4. Новая концепция региональной политики: позиция федерального Центра

Российская исполнительная власть в лице сменяющих друг друга правительств уже не первый год стремится перераспределить властные полномочия между Центром и регионами. Несмотря на то, что практическая реализация этих намерений затруднена и требует изменений в Конституции, российский истеблишмент активно обсуждает возможные контуры новой региональной политики. Основной акцент в отношениях между Федерацией и ее субъектами сторонники этой позиции делают на:

• восстановлении и укреплении вертикали власти

• изменении порядка формирования корпуса региональных руководителей

• укрупнении Субъектов Федерации

Восстановление и укрепление вертикали власти рассматривается через призму расширения полномочий территориальных структур федеральных исполнительных органов. В этом направлении все кабинеты министров, последовательно сменявшие друг друга с марта 1998 г., не предлагали каких-либо новаций, а скорее шли по пути “централизаторского” курса, о котором речь шла выше. В регионах правительством создаются межрегиональные структуры, работающие сразу в нескольких субъектах. Например, общее представительство Пенсионного фонда или регионального отдела по борьбе с организованной преступностью, действующее на территории двух-трех областей. Этот порядок вызывает серьезные возражения у некоторых региональных руководителей. Чтобы “активизировать федеральные органы на местах, - считает председатель Думы Ханты-Мансийского АО С. Собянин, - нужно провести систематизацию этих органов и добрую половину из них передать в ведение органов государственной власти на местах”(86, с.9). Справедливости ради, отметим, что среди региональных элит нет единства мнений по этому вопросу. Так, к примеру, положительно воспринимается идея создания межрегиональных структур федеральных органов в Ленинградской области и Санкт-Петербурге¹ .

Изменение порядка формирования корпуса региональных руководителей предполагает отмену выборности глав регионов и руководителей местного самоуправления и возвращение к принципу их назначения Президентом РФ с последующей поддержкой местных органов самоуправления. Это предложение было первоначально сформулировано в недрах администрации президента (его основным лоббистом принято считать О. Сысуева).

Идея изменить порядок формирования корпуса региональных руководителей находит поддержку и среди некоторых губернаторов. За отказ от выборов выступает губернатор Новгородской области М. Прусак. На взгляд губернатора, отказ от выборов губернатора - это лишь первый шаг в реформировании всей системы государственной власти в РФ. За этим шагом должны последовать другие, в том числе: выборы президента коллегией выборщиков, а не всенародным голосованием; реформа Совета Федерации, подразумевающая “разделение губернаторов, которых назначает и при необходимости снимает президент, и сенаторов - они становятся собственно членами СФ и работают на постоянной основе в Москве”. Только утвердив принцип назначения региональных руководителей, полагает губернатор, “можно выстроить реально действующую вертикаль власти” (87, с.2).

Возможность принятия этого принципа вызывает серьезные сомнения: большинство избранных губернаторов и тем более Глав Республик ни за что не желают расставаться со своим выборным статусом и сделают все возможное, чтобы отстоять его от посягательств федерального Центра. Наиболее последовательно эту точку зрения отстаивает самарский губернатор К.Титов, который в феврале 1999 г. в интервью нам дал следующую оценку предлагаемым изменениям порядка формирования корпуса региональных руководителей: «Обидно, что сегодня звучат слова о назначении губернаторов и эту позицию разделяют мэры и не только мэры. И с ними соглашается премьер Примаков. Но это откат от гражданского общества. Плыть в прошлое можно - но зачем? За народом надо оставить право избирать власть. Федеральной власти удобнее работать, когда власть назначена. Но это неэффективно. Я не против вертикали власти. Мне нравится, когда существует порядок. Но зачем стегать губернатора? Пусть с него спросит народ. Он спросит с него больше, чем любой вышестоящий начальник. Пусть работает вертикаль власти внутри регионов, пирамида власти должна быть внизу. Государство должно вести себя с регионами как судья на футбольном поле: следить за тем, кто как играет или нарушает правила, выдавать штрафные карточки. Но сегодня оно само стремится играть на этом поле.»

