное право. По форме правления эти государства вошли в разряд конституционных монархий, в которых племенные структуры и методы осуществления власти сочетались с зачатками государственных установлений, во мно­гом скопированных с конституций западных государств и Всеоб­щей декларации прав человека.

Государственное развитие Бахрейна пошло по пути оформ­ления монархии конституционного типа со значительными огра­ничениями юридических полномочий исполнительной власти в пользу института парламентского представительства. Первые вы­боры во временное Учредительное собрание Бахрейна прошли в декабре 1972 г., а первая Конституция вступила в силу в мае 1973 г. Законодательная власть, согласно Конституции, принад­лежит Эмиру и Национальному собранию, исполнительная власть осуществляется Советом министров.

Однако парламентская демократия в условиях правления династического семейства Аль Халифа просуществовала в этой стране менее двух лет. Даже при сохранении всей полноты влас­ти в руках Эмира само наличие парламента, имеющего право вмешиваться в политическую жизнь страны, представлялось опас­ным для правящей династии. В августе 1975 г. Эмир распустил парламент без указания конкретных сроков возобновления его деятельности; действие Конституции было приостановлено.

Осуществлять всю государственную власть практически про­должал правящий клан, ибо династия сделала ставку на консер­вативный традиционализм в политике, допуская лишь техничес­кую и ограниченную экономическую модернизацию.

Тем не менее социально-политическое течение в пользу бо­лее гибких форм и методов правления продолжало крепнуть в бахрейнском обществе в последующий период. В 1992 г. Эмир объя­вил о создании Консультативного совета (Маджлис аш-Шура), совещательного органа численностью 30 человек, в функции кото­рого входит выработка рекомендаций Совету министров по про­ектам законов и различным аспектам социально-экономической политики страны до того, как они передаются на утверждение Эмиру. Его состав определяет Эмир. Позже число членов Совета было увеличено с 30 до 40, а также несколько расширены его полномочия. Теперь Маджлис аш-Шура не только может обсуж­дать те проблемы, которые ставит перед ним правительство, но имеет право запрашивать Совет министров по тем или иным воп­росам. Тем не менее рекомендации Консультативного совета не носят обязательного характера и этот невыборный орган не обла­дает властными полномочиями и не имеет конституционной основы.

После роспуска в 1975 г. Национального собрания правящее семейство Аль Халифа фактически установило диктаторский ре­жим, проводящий по отношению к населению политику террора. Какая-либо форма контроля за деятельностью Эмира и прави­тельства, власть которых опирается на армию и службу безопас­ности, отсутствует. Деятельность всех политических партий и орга­низаций запрещена: Сохранившиеся профессиональные общества и общественно-спортивные клубы не имеют права заниматься по­литической деятельностью.

В Конституции Бахрейна декларируется, что "ни одно лицо не может быть арестовано, задержано, заключено под стражу, подвергнуто обыску или изгнано... кроме как в соответствии с по­ложениями законодательства и под контролем судебных властей". На практике, однако, в случаях, касающихся ареста, содержа­ния под стражей или высылки из страны, нормы Конституции подменяются действием Государственного акта о безопасности 1974 г. Согласно этому документу любое лицо может содержаться под стражей вплоть до трех лет без суда за участие в деятельно­сти или за выступление с заявлениями, которые рассматривают­ся властями как угроза национальной гармонии и безопасности.

Несмотря на то, что Конституция предоставляет право "на выражение и распространение мнений", в действительности бахрейнцы не свободны в выражении оппозиции к правительству в публичных выступлениях и в печати. Критика в СМИ членов пра­вящего семейства и его политики строго запрещена, то же самое касается и свободы собраний. В стране не разрешается проводить политические демонстрации и митинги. Любые несанкционирован­ные собрания с участием более пяти человек запрещены Государ­ственным актом о безопасности. Служба безопасности Бахрейна контролирует даже религиозные сборы, которые могут принять политическую направленность, и часто их запрещает.

В Кувейте действовали факторы, смягчающие социально-политическую напряженность: исключительно высокий доход на душу населения (в 1990 г. размер ВВП на душу населения соста­вил 14610 долларов США) и, соответственно, значительно более высокий, чем в других арабских (и даже европейских) странах, жизненный уровень. Именно это облегчило эволюцию политики правящей династии в духе либеральной "модернизации" в той мере, в какой она вообще была возможна в аравийской монархии и в какой она отвечала общим интересам феодально-родовой аристок­ратии, крупных предпринимателей и купцов, верхушки бюрокра­тии.

