2. Федерализм и федерации

Современный федерализм – сложное и многомерное явление, охватывающее все стороны жизнедеятельности общества, поддерживающего федеративную форму устройства своей политической системы, и имеющее самые различные институциональные воплощения, самым распространенным из которых является федерация. Сейчас в мире насчитывается более 20 федераций, составленных примерно из 500 своих субъектов и других территориальных единиц с совокупным населением более 2 млрд человек. К числу фактических федераций, наряду с приведенными в таблице (см. окончание лекции), нередко относят Испанию как “государство автономий” (17 автономных регионов) и Южно-Африканскую Республику, конституция которой предусматривает 3 уровня управления: общенациональный, провинциальный (9 регионов) и муниципальный (в политической системе ЮАР проявляются и другие элементы федерализма).

Федерация (лат. foedus — союз) — форма государственного устройства, при которой входящие в состав государства субъекты федерации (республики, земли, штаты и т.д.) обладают определенной политической, экономической и юридической самостоятельностью, т.е. определенными признаками государственности, включая полномочия в области исполнительной и законодательной власти. Наряду с этим образуются общенациональные — федеральные — органы власти, устанавливаются единые гражданство, рынок, валюта, правовое пространство и пр. Правительства субъектов федерации и федеральное правительство осуществляют власть в отношении граждан, составляющих один народ, напрямую на основании писаной конституции, в которой сочетаются принципы самоуправления и раздельного правления, выражающиеся в четко определенных полномочиях обоих уровней власти. Для изменения конституции федерации требуется одобрение большинства субъектов федерации и большинства в общенациональной парламенте, как правило, двухпалатном.

Интерпретация

Еще до второй мировой войны вопросы, связанные с федерализмом, обозначивались как “не заслуживающие особого внимания”. Известный британский политолог Гарольд Ласки (1893–1950) в статье “Устарелость федерализма” (1939) утверждал, что “эпоха федерализма закончилась”, поскольку в новых условиях децентрализованное унитарное правительство способно более эффективно, нежели федеративное со строгим и сложным разделением полномочий, реагировать на гигантские изменения капитализма. Авторитетный исследователь федерализма Кеннет Уэир (1907–1979) был более оптимистичен в оценке перспектив федеративного принципа, хотя признавал наличие сильных объективных тенденций к унитаризации даже в устоявшихся федерациях.

Судя по историческому опыту становления зрелых федераций (Швейцарии, США, Австралии, Германии, Канады) и большинства сравнительно новых государств этого типа, федерализм пригоден для создания управляемых и довольно стабильных государственных образований, допускающих значительное разнообразие интересов, основанных на территориальном, этническом, лингвистическом и т.п. факторах.

В XX в. рост числа федеративных государств происходил главным образом за счет стран, освободившихся от колониальной зависимости, а также в результате демократизации. Со второй половины 1940-х и до 1960-х гг. возникли следующие федерации: Индия (1950), Пакистан (1956), Малайя (1948, с 1963 – Федерация Малайзия), Нигерия (1954), Федерация Родезии и Ньясаленда (1953–1963), Вест-Индия (1958), Федерация Мали (1959–1960), Индонезия (1948–1950) и др. Тогда же были обновлены федеративные конституции в Бразилии (1946) и Аргентине (1949) с акцентом на усиление роли центра, утверждена новая федеративная конституция в Венесуэле (1948). В 1949 г. под надзором западных держав-победительниц была принята федеративная конституция в Западной Германии (конституции германских земель тоже разрабатывались при участии и под контролем союзников и были приняты на основе различных процедур в 1946–1953 гг.).