Губернаторов, которые поддерживают идею назначения, считает К. Титов, можно условно разделить на три группы. Первая группа - это те, кто избирался сроком на два года, срок полномочий которых истекает. При процедуре назначения они надеются вновь приобрести высокий статус из рук московской власти. Однако, по мнению губернатора, эти надежды необоснованны. Вторая группа - это те губернаторы, которые не смогут получить поддержку избирателей на выборах из-за своей непопулярности у народа. От процедуры назначения они могут выиграть и продлить время пребывания во власти. И, наконец, третья группа. Позиции ее представителей во власти стабильны, они пользуются поддержкой электората, но тем не менее поддерживают идею назначения губернаторов. К ним относится губернатор Новгородской области М. Прусак. Эта точка зрения, на взгляд К. Титова, “необъяснима с позиций здравого смысла”.

Более гибкий вариант решения проблемы управляемости регионами предложен Советом федерации. В Комитете СФ по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам начата разработка законопроекта, предполагающего порядок отзыва всенародно избранного главы администрации.

Вопрос об объединении субъектов Федерации и создании 20-25 укрупненных субъектов вместо 89 не впервые обсуждается российской политической элитой. По этому вопросу, как и по другим направлениям реорганизации федерации, идут серьезные споры. В поддержку превращения существующих межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия в полноценные субъекты Федерации выступает мэр Москвы Ю. Лужков. Его поддерживают “сильные” губернаторы, позиции которых в случае объединения имеют шанс укрепиться ( в ее поддержку, к примеру, выступает А. Тулеев). Развернутую оценку предлагаемого шага 9 марта 1999 г. в программе “Политический Олимп” на радиостанции «Маяк» дала Председатель палаты представителей республики Карелия В. Пивненко: « С точки зрения экономики идея экономического укрупнения территорий весьма своевременна. Мы мало знаем внутренний рынок и возможности других территорий. Однако сегодня мы должны научиться решать свои проблемы, опираясь на собственные силы, а не на помощь из-за границы. Нам необходимо искать потенциал для развития экономики во взаимодействии с регионами. У нас есть позитивный опыт деятельности Северо-Западной ассоциации, который показывает, что это очень нужное дело.»

В новом составе правительства главным лоббистом этой идеи является В. Густов, предложивший начать эксперимент с объединения Санкт-Петербурга и Ленинградской области. К. Титов, в свою очередь, убежден, что реализовывать эту идею уместно не везде, а там где это имеет политический и экономический смысл. Например, для Самарской области она не представляется рациональной. Эта идея пользуется поддержкой прежде всего экономических элит, представителей банковского сообщества, поскольку объединение упростит формальные стороны их деятельности.

Противниками укрупнения выступают “слабые” руководители дотационных регионов, которым не удастся получить от объединения политических и экономических дивидендов, а кроме этого Главы Республик, которые правомерно считают, что укрупнение русских территорий поставит их по уровню полномочий в один ряд с национальными республиками. В равной степени это касается экономически развитых и дотационных республик, которым удалось в течение 90-ых годов отвоевать серьезные полномочия у федерального Центра.

Учитывая нежелание федеральной власти в ближайшей перспективе идти на обострение отношений с региональными лидерами, а также из-за возросшей конкуренции между элитами регионов, можно предположить, что эти новации в ближайшее время так и останутся на бумаге. В любом случае не вызывает сомнений один факт: до президентских выборов 2000 г. федеральный Центр не решится начинать перераспределение полномочий между федерацией и ее субъектами. А следовательно, предложения, которые формулируются сегодня московскими политиками, скорее всего надо расценивать как зондирование почвы с целью выявления потенциальных противников и сторонников реформ.

Подводя итог, следует отметить, что сегодня среди политологов и экспертов не существует единства мнений в вопросе о будущем российского федерализма. Ученые пытаются оценить баланс сил, выступающих в поддержку дезинтеграции и интеграции. Среди возможных сценариев развития чаще всего называют: распад Российской федерации на самостоятельные государства-регионы, формирование новой унитарной модели, утверждение подлинной федерации (67, с. 16-18; 71, с. 91).