Согласно Конституции 1962 г. законодательная власть в Ку­вейте принадлежит Эмиру и Национальному собранию. Исполни­тельная власть — Эмиру и Совету министров. Со времени приня­тия Конституции главой правительства назначается наследный принц.

Однопалатное Национальное собрание по Конституции со­стоит из 75 депутатов (50 членов, избираемых прямым тайным голосованием сроком на 4 года, и 25 — назначаемых Эмиром). Из­бирательным правом пользуются только грамотные, урожденные кувейтцы мужского пола.

Кувейтская Конституция законодательно закрепила свободу слова, избирательное право, тайное голосование на выборах — все то, что в районе Персидского залива воспринималось в тот период (и воспринимается до сих пор) как революционные пре­образования. В условиях Кувейта, где политические партии зап­рещены, интересы различных социальных групп и слоев выра­жают и отстаивают общественно-политические организации, которым принадлежит важная роль в социально-политической жизни страны.

В 1962 г. был принят Закон "Об организациях и клубах обще­ственной пользы", который затем не подвергался никаким изме­нениям. Любое объединение, будь то общественное, просветитель­ское, религиозное и даже спортивное, создается в соответствии с положениями данного законодательного акта. В число "организа­ций и клубов общественной пользы" были включены и союзы про­фессионального типа, такие, как ассоциации юристов, экономис­тов, журналистов, учителей. Их деятельность способствует фор­мированию новых политических взглядов, разработке идей, касающихся основных проблем будущего развития эмирата. Ис­кусственно объединяя в одном ряду профессиональные союзы, чисто просветительские и общественно-политические организа­ции, кувейтские власти стремились ограничить сферу их деятель­ности. Правящие круги страны рассматривали эти общества как своеобразные просветительские кружки, задача которых состоит в пропаганде новых идей, которые должны, однако, гармоничес­ки сочетаться с традиционными устоями общества. Они действуют под контролем правительства, выделяющего дотации на их содер­жание и имеющего, таким образом, возможность оказывать на эти организации прямое давление. Закон 1962 г. запрещает "орга­низациям и клубам общественной пользы" вмешиваться в полити­ческую жизнь, разжигать религиозную вражду, общинные и клас­совые разногласия.

В соответствии с Конституцией в январе 1963 г. были впер­вые проведены выборы в Национальное собрание Кувейта. Эти выборы трудно назвать всеобщими: из 330 тысяч жителей право голоса было предоставлено не более чем 40 тысячам, а реально участвовало в выборах всего 11 тыс. избирателей. Однако между этим составом парламента, избранным узкой коллегией с преоб­ладанием сторонников династии, и правительством, на 2/3 обра­зованным из родственников Эмира, не прекращались конфликты по вопросам внутренней и внешней политики. Всякое выступле­ние оппозиции в парламенте, грозившее недоверием правитель­ству, вынуждало Эмира к маневру, реорганизации Кабинета и прочим мерам ослабления критики, подрывавшей традиционный авторитет правящего семейства. В 1976 и 1986 гг. Эмир своим дек­ретом распускал парламент, который был затем восстановлен толь­ко в 1992 г. В 1996 г. в Кувейте состоялись новые (восьмые по счету) парламентские выборы, однако они не повлекли за собой серьезных изменений в системе власти и в характере политичес­ких отношений в обществе, в котором ведущая роль отводится традиционным структурам.

Таким образом, хотя в конституционных монархиях арабских стран есть конституции, их действие часто приостанавливается; они устанавливают, что вся власть (законодательная, исполни­тельная, судебная) исходит от монарха, над конституцией стоит Коран. Парламенты этих стран не ограничивают власть монарха, их решения носят совещательный характер и нуждают­ся в одобрении монарха. В условиях строгого запрета на деятель­ность любых политических партий и общественных организаций, функционирование арабских монархий осуществляется, в основ­ном, путем сосредоточения всей полноты принятия государствен­ных решений в рамках семейных советов при поддержке тради­ционных элит. На вершине правящей иерархии стоят наследствен­ные династии правителей, которые непомерно разрослись и образовали устойчивые и разветвленные семейные кланы, пря­мо или косвенно контролирующие практически все сферы жизни государства. Поэтому данные государства фактически представ­ляют собой абсолютные монархии.

