Глава 9

ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ

К.П. ПОБЕДОНОСЦЕВ

Великая ложь нашего времени

1

Что основано на лжи, не может быть право. Учреждение, основан­ное на ложном начале, не может быть иное, как лживое. Вот истина, которая оправдывается горьким опытом веков и поколений.

Одно из самых лживых политических начал есть начало народовлас­тия, та, к сожалению, утвердившаяся со времени Французской револю­ции идея, что всякая власть исходит от народа и имеет основание в воле народной. Отсюда истекает теория парламентаризма, которая до сих пор вводит в заблуждение массу так называемой интеллигенции — и проникла, к несчастию, в русские безумные головы. Она продолжает еще держаться в умах с упорством узкого фанатизма, хотя ложь ее с каждым днем изобличается все явственнее перед целым миром.

В чем состоит теория парламентаризма? Предполагается, что весь народ в народных собраниях творит себе законы, избирает должност­ные лица, стало быть, изъявляет непосредственно свою волю и приво­дит ее в действие. Это идеальное представление. Прямое осуществле­ние его невозможно: историческое развитие общества приводит к тому, что местные союзы умножаются и усложняются, отдельные племена сливаются в целый народ или группируются в разноязычии под одним государственным знаменем; наконец, разрастается без конца государ­ственная территория, непосредственное народоправление при таких условиях немыслимо. Итак, народ должен переносить свое право властительства на некоторое число выборных людей и облекать их прави­тельственною автономией. Эти выборные люди, в свою очередь, не могут править непосредственно, но принуждены выбирать еще мень­шее число доверенных лиц, — министров, коим предоставляется изго­товление и применение законов, раскладка и собирание податей, назна­чение подчиненных должностных лиц, распоряжение военною силой.

Механизм — в идее своей стройный; но, для того, чтобы он дейст­вовал, необходимы некоторые существенные условия. Машинное про­изводство имеет в основании своем расчет на непрерывно действующие и совершенно ровные, следовательно, безличные силы. И этот меха­низм мог бы успешно действовать, когда бы доверенные от народа лица устранились вовсе от своей личности; когда бы на парламентских ска­мьях сидели механические исполнители данного им наказа; когда бы министры явились тоже безличными, механическими исполнителями воли большинства; когда бы притом представителями народа избирае­мы были всегда лица, способные уразуметь в точности и исполнять добросовестно данную им и математически точно выраженную про­грамму действий. Вот при таких условиях действительно машина рабо­тала бы исправно и достигала бы цели. Закон действительно выражал бы волю народа; управление действительно исходило бы от парламен­та; опорная точка государственного здания лежала бы действительно в собраниях избирателей, а каждый гражданин явно и сознательно уча­ствовал бы в управлении общественными делами.

Такова теория. Но посмотрим на практику. В самых классических странах парламентаризма — он не удовлетворяет ни одному из выше­показанных условий. Выборы никоим образом не выражают волю из­бирателей. Представители народные не стесняются нисколько взгляда­ми и мнениями избирателей, но руководят собственным произвольным усмотрением или расчетом, соображаемым с тактикою противной пар­тии. Министры в действительности самовластны; и скорее они насилу­ют парламент, нежели парламент их насилует. Они вступают во власть и оставляют власть не в силу воли народной, но потому, что их ставит к власти или устраняет от нее — могущественное личное влияние или влияние сильной партии. Они располагают всеми силами и достатками нации по своему усмотрению, раздают льготы и милости, содержат множество праздных людей на счет народа, — и притом не боятся никакого порицания, если располагают большинством в парламенте, а большин­ство поддерживают — раздачей всякой благостыни с обильной трапе­зы, которую государство отдало им в распоряжение. В действительнос­ти министры столь же безответственны, как и народные представители. Ошибки, злоупотребления, произвольные действия — ежедневное яв­ление в министерском управлении, а часто ли слышим мы о серьезной ответственности министра? Разве, может быть, раз в пятьдесят лет приходится слышать, что над министром суд, и всего чаще результат суда выходит ничтожный — сравнительно с шумом торжественного производства.

