§ 4. Законодательные органы

Место законодательных органов в системе органов власти

Конституции большинства латиноамериканских стран, как старые, так и новейшие, определяют и закрепляют в правовой форме важную роль законодательных органов власти, предпола­гая, что путем принятия законодательства они должны опреде­лять политику государства, являться центром всей системы госу­дарственных органов; декларируют те начала, на которых долж­ны быть построены государственные органы. Но конституционный и фактический статус законодательных ассамблей в странах Ла­тинской Америки до недавнего времени настолько расходился, что реальное представление об их действительной роли мог дать лишь анализ всех основных факторов, воздействующих на зако­нодательные органы власти.

В период существования диктаторских режимов законодатель­ный орган иногда сохранялся, но ему отводилась особая роль в политической системе. Например, за время правления диктатора X. Гомеса в Венесуэле было принято семь конституций (1909, 1914, 1922, 1925, 1928, 1929 и 1931 гг.). Все они отводили своеобразное место конгрессу, который должен был олицетворять некоторые атрибуты "представительной демократии". Формально конгресс был наделен полномочиями утверждать все эти многочисленные кон­ституции, принимать другие законы и избирать президента. Но фактически конгрессу отводилась роль канцелярии, которая лишь штамповала решения, навязываемые диктатором и угодные толь­ко ему.

В целом нет сомнения в том, что роль законодательных орга­нов стран Латинской Америки в системе государственных органов традиционно относительно слабая по сравнению с той, что игра­ли и пока еще продолжают играть в этой системе президент и правительство. Объясняется это различными факторами обществен­но-политической жизни латиноамериканских стран — социально-экономического, политического и исторического характера. Опре­деленным образом сказалось здесь и отсутствие в колониальный период их истории самостоятельных законодательных органов, длительное господство диктаторских режимов, незначительное развитие парламентских традиций и т. п.

Выдвигаемая зарубежными исследователями в качестве ос­новной теория о верховенстве парламента в странах Латинской Америки на практике не подтверждалась, что вынуждены были признавать и многие исследователи. Так, например, американс­кие политологи В. Пирсон и Ф. Джилл, характеризуя роль законо­дательных органов власти в латиноамериканских странах, в свое время отмечали: "Несмотря на то, что конституционные системы стран Латинской Америки учреждают легислатуру с полномочия­ми издавать законы и определять государственную политику, кон­гресс реально не является центром политической жизни этих го­сударств. В Латинской Америке теория превосходства законода­тельного органа не более чем фикция".

Относительная слабость законодательных органов, конечно, не означала, что они полностью утратили свои полномочия и их значение в системе государственных органов было сведено к нулю. Однако сильная президентская власть, .прямое участие прези­дента и правительства в законодательном процессе, способы дав­ления правительства на законодательный орган власти — все это в значительной степени ограничивало и ограничивает полномочия этого органа, резко снижая его роль как представительного уч­реждения, которое должно определять основы всей государствен­ной политики, как это и предусмотрено многими конституциями.

Достаточно отметить, что в абсолютном большинстве стран Латинской Америки правом созыва специальных сессий законо­дательных органов власти по-прежнему обладает президент. Пра­вовыми нормами и сложившейся политической практикой специ­ально устанавливается, что законодательство, осуществляемое конгрессом, должно следовать направлениям, намеченным и оп­ределяемым в президентских посланиях. Иными словами, зако­нодательная деятельность конгресса фактически привязана к ус­тановкам и политическим направлениям, навязываемым испол­нительной властью.

В настоящее время было бы слишком упрощенным считать, что законодательные органы латиноамериканских стран выступа­ют в роли так называемых "каучуковых" учреждений, которые только штампуют решения, предлагаемые президентом и его пра­вительством. В условиях неуклонно растущей демократизации политического режима, перехода в ряде стран президентской вла­сти в руки демократически настроенных прагматиков большин­ство законодательного органа может сыграть свою решающую роль, препятствуя или, наоборот, способствуя осуществлению радикаль­ных социально-экономических и политических реформ, продикто­ванным общим ходом исторического развития. В качестве приме­ра укажем на процессы демократизации в таких странах, как Аргентина, Бразилия, Чили, Никарагуа, Перу, Панама и др. Не­малая роль в этом процессе принадлежит законодательным орга­нам власти. И совершенно очевидно, что их роль в странах Ла­тинской Америки постепенно меняется. Из "каучуковых" учреж­дений они превращаются в работающие органы, зачастую способные соревноваться с президентской властью по силе воз­действия на общественное мнение, а следовательно, на всю внутриполитическую жизнь страны. И хотя очевидно, что институт латиноамериканского "суперпрезидента" еще очень силен и ему нет пока серьезной государственно-правовой альтернативы, зако­нодательные органы власти стран Латинской Америки все же набирают опыт демократической парламентской процедуры, активно выходят из состояния прямого подчинения сильной пре­зидентской власти, привлекая к своей деятельности внимание широких слоев общества, при этом активно заимствуя опыт раз­витых демократических государств и внося в мировой демократи­ческий процесс свое национальное, чисто латиноамериканское. Органы законодательной власти стран Латинской Америки, бе­зусловно, стремятся играть ведущую роль в системе государствен­ных органов, пытаясь определять основы государственной поли­тики. Эта тенденция, по всей вероятности, будет доминировать и в последующие годы, поскольку поворот в сторону установления в Латинской Америке новых диктаторских режимов в их старом, традиционном варианте просто невозможен. Разумеется, полити­ческая динамика латиноамериканских стран может довольно су­щественно меняться в зависимости от изменений в расстановке политических сил, что определяется нестабильностью экономи­ческой и политической ситуации в абсолютном большинстве стран этого региона.