Авторы настоящего исследования скептически относятся к “катастрофическим сценариям” развития Российской федерации. Они разделяют точку зрения тех ученых, которые полагают, что несмотря на высокую вероятность возникновения конфликтов между регионами и федеральным Центром, факторы интеграции превалируют над факторами дезинтеграции (67, с.5). Об экономических, институциональных и политических “связующих” уже было сказано выше. Здесь же хотелось бы особенно подчеркнуть одну мысль. Советский Союз распался, поскольку национальные элиты республик, входивших в его состав, захотели приобрести полную свободу от Центра. Если оставаться в этой логике, то Россия может распасться на составные части только при условии, если большинство элит регионов пойдут на полный разрыв с Москвой.

Однако представить себе такой “заговор” региональных элит на сегодняшний день достаточно сложно. Региональная власть только формируется и еще недостаточно консолидирована, интересы регионов как самостоятельные группы интересов только начали оформляться. К тому же эти интересы достаточно дифференцированы, что делает сценарий распада федерации делом мало вероятным. Наряду с указанными действует и такие немаловажные факторы, как общественное мнение, доминирующие в общественном сознании настроения.

Опросы общественного мнения, проводившиеся в самое последнее время, подтверждают осознание большинством российских граждан своей общности с Россией. Социологи обращают внимание на противоречие, скрытое в массовом сознании: невзирая на возрастание его региональной компоненты, идеи регионального сепаратизма популярностью у современных россиян не пользуются (сторонники этой идеи среди опрошенных не превышают 7-8%). Из всех территорий идеи регионального сепаратизма наибольшее распространение получили в Северо-Западном регионе, Приморском крае и Кемеровской области. Можно предположить, что в этих проблемных регионах поддержка сепаратизма сродни высокому уровню протестного голосования и является одной из форм выражения населением своего недовольства политикой, проводимой федеральным Центром (97, с.50). То, что большинство населения РФ отвергает распад России, является необходимым условием того, чтобы такой сценарий не осуществился.

Сложнее ответить на вопрос, как граждане России представляют себе будущую федерацию. Социологических опросов на эту тему практически нет. Одним из немногих является исследовательский проект, осуществленный в 1998 г. под руководством А. Дуки в Санкт-Петербурге и Ленинградской области. Опрос местной элиты показал, что большинство опрошенных (53%) в перспективе не хотели бы видеть Россию централизованным государством. При этом наблюдались существенные расхождения в оценках различных элитных групп. Наибольшее число противников сильного централизованного государства социологи обнаружили среди политиков (73%), наименьшее - в среде экономической элиты (40%). Комментируя полученные результаты, можно предположить, что существующий разрыв объясняется тем, что “политики”, которые исходят из имеющихся в их распоряжении ресурсов, не представляют себе, как можно было бы в нынешних условиях осуществить централизацию. С идеей слабого централизма сочетается ориентация на широкие права регионов (84%). При этом большинство опрошенных не согласно с перспективой превращения России в конфедерацию свободных республик и территорий (65, с. 9).

***

Экономическое и политическое неравенство субъектов Федерации, их непрестанная конкуренция между собой являются очевидным тормозом на пути выработки регионами единой позиции в отношении федерального Центра. До сих пор каждый регион вырабатывал свою собственную стратегию взаимодействия с Москвой, используя особые, имеющиеся только у него ресурсы. Но главная причина отсутствия региональной консолидации состоит в том, что до сих пор основной задачей региональных властей являлось накапливание собственных ресурсов и освоение уже имеющихся. До тех пор, пока региональные власти будут сконцентрированы на решении внутренних проблем и сиюминутных задач, они будут неспособны выработать единую позицию в отношении федерального Центра. Есть все основания предполагать, что до окончания нового этапа передела собственности вряд ли произойдут серьезные изменения в этой сфере. Большую роль играют и факторы политические. Любое реформирование федерации станет возможным лишь после 2000 года, когда в России будет избран новый парламент и Президент РФ.

