Лекция 12

ТИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА

1. Тенденции развития унитарного и конфедеративного государств

Существующее устройство государства отражает особенности его территориально-политической организации, распределение властных полномочий между центром и составными административно-территориальными единицами, а также определяет характеристики политических институтов национального и субнационального уровня. Исторически сформировались три базисные модели государственного устройства — унитарная, конфедеративная и федеративная.

УНИТАРНОЕ ГОСУДАРСТВО (лат. unitas — единство) — тип государства, характеризующегося централизованным управлением административно-территориальными единицами, не имеющими признаков собственной государственности, и неделимостью суверенитета. Унитарный — единый, составляющий одно целое.

КОНФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО, или КОНФЕДЕРАЦИЯ (позднелат. confoederatio – союз, объединение) – добровольное, относительно стабильное объединение государств, сохраняющих независимое (суверенное) существование и основную часть своих государственных прерогатив, а также имеющих собственные органы власти и управления. При учреждении конфедерации данные государства ради достижения общих целей передают ей ряд специальных предметов ведения (например, дипломатия, оборона и т.д.) и образуют для этого совместные консультативные или координирующие органы, сохраняя при этом собственные структуры (соответственно, дипломатического представительства и обороны). Государства, учреждающие конфедерацию, имеют, как правило, равный статус и право выхода из ее состава.

ФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО, или ФЕДЕРАЦИЯ (лат. foedus — союз) (общее определение) – государство, сформированное из государственных образований (республик, штатов, земель и т.д.) с определенной политической и правовой самостоятельностью; федерация отличается разделением сферы компетенции между союзными органами власти и соответствующими учреждениями ее субъектов.

До появления на карте мира федераций унитарные и конфедеративные государства фактически не разграничивались. Великие мыслители Возрождения — Жан Боден (1530–1596), Томас Гоббс (1588–1679), Бенедикт Спиноза (1632–1677) — различали государства суверенные и несуверенные либо противопоставляли централизованные монархии территориям, менее жестко объединенным на основе вассальной зависимости или договора (например, лигам).

Обратите внимание

Внутриполитическое управление государством и его внешние полномочия всегда осуществляются из особого географического центра – локуса власти, где сконцентрированы основные политико-административные аппараты. Это политическая столица государства при всех трех типах его устройства. В стародавние времена такая локализация бывала и подвижной (у кочевых народов, к примеру). При распаде одного государства на несколько независимых (случаи СССР и Югославии) создаются новые властные центры. И наоборот, при образовании федерации, объединившей ранее суверенные государства, атрибуты власти, как правило, сосредоточиваются в едином локусе (ср. Федеральный округ Колумбия в США). Однако при наличии четко определенного локуса власти там невозможно сконцентрировать всю ее полноту даже в случае государств с малой территорией. Поэтому наряду с центром на периферии государства непременно существует местная (локальная) власть.

Несмотря на то что подавляющее число современных государств являются унитарными, в этой лекции основное внимание будет уделено федеративному принципу государственного устройства. Избранный подход обусловлен ростом популярности федерализма в мире и расширяющимся использованием его отдельных элементов в унитарных государствах и в наднациональных образованиях (например, в Европейском союзе и других региональных интеграционных объединениях), а также актуальностью данной проблематики для России. Кроме того, федеративный принцип предполагает весьма сложную логику строения государства и нуждается в более широкой политологической трактовке, отличающейся от правоведческой.

Интерпретация

Немецкий теоретик права Ганс Кельзен (1881–1973) в книге “Общая теория государства и права” (1961) рассматривал все без исключения федерации как образования только в количественном смысле более децентрализованные, нежели унитарные государства. Например, составные части федерации обладают бóльшим объемом законодательных возможностей, чем территориальные единицы при унитаризме. По заключению этого исследователя, если отбросить количественный фактор, то окажется, что налицо значительное сходство между “структурами федеративного государства, с одной стороны, и унитарного государства, подразделенного на автономные провинции, — с другой”.

