Д.Н.Бахрах

Административное право

Предисловие

В демократическом государстве формирование и порядок деятельности административной (исполнительной) ветви государственной власти должны быть четко урегулированы юридическими нормами. Административное законодательство является правовой основой построения и эффективного функционирования самой большой, самой активной, самой мощной подсистемы государственного аппарата — исполнительной власти.

Административное право — важнейшая отрасль правовой системы любой страны. Особенно велика его роль в России, где такие факторы, как огромная территория, многонациональный состав населения, традиционно большой объем государственной собственности, исторические державные традиции, обусловили значение административной власти, государственной администрации в жизни общества.

Эта отрасль публичного права закрепляет права и обязанности граждан и иных невластных субъектов в отношениях с представителями исполнительной власти, организационные основы, систему государственной администрации, полномочия ее структурных единиц, принципы, методы, формы их деятельности.

Создание российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические, организационные реформы в стране повлекли коренные изменения всего массива административно-правовых норм. В 90-х годах XX века Российской Федерации пришлось полностью обновлять и быстро расширять систему административно-правового регулирования. Были закреплены демократические начала организации и функционирования исполнительной власти, расширены права граждан, значительно повышена роль закона в регулировании властеотношений.

В работе над учебником «Административное право» автор стремился использовать богатейший опыт подготовки учебной литературы по административному праву СССР в 1940—1990 гг. и учесть кардинальные изменения в правовой системе Российской Федерации в 1990—1996 гг. При освещении тех институтов административного права, которые принято было описывать в учебниках (государственная служба, административные акты, административная ответственность и др.), в максимальной степени учитывались новые положения законодательства. Одновременно значительное внимание было уделено описанию тех административно-правовых институтов, которым в учебниках прошлых лет не было

VI

уделено должного внимания (административные договоры, специальные административно-правовые режимы, административный надзор, административное пресечение, поощрение в деятельности исполнительной власти, дисциплинарное принуждение на основе норм административного права и др.).

Настоящий учебник написан на основе критического осмысления огромного массива нормативных актов, практической деятельности государственного аппарата. В нем использованы основные положения работ по административному праву, опубликованных на русском языке советскими и российскими издательствами, а также результаты научных исследований автора за период с 1955 г.

В основу содержания и структуры этой работы положены разработанная автором и утвержденная советом Уральской государственной юридической академии программа учебной дисциплины и курс лекций по административному праву, ежегодно читаемый студентам.

Проф. Д.Н. Бахрах

Содержание

Предисловие.......................................................................................... VII

Часть 1. Общие вопросы административного права

Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

§ 1. Предмет административного права ................................................. 1

§ 2. Метод административного права ..................................................... 4

§ 3. Система административного права .................................................. 7

§ 4. Нормы административного права .................................................. 10

§ 5. Действие административно-правовой нормы во времени ......... 13

§ 6. Источники норм административного права ................................. 16

Глава 2. Административно-правовые отношения

§ 1. Понятие и виды административно-правовых отношений .......... 20

§ 2. Структура административного правоотношения . ...................... 21

§ 3. Система коллективных субъектов административного права .. 23

§ 4. Содержание административно-правового статуса

государственных коллективных субъектов ........................................ 26

Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

§ 1. Административная правосубъектность индивидуальных субъектов ................................................................................................. 29

§ 2. Административно-правовой статус гражданина .......................... 32

§ 3. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства ............................................................. 35

§ 4. Специальные административно-правовые статусы индивидуальных субъектов ................................................................... 40

§ 5. Способы защиты прав граждан ...................................................... 47

§ 6. Право гражданина на административную жалобу ....................... 50

§ 7. Право гражданина на судебную защиту

(административная юстиция в РФ) ....................................................... 56

§ 8. Право граждан на возмещение ущерба,

причиненного незаконными действиями исполнительной

власти и ее должностных лиц ................................................................ 61

Глава 4. Административная власть

§ 1. Основные признаки административной

(исполнительной) власти......................................................................... 64

§ 2. Демония административной власти в СССР ................................ 69

§ 3. Функции (содержание) исполнительной власти . ........................ 73

§ 4. Линейная и функциональная власть .............................................. 75

§ 5. Организационная структура аппарата исполнительной

власти ........................................................................................................ 77

§ 6. Административное ведомство ....................................................... 78

§ 7. Административная подведомственность ..................................... 81

Глава 5. Органы исполнительной власти

§ 1. Понятие органа исполнительной власти ....................................... 84

§ 2. Виды органов исполнительной власти .......................................... 86

§ 3. Правительство Российской Федерации ....................................... 88

§ 4. Центральные органы федеральной исполнительной власти ...... 96

§ 5. Территориальные федеральные органы исполнительной

власти ........................................................................................................ 99