Анализ развития описываемых систем во второй половине XX в. показывает, что применение федеративных принципов не ведет автоматически к образованию устойчивых государств. Многие новые государства, которым федеративное устройство было навязано метрополией, изначально столкнулись с непреодолимыми трудностями. После нескольких лет прекратили существование федерации в Индонезии, Мали, Камеруне, Родезии, которые перешли к унитарной форме правления. В некоторых странах (например, в Индонезии) федерализм был объявлен наследием колониализма или попыткой его сохранения, что означало автоматическое упразднение федерации. Военные перевороты в федеративных государствах Латинской Америки также способствовали распространению скептицизма по отношению к федеративной форме организации власти. В 1960–1970-е гг. даже такие “старые” федерации, как Швейцария, США, Канада, Австралия, в условиях экономического спада и других неблагоприятных внутренних и внешних воздействий испытывали напряжение своих федеративных структур. В Швейцарии это было связано с выходом территории Юра из кантона Берн и ее преобразованием в новый кантон в 1979 г., а также с движением за расширение избирательных прав граждан (до 1971 г. женщины были их лишены). В Австралии конституционный кризис 1975 г. был вызван применением “спящих прерогатив” королевы Великобритании, что привело к отставке лейбористского правительства, роспуску обеих палат парламента и к дискуссиям о необходимости введения республиканской формы правления. В Канаде, нередко называемой демократической конфедерацией с парламентской формой правления, шли острые дебаты об изменении порядка формирования верхней палаты парламента и о единой концепции конституционной реформы в преддверии принятия Конституционного акта 1982 г., а также в связи с активизацией в 1970-е гг. “фактора Квебека”, наиболее полно выражающегося в квебекском сепаратизме. С середины 1960-х гг. в США резко усиливается контроль Вашингтона за использованием штатами финансовой помощи из госбюджета, что было воспринято во многих из них как стремление федеральных властей распространить свое влияние на уровень местного управления, т.е. вмешаться в компетенцию штатов, подвергая тем самым опасности их конституционные права. В ФРГ острые разногласия между федеральным правительством и землями по бюджетным вопросам привели к финансовой конституционной реформе 1969 г.

Последнее десятилетие XX в. все-таки ознаменовалось расширением ареала федерализма. В 1993 г. в результате длительной и сложной конституционной реформы федерацией стала Бельгия; в конце 1994 г. (на основе новой конституции) – Эфиопия; в 1995 г. возникла сербо-мусульманско-хорватская Федерация Боснии и Герцеговины и Республики Сербской. Впрочем, в этот же период распадались социалистические федерации – СССР (1991), Чехословакия (1993) и Югославия (в начале февраля 2003 г. провозглашено новое конфедеративное государство – Сербия и Черногория).

Федералистская революция входит в число наиболее обширных – хотя и наименее заметных – революций, изменяющих облик современного мира. В условиях модерна и постмодерна федерализм возникает в качестве основного средства согласования растущего желания людей сохранить или восстановить преимущества малых обществ с увеличивающейся потребностью в укрупненных структурах, предназначенных для использования общих ресурсов либо сохранения и усиления культурной самобытности в рамках более крупных политий. Поэтому федеративные образования широко используются, с одной стороны, для интегрирования новых политий при сохранении легитимных внутренних различий, а с другой – для соединения устоявшихся политий в экономических целях или в целях обеспечения безопасности.

Д. Элейзер, “Исследование федерализма”

Обратите внимание

Актуальность сравнительных исследований по проблемам федерализма была признана Международной ассоциацией политической науки (IPSA), поддержавшей учреждение Исследовательского комитета по проблемам сравнительного федерализма и федераций. В 1970–1990-е гг. созданы исследовательские институты и национальные центры по изучению федерализма в США (в 1967 г. – Центр по исследованию федерализма при Темплском университете), Канаде (Институт межправительственных отношений при Королевском Кингстонском университете), Австралии (Североавстралийский исследовательский отдел при Австралийском национальном университете), Австрии (основанный в 1975 г. несколькими австрийскими землями Институт федерализма в Инсбруке), Германии (Институт исследований федерализма при Университете г. Ганновера; Европейский центр исследований федерализма при Университете г. Тюбингена), Индии (Центр исследований федерализма при Хамдардском университете), Швейцарии (Институт федерализма при Фрибурском университете) и др.

В 1977 г. была учреждена Международная ассоциация центров по исследованию федерализма (IACFS), в которую входит сейчас около 30 институциональных членов из более чем 15 стран, взаимодействующих в рамках совместных проектов (например, под ее эгидой была собрана исчерпывающая библиография по федерализму на нескольких языках) и конференций.

Активно действует основанный в 1998 г. при финансовой поддержке правительства Канады “Форум федераций”, представляющий собой площадку для обмена мнениями и информацией о практике федеративных систем между бывшими и (в первую очередь) действующими политиками и учеными.