Образцами унитарных государств принято считать такие страны, как Египет, Франция, Великобритания, политико-географическое строение которых исторически основано на существовании единого верховного центра власти.

Главный признак унитарной государственной системы — сосредоточение всех внутренних и международных полномочий в руках общенациональной власти. Это целостное образование подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью. Им центр по своему усмотрению передает в ведение ряд функций, а местные власти отвечают за их исполнение.

При унитаризме специфический статус и полномочия местных сообществ в зависимости от страны определяются прежде всего их историко-политическим происхождением. Если деление Италии на регионы отражает признание географического и исторического своеобразия территорий, обладавших политической независимостью вплоть до их национально-государственной интеграции в 1870 г., то французские регионы – это созданные в 1982 г. административным путем сверху (т.е. самим государством) территориальные общности. Следовательно, в Италии была юридически подтверждена коллективная идентичность регионов, которые были политически самостоятельными до момента формирования унитарного государства, а французские регионы лишены подобной идентичности (речь не идет об исторических областях и провинциях вроде Гаскони и Прованса). Вместе с тем, в обоих случаях именно единое республиканское государство наделило некоторыми властными полномочиями свои инфрагосударственные политико-административные субъекты.

В истории французской администрации региону принадлежит особое место. Создание департаментов нарушило традиционное территориальное деление на провинции, в чем виделась угроза единству нации. Идея регионализма нашла своих сторонников как среди социалистов, ...так и в правом националистическом крыле… Идея создания регионов, оказавшись в фокусе идеологических дебатов, не встретила поддержки у республиканской правящей элиты. Однако после Освобождения регион становится необходимым условием модернизации государства. Не желая, чтобы их движение приобрело политическую окраску, сторонники реформ остановились на такой концепции деления на регионы, при которой игнорировались исторически сложившиеся границы.

…Согласно реформе 2 марта 1982 г., регион наделяется статусом административно-территориальной единицы… Региону передавались широкие и многообразные полномочия, но специфические по характеру. Вновь получила подтверждение компетенция региона по решению вопросов экономики, планирования, освоению подконтрольных территорий… Регион явился именно той структурой, которая наилучшим образом приспособлена к решению задач объединения Европы и реализации общеевропейских программ развития.

Ж. Доменак, “Территориальные коллективы Франции”

Когда государство из своего политического центра само управляет территориями — это случай деконцентрации, которая выражается в том, что уполномоченные органов государственного управления осуществляют фактическое руководство и надзор за местными администрациями. Объем компетенций таких должностных лиц отражает степень унитаризма данного государства, т.е. показывает, какую часть задач непосредственного государственного управления местными единицами берет на себя центр. Деконцентрация, таким образом, является вариантом централизованного управления, при котором местные органы власти являются представителями государства, а не своей административно-территориальной единицы.

В современных условиях даже сверхцентрализованное государство не в состоянии осуществить посредством своих представителей и функционеров в структурах верховной власти и на местах всю полноту необходимых функций. Оказавшись перед необходимостью решать огромное количество разнообразных задач, в современных условиях имеющих тенденцию к увеличению и усложнению, такое государство скорее всего прибегнет к расширению административного аппарата и наделению его все новыми полномочиями и столкнется в итоге с фундаментальной проблемой собственной неэффективности, решить которую исключительно в логике централизации или деконцентрации невозможно, недавним примером чего служит СССР. Любое государство, за исключением карликовых, складывается из регионов со своими историческими традициями (в т.ч. политической самостоятельности), специфическими интересами и потребностями и т.д., что обусловливает стремление людей из местных сообществ к административно-политическому самоуправлению. Децентрализация — это способ передачи государством созданным им (во Франции, например, коммунам, департаментам, регионам) или признанным (как сложившимся естественно-историческим путем) локальным сообществам некоторых полномочий при сохранении контроля над их осуществлением.

