Реформы государственного управления

Результаты реформы управления Петра I неоднозначно рассматриваются историками. Так, историк М.Н.Покровский, анализировавший суть данной реформы в своем труде и изучавший мнения о ней современников царя, пришел к выводу о том, что «Никакой системы управления Петр не создал» . По его мнению, все государственные учреждения при Петре I, как и при его предшественниках, по своему содержанию являлись феодальными . В частности, он указывал, что каждая из коллегий (равно как и каждый из приказов) фактически была «вотчиной» одного из «верховных господ» (крупных вельмож и фаворитов царя): Меншикова, Апраксина, Головкина, Голицына, Петра Толстого, Мусина-Пушкина, Долгорукого и т.д. (так, министры, возглавлявшие приказы, по его словам, «ничем не отличались от приказчиков любой частной вотчины», а после учреждения петровских коллегий «верховные господа… сразу стали в них хозяевами» ) . Опровергает историк, ссылаясь в частности, на мнения современников, и миф о «коллегиальности» коллегий, которая была «пустой формой»; перетряски коллегий также ничего общего не имели с действительной реформой правительства, а означали всего-навсего отставку или выдвижение того или иного из «верховных господ» (Голицына, Толстого, Мусина-Пушкина и Матвеева) . Кроме того, он указывает, что коллегии совершенно не занимались рядом вопросов, которые обычно во всех странах возложены на правительство (например, народное образование), но при этом не приносят дохода, зато, например, в «доходных» сферах деятельности – торговле и финансах – было создано целых 6 коллегий, которые он сравнивает с «торговыми домами» (Коммерц-, Берг-, Мануфактур-, Камер-, Штатс-, Ревизион- коллегии) .

По мнению историка А.М.Буровского, петровский «Сенат по функциям ничем не отличался от Боярской Думы, но отличался по социальному составу – в худшую сторону… Все стократ расхваленные реформы Петра – это или чисто внешние переименования (Думы в консилию, потом в Сенат) или даже вредные изменения, плодящие чиновничество и создающие органы управления ХУДШИЕ, чем были раньше. Как коллегия хуже приказа, а губерния хуже уезда». Кроме того, он указывает, что введение коллегий не отменило приказы, те и другие продолжали функционировать параллельно, порождая административный хаос  (термин «административный хаос» использует применительно к петровской системе управления и М.Н.Покровский ). А по словам В.О.Ключевского, «Внушительными законодательными фасадами [при Петре I] прикрывалось общее безнарядье» .

Выводы историка Н.И.Павленко несколько отличны. Он признает «хаотический и поспешный характер административных преобразований» первой половины царствования Петра I. «Новые органы власти, - пишет историк, - вносили сумятицу и разлад в существовавшую систему управления и даже вызывали ее ломку». Хаотичный характер реформ сохранялся и в последующем, например, при образовании Сената (1711 г.) и коллегий (1712-1717 гг.): «Сенат поначалу мыслился как временное учреждение, создаваемое на случай “отлучек наших”… Достаточно беглого взгляда на перечень обязанностей Сената, чтобы убедиться в их случайном характере…»; коллегии первоначально «не внесли ничего нового в принципы организации центрального аппарата» .

Лишь к концу правления Петра I, по его мнению, сложилась более совершенная административная система, чем та, которая существовала до него - в частности, деятельность большинства органов управления была регламентирована в соответствии со специальным регламентом, чего не было ранее, ряд коллегий получил четко очерченную область компетенции: например, Коммерц-коллегия занималась только внешней торговлей, сложилась более или менее законченная система контролирующих органов (прокуроры и фискалы, подчиненные прокурорам). Тем не менее, даже в конце царствования не был устранен ряд недостатков: Сенат по-прежнему в основном состоял из президентов коллегий и поэтому не мог контролировать работу последних (как это должно делать правительство в отношении министерств); продолжался параллелизм в работе некоторых органов – например, и Тайный, и Преображенский приказ одновременно ведали политическим сыском.