40. Государственные реформы первой четверти 18 века.

Установление абсолютной монархии в России сопровождалось вмешательством государства во все сферы общественной и частной жизни (детальная регламентация прав и обязанностей сословий и социальных групп).

Законодатель стремился определять правовой статус каждой социальной группы и регулировать ее социальные действия.

Правовой статус дворянства был существенно изменен принятием Указа о единонаследии 1714 г. Этот акт имел несколько последствий:

1. юридическое слияние форм земельной собственности (вотчина и поместье)  возникновение единого понятия «недвижимая собственность» - наследственная. На ее основе произошла консолидация сословия ( выработка более точной юридической техники, разработка правомочий собственника, стабилизация обязательственных отношений);

2. установление института майората (наследование недвижимости только одним старшим сыном), не свойственного русскому праву. Цель – сохранение от раздробления земельной дворянской собственности ( появление значительных групп безземельного дворянства, вынужденного устраиваться на службу по военной или по гражданской линии. Это положение Указа вызвало наибольшее недовольство со стороны дворян (оно было упразднено уже в 1731 г.);

3. новый способ привязать дворянство к гос. службе – ограничение наследования застав-ляяло его представителей служить за жалование (формирование многочисленного бюрократического аппарата и профессионального офицерского корпуса).

Продолжением Указа о единонаследии стала Табель о рангах (1722).

Ее принятие свидетельствовало о целом ряде новых обстоятельств:

1. бюрократическое начало в формировании государственного аппарата несомненно победило начало аристократическое (связанное с принципом местничества). Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими критериями для продвижения по службе.

Признаком бюрократии как системы управления являются:

• вписанность каждого чиновника в четкую иерархическую структуру власти (по вертикали)

• руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламента, инструкции.

Положительные черты нового бюрократич. аппарата:

профессионализм, специализация, нормативность.

Отрицательными — его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость;

2. сформулированная Табелью о рангах новая система чинов и должностей, юридически оформила статус правящего класса. Устанавливались сроки службы в определенных чинах: с достижением восьмого класса чиновнику присваивалось звание потомственного дворянина и он мог передавать титул по наследству, с четырнадцатого по седьмой класс чиновник получал личное дворянство.

3. Табель о рангах уравнивала службу военную со службой гражданской: чины и звания присваивались в обеих сферах, принципы продвижения по службе были аналогичными. Существовал способ прохождения лестницы служебных чинов ускоренным образом (в основном дворяне): после рождения дети дворян-аристократов записывались в должность и по достижении ими 15-летнего возраста имели достаточно важный чин.

4. подготовка кадров для нового гос. аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Степень квалификаций определялась не только чином, но и образованием, специальной подготовкой. Обучение дворянских недорослей осуществлялось часто в принудительном порядке (за уклонение от учебы налагались взыскания).

Уже во второй половине 17 в. исчезают остатки иммунитетных феодальных привилегий.

Боярская дума из органа, вершившего вместе с царем все важнейшие дела в государстве, к концу 17 в. превращается в периодически созываемое совещание приказных судей. Она превращалась в контрольный орган, наблюдавший за деятельностью исполнительных органов (приказов) и органов местного управления.

В к. 17 в. из состава Думы выделилась «Ближняя дума» - прототип кабинета министров. В 1681 г. выделяется – Расправная палата, просуществовавшая до 1694 г. Боярская дума превращалась из политического совета в судебно-управленческий орган.

В 1701 г. функции Боярской думы переходят к Ближней канцелярии, координирующей работу центральных органов управления. Чиновники, входившие в канцелярию, объединялись в Совет, получивший название Конзилии министров (8—14 человек).

В 1711 г. – образование Сената (аристократич. орган, основанный на принципе местничества, исчезает окончательно. Его заменяет на вершине властной пирамиды новый бюрократический орган. Принципы его формирования: выслуга, назначение. Принципы деятельности: специализация, следование инструкциям и регламентам.

В конце 17 в. было произведено укрупнение, объединение отраслевых и территориальных приказов. Во главе каждого боярин — аристократ (=>усиление авторитета и влиятельности органа). Параллельно – создание спец. приказов, контролирующих деятельность других приказов одного направления (Счетный приказ), => дальнейшая централизация управления.

Складывалась новая система чинов, единых (универсальных) для отраслей гос. управления, армии и местного управления (стольники).

Были созданы административные органы, подчиненные непосредственно царю (общегосударственные органы): Приказ тайных дел (1654-1676 гг.) – хоз-но-управленч., контрольные (за местными органами и воеводами), надзорных (за посольствами) функции.