Обратите внимание

Процесс современной административной деволюции в Великобритании (деволюция – британский аналог децентрализации) проявляется в передаче Шотландии и Уэльсу значительных полномочий в сфере исполнительной власти; при этом центральное правительство сохраняет в своей компетенции преимущественно финансовую, внешнюю и оборонную политику. Деволюция в законодательной сфере предполагает увеличение законотворческих функций Парламента Шотландии и Ассамблеи Уэльса, а также восстановление Парламента (Стормонта) в Северной Ирландии. Вместе с тем, указанные инновации, проводимые по инициативе центрального правительства, не сопровождаются соответствующим законодательным закреплением в силу особенностей неписаной конституции, но позволяют утверждать, что некогда образцовое унитарное государство допускает элементы государственного управления, присущие федерациям. Следует также отметить, что значительная часть современных федераций – бывшие британские колонии, но сама Великобритания вряд ли станет формальной федерацией.

Вариантов децентрализации много — весь спектр отношений центра и периферии от ограниченного самоуправления (Франция) до весьма широких прав автономии (Испания). В условиях демократии местные образования получают возможность формировать свои представительные (разрабатывающие юридические нормы и правила, действующие на данной территории) и административные институты.

АВТОНОМИЯ (гр. autos — сам, nomos — закон) — право какой-либо части государства на самостоятельное решение своих внутренних вопросов; самоуправление.

Органы автономных образований обладают бoльшим объемом прав в сфере внутреннего управления по сравнению с другими административно-территориальными единицами. Вместе с тем, существование автономий не меняет принципиально унитарного характера государственного устройства, хотя придает ему особые черты, нередко обусловленные географическим (острова Мадейра и Азорские в Португалии), историческим (Андалусия в Испании) и этническим (Гренландия и Фарерские острова в Дании, Страна Басков и Каталония в Испании) своеобразием данной территории.

Интерпретация

Некоторые политологи считают, что степень децентрализации можно измерить путем выявления нормативной самостоятельности локальной единицы. Например, в Италии система законодательной власти состоит из двух уровней с гармоническим подчинением низшего из них общенациональному законодательству. В свою очередь, французское государство сохраняет монополию на законотворчество, а местные власти могут выносить лишь решения, которые регулируют какую-либо деятельность на данной территории.

Однако политологи уже зафиксировали и прогнозируют дальнейшее изменение унитарного устройства этих государств. Во Франции с 1982 г. статус территориальных общностей формально и юридически придает регионам полномочия довольно самостоятельных политических субъектов. Это прежде всего касается заморских департаментов и территорий страны (Гваделупы, Мартиники, Реюньона, Новой Каледонии и др.). Более того, сепаратистское движение на Корсике, родине Наполеона, заставило политиков и общественность говорить о необходимости введения во Франции автономий. В Италии набирает силу политическое движение за федерализацию государства по принципу Север — Юг. Представители Лиги Севера входят в парламент и правительство страны.

Политическая власть распределяется по территории и населению [государства] согласно принципу неравной множественности. В соответствии с характером ее пространственной дисперсии можно выделить следующие модели политического устройства: унитарное государство, слабо или сильно деконцентрированное и децентрализованное; федерация и федерированные государства как ее субъекты; конфедерация; международные организации мирового и регионального масштабов, с низкой или высокой степенью интеграции.

Ж.-Л. Шабо, “Введение в политику”

В XXI столетии прогнозируется дальнейшее ослабление традиционных наций-государств и рост влияния их исторических соперников – регионов, крупных городов, региональных группировок, бизнеса (представленного транснациональными корпорациями) и т.п., что обусловлено, помимо прочих обстоятельств, нарастанием процессов глобализации (прежде всего в экономике, телекоммуникациях, транспорте и т.п.).