Структура

Структура латиноамериканских законодательных органов в максимальной степени приспособлена к осуществлению посред­ством законодательства воли правящих групп. В регионе суще­ствует как однопалатная, так и двухпалатная организация за­конодательных органов. Однопалатные законодательные орга­ны образуются в Коста-Рике, Гаити, Гватемале, Сальвадоре, Гондурасе, Панаме, Парагвае и, как правило, называются На­циональная или Законодательная ассамблея. Законодательные органы такой структуры существуют в основном в небольших слаборазвитых странах Латинской Америки. Часто на практике они выступают там в роли откровенного придатка сильной пре­зидентской и правительственной власти (Гватемала, Гондурас, Гаити, Парагвай).

В подавляющем большинстве латиноамериканских стран пар­ламент имеет двухпалатную структуру и часто именуется Наци­ональным конгрессом. В первую очередь бикамерализм присущ федеративным государствам (Аргентина, Бразилия, Мексика, Венесуэла). Он был откровенно заимствован у Соединенных Шта­тов Америки, скопирован с американского Конгресса и функцио­нирует во многом по его меркам.

Законодательные органы власти стран Латинской Америки формируются на основе конституционных норм, специальных из­бирательных законов и складывавшихся годами обычаев.

Порядок формирования

Общепризнанной конституционной нормой является то, что голосование признается одновременно и правом и обязанностью гражданина, причем избирательное право является всеобщим, свободным, тайным и прямым для избрания законодательных органов. В соответствии с конституционными положениями ак­тивным избирательным правом обладают граждане, мужчины и женщины, достигшие 18-летнего возраста, обладающие поли­тической дееспособностью, т. е. не лишенные по решению суда каких-либо гражданских прав, в том числе права голоса, заре­гистрированные в избирательном списке. При этом в понятие обя­зательности голосования включается следующее: зарегистрировать­ся в избирательном списке; выполнять в обязательном порядке и безвозмездно избирательные функции, в том числе при необхо­димости участвовать в работе по проведению выборов (отказ мо­жет быть допустим лишь тогда, когда он обоснован уважительной причиной или чрезвычайными обстоятельствами, доказанными за­интересованным лицом в органе, который распорядился о его на­значении); голосовать на выборах в избирательном пункте по ме­сту жительства.

Права избирать лишаются в случаях: привлечения к уголов­ной ответственности за преступление, влекущее за собой отбыва­ние наказания в виде лишения свободы, начиная с момента выда­чи приказа о взятии под стражу; лишения в судебном порядке прав или пребывания в государственных или частных приютах для наркоманов или душевнобольных; решения о бродяжничестве или постоянном пьянстве, вынесенного в предусмотренном зако­ном порядке, если впоследствии не было восстановления в пра­вах; уклонения от суда и следствия с момента выдачи ордера на арест и до истечения срока давности уголовного преследования; вынесения окончательного приговора о приостановлении или ли­шении политических прав, если впоследствии не было восстанов­ления в правах, и в других случаях, предусмотренных действую­щим законодательством.

В федерациях применяется принцип, в соответствии с кото­рым депутаты законодательных собраний штатов или провинций не могут быть избраны федеральными депутатами или сенатора­ми в течение всего времени исполнения своих обязанностей. Так­же не могут быть избраны председателями муниципальных сове­тов лица, осуществляющие функции исполнительной власти на ином уровне. Члены Центральной избирательной комиссии, комис­сий субъектов федераций, а также окружных избирательных ко­миссий не могут быть избраны членами законодательных органов власти. Обычно закон требует, чтобы они освободили должности в органах по проведению выборов не позднее чем за шесть месяцев до их проведения.