Распространенность федеративного принципа сосуществования человеческих сообществ и его всевозрастающая в ходе истории политическая популярность обусловлены самой природой человека, его верованиями и мифами. В силу этого представляется необходимым уделить повышенное внимание теологическим истокам связанных с федерализмом идей и этимологии данного понятия политической науки.

Первый директор Центра по изучению федерализма Темплского университета и президент-основатель Международной ассоциации центров по исследованию федерализма Элейзер, австралийский исследователь Руфус Дэйвис, авторитетный американский политолог Уильям Райкер (1920–1993) и другие ученые указывали на происхождение термина федерализм (англ. federalism) от латинского foedus (соглашение). Согласно Элейзеру, латинское слово foedus совпадало по смыслу с древнееврейским brit, являющимся фундаментальным библейским понятием. Оно означало одновременно и основанное на взаимных обязательствах соглашение с Богом, и соглашение между людьми, решившими строить отношения друг с другом на основе договора, или ковенанта (англ. by covenant), распространяющего нормы соглашения с Богом на гражданскую жизнь. Райкер подчеркивал, что латинское foedus – особое соглашение, поскольку оно еще подразумевает доверие (и на практике не может обходиться без него): родственным foedus является слово fides, означающее собственно доверие, веру в честность кого-либо. Таким образом, учрежденное ковенантом сообщество основывается не на насилии, принуждении, а на согласии доверяющих друг другу людей.

Интерпретация

Историки утверждают, что политические и социальные ковенанты-соглашения стары, как сам мир политики. При этом они указывают на ситуацию четырехтысячелетней давности в древнем Египте и Месопотамии, где договоры носили преимущественно технический характер и заключались между победителями-завоевателями и побежденными-вассалами. Только в библейские времена ковенант стал для племен Израиля способом организации сообществ (прежде всего политических) на основе сотрудничества. В сущности ковенант означает добровольное партнерство, часто на протяжении всей жизни, между людьми или их сообществами, имеющими статус независимых, но не обязательно равных, ради каких-то совместных действий или достижения всеобщих или частных целей без подчинения одной из сторон другой.

Теологический смысл ковенанта сводится к видению отношений между Богом и людьми как основанных на моральных соглашениях со взаимными обязательствами. Такие ковенанты существовали между Богом и Ноем (последним из допотопных патриархов), потом Авраамом (ковенант состоял в следующем: Авраам должен принять на себя особую миссию — быть носителем истинной религии среди языческого мира, а Бог обещал, что за сохранение Авраамом истинной веры от него произойдет многочисленное потомство, во владение которому отдана будет страна “от реки Египетской до реки Евфрат”) и уже затем Моисеем (освободитель и законодатель еврейского народа, живший в конце XVI - начале XV вв. до н.э.). Между прочим, в одном из значений под Ветхим Заветом (как и под Новым Заветом) опять же понимается договор, который Бог заключал с различными представителями древнего человечества, для того чтобы через них сохранить истинную веру среди распространявшегося повсюду заблуждения.

Политический смысл ковенанта состоит в том, что люди могут образовывать сообщества, в т.ч. довольно большие, опирающиеся на ковенанты (религиозные или нет) и преследующие цель общего блага, пусть и при ограничениях, накладываемых взаимными обязательствами. Политическая практика договора-ковенанта также достигла вершины во времена Древнего Израиля. Например, в XXIV главе Книги Иисуса Навина описано заключение Иисусом Навином “завета” (ковенанта-договора) с народом Израиля (12 колен – племен – Израилевых) в Сихеме и создание племенной конфедерации.

Благодаря христианству Европа познакомилась с ковенантными идеями, но их социальная и политическая реализация могла иметь лишь эпизодический характер в эпоху феодализма, доминирования иерархических представлений о мире и сугубо теологического толкования евангельского ковенанта.

Новые возможности политического использования ковенанта открываются в эпоху Реформации, т.е. с начала XVI в. Именно тогда в швейцарских протестантских городах Цюрихе, Базеле, Берне, Женеве, в университетах Нидерландов, Шотландии, Восточной Англии возникает так называемая федеральная теология, чьим развитием стали собственно политические принципы федерализма. В числе ее ключевых фигур были реформаты Ульрих Цвингли (1484–1531; швейцарский церковный преобразователь и политик, один из образованнейших гуманистов своего времени, разработавший стройную систему реформы церкви и политического строя) и его преемник Генрих Буллингер (1504–1575), заключивший в 1549 г. соглашение с Жаном Кальвином (1509–1564) и объединивший тем самым кальвинистское и цвинглианское направления реформатской церкви.