В 1678 г. – новая перепись земель и дворов, в 1679 г. было введено подворное обложение и упорядочено взимание прямых налогов (их соединение и централизация).

В 1680-1681 гг. – перепись разрядов (военных округов) - база для создания системы военно-административной организации, позже использованной Петром I для организации рекрутских наборов и полковых дворов (военно-административных органов).

Реформы высших органов власти и управления первой четверти 18 в. делят на 3 этапа:

1) 1699-1710 гг. (частичные преобразования в системе высших гос. органов, в структуре местного самоуправления, военная реформа);

2) 1710-1719 гг. – ликвидация прежних центральных органов власти и управления, создание новой столицы, Сената, проведение первой областной реформы;

3) 1719-1725 гг. – образование новых органов отраслевого управления для коллегий, проводится вторая областная реформа, реформа церковного управления, финансово-налоговая реформа, создается правовая основа для всех учреждений и нового порядка прохождения службы.

С 1699 г. прекратились пожалования в члены Боярской думы и в думные чины, вместо Расправной палаты была учреждена Ближняя канцелярия (орган администра-тивно-финансового контроля за деятельностью всех гос. учреждений; она регистрировала все царские указы и распоряжения. После образования Сената Ближняя канцелярия (в 1719 г.) и Конзилия министров (в 1711 г.) прекращают свое существование.

1711 г. – образование Сената (должен был временно замещать царя в его отсутствие) –

Позднее к компетенции Сената относились:

• судебная и организационно-судебная деятельность

• ф

  О законодательных полномочиях Сената ничего не говорилось.

  инансовый и налоговый контроль

• внешнеторговые и кредитные полномочия

Структура Сената:

• присутствие (где выносились решения)

• канцелярия (осуществляла делопроизводство; глава – обер-секретарь)

Решения принимались коллегиально и только единогласно.

1722 г. Сенат реформирован: (стал высшим органом центр. управления, встал над всем гос. аппаратом (коллегиями и канцеляриями).

1. Изменен состав Сената: в него могли входить высшие сановники (по Табели о рангах), не являвшиеся руководителями конкретных ведомств. Президенты коллегий не входили в его состав и Сенат превращался в надведомственный контрольный орган. Для контроля за деятельностью Сената в 1715 г. учреждена должность генерал-ревизора, (позже – обер-секретаря) Сената. Для усиления контроля со стороны императора учреждались должности генерал-прокурора (руководил заседаниями) и обер-прокурора.

2. При Сенате образовывались должности рекетмейстера (принятие жалоб и апелляций) и герольдмейстера (учет служащих дворяне).

3. Указом "О должности Сената" сенат получает право издавать собственные указы. Круг вопросов, рассматриваемых Сенаом: анализ материалов, представляемых государю, важнейшие дела, поступавшие с мест (о войне, бунтах, эпидемиях), вопросы назначения и выборов высших государственных чинов.

1689 г. был создан особый Преображенский приказ (ведал розыском и судом по важнейшим полит. и воинским делам; он стал центральным органом политич. сыска).

1699 г. создана Бурмистерская палата (Ратуша) для улучшения поступления в казну прямых налогов и выработки общих условий промышленности и торговли в городах. К 1708 г. Ратуша превратилась в центральное казначейство, объединив 12 старых приказов (вместо Приказа большой казны).

В к. 1717 г. начала складываться система коллегий (из слияния приказов; усиление централизации: охватывали всё гос-во). В 1718 г. был принят реестр коллегий:

1) Иностранных дел; 2) Казенных сборов; 3) Юстиции; 4) Ревизионная (бюджетная); 5) Военная; 6) Адмиралтейская; 7) Коммерц (торговля); 8) Штатс-контора (ведение государственных расходов); 9) Берг-коллегии и Мануфактур-коллегии (промышленная и горнодобывающая). 1721г. – учреждена Вотчинная коллегия (вместо Поместного приказа).

Деятельность коллегий определял Генеральный регламент.

Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата.

Отличия от приказной системы:

• четкое распределение ведомственных функций,

• разграничение сфер государственного управления и компетенции,

• единые нормы деятельности,

• сосредоточение управления финансами в едином учреждении

1713 г. – учреждена нов. столицы, центральный аппарат переехал в СПб.

В ходе создания новых управленческих органов, появились новые титулы: канцлер, действительный тайный и тайный советники, советники, асессоры и др.