Порядок формирования законодательных органов власти ус­танавливается текстами латиноамериканских конституций. В ос­нове латиноамериканского избирательного права лежат принци­пы всеобщего, равного и прямого избирательного права при сво­бодном, но обязательном голосовании, В случае нарушения принципа обязательного голосования гражданин может быть под­вергнут штрафу. Кроме того, его благонадежность по отношению к действующим конституционным властям может быть поставлена под сомнение. От участия в выборах освобождаются: умалишен­ные; лица, находящиеся в местах заключения по приговору суда; лишенные политических прав (в том числе избирательного) по приговору соответствующего суда; военнослужащие рядового со­става; лица, не имеющие постоянного места жительства, и неко­торые другие категории граждан. Отдельные страны устанавли­вают обязательность голосования только до достижения 70 лет; избиратели старше 70 лет могут голосовать факультативно. Ак­тивное избирательное право предоставляется, как правило, с 18 лет (на Кубе и в Никарагуа — с 16 лет). В некоторых странах избиратели могут голосовать с 16 лет факультативно, ас 18 — в обязательном порядке.

К кандидатам на выборную должность в Конгрессе или Ас­самблее предъявляются, кроме того, определенные требования: необходимо иметь национальное гражданство, достичь определен­ного возраста, проживать в округе, от которого баллотируется кандидат, в течение определенного времени (от 1 года до 10 лет). Например, депутаты Национальной ассамблеи представителей Панамы должны иметь панамское гражданство в течение не ме­нее 10 лет, предшествующих выборам, быть не моложе 28 лет, не быть осужденными за преступление, направленное против об­щества и свободы, не быть лишенными избирательных прав, про­живать в избирательном округе не менее 1 года.

Требования к членам Палаты депутатов Аргентины следую­щие: быть старше 25 лет, не менее четырех лет являться гражда­нином республики, быть уроженцем провинции или на протяже­нии двух лет, непосредственно предшествующих выборам, про­живать в провинции, от которой кандидат баллотируется.

К членам Сената обычно предъявляются повышенные тре­бования: необходимо достичь 30-летнего возраста, в течение ше­сти лет быть аргентинским гражданином, иметь ежегодный доход не менее 2 тыс. песо, быть уроженцем провинции или проживать в ней не менее двух лет, предшествующих выборам.

Палаты представителей обычно избираются на четыре года и обновляются полностью или наполовину. Палата представителей избирается по соответствующим избирательным округам в зави­симости от численности населения.

Для избрания членом Национального конгресса Перу необхо­димо удовлетворять следующим требованиям: быть перуанцем по рождению, пользоваться избирательным правом, быть не моложе 35 лет при избрании в Сенат и 25 лет при избрании в Палату депутатов. Депутатами не могут быть избраны действующий пре­зидент, министры правительства, префекты, супрефекты, губер­наторы, члены судов и прокуратуры, государственные служащие, находящиеся на действительной военной службе. Перечисленные лица, намеревающиеся выдвинуть свою кандидатуру на парла­ментских выборах, должны оставить свои посты не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования.

Выборные должностные лица, комиссии, комитеты

В странах с двухпалатной организацией конгресса каждая палата имеет своих выборных должностных лиц. В нижней палате это обычно председатель, один или два вице-председателя, сек­ретарь и казначей. Эти лица избираются членами данной палаты простым большинством голосов на определенный срок и могут быть переизбраны. В Мексике, например, должностные лица нижней палаты избираются на последнем заседании каждого месяца с тем, чтобы вступить в должность в следующем месяце. В странах, где имеется вице-президент, он по аналогии с американской системой председательствует в сенате, но не обладает правом голоса, за исключением случаев, когда голоса депутатов разделились поров­ну. Во всех остальных странах председатель сената, один или два его заместителя, секретарь и другие должностные лица избира­ются на пленарном заседании сената.

Председатели палат обладают значительными полномочиями не только по руководству палатами, но и по осуществлению всей законодательной процедуры. В отдельных странах они даже упол­номочены назначать членов временных или постоянных комитетов палат. Чаще всего такие назначения подлежат утверждению де­путатами на пленарном заседании соответствующей палаты. По­мимо этих важнейших полномочий председатели палат назначают докладчиков по различным вопросам, подлежащим обсуждению в палате, обладают правом по своему усмотрению ограничивать парламентские дебаты, предлагать на рассмотрение депутатов проекты решений и резолюций по различным вопросам и т. п.

В странах с однопалатной организацией законодательного органа его председатель практически полностью контролирует не только сам законодательный процесс (регулируя даже продолжи­тельность сессий, назначая докладчиков и постоянные комитеты), но и политический характер принимаемого законодательства. В большинстве случаев председатель — это депутат, принадлежа­щий к партии президента страны и полностью проводящий его политическую линию. При такой системе оппозиция в законода­тельном органе практически лишена возможности иметь своих представителей в постоянных комитетах и каким-то образом вли­ять на предварительную подготовку и рассмотрение законопроек­та, Такой деспотический контроль председателя палаты за всем содержанием ее деятельности позволяет проводить через конг­ресс выгодное и нужное правительству и лично президенту зако­нодательство.