Дуалистические монархии. Иордания

Хотя Иордания и Марокко по конституции находятся ближе к парламентарным монархиям, на самом деле они являются мо­нархиями дуалистическими.

В Иордании действовали две Конституции — 1928 г. и 1946 г. Действие третьей Конституции — 1952 г. (в которую внесено 29 поправок) — ограничено чрезвычайным законодательством.

Конституция была принята обеими палатами Национального собрания и одобрена указом Короля Талала I. В этой Конституции содержатся четкое понятие о разделении властей — законодатель­ной, исполнительной и судебной, а также указания на то, как со­относятся эти ветви власти с принципом монархии и религией.

На функционирование конституционного механизма королев­ства Иордания глубокое воздействие оказывает палестинский фак­тор (к 1950 г. палестинцы, включая беженцев, составили 2/3 насе­ления этой страны).

По Конституции глава государства — король, который обла­дает широкими полномочиями в области законодательной и испол­нительной власти и "свободен от какого-либо подчинения и отчет­ности". Король является верховным главнокомандующим сухопут­ными, военно-морскими и военно-воздушными силами; он ратифицирует законы и вводит их в действие.

Согласно Конституции Король наделяется следующими пол­номочиями: объявления войны и заключения мира; ратификации договоров и соглашений; назначения в соответствии с законом выборов в Палату депутатов; созыва Национального собрания; роспуска Палаты депутатов; роспуска Сената или освобождения от членства в нем любого сенатора; назначения премьер-мини­стра, освобождения его от должности или принятия его отставки; назначения по рекомендации премьер-министра министров, осво­бождения их от должности или принятия их отставки; назначения членов Сената, назначения спикера Сената и принятия его от­ставки; введения, присвоения и лишения гражданских и военных рангов, званий и почетных титулов, награждения орденами и ме­далями; осуществления права помилования или отмены приговора суда; подтверждения вынесенного судом смертного приговора.

Высший законодательный орган Иордании — Национальное собрание, состоящее из Сената и Палаты депутатов. Сенат на­значается Королем сроком на 4 года (его состав обновляется напо­ловину каждые 2 года). Палата депутатов избирается на 4 года путем прямых и тайных выборов. Выборы проходят по 21 округу по принципу "один человек — один голос".

На первом после назначения заседании Сенат избирает ко­митеты: по иностранным делам, административный, финансо­вый, юридический, по просвещению и высшему образованию, по социальному развитию и здравоохранению. Главой всех комитетов автоматически является спикер Сената. Докладчики комитетов (исполнительные главы комитетов) избираются на их заседаниях.

Король Хусейн неоднократно распускал Палату депутатов в 50—60-х годах. В 1974 г. он распустил ее в очередной раз, но вновь она собралась только в 1984 г., если не считать ее кратко­срочного созыва в феврале 1976 г. Целью январской (1984 г.) сес­сии парламента было принятие поправки к Конституции, позво­ляющей проводить выборы лишь на Восточном берегу, а пред­ставителей от оккупированного Западного берега назначать королевским декретом.

Новые выборы были проведены только в 1989 г. Официаль­ное объяснение этому таково: лишь после разрыва администра­тивных и юридических связей с Западным берегом р. Иордан, ок­купация которого препятствовала выборам депутатов в иорданс­кий парламент, иорданское руководство смогло начать процесс демократизации общественно-политической жизни и провести вы­боры теперь только от так называемого Восточного берега.

Поскольку законный парламент бездействовал с 1974 г. (Па­лата депутатов была распущена, а Сенат не имеет права действо­вать в ее отсутствие) и существовала потребность в легитимиза­ции деятельности руководства страны, король Хусейн создал На­циональный консультативный совет (НКС). Все 60 членов НКС, в который вошли и представители оккупированного Западного берега р. Иордан, проживающие, однако, на Восточном берегу, назначались королевским указом.

НКС просуществовал менее 6 лет и был распущен. За эти годы Король три раза назначал новые составы совета. Хотя НКС и не являлся по сути конституционным органом, Король и прави­тельство не вводили никаких законов без его одобрения.