Вряд ли в ближайшее время изменится и алгоритм, сложившийся в отношениях Центр-регионы. В этих отношениях стадия “стабилизации” как правило сменяется очередным “обострением”, в результате которого неизменно возникает “кризис”. “Большие циклы” во взаимодействии федеральных и региональных властей развиваются, как правило, синхронно с изменением внутриполитической ситуации в стране. Одна тенденция просматривается в них достаточно четко: всякий раз, когда российская власть переживает очередной кризис (конфликт руководства РФ с руководством бывшего Советского Союза (1990-1991), политический кризис 1993 г.) она ищет поддержки у руководителей регионов и идет на серьезные уступки местным элитам. Но стоит московским политикам почувствовать собственную силу - реальную или иллюзорную - они сразу же пытаются изменить баланс отношений с регионами в свою пользу.

Вряд ли в ближайшее время произойдут и кардинальные изменения в сложившейся модели взаимоотношений. Однако нельзя не принять во внимание фактор, который радикальным образом меняет привычный сценарий: реформы последних лет качественно изменили статус регионов и их властей и отныне политический процесс не ограничивается Москвой. “В стране должны править регионы, а не московская тусовка”, - считает губернатор Вологодской области В. Позгалев (94, С.12). В этом отношении политические инициативы регионов представляются важным шагом в начавшемся перераспределении политических полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации.

Новая федеральная политика, если она когда-либо будет выработана, неизбежно станет результатом скоординированных действий регионов. Некоторые аналитики убеждены, что региональные субъекты не в состоянии справиться с задачей «преобразования снизу», хотя бы потому что они как территориальные образования, носят отчасти искусственный, отчасти случайный характер (76, с.18). Не повторяя уже высказанных соображений, отметим, что невозможность выработки единой региональной стратегии во взаимоотношениях с Центром представляется нам делом времени. В перспективе такая скоординированная политика регионов может сформироваться даже при сохранении региональных различий. Более того, мы убеждены, что, невзирая на существующие ограничения (отсутствия у многих регионов экономических, интеллектуальных и прочих ресурсов, экономическое и иные формы неравенства между субъектами Федерации), осознание региональными элитами необходимости координации своих усилий во взаимоотношениях с Центром уже началось. Однако более конкретных проявлений этой тенденции можно будет ожидать лишь после 2000 года.

Заключение: Региональные элиты на рубеже 21 века

Приближение третьего тысячелетия делает насущным осознание процессов произошедших за годы реформ в российских регионах с их многообразием и уникальностью. Переосмысление “снизу” самими региональными элитами значимых перемен может помочь сделать следующий шаг на пути дальнейших преобразований.

Прошедшие годы были отмечены нарастающей концентрацией экономических и политических ресурсов в руках региональной элиты. В политике это стало возможным в результате перераспределения властных полномочий между регионами и Центром. В экономической сфере возрастание ресурсов местной власти произошло благодаря ее активному включению в процесс передела собственности. Важную роль в аккумуляции региональными элитами экономических и политических возможностей сыграли события 17 августа 1998 г. В отсутствие продуманной политики федерального Центра региональные элиты еще больше почувствовали собственную независимость. Одновременно с этим кризис вывел с политической и экономической российской сцены игрока, который во многом сдерживал аппетиты регионов. Речь идет о бывших олигархах, которые в течение двух предкризисных лет являлись главными участниками передела собственности и привилегированными политическими партнерами центральной власти. Созданные при поддержке власти, большинство “олигархов” в результате действий этой власти в одночасье подорвали свое могущество. А высвободившееся после их ухода экономическое и политическое пространство открылось для новых игроков, среди которых региональным элитам принадлежит центральное место.

Общественно-политическая роль, которую играли региональные лидеры до 17 августа и которую им предстоит сыграть в ближайшие годы, объясняет исследовательский интерес к феномену “региональной элиты”. Анализ отдельных региональных ситуаций позволяет установить особенности формирования властной элиты и ее взаимодействие с представителями других элитных группировок. Изучение эти вопросов позволило выявить систему ограничений, в которых региональным элитам приходится действовать.