Латиноамериканские законодательные органы (каждая из палат) имеют свою комиссию по работе палаты, в которую вхо­дит председатель палаты, его заместители, а также руководите­ли парламентских фракций или блоков. Ее возглавляет председа­тель палаты. Обычно такая комиссия собирается на заседания не реже одного раза в неделю в период сессии законодательного орга­на и по мере необходимости — после ее окончания. Функции та­кой комиссии заключаются в подготовке планов работы палаты, проекта повестки дня сессии с пунктами, которые могут быть пред­ложены законодателям, в получении информации о состоянии об­суждения вопросов в постоянных комиссиях, в обеспечении прак­тических мер для эффективного проведения общих дебатов. При определении общей повестки дня сессии комиссия детально об­суждает и утверждает каждый пункт. Планы работы палаты и повестка дня каждого заседания, предложенные комиссией, ут­верждаются на открытых заседаниях всей палаты.

Большую роль в структурной организации палат играют по­стоянные комитеты. Эти комитеты образуются как в палате пред­ставителей, так и в сенате. Количество постоянных комитетов, их номенклатура, полномочия и порядок работы обычно регулиру­ются регламентами палат. В регламентах палат также предусмот­рен перечень постоянных комиссий, которые образуются палата­ми, и их численный состав. В частности, регламент Палаты депу­татов Аргентины предусматривает образование 26 постоянных комиссий, каждая из которых состоит из 15 членов. Редким ис­ключением является регулирование конституцией страны количе­ства и названия постоянных комитетов. Так, например, Конститу­ция Эквадора 1977 г. устанавливает, что Национальная палата представителей образует четыре постоянные законодательные комиссии в составе пяти депутатов каждая: 1) по гражданским и уголовным вопросам; 2) по труду и социальным вопросам; 3) по финансово-бюджетным и банковским вопросам; 4) по промышлен-но-аграрным, экономическим и торговым вопросам. По сложив­шейся парламентской практике, хотя такое правило в регламен­тах и не закреплено, комитеты сосредоточивают в своих руках основную часть действительной законодательной работы, поскольку все законопроекты после официального внесения в палату пере­даются на рассмотрение в соответствующий постоянный комитет, который фактически по своему усмотрению дорабатывает и до­полняет законопроект, может даже радикально изменить его как по форме, так и по содержанию. Кроме того, комитет обладает правом законодательной инициативы, от своего имени внося на рассмотрение палаты подготовленные законопроекты.

Конституциями или специальными законами предусматрива­ется образование специальных комитетов по расследованию, компетенция, формы деятельности и состав которых могут зна­чительно отличаться: от расследования отдельных вопросов, вхо­дящих в компетенцию законодательного органа власти, до рас­следования антигосударственной деятельности. Так, в Аргенти­не существовал комитет палаты депутатов по расследованию антиаргентинской деятельности, обладавший полномочиями чис­то репрессивного характера: с помощью вооруженных сил коми­тет имел право осуществлять аресты неугодных правительству лиц и даже возбуждать их уголовное преследование. Латиноаме­риканские законодательные органы образуют значительное коли­чество временных и специальных комитетов. Из специальных комитетов можно отметить так называемые "партийные" комите­ты, которые обычно состоят из депутатов, принадлежащих к од­ной политической партии и входящих в одну фракцию. Это могут быть комитеты по проведению партией избирательных кампаний, комитеты по разработке партийной политики и др. Иногда в зако­нодательных органах Латинской Америки создаются специально вспомогательные комитеты, включающие не только одних де­путатов. Например, в Национальном конгрессе Чили в течение некоторого времени существовало специальное Бюро информа­ции Сената, куда входили видные экономисты, юристы, ряд по­литических деятелей и т. п. Это Бюро проводило самостоятельное исследование деятельности различных административных орга­нов и предоставляло необходимый информационный материал для сенаторов. Только за период 1967—1968 гг. из 363 исследований, проведенных Бюро информации, 329, или 91%, были сделаны по просьбе сенаторов от оппозиции. Комитетская система позволяет президентам латиноамериканских стран довольно эффективно осуществлять контроль за законодательством и в целом за работой высшего представительного органа. Эта система надежно блоки­рует возможное нежелательное для правительства законодатель­ство, искусственно фильтруя или задерживая законопроекты, внесенные оппозицией. Концентрация практически всей реальной законодательной работы в постоянных комитетах, все большая гипертрофия их полномочий, подчиненный характер комитетов по отношению к правительству — все это наглядно свидетель­ствует о новой системе взаимоотношений законодательных орга­нов с другими отраслями власти.