Исполнительным органом в Иордании является Совет мини­стров во главе с премьер-министром. В соответствии с Конститу­цией "премьер-министр и министры должны подписывать реше­ния, принятые Советом министров, которые должны быть пред­ставлены Королю для ратификации... эти решения будут реализованы премьер-министром и министрами, каждым в рамках своей компетенции", кроме того, "премьер-министр и мини­стры несут коллективную ответственность перед Палатой депута­тов в том, что касается государственной политики страны, а каж­дый министр ответствен перед Палатой депутатов в том, что ка­сается дел его министерства".

В ноябре 1989 г, прошли всеобщие парламентские выборы. Впервые в выборах принимали участие лица, которым исполни­лось 19 лет, и женщины. Им избирательное право было предо­ставлено в 1974 г. и они не могли реализовать его на всеобщих парламентских выборах из-за длительного отсутствия таковых. По итогам выборов был образован новый (11-й по счету) парла­мент, который вскоре принял законы, предусматривавшие дви­жение Иордании по пути демократии. Эти законы включают акты об отмене чрезвычайного положения, Закон о внесении поправок в Закон о государственной безопасности, который вер­нул судам их гражданский статус после того, как они осуществ­ляли свою деятельность в соответствии с чрезвычайными требо­ваниями.

Кульминацией демократических преобразований стало утвер­ждение в декабре 1990 г. Национальной хартии и принятие 5 июля 1992 г. Закона о политических партиях. Хартия фактически от­крыла дорогу появлению открытого плюрализма мнений и возник­новению оппозиции. Однако оппозиция получила право на суще­ствование исключительно в отношении правительства, не под­вергая сомнению легитимность режима.

Иорданская Национальная хартия стала важным документом, заложившим основы демократизации страны. Согласно Хартии "иор­данское государство — государство демократии в современном зна­чении этого понятия и, выступая в этом качестве, оно предостав­ляет самые разные возможности для своих граждан, в том числе и практическую сферу для иорданского народа, в рамках которой он может вырабатывать свои решения, имеющие отношения к его жизни". Иордания была провозглашена правовым государством, которое придерживается принципа верховенства закона и черпает свою легитимность в "свободном волеизъявлении народа".

Гарантиями продвижения страны по пути демократии в Хар­тии были признаны следующие основополагающие моменты: со­блюдение принципов демократии в политических организациях в целях гарантии правосудия и стабильности; соблюдение объек­тивного подхода и уважения разных точек зрения при осужде­нии в политической и партийной практике борьбы на основе лич­ных интересов; гарантия основных свобод граждан в целях за­щиты курса на демократическое развитие и соблюдение прав личности; обеспечение равенства и справедливости и равных возможностей всем гражданам, невзирая на возраст и пол; со­хранение гражданского характера и черт демократического го­сударства, в связи с чем любые попытки ликвидировать или под­менить такое развитие должны рассматриваться как прямая угроза Конституции и нарушение принципов политического плю­рализма.

Институциональное закрепление основ демократии в Иорда­нии Хартия подтверждает осуществлением целого ряда мер, ко­торые способны предоставить гарантии движению по избранному пути. Они охватывают широкий круг положений и в основном сво­дятся к следующему; созданию независимого органа в виде Ар­битражного совета (Дивана), который должен действовать в соот­ветствии со специальным законодательством и осуществлять ад­министративный контроль и более широкие функции этого плана, представляя отчеты в парламент и Кабинет с целью выявления нарушений и отклонений от избранного курса; созданию в соот­ветствии со специальным законом независимого органа для мо­дернизации законодательства, предложения о чем должны пред­ставляться в высшие исполнительные и законодательные инстан­ции; созданию Конституционного суда со всеми присущими этому органу функциями и прерогативами в соответствии со сложив­шейся международной практикой в этой области; объединению законов о чрезвычайном положении, трактовка которых содер­жится в Конституции, в единое законодательство, с тем, чтобы парламент получил право утверждать решения Кабинета по это­му поводу; передаче ряда законодательных функций, касающих­ся некоторых сторон жизни государства и гражданской службы, от Совета министров парламенту, а также проведение сходных мер в других областях с целью укрепления роли представитель­ных органов власти для демократических процессов.

Рассмотренные выше меры сопровождаются введением в дей­ствие других гарантий. В частности, предполагается, что в госу­дарстве должны соблюдаться принципы демократии в том, что касается деятельности политических партий и организаций, в целях сохранения стабильности и справедливости в обществе. Это же относится к терпимости и объективности в отношении позиций разных политических сил, к необходимости избегать подмены по­литической борьбы личными распрями и соперничеством.