Если бы потребовалось истинное определение парламента, надле­жало бы сказать, что парламент есть учреждение, служащее для удовлетворения личного честолюбия и тщеславия и личных ин­тересов представителей. Учреждение это служит не последним до казательством самообольщения ума человеческого. Испытывая в тече­ние веков гнет самовластия в единоличном и олигархическом правле­нии и не замечая, что пороки единовластия суть пороки самого обще­ства, которое живет под ним, — люди разума и науки возложили всю вину действия на своих властителей и на форму правления, и предста­вили себе, что с переменою этой формы на форму народовластия или представительного правления — общество избавится от своих бедст­вий и от терпимого насилия. Что же вышло в результате? Вышло то, что mutato nomine все осталось в сущности по-прежнему, и люди, ос­таваясь при слабостях и пороках своей натуры, перенесли в новую форму все прежние свои привычки и склонности. Как прежде, правит ими личная воля и интерес привилегированных лиц; только эта личная воля осуществляется уже не в лице монарха, а в лице предводителя пар­тии, и привилегированное положение принадлежит не родовым арис­тократам, а господствующему в парламенте и правлении большинству.

На фронтоне этого здания красуется надпись: «Все для обществен­ного блага». Но это не что иное, как самая лживая формула; парламен­таризм есть торжество эгоизма, высшее его выражение. Все здесь рас­считано на служение своему я. По смыслу парламентской фикции, пред­ставитель отказывается в своем звании от личности и должен служить выражением воли и мысли своих избирателей; а в действительности из­биратели — в самом акте избрания отказываются от всех своих прав в пользу избранного представителя. Перед выборами кандидат в своей программе и в речах своих ссылается постоянно на вышеупомянутую фикцию: он твердит все о благе общественном, он не что иное, как слуга и печальник народа, он о себе не думает и забудет себя и свои интересы ради интереса общественного. И все это — слова, слова, одни слова, временные ступеньки лестницы, которые он строит, чтобы взойти, куда нужно, и потом сбросить ненужные ступени. Тут уже не он станет рабо­тать на общество, а общество станет орудием для его целей. Избиратели являются для него стадом — для сбора голосов, и владельцы этих стад подлинно уподобляются богатым кочевникам, для коих стадо составляет капитал, основание могущества и знатности в обществе. Так развива­ется, совершенствуясь, целое искусство играть инстинктами и страстя­ми массы для того, чтобы достигнуть личных целей честолюбия и власти. Затем уже эта масса теряет всякое значение для выбранного ею пред­ставителя до тех пор, пока понадобится снова на нее действовать: тогда пускаются в ход снова льстивые и лживые фразы, — одним в угоду, в угрозу другим: длинная, нескончаемая цепь однородных маневров, образующая механику парламентаризма. И такая-то комедия выборов продолжает до сих пор обманывать человечество и считаться учрежде­нием, венчающим государственное здание... [...]

Вот как практикуется выборное начало. Честолюбивый искатель сам выступает перед согражданами и старается всячески уверить их, что он, более, чем всякий иной, достоин их доверия. Из каких побужде­ний выступает он на это искательство? Трудно поверить, что из беско­рыстного усердия к общественному благу. Вообще, в наше время редки люди, проникнутые чувством солидарности с народом, готовые на труд и самопожертвование для общего блага; это натуры идеальные; а такие натуры не склонны к соприкосновению с пошлостью житейского быта. Кто по натуре своей способен к бескорыстному служению обществен­ной пользе в сознании долга, тот не пойдет заискивать голоса, не станет воспевать хвалу себе на выборных собраниях, нанизывая громкие и пошлые фразы. Такой человек раскрывает себя и силы свои в рабочем углу своем или в тесном кругу единомышленных людей, но не пойдет искать популярности на шумном рынке. Такие люди, если идут в толпу людскую, то не затем, чтоб льстить ей и подлаживаться под пошлые ее влечения и инстинкты, а разве затем, чтобы обличать пороки людского быта и ложь людских обычаев. Лучшим людям, людям долга и чести, противна выборная процедура: от нее не отвращаются лишь своеко­рыстные, эгоистические натуры, желающие достигнуть личных своих целей. Такому человеку не стоит труда надеть на себя маску стремления к общественному благу, лишь бы приобрести популярность. Он не может и не должен быть скромен, — ибо при скромности его не заме­тят, не станут говорить о нем. Своим положением и тою ролью, которую берет на себя, — он вынуждается — лицемерить и лгать с людьми, которые противны ему, он поневоле должен сходиться, брататься, лю­безничать, чтобы приобрести их расположение, — должен раздавать обещания, зная, что потом не выполнит их, должен подлаживаться под самые пошлые наклонности и предрассудки массы, для того чтоб иметь большинство за себя. Какая честная натура решится принять на себя такую роль? Изобразите ее в романе: читателю противно станет; но тот же читатель отдаст свой голос на выборах живому артисту в той же самой роли.