В законодательных органах ряда латиноамериканских стран образуется так называемая постоянная комиссия, которая дей­ствует в период между сессиями законодательного органа. Она назначается соответствующими палатами из примерно равного числа депутатов и сенаторов на последнем заседании перед пар­ламентскими каникулами. Для каждого члена постоянной комис­сии назначают по одному заместителю. Постоянная комиссия в период между сессиями принимает на себя некоторые полномо­чия законодательного органа. В частности, она может: давать согласие на использование исполнительной властью национальной гвардии и вооруженных сил в соответствии с законом и кон­ституцией; принимать в надлежащих случаях присягу у прези­дента страны, членов верховного суда и других должностных лиц, которые должны приносить такую присягу перед членами законодательного органа; принимать в период между сессиями законопроекты, направляемые в палаты, и передавать их для заключения в постоянные комитеты палат для рассмотрения на ближайшей сессии; созывать по своей инициативе или по пред­ложению исполнительной власти внеочередные сессии законода­тельного органа, причем решение в обоих случаях принимается большинством в 2/3 присутствующих членов. В решении о созы­ве указывается вопрос или вопросы, вносимые на рассмотрение внеочередной сессии: об одобрении или отказе в одобрении сде­ланных президентом республики назначений членов верховного суда вместо выбывших; о предоставлении отпуска президенту республики и назначении лица, исполняющего его обязанности на этот период; о предоставлении отпуска членам верховного суда; об утверждении произведенных президентом республики назначений послов, дипломатических представителей, генераль­ных консулов, высших должностных лиц казначейства, высших должностных лиц армии, флота и военно-воздушных сил в по­рядке, установленном законом.

Полномочия

Объем полномочий представительных органов стран Латинс­кой Америки, закрепленный конституциями и реально осуществ­ляемый на практике, весьма различен в зависимости от формы политического режима, установленного в стране. Наиболее зна­чительны и реально выражены эти полномочия в странах с либе­рально-демократическим режимом, в наибольшей степени огра­ничены и формализованы — в условиях авторитарных режимов, когда наряду с представительными органами аналогичные функ­ции осуществляет правительство, его глава - президент либо правящая политическая партия или группировка.

Основные наиболее характерные полномочия конгресса или ассамблеи в странах Латинской Америки можно представить сле­дующим образом:

• принятие и изменение конституции и законов страны;

• утверждение государственного бюджета и распределение го­сударственных финансовых ассигнований;

• образование ряда государственных органов, избрание долж­ностных лиц и контроль за их деятельностью;

• судебные полномочия;

• полномочия в области осуществления внешней политики го­сударства.

Законодательная функция конгресса включает в себя приня­тие кодексов и законов общего характера, законов по налогообложению, о национальном бюджете, об одобрении получения или предоставления займов, законов, регулирующих внешнюю и внут­реннюю торговлю, развитие сельского хозяйства и промышленно­сти, трудовые и имущественные отношения, социальное страхо­вание, установление общего порядка получения и утраты граж­данства и т. п. Обычно конституциями устанавливается раздельная компетенция сената и палаты представителей, если в стране ус­тановлена бикамеральная система. В данном случае закрепляется исключительная компетенция той или другой палаты. Консти­туции латиноамериканских стран, как правило, не фиксируют вопросы, по которым конгресс не может законодательствовать. Однако в некоторых странах он может делегировать свои полно­мочия правительству.

Официальная доктрина утверждает, что конгресс как выс­ший законодательный орган может теоретически законодатель­ствовать по любым вопросам. Тем не менее в ряде государств конгрессу запрещено законодательствовать по вопросам, нахо­дящимся в исключительной компетенции правительственных органов, требовать от правительства информацию об инструкци­ях, данных дипломатическим представителям, и о переговорах секретного характера и т. п.

Так, в соответствии с Конституцией Мексики (ст. 130) Конг­ресс не вправе издавать законы, разрешающие или запрещаю­щие какую-либо религию. Объясняется это традиционно сложив­шимися отношениями между церковью и государством и особым правовым положением католической церкви. Одновременно этой же статьей Конституции устанавливается норма, согласно кото­рой только законодательные органы субъектов мексиканской фе­дерации — штатов — имеют право устанавливать согласно мест­ным потребностям наибольшее число служителей религиозных культов. Священнослужители по Конституции лишены активного и пассивного избирательного права и, следовательно, не могут прямо участвовать в формировании законодательного органа или в его работе в качестве депутата.