Глава 6. Государственная служба

§ 1. Понятие службы ............................................................................ 102

§ 2. Государственная должность ....................................................... 103

§ 3. Государственный служащий и государственная служба ......... 108

§ 4. Правовой институт государственной службы ........................... 111

§ 5. Основные принципы государственной службы ........................ 114

§ 6. Классификация государственных служащих ............................. 120

§ 7. Обязанности и права государственного служащего ................ 126

§ 8. Замещение государственных должностей ................................ 132

§ 9. Прохождение государственной службы (служебная

карьера) .................................................................................................. 135

§ 10. Управление государственной службой .................................... 146

Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти

§ 1. Виды форм деятельности исполнительной власти .................. 150

§ 2. Административный процесс ......................................................... 153

Глава 8. Правовые акты исполнительной власти

(административные акты)

§ 1. Основные признаки правового акта исполнительной

власти (административного акта) ....................................................... 157

§ 2. Виды административных актов .................................................... 159

§ 3. Условия эффективности административных актов .................. 162

Содержание IX

§ 4. Процесс принятия административных актов ............................. 167

§ 5. Изменение, приостановление, прекращение действия

административных актов ...................................................................... 168

Глава 9. Административные договоры

§ 1. Место административного договора в деятельности

исполнительной власти ........................................................................ 171

§ 2. Структура и признаки административного договора ................ 174

§ 3. Функции административного договора ..................................... 180

§ 4. Административный договор и административный акт ............ 183

Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти

§ 1. Понятие и виды методов деятельности исполнительной

власти ...................................................................................................... 185

§ 2. Убеждение в деятельности исполнительной власти ............... 188

§ 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти .............. 190

§ 4. Правовое принуждение . ............................................................... 197

Глава II. Специальные административно-правовые режимы

§ 1. Понятие и виды специальных административно-правовых

режимов ................................................................................................. 201

§ 2. Правовой режим чрезвычайного положения ............................ 203

§ 3. Режимы особого и военного положения .................................. 208

§ 4. Режим секретности ....................................................................... 211

§ 5. Общий и специальные таможенные режимы ............................. 217

§ 6. Режим охраны Государственной границы

Российской Федерации ........................................................................ 220

Глава 12. Режим законности (правозаконности) в деятельности

исполнительной власти

§ 1. Содержание законности (правозаконности) .............................. 228

§ 2. Система гарантий законности (правозаконности) .................... 234

§ 3. Президентский контроль за органами исполнительной

власти ...................................................................................................... 237

§ 4. Контроль органов законодательной власти за органами

исполнительной власти ........................................................................ 241

§ 5. Общий административный надзор ............................................... 244

§ 6. Судебный надзор за законностью осуществления

административной власти .................................................................... 252

Х Содержание

Часть II. Принуждение по административному праву

Глава 13. Административно-правовое принуждение в системе государственного принуждения

§ 1. Виды принуждения и ответственности по административному

праву........................................................................................................ 255

§ 2. Понятие и виды административно-правового принуждения ... 256

§ 3. Административно-восстановительные меры ............................ 258

Глава 14. Административное пресечение

§ 1. Понятие и виды мер пресечения ................................................. 261

§ 2. Административный надзор за лицами, освобожденными из

мест лишения свободы ........................................................................ 264

§ 3. Принудительное лечение ............................................................. 268

§ 4. Применение огнестрельного оружия ......................................... 271

§ 5. Административное задержание гражданина .............................. 275

Глава 15. Понятие и основания административной

ответственности

§ 1. Признаки административной ответственности .......................... 280

§ 2. Нормативная основа административной ответственности ...... 282

§ 3. Административное нарушение (деликт) и административное

правонарушение ................................................................................... 284

§ 4. Состав административного проступка ....................................... 287

Глава 16. Административные взыскания

§ 1. Система административных взысканий ...................................... 293

§ 2. Виды административных взысканий ........................................... 295

§ 3. Общие правила (принципы) наложения административных

взысканий ............................................................................................... 300

Глава 17. Общая характеристика производства по делам об

административных нарушениях

§ 1. Понятие и принципы производства по делам об

административных нарушениях .. ....................................................... 306

§ 2. Доказательства в производстве по делам об

административных нарушениях .. ....................................................... 309

§ 3. Участники производства по делам об

административных нарушениях .......................................................... 311

§ 4. Сроки в производстве по делам об административных

нарушениях ............................................................................................ 313

§ 5. Подведомственность дел об административных

нарушениях ............................................................................................ 316

Содержание XI

§ 6. Меры административно-процессуального принуждения ........ 318

Глава 18. Стадии производства по делам об

административных нарушениях

§ 1. Система стадий и этапов производства по делам об

административных нарушениях .. ....................................................... 324