Религиозные идеи ковенанта были политизированы в ходе борьбы протестантов за признание и обрели различные институциональные воплощения, например, в Швейцарской конфедерации, где, как указывал Элейзер, теологическая (ковенантная) родословная федерализма проявляется хотя бы в том факте, что немецкоговорящие швейцарцы до сих пор называют федерацию словом Eidgenossenschaft, которое можно перевести как “ассоциация (Genossenschaft), скрепленная особым обязательством в форме взаимной клятвы (Eid)”, а гражданина Швейцарии – Eidgenosse, означающим участника соглашения, товарища, связанного клятвой.

Именно в ареале Реформации, включавшем значительные части Швейцарии, Германии, пуританскую Англию, пресвитерианскую Шотландию, провинции Голландии, библейская идея ковенанта стала основой для построения протестантских церквей и мирских сообществ. Теоретическое оформление гражданского и политического ковенанта было осуществлено Иоганном Альтузием (1557–1638; немецко-голландский теоретик, работавший в кальвинистской традиции), которого считают родоначальником современных теорий федерализма и консоциативности.

Полноценное осуществление ковенантного принципа стало возможным в Голландии после ее освобождения от испанского владычества в 1609 г. и превращения в первую децентрализованную федерацию (протофедерацию). Несколько раньше ковенант доказал свою эффективность в Шотландии, где так называли соглашения или союзы сторонников Реформации, заключавшиеся в XVI-XVII вв. для защиты кальвинистской церкви и независимости страны.

Нерелигиозная трактовка ковенанта была введена в европейскую политическую философию Гоббсом, Локком, Монтескьё и Руссо, превратившими ковенантный принцип в договорные теории государства.

Религиозные и политические перипетии в Европе привели сначала к робкому, а потом довольно интенсивному перемещению населения в направлении Северной Америки. Помимо искателей приключений, в Новый мир отправлялись протестанты из Европы в надежде построить общество, в наибольшей степени отвечавшее их религиозным и социальным взглядам, в которых центральное место занимал ковенант. Наиболее яркое подтверждение политической эволюции религиозного ковенанта дал первый губернатор штата Массачусетс Джон Винтроп (1588–1649), охарактеризовавший построенные на ковенанте социально-политические отношения как такие отношения, которым присуща “федеральная свобода”. Собственно, принцип ковенанта стал основой Мэйфлауэрского соглашения, а потом распространился на организацию власти во всех городах Новой Англии. Однако наиболее грандиозное воплощение этот принцип получил в американской Декларации независимости 1776 г. и в Конституции США, учредившей первую современную федерацию.

В политической науке существует большое количество определений и концепций федерализма, которые условно делятся на две группы.

1. Строгие определения, сконструированные путем исключения из числа федераций особых случаев (квазифедераций). Правоведческая “стратегия исключения” позволяет сделать, рассмотрев незначительное количество объектов (классические федерации), множество легко верифицируемых обобщений.

2. Широкие определения, сконструированные путем включения в число исследуемых как можно большего числа объектов, которые можно назвать федерациями по каким-то признакам, например, по ковенантной природе и ее институциональным последствиям (два правительства, распространяющих свою власть на одну и ту же территорию, и т.д.).

Именно “стратегия включения” в наибольшей мере соответствует компаративному методу и позволяет изучать все те аспекты (в т.ч. современные и уникальные, лежащие вне традиционного понимания), которые имеют отношение к федерализму: можно ввести в рамки анализа тематики политической культуры, неформальных институтов и практик и т.п., тем самым сделав сравнительные исследования федерализма многомерными. Однако такие широкие толкования чреваты серьезной проблемой излишнего “растяжения” концепта и требуют доопределения.