Первое. Отношения между элитными группами в регионах окрашены постоянно присутствующей конфронтацией интересов, в основе которой - борьба за власть и собственность. Одним из наиболее острых конфликтов в постсоветской России становится конфликт между властью и экономическими элитами, который приобретает всеобщий характер и распространяется на все этажи властной пирамиды. Есть все основания предполагать, что до тех пор, пока экономика и политика будут оставаться слитыми, конфликты между властью всех уровней и экономическими элитами будут сохранять свою остроту, угрожая политической стабильности.

Серьезные напряжения существуют и в отношениях различных центров принятия решений. Внутренние конфликты осложняют внутриполитическую и экономическую ситуацию в регионах, а главное, ослабляют позиции Субъектов Федерации в их диалоге с Центром. Эти конфликты не исчезнут в XXI веке, но, надо полагать, по мере структурирования власти на всех уровнях - федеральном, региональном, местном “поле конфликта” будет постепенно сокращаться. Многое будет зависеть от позиции Центра. Внутренние региональные конфликты позволяют федеральной власти временно укреплять свои позиции, но это лишь сиюминутная выгода. Именно поэтому так важно, чтобы Центр в полной мере осознал свою функцию защитника конституционных норм и универсальных правил, а не разжигал своими действиями борьбу внутри регионов.

Второе. В тех случаях, когда элитным группам удается достичь взаимопонимания, оно чаще всего приобретает не форму цивилизованных прозрачных отношений, но систему невидимых личных договоренностей. В рамках этой практики получил развитие “дикий”, ничем не контролируемый лоббизм, возникает реальная почва для развития коррупции.

Третье. Серьезную угрозу для развития региональной власти представляет коррумпированность ее носителей. Этот фактор значительно снижает авторитет власти и доверие к ней. Так возникает феномен « временщиков». Для этих фигур власти главное - не проведение перспективной политики, но сохранение собственного статуса.

Четвертое. Не менее серьезную проблему развития региональной элиты представляет профессиональная некомпетентность работников административных структур. Несмотря на то, что сотрудники областных и городских администраций благодаря усилиям западных школ менеджмента довольно часто стажируются за границей, анализ базового образования показывает, что в составе представителей региональной власти преобладают лица с техническим образованием или работники получившие среднее специальное образование, когда речь идет о лицах в возрасте свыше 55 лет. Безусловно, профессиональная компетентность складывается из многих составляющих, но наличие специализированного образования может во многом защитить носителей власти от принятия непродуманных некомпетентных решений.

Пятое. Существенным ограничением развития региональной элиты являются особенности рекрутирования ее представителей. Несмотря на смягчение консервативных тенденций в формировании элитных групп в регионах, доминирующая роль остается за представителями «старой» номенклатуры, которые благодаря социальному капиталу и системе неформальных связей имеют явное преимущество над новыми агентами влияния. Проникновение «новых» людей во власть контролируется и ограничивается невидимыми нормами, действующими в деловой культуре власти. Именно это является одной из причин, хотя и не единственной, преобладания инерционных процессов во власти.

Шестое. Незавершенность и неопределенность системы отношений между Центром и регионами является тормозом на пути развития региональной власти. При сложившейся системе отношений местные власти стремятся усилить свой экономический и политический потенциал, но отказываются в полной мере брать на себя ответственность за решение многих, в том числе и социальных вопросов.

Наряду с негативными факторами развитие региональных элит в последние годы было отмечено и рядом позитивных тенденций. Среди них особо следует выделить факт смягчения различий в структуре ожиданий населения регионов и их элит, что свидетельствует о сглаживании традиционного вертикального конфликта, по крайней мере, в исследованных регионах. Поиск компромиссных форм взаимодействия наблюдался в ряде регионов и в отношениях между группами, входящими в элиту. Ростки новой консенсусной культуры, склонность к которой прежде всего демонстрируют молодые руководители, являются знаковым событием для российской общественной жизни.