§ 2. Административное расследование ............................................. 325

§ 3. Рассмотрение дел об административных проступках .............. 330

§ 4. Пересмотр постановлений по делам об административных

нарушениях ............................................................................................ 335

§ 5. Исполнение постановлений .......................................................... 339

§ 6. Материально-правовые и процессуальные особенности

отдельных категорий дел .................................................................... 343

Глава 19. Дисциплинарное принуждение по

административному праву

§ 1. Понятие и признаки дисциплинарного принуждения ................ 348

§ 2. Дисциплинарная ответственность

по административному праву .............................................................. 350

§ 3. Материальная ответственность по

административному праву ................................................................... 353

Указатель сокращений

АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс РФ

ВВС РСФСР — Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР

ВВС РФ — Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ

ГК РФ — Гражданский кодекс РФ ГПК РСФСР Гражданский процессуальный кодекс РСФСР

КоАП РСФСР — Кодекс РСФСР об административных правонарушениях

САПП РФ —Собрание актов Президента и Правительства РФ

СЗ РФ — Собрание законодательства РФ

ТК РФ — Таможенный кодекс РФ

УПК РСФСР — Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР

Часть 1. Общие вопросы административного права

Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

§ 1. Предмет административного права

Административное право — самостоятельная отрасль правовой системы России. Известно, что отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по предмету и методу правового регулирования.

Предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти. В законодательстве и юридической литературе как очень близкие по смыслу используются следующие понятия: исполнительная власть, государственное управление, государственная администрация', административная власть. Все эти названия связаны с понятием, которое включает в себя три главных признака: управленческий (исполнительный, административный) аппарат (совокупность служащих, органов), выполняемую им деятельность (управленческую, исполнительную, административную) и используемую им при этом управленческую (исполнительно-распорядительную, административную) власть.

В самом общем виде можно сказать, что административное право — это управленческое право. Оно регулирует отношения, возникающие в ходе формирования и функционирования государственной администрации, обслуживает сферу государственного управления. Административно-правовое регулирование производится путем: а) упорядочения, закрепления, совершенствования существующих общественных отношений; б) конструирования новых общественных отношений, соответствующих требованиям объективных законов развития общества, положениям Консти-

' Эти понятия связаны с властной деятельностью, которая осуществляется под руководством более высокой власти (парламента, монарха и т. д.). Но их смысл не совпадает полностью. Управление — это деятельность, администрация — основной субъект этой деятельности, власть — главный способ ее осуществления. Понятие «государственное управление» прежде всего раскрывает содержание властной деятельности, понятие «государственная администрация» связано с ее субъектом. Понятия «административная власть», «исполнительная власть» не идентичны, но оба соединяют субъектов, деятельность и методы воздействия, часто под ними понимают только власть.

2 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

туции РФ; в) охраны урегулированных нормами административного и других отраслей права' общественных отношений; г) вытеснения из сферы деятельности исполнительной власти общественных отношений, не соответствующих интересам граждан, общества, государства.

Кто осуществляет исполнительную власть? Что включается в понятие «государственная администрация»?

Во-первых, главным образом, имеется в виду властная деятельность органов исполнительной власти и ряда подчиненных им организаций (воинских частей, спецучреждений МВД, вузов и др.).

Во-вторых, это внутриорганизационная деятельность руководителей иных государственных органов. Председатель представительного органа и тем более руководитель его аппарата, прокурор, председатель суда, руководя подчиненными им работниками, органами, выступают как главы учреждений, администраторы. Так, председатель областного суда, организуя работу аппарата областного суда, занимается не правосудием, а управлением.

В-третьих, суды районных, городских судов, рассматривая административные дела (о мелком хулиганстве, злостном неповиновении и многие другие), реализуют административную власть, издают административные акты, а не акты правосудия.

В-четвертых, по поручению государства, на основе переданных им властных полномочий административную власть могут использовать общественные инспекции и другие общественные формирования.

Следовательно, предметом административного права являются отношения, возникающие при организации аппарата исполнительной власти, в процессе его административной деятельности, а также административной деятельности ряда подчиненных ему организаций (например, вузов, медвытрезвителей), при осуществлении внутриорганизационной деятельности руководителями других государственных органов, в ходе реализации административной власти судьями и общественными организациями.

Уточняя предмет административного права, следует назвать еще два обстоятельства. При функционировании исполнительной власти (государственной администрации) она вступает в отношения с гражданами, предприятиями, общественными организациями. Административное право регулирует деятельность обеих

* Например, ст. 41 КоАП РСФСР устанавливает административную ответственность за нарушение законодательства о труде и правил по охране труда.