Интерпретация

Политологи обращают внимание на то обстоятельство, что глобализация сопровождается процессами регионализации или локализации (здесь: политическая активизация местных сообществ), причем последняя тенденция может принимать вполне патриархальные (парокиальные; англ. parochial, от гр. para – около, oikos – место обитания; термин введен в политологию Габриэлем Алмондом) формы. Взаимосвязь глобализации и локализации была концептуализирована в термине глокализация (англ. glocalization от globalization и localization), предложенным канадским исследователем Томом Куршэном.

В целом нарастающая тенденция к децентрализации может вести к тому, что унитарные государства начинают развиваться в направлении федеративных систем (в последнее время Испанию характеризуют как “несовершенную федерацию”, со временем способную стать полноценным федеративным государством в случае внесения соответствующих положений в конституцию) или, даже оставаясь формально унитарными, создают такую конфигурацию политических институтов, которая де-факто в значительной мере упраздняет различия между унитарным и федеративным устройством.

Такой авторитетный канадский политолог, как Рональд Уоттс (род. 1929), отмечает, что глобальные коммуникации и потребление втягивают в единый рынок товаров и услуг практически все уголки мира, в т.ч., естественно, периферию. Вследствие этого образуется среда, способствующая распространению федеративных принципов, а именно: преобладание договорных отношений; признание децентрализованного (нецентрализованного) характера рыночной экономики; самоуправление и защита прав потребителей, диверсификация рынков, развитие кооперации и конкуренции, повышение мобильности населения; признание права людей отличаться друг от друга, не мешающего при этом их взаимодействию. Технологические изменения, по мнению Уоттса, являются еще одной причиной распространения аналогичных федеративным моделей организации производства с децентрализованными (нецентрализованными) “плоскими иерархиями” (англ. flattened hierarchies). Появление такой организации технологического процесса будет способствовать повышению популярности нецентрализованных политических организаций сетевого типа, подобных нецентрализованному, но не хаотичному Интернету, в общих чертах напоминающих матричную модель федерации, представленную Дэниэлом Элейзером (см. раздел 2 данной лекции). Расширение борьбы за права человека, бросающей вызов традиционным методам управления элит и способствующей усилению давления на властные институты в целях улучшения участия граждан в органах самоуправления и других институтах гражданского общества, также приводится в качестве доказательства необратимости распространения идей федерализма и появлению федеративный черт даже в исторически сугубо унитарных государствах

Конфедерации были известны со стародавних времен и создавались преимущественно для военных целей. В качестве их образцов приводят древнегреческий Ахейский союз (280–146 до н.э.), Конфедерацию Новой Англии (1643), Северо-Германский союз (1867). Соединенные Штаты Америки до 1789 г., когда их составные части согласились с федеративной политической структурой, в течение 11 лет представляли собой конфедеративное образование. Швейцария со времен средневековья вплоть до последней трети XIX в. тоже была типичной конфедерацией, позднее воспринявшей более современную форму федерации.

Главное свойство конфедерации — центр не является носителем верховной власти, а наделен своими прерогативами по усмотрению образующих ее суверенных политических субъектов. Таким образом, конфедеративный принцип распределения полномочий между государствами-участниками и самим их политическим объединением противоположен федеративному: конфедерированные образования оставляют за собой преобладающую часть своих властных прав, отдавая в вeдение учрежденной ими конфедерации некоторые вопросы, как правило, относящиеся к внешнему суверенитету (оборона, дипломатия и т.п.) и реже экономической, в т.ч. валютной, стратегии. Отношения между конфедерацией и государствами-членами являются договорными, не существует единого гражданства.

Обратите внимание

Жан-Люк Шабо пишет, что вплоть до конца ХХ в. в мировой истории конфедерации были явлением редким и преходящим. Чаще всего конфедеративное устройство предвосхищало будущую федеративную систему (как в случаях со Швейцарией и Нидерландами) или даже унитарное государство, когда, например, Германский союз во главе с Австрией, созданный в 1815 г. по решению Венского конгресса, в 1871 г. утвердился как Германская империя под началом Пруссии.