Все латиноамериканские конгрессы имеют право объявлять войну и ратифицировать договор о мире, причем для одобрения таких договоров требуется обычно квалифицированное большин­ство в 2/3 голосов всего состава законодательного органа власти. Из других важнейших полномочий законодательных органов сле­дует отметить: полномочия, связанные с точным определением контингента вооруженных сил в стране, а также регулирование их организации; право посылки войск за границу; разрешение на проход иностранных войск через национальную территорию и др.

Помимо законодательства по общим и специальным вопро­сам важнейшими полномочиями латиноамериканских законодатель­ных органов является утверждение государственного бюджета и распределение государственных финансовых ассигнований. По Конституции Чили 1980 г. законы, касающиеся налогов, бюджета государственных служб, а также призыва в армию, могут исхо­дить только от Палаты депутатов, законы об амнистии и помило­вании — только от Сената.

Исключительным правом разработки и внесения проекта государственного бюджета пользуется правительство страны. Некоторые новейшие конституции Латинской Америки вводят даже специальные разделы, посвященные государственному бюд­жету, причем особо выделяют конституционную норму о том, что формулирование основных направлений проекта государственно­го бюджета является прерогативой исполнительной власти. При­нятие государственного бюджета в его доходной и расходной частях— прерогатива законодательной отрасли власти, и пре­зидент в данном случае лишен права вето. Редкой конституци­онной особенностью является императивное назначение опреде­ленной расходной части бюджета. Так, например, Конституция Эквадора 1977 г. устанавливает, что не менее 30% расходной ча­сти бюджета должно быть предназначено на нужды образования и ликвидацию неграмотности.

Неоднозначны полномочия латиноамериканских законодатель­ных органов по формированию других высших государственных органов, выборам некоторых должностных лиц и осуществлению контроля исполнительной власти. В компетенцию законодатель­ных органов стран Латинской Америки входит официальное из­брание президента и вице-президента страны при определенных условиях. Такие условия обычно оговариваются в конституциях и возникают тогда, когда ни один из кандидатов на эти должности не набрал требуемого законом большинства голосов или два кан­дидата получили абсолютно равное число голосов избирателей. В этом случае из двух кандидатов, набравших большинство или равное число голосов, конгресс путем тайного голосования изби­рает президента. Разумеется, это устанавливается при условии, что в конституции не оговорено проведение второго тура всеоб­щего голосования.

В ряде стран конгрессу предоставлено право избирать со­став верховного суда страны, причем в большинстве случаев кан­дидатуры на пост судей Верховного суда отбираются и представ­ляются на рассмотрение конгресса правительством. В тех стра­нах, где государство обладает правом активно участвовать в замещении постов высших религиозных должностных лиц, эта фун­кция находится в ведении конгресса и, как правило, осуществля­ется исключительно конгрессом без вмешательства исполнитель­ной отрасли власти. Конгресс в этом случае представляет на ут­верждение церковного руководства кандидатуры духовных лиц на посты архиепископа и епископов в соответствии с установлен­ными правилами.

Законодательному органу власти предоставлено право при­нимать отставку у действующего президента и назначать лицо для временного исполнения обязанностей, а также назначать внеочередные президентские выборы. Причем законодательный орган может отказаться принять отставку президента, если сочтет мо­тивы его отставки неубедительными или не соответствующими общему политическому положению в стране.

Функции законодательных органов по контролю за деятель­ностью правительства осуществляются в нескольких направле­ниях. К ним можно отнести участие конгресса в назначении неко­торых должностных лиц, ратификации договоров, подписанных правительством, в проведении различных расследований деятель­ности высших правительственных чиновников. Официально это обосновывается тем, что конгресс может обязать членов кабинета министров отвечать на поставленные депутатами вопросы или давать объяснения по поводу результатов парламентских рассле­дований. Таким правом обладают законодательные органы Боли­вии, Бразилии, Колумбии, Эквадора, Мексики, Панамы, Вене­суэлы и некоторых других. Причем министры — члены правитель­ства могут присутствовать на заседаниях конгресса по собственной инициативе, выступать с сообщениями, участвовать в дебатах, давать разъяснения, отвечать на вопросы депутатов и т. д. Конг­ресс со своей стороны правомочен делать министрам запросы в устной или письменной форме и требовать на них ответа в уста­новленной форме.

В латиноамериканской системе законодательной деятельнос­ти уже складывается такая практика, когда министры правитель­ства довольно часто по требованию палат разъясняют мотивы своей деятельности, демонстрируют степень ее эффективности и в то же время сами активно участвуют в дебатах по ключевым аспек­там законодательства. Это существенно отличается от североаме­риканской системы, где члены кабинета могут приглашаться только на специальные парламентские слушания постоянных комитетов конгресса.