Выборы — дело искусства, имеющего, подобно военному искусст­ву, свою стратегию и тактику. Кандидат не состоит в прямом отношении к своим избирателям. Между ним и избирателями посредствует коми­тет, самочинное учреждение, коего главною силою служит — нахальство. Искатель представительства, если не имеет еще сам по себе известного имени, начинаете того, что подбирает себе кружок прияте­лей и споспешников; затем все вместе производят около себя ловлю, т.е. приискивают в местной аристократии богатых и не крепких разумом обывателей и успевают уверить их, что это их дело, их право и преиму­щество стать во главе — руководителями общественного мнения. Всегда находится достаточно глупых или наивных людей, поддающихся на эту удочку, — и вот, за подписью их, появляется в газетах и накле­ивается на столбах объявление, привлекающее массу, всегда падкую на следование за именами, титулами и капиталами. Вот каким путем об­разуется комитет, руководящий и овладевающий выборами, — это своего рода компания на акциях, вызванная к жизни учредителями. Со­став комитета подбирается с обдуманным искусством: в нем одни слу­жат действующею силой — люди энергические, преследующие во что бы то ни стало материальную или тенденциозную цель; другие — на­ивные и легкомысленные статисты — составляют балласт. Организу­ются собрания, произносятся речи: здесь тот, кто обладает крепким го­лосом и умеет быстро и ловко нанизывать фразы, производит всегда впечатление на массу, получает известность, нарождается кандидатом для будущих выборов или, при благоприятных условиях, сам становит­ся кандидатом, сталкивая того, за кого пришел вначале работать язы­ком своим. Фраза — и не что иное, как фраза, — господствует в этих собраниях. Толпа слушает лишь того, кто громче кричит и искуснее подделывается пошлостью и лестью под ходячие в массе понятия и на­клонности.

В день окончательного выбора лишь немногие подают голоса свои сознательно: это отдельные влиятельные избиратели, коих стоило уго­варивать поодиночке. Большинство, т.е. масса избирателей, дает свой голос стадным обычаем, за одного из кандидатов, выставленных коми­тетом. На билетах пишется то имя, которое всего громче натвержено и звенело в ушах у всех в последнее время. Никто почти не знает челове­ка, не дает себе отчета ни о характере его, ни о способностях, ни о на­правлении: выбирают потому, что много наслышаны об его имени. На­прасно было бы вступать в борьбу с этим стадным порывом. Положим, какой-нибудь добросовестный избиратель пожелал бы действовать со­знательно в таком важном деле, не захотел бы подчиниться насильст­венному давлению комитета. Ему остается — или уклониться вовсе в день выбора, или подать голос за своего кандидата по своему разуме­нию. Как бы ни поступил он, — все-таки выбран будет тот, кого провозгласила масса легкомысленных, равнодушных или уговоренных из­бирателей.

По теории, избранный должен быть излюбленным человеком боль­шинства, а на самом деле избирается излюбленник меньшинства, иног­да очень скудного, только это меньшинство представляет организован­ную силу, тогда как большинство, как песок, ничем не связано, и потому бессильно перед кружком или партией. Выбор должен бы падать на ра­зумного и способного, а в действительности падает на того, кто нахаль­нее суется вперед. Казалось бы, для кандидата существенно требует­ся — образование, опытность, добросовестность в работе: а в дейст­вительности все эти качества могут быть и не быть: они не требуются в избирательной борьбе, тут важнее всего — смелость, самоуверен­ность в соединении с ораторством и даже с некоторою пошлостью, не­редко действующею на массу. Скромность, соединенная с тонкостью чувства и мысли, — для этого никуда не годится. [...]