Политические перемены, ожидающие Россию в ближайшие годы, диктуют необходимость мобилизации деловых и личностных ресурсов элит с целью получения от федеральной власти новых возможностей. В преддверии выборов региональные власти превращаются в привилегированных партнеров федерального Центра. До недавних пор вовлечение региональных руководителей в большую политику носило скорее эпизодический характер. На протяжении 90-ых годов московские политики обращались к своим региональным коллегам, как правило, лишь в наиболее острых, кризисных ситуациях. Уход финансово-промышленных империй с политической сцены и потеря прежнего влияния “олигархами” в корне меняет политическую ситуацию в стране. Теперь функции финансового, политического, информационного обеспечения предвыборных кампаний в значительной степени на себя могут взять регионы. К тому же региональная власть, несмотря на внутренние противоречия - это достаточно консолидированная, организованная сила, в сравнении с федеральным Центром. Московские политики, остро ощущая дефицит финансовых средств и социальной поддержки, обратились в сторону регионов и предпринимают активные усилия, чтобы привлечь к себе их руководителей.

Конъюнктурный интерес к региональным властям со стороны московских политиков безусловно не может помочь регионам решить базовые проблемы. Однако ближайшие годы могут стать незаменимой “политической школой” для представителей региональных элитных групп в деле установления необходимых контактов с политиками федерального Центра и выстраивания взаимовыгодных схем сотрудничества с широким кругом заинтересованных лиц и организаций. Они могут стать тем временем, когда руководители регионов из “тихих политиков», заглядывающихся на лидеров в Москве, превратятся в реальных политиков, желающих и могущих выстраивать новую региональную политику и формирующих новые стратегические союзы.

Одновременно с этим региональной элитой будут отрабатываться новые политические стратегии. Однако пока сложно сказать, в каком направлении этот процесс будет развиваться. На сегодняшний день, как показывают материалы исследования, региональные элиты не обладают развитым политическим сознанием. Ни одна из элитных групп в регионах не демонстрирует доминирующих политических установок, “спасаясь” от политического самоопределения либо за ширмой «прагматизма», либо за тезисом о «лояльности» властям. На практике региональные элитные группы прибегают к тайным и безопасным договоренностям между собой, что повышает их взаимную устойчивость и сохраняет сложившееся пространство влияния.

Проведенное исследование позволяет заключить, что сегодня политическое сознание региональной власти отличается противоречивостью. Это способствует появлению эффекта «сосуществования разнонаправленных установок», при котором политические ориентации элит не исключают вероятности движения в различных, иногда и противоположных направлениях. Это предполагает гипотетическую возможность поддержки как авторитарного или “красного” режима, так и следования за демократическими идеалами. Тот или иной выбор будет определяться конкретным раскладом политических сил в Центре и «давлением населения» снизу. Не случайно, что и представители региональной власти, как в прошлом бизнес элита, прибегают к феномену диверсификации своих усилий по поддержке тех или иных известных политиков, борющихся за места в высшей иерархии российской власти.

Ни одно государство в мире не способно заменить инициативу людей, желающих и могущих влиять на окружающую действи­тельность. Неповоротливая машина госу­дарства создана для того, чтобы регулировать политическую и экономическую жизнь общества в целом. Регионы России, реализуют собственные стратегии развития, которые в конечном итоге и обеспечат реальные преобразования в России. Влиятельные люди в регионах строят свои "микрополитики", часто в противовес «макрополитике» Центра и успешно соревнуются с государством в завоевании сфер влияния. Все больше влиятельных людей в регионах и федеральном Центре начинают пони­мать, что тотальный контроль Центра над регионами не является гарантией стабиль­ности, а многонациональный, многоязыч­ный, полипрофессиональный состав населения, порождая массу проблем, требует от Центра проведения гибкой, продуманной региональной политики.

Осознание того, что только соединение интересов регионов и Центра, может помочь России подняться из кризиса и сформировать в третьем тысячелетии новую стратегию федерального Центра относительно регионов, все более последовательно проникает в повседневную деятельность региональных элит и служит позитивным сигналом будущих перемен.

Демократизация власти в России означает не просто получение новых прав и финансовых свобод для региональных элит со стороны федерального Центра, но и принятие на себя ответственности за происходящие перемены.

Региональные элиты, находясь в стадии своего становления, еще не могут обходиться без поддержки Центра, но уже не хотят зависеть от него. Слабость Центра только усиливает назревшее противоречие. Разрешение этого парадокса и будет в центре внимания федеральных и региональных элит в ближайшем будущем.