Регламентами законодательных органов власти предусматри­вается порядок участия в работе палат членов исполнительной отрасли власти. Прежде всего, министры правительства могут присутствовать и принимать участие в любом заседании палаты. Разумеется, они могут присутствовать на заседании палаты, если обсуждаются вопросы, имеющие отношение к деятельности их министерства. В этом случае они обладают самым широким пра­вом выступлений на заседании палаты, могут задавать различ­ные вопросы и т. п. Депутаты вправе требовать от любого мини­стра объяснений по поводу деятельности его департамента. Если возникает такая необходимость, то сообщения министров предс­тавляются в письменном виде.

Законодательные органы, стран Латинской Америки облада­ют правом выдвигать против членов правительства и других высших должностных лиц государства так называемые офици­альные обвинения, которые должны быть поддержаны специаль­ным большинством палат и могут привести к отставке данного должностного лица. Осуществление этой прерогативы законода­тельным органом власти — явление довольно редкое.

Палаты законодательного органа власти имеют полномочия привлекать к так называемой политической ответственности высших должностных лиц государства при совершении ими раз­личных правонарушений и должностных преступлений. К такой ответственности могут быть привлечены президент республики, члены правительства, сенаторы и депутаты, члены верховного суда и других высших судов, главы административных департа­ментов, генеральный прокурор, послы и другие высшие государ­ственные служащие. Для применения наказаний палата депутатов после предварительного одобрения установленным законом боль­шинством голосов и выполнения соответствующей процедуры, включающей обязательное заслушивание обвиняемого, обраща­ется с утвержденными обвинениями в палату сенаторов. Сенат выступает в роли своеобразного суда присяжных, решая вопрос о виновности или об отсутствии таковой у обвиняемого. В случае отрицательного решения палаты депутатов или сената рассмотре­ние вопроса в отношении данного лица прекращается, но это не препятствует возбуждению дела по обвинению в совершении пре­ступления после окончания срока пребывания обвиняемого в дол­жности, так как данное решение палаты никоим образом не пред­решает вопроса об основании обвинения. В случае положительно­го решения обеих палат обвиняемый передается компетентным властям, которые действуют согласно закону.

Результатом политического осуждения высших государствен­ных служащих палатами законодательного органа является офи­циальное отстранение с должностей и постов, запрещение в даль­нейшем занимать должности и посты либо запрещение выполнять поручения любого характера на государственной службе. Решения по обвинению высших государственных служащих, принятые па­латами законодательного органа, обжалованию не подлежат. При наличии оснований для уголовного преследования обвиняемое лицо по решению законодательного органа отстраняется от должности и передается в распоряжение уголовного суда. Если суд выносит оправдательный приговор, оправданное лицо может вернуться к исполнению своих функций. Если суд выносит обвинительный при­говор и речь идет о преступлении, совершенном в период выпол­нения должностных обязанностей, помилование осужденного не допускается. По гражданским делам, возбужденным против го­сударственных служащих, а равно депутатов и сенаторов, спе­циального решения палат не требуется. Уголовное наказание при­меняется в соответствии с действующим уголовным законодатель­ством, и если совершение преступления принесло преступнику материальную выгоду или нанесло имущественный вред либо ущерб, то наказание должно устанавливаться в зависимости от полученной выгоды и необходимости возместить вред и ущерб, причиненный незаконными действиями. На депутатов и сенаторов распространяются положения законов об административной ответственности государственных служащих, устанавливающих их обязанности в целях обеспечения законности, честности, добросо­вестности, беспристрастности и эффективности осуществления та­ковых.

Возбуждение дела о привлечении к политическому суду па­латами законодательного органа может иметь место в период вы­полнения должностных обязанностей, а также в течение последу­ющего установленного законом срока (обычно в течение одного года). Соответствующее наказание применяется в течение года с момента начала указанной процедуры. Ответственность за преступ­ления, совершенные депутатом или сенатором в период пребыва­ния в должности, имеет место лишь в сроки, установленные уго­ловным законом, причем этот срок может различаться в зависи­мости от тяжести совершенного преступления.

В странах с двухпалатной организацией парламента ратифи­кация международных договоров является прерогативой верхней палаты — сената (по аналогии с американской системой). Латино­американские конгрессы имеют право объявления войны и заклю­чения мира. Обычно это право они могут осуществлять квалифи­цированным большинством голосов. Временное использование во­оруженных сил для отражения внезапного нападения на страну может осуществляться президентом в качестве главы государства, но с последующим созывом сессии парламента и утверждением данного решения. Законодательные органы стран Латинской Аме­рики могут принимать специальные резолюции и заявления по внешнеполитическим проблемам.