Другая линия дискуссии о понятии федерализма разворачивается вокруг его природы. Так, британский политолог Престон Кинг (род. 1936) утверждает: федерализм – это идеологическое (нормативное) и философское (это также мнение видного французского мыслителя, представителя школы интегрального федерализма Александра Марка; 1904–2000) понятие. Доктрина федерализма – разновидность плюрализма, и в таком виде федерализм является идеологией, т.е. совокупностью связанных идей (точнее, нормативных и эмпирических утверждений по широкому кругу проблем, главные из которых – о человеке и социуме). Они используются для инициирования и управления политическим действием, имеющим конкретную цель (от совместных акций и/или самоуправления субъектов федерации до нередко декларируемого “разнообразия в единстве”, чаще в виде федерации – в идеале всемирной – или подобного политического образования как блага самого по себе). По этой цели можно определить три различающиеся мобилизационные ориентации – централистскую (центростремительную), децентралистскую (центробежную) и связанную с достижением баланса полномочий различных властей. Сторонник идеологии федерализма – федералист (англ. federalist) – активно и целенаправленно стремится создать федерацию или способствовать ее успешному существованию. Американский политолог Винсент Остром (род. 1919) утверждает более четко: федерализм является идеологией подлинно самоуправляющегося общества, альтернативой любой централизованной властной иерархии.

Концепция федерализма дает людям возможность выйти из концептуальной ловушки, внутренне присущей теории суверенитета, в соответствии с которой должен существовать некий единый центр верховной власти, который и правит обществом.

В. Остром, “Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество”

Интерпретация

По мнению британского геоэтнографа Грэма Смита, федерализм можно рассматривать даже как мировоззрение, согласно которому идеальная форма организации жизни людей наилучшим образом выражается в утверждении многообразия через единство, в балансе автономии и суверенитета, общенационального и регионального; однако федерализм в качестве идеологии, синтезирующей множество доктрин, убеждений и прагматических соображений, не является самодостаточным в той степени, в которой вполне самодостаточны либерализм или социализм, способные дать ответы на любые жизненные вопросы (“Федерализм: полиэтнический вызов”).

В противоположность нормативному федерализму, федерация является дескриптивным понятием, указывающим на конкретный факт институциональной реальности (точнее, федерация есть “институциональное устройство в форме суверенного государства, основным отличием которого от других государств состоит в том, что центральная власть такого государства инкорпорирует региональные составные части в процедуры принятия решений на конституционно закрепленных основаниях”), воплощающий “какой-то федерализм” в качестве идеала, идеологического проекта (Кинг). Таким образом, федерализм может существовать без “федерации”, однако федерация невозможна без “федерализма”, который будет обеспечивать уровень поддержки, необходимый для функционирования региональной власти.

Несколько иной подход предложил Элейзер, представивший и федерализм, и федерацию в качестве дескриптивных концептов. Федерализм – это родовое понятие, обозначающее тип политической организации, при которой достигается сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации. Федерализм имеет несколько подвидов: 1) собственно федерация; 2) конфедерация (участники сохраняют значительную часть своего суверенитета и законодательных полномочий, полностью контролируя центральное правительство); 3) федератизм (англ. federacy; он предполагает асимметричные взаимоотношения между федерированным государством и более крупной державой, выражающиеся в сохранении первым из них достаточно широкой внутренней автономии при минимальном участии в управлении и указанной державой, и созданной ими федеративной системой; 4) ассоциированная государственность (похожа на федератизм, отличаясь только правом одного из участников данного образования выйти из него или распустить его в одностороннем порядке); 5) союз (долевое правление сосредоточено в руках центрального правительства, где представлены участники союза); 6) лига (составляющие – суверенные государства, создающие “эрзац” центрального правительства в виде секретариата, ограниченно координирующего их национальные политики в каких-то узких вопросах); 7) консоциация (нетерриториальная федерация, в которой постоянные этнические, религиозные и т.п. составные части-группы объединены в единую “федерацию” и управляются коалицией их лидеров); 8) кондоминиум (долевое управление двумя независимыми государствами неким третьим государством или общей территорией). К перечисленному можно добавить конституциональную регионализацию (Италия), конституциональное местное самоуправление (Япония) и др. (В ряде своих работ Элейзер называл вышеперечисленные подвиды государственных устройств квазифедеративными, а иногда либо не характеризовал вообще, либо просто квалифицировал как федеративные, не давая иных определений.) По логике Элейзера, федерация является такой формой организации государственной власти, которая, во-первых, предполагает учреждение единого центрального (федерального) правительства, наделяемого полномочиями волей всех граждан и в пределах охвата которого формируется полития; во-вторых, предоставляет составляющим ее единицам право на самоуправление и на соучастие в общем конституционном управлении страной. В силу того что федерация формируется в результате передачи всеми составляющими политию единицами (а точнее, их населением) части своих “суверенитетов” в пользу федерации, для ее роспуска требуется согласие всех или большинства входящих в нее субъектов.