Случай упомянутых Нидерландов - особый. Возникшая в ходе голландской буржуазной революции Республика Соединенных провинций (1579–1795) на протяжении двух столетий своего существования демонстрировала сильные центробежные тенденции, делавшие ее похожей на конфедерацию, и центростремительные тенденции, способствовавшие централизации. Упраздненная в ходе наполеоновских войн, она более не смогла восстановиться как федерация, приняв унитарную форму государственного устройства.

Традиционно считалось, что конфедерации, создающиеся, как правило, для достижения ограниченных целей, являются неустойчивыми образованиями, которые в силу институциональных особенностей склонны к скорому распаду (к примеру, Сенегамбия — появившееся в 1982 г. временное объединение Сенегала и Гамбии, прекратившее свое существование в 1989 г.) либо к преобразованию в федерацию, гораздо реже - в унитарное государство. Ныне “чистых” конфедераций не существует, хотя само это слово может присутствовать в официальном названии государства (Швейцария), что не меняет сущности его федеративного устройства. К конфедерациям можно отнести Сербию и Черногорию (бывшая Югославия).

Вместе с тем, показательно, что присущие конфедерализму критерии и подходы к политическим взаимоотношениям в том или ином виде воспроизводятся в структуре довольно устойчивых международных (наднациональных) организаций, где применяются два основных правила — равенство участников и единогласное принятие решений (ООН, Европейский союз и т.д.).

Своеобразная всплеск теоретического и практического интереса к конфедерализму отмечается с 1980-х гг. Так, Дэниел Элейзер (1934-1999) в своей последней книге “Конструирование глобализации: постмодернистское возрождение конфедеративных устройств” (1998) утверждал, что в условиях глобализации и сопровождающей ее регионализации в основу структуры мира будут заложены принципы федерализма, доминирующей разновидностью которого станут конфедерализм и конфедеративные устройства. Новый конфедерализм (его старые модели были ориентированы на соединение малых государств в более крупное образование для выживания и/или улучшения условий конкуренции участников конфедерации с империями или большими нациями-государствами), являющийся результатом трансформации государств от идеалов абсолютного суверенитета, внутренней гомогенности и самодостаточности в направлении “автономных юрисдикций в рамках более масштабной системы”, зиждется на трех взаимосвязанных основаниях: безопасность (основные акторы в этой сфере - по-прежнему государства), экономическая интеграция и права человека. Элейзер считал такую трансформацию частью далеко не безболезненного “парадигмального изменения”, подразумевающего отказ от этатистской (государственнической) парадигмы, сопровождающийся, в частности, новым трайбализмом (англ. tribalism от лат. tribus - племя), этнонационализмом и вспышками этнических конфликтов.

Пришло время создать концептуальное пространство для нового типа “конфедеративно-федеративного” союза, куда можно было бы поместить эти новые конфедерации. Современные тенденции, воплощающиеся в образованиях вроде ЕС, кажется, указывают, что в эпоху поздней современности мы движемся в направлении новой эры менее жестких и более ограниченных форм управления. Новая европейская модель конфедеративного союза пришла на смену классической американской модели федерации… Парадигмальное изменение, на которое указал Элейзер, также наводит нас на мысль, что термин “федерация” в общепринятом значении в настоящих условиях является слишком узким, чтобы вобрать в себя сложные реальности современного мира.

…Новые конфедерации не следует смешивать с их предшественницами. Новые конфедерации представляют собой иной тип союза, …более крепкий и в некоторых аспектах более интегрированный, но менее централизованный, чем многие современные федерации. Нас не должна удивлять эволюция новых разновидностей конфедеративных союзов, построенных по модели Европейского союза, например, современного МЕРКОСУР в Южной Америке. Такая эволюция просто отражает изменяющийся характер международных отношений.

М. Бёрджесс, “Федерализм и Европейский союз: строительство Европы в 1950 – 2000 гг.”