Законодательные органы власти имеют право осуществлять свои собственные внешние связи с парламентами зарубежных стран. Чаще всего эти контакты происходят путем обмена делега­циями парламентариев, визитов отдельных депутатов в зарубеж­ные страны. Такие визиты, как правило, способствуют усилению взаимопонимания между странами, установлению деловых взаи­моотношений между парламентариями различных стран.

Парламентская процедура. Законотворческая деятельность

Парламентская процедура в латиноамериканских странах в основном заимствована из американской и частично французс­кой практики. Обычно правила парламентской процедуры зак­реплены в регламентах, принимаемых самими законодательны­ми органами. Редким исключением является закрепление отдель­ных положений парламентской процедуры текстами основных законов (Эквадор). Сессия правомочна, если присутствует более половины состава депутатов. Предусматривается наложение спе­циальных наказаний для депутатов, отсутствующих на сессии без уважительных причин или без специального разрешения председателя палаты. В двухпалатных законодательных органах пре­дусматриваются совместные сессии обеих палат. Конституции обычно закрепляют перечень вопросов, которые могут рассмат­риваться и решаться только на совместных сессиях. Это та­кие вопросы, как принятие поправок к конституции, принятие отставки президента, вице-президента, назначение лица, вре­менно исполняющего обязанности президента, предоставление чрезвычайных полномочий президенту, выборы судей верховно­го суда и ряд других.

Законодательные органы осуществляют свои полномочия в течение определенного периода времени, зафиксированного в конституциях; их досрочный роспуск не предусмотрен.

Общей же нормой является то, что законодательный орган выполняет свои функции в течение такого периода времени, на который он был избран. Чаще всего досрочный роспуск законода­тельных органов власти осуществлялся в результате государствен­ных переворотов, после чего они не функционировали иногда в течение нескольких лет.

В некоторых конституциях прямо предусмотрено участие президента страны в сессиях законодательного органа. Например, ст. 69 Конституции Мексики закрепляет положение о том, что при открытии очередной сессии Конгресса присутствует Прези­дент Республики, который представляет письменный отчет об об­щем положении дел в государственном управлении страной.

Регламентами палат большинства латиноамериканских стран предусмотрено обсуждение законопроекта в двух чтениях. В стра­нах, где предусмотрено три чтения законопроекта (таких мень­шинство), второе и третье чтение сводится только к формально­му провозглашению названия законопроекта, а обсуждение по существу осуществляется только при первом чтении. Регламента­ми палат предусмотрена также возможность принятия законопро­екта сразу после первого чтения. С этой целью возможно преоб­разование всей палаты в один постоянный комитет (так называемый комитет всей палаты) и принятие законопроекта без дополнитель­ных формальностей. По законопроекту обычно проводится откры­тое голосование, если палата не постановит иное. Для избрания некоторых должностных лиц, особенно если конгресс в специаль­но оговоренных случаях избирает президента или лицо, его заме­щающее, предусматривается проведение закрытого голосования. Обычные законопроекты по регламенту одобряются простым большинством голосов присутствующих депутатов. Конституцион­ные законы требуют одобрения большинства списочного состава палаты, если законом не предусмотрено квалифицированное боль­шинство в 2/3 голосов. В двухпалатных законодательных органах одобренный одной палатой законопроект поступает на рассмотре­ние другой палаты, в которой процедура рассмотрения законо­проекта и ее основные стадии повторяются. При этом вторая палата может принять или не принять законопроект, поступивший к ней на рассмотрение, внести исправления, добавления и т.д. Если вторая палата полностью отказывает в одобрении законопро­екта, он не должен больше рассматриваться на данной сессии. Если вторая палата одобряет законопроект, но вносит в него свои поправки, то законопроект возвращается в палату, от которой он исходил, с изложением причин его частичного отклонения или изменения. Если палата — инициатор законопроекта соглашается с внесенными второй палатой изменениями, проект принимается окончательно. Если же палата не согласна с этими изменениями, тогда вступает в действие "принцип челнока", и палаты обсужда­ют внесенные поправки до тех пор, пока не будет найдено комп­ромиссное решение.

Каждая из палат вправе без участия другой принимать резо­люции по хозяйственным вопросам, связанным с внутренним рас­порядком палаты; осуществлять связь с другой палатой и с испол­нительной властью посредством комиссий, избранных из своего состава; назначать служащих секретариата палаты и устанавли­вать внутренний распорядок секретариата; принимать решения о внеочередных выборах для замещения вакантных мест членов па­латы.

Законопроекты, одобренные обеими палатами, передаются президенту для промульгации.

Заключительная стадия законодательного процесса — опуб­ликование акта в официальном издании за подписью президента. Закон считается официально вступившим в силу (если в самом тексте не оговорено иное) только после появления в официаль­ном издании за подписью президента. Официальная доктрина при этом исходит из того, что закон может считаться действующим лишь после ознакомления с ним широких слоев населения.