По мнению Острома, обычная характеристика федерализма - его определение как системы правления, где власть осуществляется одновременно общенациональным правительством и правительствами штатов или округов, т.е. центральным пунктом такого толкования является двухуровневая структура правления, которую можно квалифицировать как федеративную систему.

Рональд Уоттс, в развитие идей своих коллег, несколько изменил схему терминов, предложив различать федерализм, федерацию и федеративные политические системы (см. “Сравнение федеративных систем”). Федерализм – это нормативное понятие, описание которого в качестве “идеологии” дал Кинг. Федерация и федеративные политические системы – сугубо дескриптивные понятия. Термин федеративные политические системы, соответствующий “федерализму как родовому понятию” у Элейзера, обозначает класс политических систем, в которых существуют два (и более) уровня власти и совмещаются принципы долевого правления через общие институты и самоуправление в пределах установленных компетенций. К их числу Уоттс относит: союзы; конституционные децентрализованные союзы (будучи унитарными по форме, они допускают защищенную конституцией функциональную самостоятельность субнациональных властей); федерации; конфедерации; федератизм; ассоциированную государственность, кондоминиумы, лиги, совместные функциональные власти (международные и/или трансграничные узкоспециализированные организации и ассоциации) и гибриды (политические системы, сочетающие в практических целях как федеративные, так и унитарные и/или конфедеративные черты).

Интерпретация

Как указывает Уоттс, федерация – разновидность федеративных политических систем со следующими основными структурными характеристиками:

7. наличие правительств двух уровней – центрального и субъектов федерации, осуществляющих власть в отношении граждан напрямую;

8. разделение законодательной и исполнительной властей, а также распределение источников доходов между правительствами двух уровней, позволяющих им быть самостоятельными в пределах полномочий, закрепленных за ними конституцией;

9. представительство интересов составных частей федерации в федеральных институтах (часто в виде второй палаты парламента);

10. писаная конституция (как основной закон), которую невозможно изменить в одностороннем порядке; изменения должны получить одобрение большинства субъектов федерации;

11. “третейский судья” (суды или институт референдума), выносящий решения по поводу споров и конфликтов между центральным правительством и правительствами составных частей федерации;

12. процедуры и институты, содействующие сотрудничеству между центральным правительством и правительствами субъектов федерации в вопросах, относящихся к совместному ведению и/или к совпадению компетенций.

При обобщении предложенных выше подходов вырисовываются следующие выводы. Сущностная характеристика федерации - наличие двух официальных государственных уровней. Распределение полномочий между ними сводится к тому, что федеративное государство наделяется ничем не ограниченным внешним суверенитетом и частью внутреннего, а субъект федерации — федерированное государство — сохраняет только некоторые атрибуты внутреннего суверенитета. Разграничение компетенций доверено конституционному и/или договорному урегулированию, в политическом смысле исходящему из реального соотношения сил и возможностей между федерацией как целым и ее участниками.

Каждый субъект федерации располагает своей системой законодательных, исполнительных и судебных органов. Между тем практика развития этой формы государственного устройства показывает, что федерированные субъекты обычно очень мало различаются между собой и с самой федерацией по институциональным характеристикам.

В конституционной демократии отношения между различными уровнями управления можно представить в виде простой или сложной …сети конституционных, электоральных, программных, фискальных, административных, юридических отношений и отношений представительства – формальных и неформальных – между официальными лицами всех уровней управления. Подобные отношения присутствуют во всех системах, превосходящих по своему размеру город-государство, включая авторитарные системы и унитарные конституционные демократии. Однако в федеративной системе характер данных отношений в целом …более взаимообязывающий и требующий взаимодействия.