В рамках провозглашенных подходов предполагается закреп­ление права на основные свободы для всех граждан в соответствии с Конституцией, соблюдение равенства и справедливости для всех членов общества, сохранение гражданского характера общества с объявлением любой попытки ликвидировать этот принцип или вы­холостить его лишенными всякого законного основания.

После этого политические партии в стране были законодатель­но легализованы. За короткое время быстро образовалось более 20 партий (хотя некоторые из них не были абсолютно новыми обра­зованиями, а только официально легализовали свою деятельность).

Поскольку многопартийность в Иордании начала развиваться в условиях монархической власти, она имеет свои характерные особенности. В соответствии с установками Иорданской Националь­ной хартии, политические партии в стране должны соответствовать определенным требованиям в своей практике и повседневной деятельности, а именно: опираться на демократические методы в своей работе и в выборе руководящих органов; не иметь связей (организационных или финансовых) с неиорданскими структура­ми и не действовать по инструкции из-за границы; черпать фи­нансовые ресурсы только из законных, известных и легальных местных источников; не создавать своих структур в вооруженных силах, аппарате безопасности и не формировать собственные по­лувоенные отряды; иметь известную и доступную штаб-квартиру и не использовать государственные структуры и органы, религи­озные и благотворительные учреждения в своих интересах и не вовлекать их в политическую борьбу.

Таким образом, государство подвергает строгому регулиро­ванию деятельность политических партий и организаций, стре­мясь оградить их от вмешательства в деятельность государствен­ных и иных органов, чтобы избежать дестабилизации обстановки в стране под влиянием политических амбиций каких-либо лиде­ров. Партии призваны служить целям организации и политичес­кой мобилизации населения, не претендуя на то, чтобы подме­нить власть и государство в выработке национального курса раз­вития.

Влияние партий как самостоятельной политической силы в обществе невелико в силу их политической слабости и разобщен­ности. Программы смежных партий, их идейные установки мало отличаются друг от друга.

Ведущая роль в относительно крупных партиях (Конститу­ционная национальная партия, Иорданская партия народно-де­мократического единства, Иорданская партия народной демокра­тии, Иорданская партия прогрессивной демократии и др.) отво­дится носителям властных полномочий, представителям имущих слоев и правящей элиты.

Другие партии Иордании продолжают оставаться крайне аморфными, хотя менее элитарными при едва ли большей чис­ленности членов, потенциал их влияния на массы весьма невелик, а сами они находятся в значительной изоляции от населения. Со­гласно исследованиям, проведенным Центром стратегических ис­следований при Иорданском университете, в рядах различных партийных образований состоит только 1,4% населения страны (при общей численности населения около 4,5 млн. человек).

Племенные структуры в политической жизни Иордании иг­рают важнейшую роль и претендуют на особое положение и мес­то в системе общественно-политических отношений. Племенная организация сохраняется до настоящего времени и придает обще­ству своеобразный местный колорит, а политической среде — осо­бую специфику, существенным образом влияя на расстановку по­литических сил, сказываясь на распределении властных полномо­чий и функций.

Правительство Иордании приняло в 1993 г. Закон о внесе­нии поправок в основной Закон о выборах. Был введен принятый во всех западных демократических обществах избирательный принцип "один человек — один голос". В то же время сохрани­лась система закрепления депутатских мест за меньшинствами; шесть мест бедуинам, три места черкесам и чеченцам, девять мест христианам. Распределение избирательных округов и коли­чество депутатов от каждого из них позволяли конкретному из­бирателю голосовать за несколько кандидатов одновременно. При такой системе он мог соблюсти баланс своих взглядов и интере­сов и проголосовать и за кандидата от собственного рода, клана или племени, и за кого-то из не племенных, а партийных выд­виженцев.

Итоги ноябрьских выборов 1997 г. показывают, что из 80 мест в парламенте кланово-племенные кандидаты получили 62 места, 8 — независимые исламисты, 10 — представители панарабских и левых сил. Назначение нового Сената, куда не вошел ни один представитель оппозиции, подтвердило нежелание режима вклю­чать последних во властные структуры.

Дуалистические монархии. Марокко

Марокко является политически наиболее модернизированной и "либеральной" из всех арабских монархий. Это в немалой степе­ни объясняется традиционной значительной активностью многих политических сил и организаций, отражающих интересы различ­ных слоев арабского и берберского населения.