Все должности (штатские и придворные) были приравнены к офицерским рангам. Служба становилась профессиональной, а чиновничество – привилегированным сословием.

Местное управление:

1702 г. – вводится институт воеводских товарищей (выборных от местного дворянства) – усиление контроля за старой администрацией.

1708 г. – новое территориальное деление государства: 8 губерний, по которым были расписаны все уезды и города. В 1713-1714 гг. губерний стало 11.

Глава губернии – губернатор или генерал-губернатор (административная, судебная и военная власть); опирался на вице-губернатора и 4 помощников по отраслям управления.

К 1715 г. сложилась трехзвенная система местного управления: уезд (комендант) — провинция (обер-комендант) – губерния. Провинции – основные единицы управления.

Вторая областная реформа (1719 г), суть:

11 губерний разделены на 45 провинций (во главе: губернат., вице-губернаторы, воеводы).

Провинции делились на округа-дистрикты. Администрация провинций подчинялась коллегиям.

1718-1720 гг. – реорганизация органов городского самоуправления (земских изб и земских бурмистров). Были созданы новые органы — магистраты, подчиненные губернаторам. Общее руководство осуществлял Главный магистрат. Система управления стала более бюрократической и централизованной. В 1727 г. магистраты преобразованы в ратуши.

Централизация гос. аппарата требовала создания спец. контрольных органов.

В нач. 18в. сложилось 2 контрольн. системы: (на вершине пирамиды обер-фискал Сената)

• прокуратура (глава – генерал-прокурор Сената)

• Фискалитет

Фискалы доносили о гос., должностных и др. тяжких преступлениях и нарушении законности в учреждениях; выступали в суде в качестве обвинителей.

Военная реформа – важное звено в цепи гос. преобразований начала 18 в.

В 17-18 вв. шел процесс создания регулярной армии (расформирована часть стрелецких полков, дворянское конное ополчение. В 1687 г. были созданы «потешные» полки: Преображенский и Семеновский, Бутырский – полки личной охраны Петра, ядро новой армии).

Армия делилась на полки, полки – на эскадроны и батальоны, а те — на роты.

В результате реформ русская армия стала самой передовой армией в Европе.

С 1699 г. нач-ся формирование рекрутской системы набора в армию (владельческих крестьян, дворовых и посадского населения). С 1723 г. на основе переписи введена система подушной раскладки рекрутов (=>сформировалась многочисл., но плохо обученная армия).

Управление армией: в нач. 18 в. Разрядный приказ и Приказ военных дел. Обеспечение армии: Приказ генерал-комиссара, Приказ артиллерии, Провианский приказ.

После создания Сената часть военного управления переходит к нему, часть — Военной канцелярии, созданной из слившихся военных приказов. Централизация военного управления завершилась созданием Военной коллегии (1719 г.) и Адмиралтейства (1718 г.).

В 1721 г. в связи с победой в Северной войне Сенат и Святейший Синод присваивают Петру I титул «Отца Отечества, Императора Всероссийского» и Россия становится империей.

1722 г. «Указ о наследии престола» (монарх может по собственной воле назначать наследника престола). Произошел разрыв с принципом божественной благодати, нисходящей на монарха, ее сменила воля императора. Воля монарха – единым юридическим источником закона. Законодательные акты издавались либо самим монархом, либо от его имени Сенатом.

Монарх – источник всей исполнит. власти и глава всех гос. учреждений.

Компетенция монарха:

• утверждал все основные должности,

• осуществлял производство в чины (в соответствии с Табелью о рангах),

• стоял во главе орденской и наградной системы империи

• являлся верховным судьей и источником всей судебной власти

• имел право помилования и право утверждения смертных приговоров

• мог решать дела, не урегулированные законодательством и судеб. практикой (достаточно его воли)

• был верховным главнокомандующим армии (ведал формированием полков, назначением офицеров, устанавливал порядок и план боевых действий).

Все учреждения империи должны исполнять указы и постановления монарха, публичные государственные дела получали приоритет перед делами частными.

В 1721 г. образован Святейший Синод (высший орган церковного управления).

Синод возглавлял светский обер-прокурор, опиравшийся на штат церковных фискалов. Управление церковными землями стал осуществлять Монастырский приказ, вошедший в Синод в качестве составной структуры.

Монарх превратился в юридического главу церкви. Он решал вопросы организации церковной жизни, назначения иерархов. Церковь потеряла свою роль идеологической оппозиции светским властям: любые решения монарха не подвергались обсуждению.