Д. Уолкер, “Возрождение федерализма”

Интерпретация

Как утверждал Элейзер, по своей конституционной структуре федерации являются нецентрализованными образованиями, т.е. “правительственные полномочия в федерациях скорее распылены между многочисленными центрами, существование и власть которых гарантируется конституцией, чем концентрируются в одном единственном центре”. Нецентрализацию, противопоставляемую централизации и децентрализации, можно лучше всего проиллюстрировать матричной моделью (Matrix Model), в которой нет высших и низших центров власти, а основное различие между ними состоит в размере контролируемых областей принятия решений. Конституция определяет только общие рамки, структуру матрицы в целом, центры власти в которой соединяются посредством формальных и неформальных связей. Даже допускается частичное совпадение полномочий и функций властных центров.

Федерализм предполагает довольно строгое распределение компетенций между общефедеральными органами власти и подобными им институтами отдельных субъектов федерации (штаты — в США, Бразилии, Индии и др., земли — в ФРГ и Австрии, кантоны — в Швейцарии). Обычно субъекты федерации принимают собственные конституции или уставы, располагают многими свойственными государству как таковому правовыми и политическими институтами. Верховенство все же сохраняется за общефедеральными законами, но некоторые области отнесены целиком к законодательному регулированию федерированных образований. Вместе с тем, регионы, составляющие федерацию, несуверенны, ибо в ней всегда имеется определенная процедура принятия согласованных решений. При крайней необходимости федеральный центр обладает конституционной возможностью путем чрезвычайных законодательных и иных мер постепенно подорвать или даже уничтожить закрепленные за субъектом федерации полномочия и атрибуты независимости, а также его политические и иные институты. Практика эволюции разных федераций показывает, что федеральный центр исподволь расширяет круг своих прерогатив в ущерб правам субъектов. Похоже, что современные унитарные и федеративные государства развиваются в противоположных направлениях: если первые тяготеют к децентрализации, то во вторых повышается степень централизации, хотя она имеет конституционные пределы.

Наиболее распространенная типология федеративных государств выделяет договорные федерации, т.е. образованные на основе первоначального договора, заключенного его субъектами, с присоединением к нему новых единиц (США), или федерации, созданные актом центрального правительства без установления договорных отношений между его субъектами (Бразилия, Австрия, ФРГ и др.). Известный американский политолог Альфред Степан предложил расширенную интерпретацию этой схемы: федерации по типу “собравшиеся вместе” - автономные в прошлом регионы объединяются, добровольно делегируя часть суверенных прав федерации при сохранении своей политической и иной специфики (США, Швейцария, Австралия); федерации по типу “удерживающиеся вместе” - они возникают посредством передачи части функций центральным правительством унитарного государства субъектам создаваемой федерации, т.е. путем децентрализации и федерализации унитарного государства (Канада, Бельгия, Испания, Индия, Россия, Мексика, Аргентина, ЮАР); федерации по типу “cобранные вместе” - в процессе федерализации недемократическая центральная власть использует методы давления и принуждения в отношении своих автономий и даже ранее независимых государств, становящихся субъектами новой федерации (Пакистан, Нигерия, СССР).

В соответствии с конфигурацией и способом формирования представительных институтов в центре и в частях федерации, объемом полномочий по защите индивидуальных прав и свобод, другими институциональными механизмами осуществления власти Степан выделяет такие разновидности федераций:

а) ограничивающие (сдерживающие) волеизъявление народа (англ. demos-constraining) вплоть до блокирования решений демократического большинства; подобные федерации созданы по американскому образцу;

б) не ограничивающие (стимулирующие) волеизъявление народа (demos-enabling) - Канада, Бельгия, Испания, Индия, Россия и др.

В зависимости от распределения закрепленных в конституции властных полномочий центра и субъектов федерации подразделяются на конституционно симметричные (условно мононациональные государства – Австралия, Германия, США, Аргентина, Бразилия) и конституционно асимметричные (многонациональные государства – Бельгия, Канада, Испания). Симметрия в федеративном устройстве предполагает относительно равные статусы его составных частей (в полномочиях, экономическом развитии и т.п.); асимметрия, напротив, означает наличие различных диспропорций (одни субъекты федерации обладают бóльшими полномочиями, экономическим потенциалом, территорией, нежели прочие).