За годы независимости в стране сменилось три Конституции: 1962, 1970 и 1972 годов. В последней из них был наиболее четко закреплен принцип "разделения властей", когда законодательная власть принадлежит Палате представителей, а исполнительная — Совету министров, назначаемому Королем,

Все три Конституции закрепили принцип наследственности королевской власти, неприкосновенности и священности личности монарха, являющегося символом единства нации, высшим ее пред­ставителем и духовным вождем. Монарх является также верхов­ным главнокомандующим; он назначает премьер-министра и фор­мирует состав правительства.

В Конституцию 1972 г. были внесены изменения, одобренные на референдуме в сентябре 1992 г. В соответствии с ними усилил­ся контроль парламента за деятельностью правительства, был со­здан относительно независимый Конституционный совет, впер­вые было закреплено положение о приверженности Марокко об­щепризнанным нормам прав человека.

Законодательный орган Марокко — Палата представителей (однопалатный парламент, 333 депутата) — избирается сроком на 6 лет (2/3 — всеобщими прямыми выборами, 1/3 — коллегиями выборщиков). В сентябре 1996 г. состоялся референдум по внесению поправок в Конституцию, согласно которым был учрежден двухпалатный парламент.

Довольно развитая партийная традиция в Марокко восходит к 20—30-м годам нынешнего столетия, когда в стране усилилось антиколониальное движение. Наиболее авторитетной силой явля­ется коалиционная партия Истиклялъ, созданная в 1943 г. и вы­ступившая под знаменем национализма и ислама. Отражая инте­ресы консолидирующейся национальной буржуазии, она смогла сплотить вокруг себя широкие массы населения на борьбу за неза­висимость, а в дальнейшем значительно укрепила свои позиции в уже независимой стране.

Закрепление еще в первой Конституции 1962 г. многопартий­ной системы и принципа политического плюрализма во многом обеспечилось соперничеством королевского двора и партии Истикляль, которая в 50-е годы занимала ведущее положение в прави­тельстве. Но по мере укрепления своих позиций Король поставил исполнительную власть под свой контроль. Монархия стала ини­циатором модернизации традиционного общества, однако роль традиционных структур была столь велика, что новым нацио­нальным силам не удалось овладеть инициативой. Пережив рас­кол, партия Истикляль стала оппозиционной.

Партия Истикляль сыграла значительную роль в эволюции монархического режима от абсолютизма к парламентаризму. Блок партий во главе с Истикляль выступил за создание при Короле Конституционного совета на правах совещательного органа. Не менее важная роль в становлении конституционной монархии при­надлежит и партии Национальный союз народных сил (НСНС), отколовшейся от партии Истикляль.

Выборы в парламент на многопартийной основе позволили выявить проправительственное большинство, ставшее фундамен­том стабилизации политической системы. Партия Истикляль по­терпела на этих выборах серьезное поражение. Монарху удалось нейтрализовать ее влияние, умело играя на национальных, этни­ческих, родоплеменных и иных противоречиях, что, впрочем, не мешало ему оставаться символом политического единства стра­ны. Многопартийность активно способствовала дроблению полити­ческих сил и стала причиной сокращения самостоятельности боль­шинства партий Марокко. Политическая система, всецело нахо­дящаяся под контролем Короля, препятствовала консолидации оппозиционных сил.

В многопартийной системе Марокко отразился процесс ста­новления социально-политической структуры общества, в кото­ром партии представляют собой еще довольно подвижные поли­тические коалиции, формирующиеся не только по политическим и социально-экономическим, но и по этническим принципам.

Практикуя строго дозируемый плюрализм, Король использо­вал и такой фактор, как особую роль лидеров в политических парти­ях: он поддерживал по мере надобности авторитет того или иного руководителя. Чтобы удерживать партийных лидеров в рамках дозволенного, была создана и отработана система личных встреч партийных лидеров с Королем или его представителями, участие в различных советах, раздача символических постов, отправка за рубеж с какой-либо почетной миссией и т. д.

За последнее время в политической жизни Марокко сложил­ся баланс политических сил с управляемой оппозицией. Большин­ство политических партий оказалось в руках марокканской эли­ты, связанной с дворцовыми кругами или зависимой от них.

Все партии выступают за незыблемость монархического строя. Оппозиционные партии, так же как и проправительственные, объе­диняет с королевским двором солидарность в защите целостности страны.