Доминирование в институциональной структуре того или иного принципа придает определенное своеобразие государственному управлению в федеративной системе, что, в свою очередь, воплощается в разнообразных моделях федерализма – дуалистического, кооперативного, конкурентного (соревновательного), “нового” и т.д. К примеру, концепция дуалистического федерализма (англ. dual federalism) определяет федерацию как недостаточно стабильную или сравнительно недавно достигшую устойчивости систему, в которой центр и составные части хотя и не находятся в открытом противостоянии, но постоянно нацелены на борьбу друг с другом для защиты сфер своего влияния, оправдывая свои действия идеей “делимого суверенитета”. Концепция кооперативного федерализма составляет в настоящее время основу аналитического инструментария федералистики и теории демократического правления. Отличительный признак кооперативного федерализма - “выделение момента взаимодействия, сотрудничества федерального центра и властей регионов, изучение практики их совместного и скоординированного участия в осуществлении крупных социально-экономических программ, в функционировании системы, перераспределении финансовых ресурсов внутри федерации в целях выравнивания основных социально-экономических показателей субъектов федерации” (“Энциклопедия: Федерализм”, 2000).

Таблица. Современные федерации

	Официальное название	Составные части
	Австралийский Союз	6 штатов и 2 территории: Столичная территория Австралии и Северная территория
	Австрийская республика	9 земель, включая столичную Вену, приравненную к остальным землям
	Республика Аргентина	23 провинции и 1 столичный федеральный округ
	Королевство Бельгия	3 региона (фламандский, валлонский, столичный регион Брюсселя) + 3 культурные автономии–сообщества: французское, фламандское, германоязычное. Официальное административное деление: 10 провинций + столичный Брюссель + 589 коммун
	Федеративная Республика Бразилия	26 штатов и 1 федеральный столичный округ
	Республика Венесуэла	23 штата, 1 федеральная зависимая территория (состоит из 11 островных групп, насчитывающих 72 острова в Карибском море и управляемых федеральным правительством) и 1 федеральный округ
	Федеративная республика Германии	16 земель, из них 5 вошло в состав ФРГ после воссоединения ГДР с ФРГ в 1990 г.
	Республика Индия	28 штатов и 7 территорий центрального подчинения, включая Дели
	Канада	10 провинций и 3 территории
	Федеративная Исламская Республика Коморские Острова	3 острова (Мвали (Мохели), Нджуани (Анжуан), Нгазиджа (Гранд-Комор). На практике – конфедерация: о. Анжуан объявил о выходе из состава федерации (в 1997 г. был поднят мятеж с целью сецессии от федерации), на о. Мвали также сильны сепаратистские настроения
	Малайзия	13 штатов и 2 федеральные территории
	Соединенные Штаты Мексики	31 штат и 1 федеральный округ
	Федеративные Штаты Микронезии	4 штата на основе 4 островных групп
	Федеративная Республика Нигерия	36 штатов и 1 федеральный столичный округ Абуджа
	Объединенные Арабские Эмираты	7 эмиратов. Каждый эмират – абсолютная монархия. Правители эмиратов из своего числа избирают пожизненного президента.
	Исламская Республика Пакистан	4 провинции, 1 столичная территория и племенные территории, управляемые федеральным правительством
	Российская Федерация	89 субъектов, имеющих равный статус по Конституции 1993 г.
	Федерация Сент-Киттс и Невис	2 острова
	Соединенные Штаты Америки	50 штатов и федеральный округ Колумбия. В состав США также входят: 2 присоединившиеся самоуправляющие общины, 3 неприсоединившиеся территории, имеющие статус свободно-ассоциированных с США, и 130 местных зависимых этнических общин
	Объединенная Республика Танзания	Объединяет Танганьику и Занзибар
	Федерация Боснии и Герцеговины и Республики Сербской	Состоит из мусульманско-хорватской Федерации Боснии и Герцеговины и Сербской республики. Самоуправляемое административное образование Брчко на северо-востоке Боснии хотя и находится под суверенитетом Боснии и Герцеговины, официально не входит в состав ни мусульманско-хорватской федерации, ни Республики Сербской
	Швейцарская конфедерация	26 кантонов, включая 6 полукантонов, функционирующих как полные кантоны
	Федеративная Демократическая Республика Эфиопия	9 штатов на этнической основе и 2 самоуправляющихся единицы
	Сербия и Черногория (бывшая Югославия)	Республика Сербия и Республика Черногория, объединенные в конфедерацию. В состав Сербии входят 2 автономных края – Воеводина и Косово, фактически отделившееся от Сербии