Печатается по: Победоносцев К..П. Великая ложь нашего време­ни // К.П. Победоносцев: pro et contra. СПб., 1996. С. 99—104.

А. ЛЕЙПХАРТ

Конституционные альтернативы для новых демократий

Две основополагающие альтернативы, перед которыми оказывают­ся творцы новых демократических конституций, — это, во-первых, выбор между избирательными системами, основанными, соответствен­но, на принципе большинства и на принципе пропорционального пред­ставительства, и, во-вторых, — между парламентской и президентской формами правления. [...]

Сравнительное изучение демократий показало, что тип избиратель­ной системы значимым образом связан с развитием партийной системы страны, с типом существующей в ней исполнительной власти (однопар­тийное или же коалиционное правительство) и с отношениями между исполнительной властью и законодательным органом. В странах, где на выборах действует принцип большинства (на выборах общенациональ­ного уровня почти всегда применяемый в одномандатных округах), ско­рее всего утверждаются двухпартийные системы, появляются однопар­тийные правительства и существует доминирующее положение испол­нительной власти по отношению к соответствующим законодательным органам. Таковы основные особенности вестминстерской, или мажо­ритарной, модели демократии, при которой власть сосредоточивается в руках партии большинства. Напротив, пропорциональное представи­тельство скорее ассоциируется с многопартийными системами, коали­ционными правительствами (часто вплоть до широких и всеобъемлю­щих коалиций) и с более уравненным соотношением исполнительной и законодательной властей. Этими особенностями характеризуется консенсусная модель демократии, которая — в противоположность одно­значному и безраздельному правлению большинства — воплощает стремление к ограничению, разделению, разграничению и распределе­нию власти различными способами.

По поводу данных двух групп взаимосвязанных характеристик необ­ходимо отметить еще три момента. Во-первых, зависимость между этими характеристиками обоюдная. Скажем, выборы, проводимые на основе принципа большинства, благоприятствуют утверждению двух­партийной системы; но и существование двухпартийной системы бла­гоприятствует сохранению мажоритарного принципа, дающего обеим главным партиям большие преимущества, от которых они едва ли от­кажутся. Во-вторых, если при внедрении демократического политичес­кого строя хотят способствовать утверждению в нем черт, характерных для мажоритарного его типа (принцип большинства, двухпартийная система и сильный, однопартийный кабинет) или же, напротив, для консенсусного типа (пропорциональное представительство, многопар­тийность, коалиционные правительства и более сильный законода­тельный орган), то наиболее практически целесообразным способом достижения этого является выбор соответствующей избирательной системы. [...]

В-третьих, системы пропорционального представительства имеют существенные разновидности. Не вдаваясь во все технические подроб­ности, полезно провести различие между крайним вариантом пропор­ционального представительства, при котором на пути небольших пар­тий воздвигается мало барьеров, и умеренным его вариантом. Послед­ний ограничивает влияние малых партий, применяя принцип пропор­ционального представительства не в больших округах и не в общена­циональном округе, а лишь в малых округах, а также вводя оговорку о необходимости для партий набрать определенный минимальный про­цент голосов, чтобы получить представительство в выборном органе, как, например, 5%-й минимум в Германии. Голландская, израильская и итальянская системы являются примерами крайнего варианта пропорционального представительства, а германская и шведская — при­мерами его умеренного варианта.

Другая основополагающая альтернатива при выборе конституцион­ного устройства — между парламентской и президентской формами правления — также влияет на приобретение политической системой мажоритарного и консенсусного характера. Президентская форма правления оказывает на партийную систему и на тип исполнительной власти влияние, идущее в направлении мажоритарной, а на отношения исполнительной и законодательной властей — в направлении консенсусной модели. Президентские системы, формально отграничивая друг от друга исполнительную и законодательную власти, обычно способст­вуют их примерному равновесию. В то же время президентская форма способствует складыванию двухпартийной системы, так как президент­ство — самый большой политический приз и выиграть его имеют шансы лишь крупнейшие партии. Данное преимущество, которым об­ладают большие партии, часто остается за ними и на выборах в законо­дательный орган (особенно при одновременном их проведении с прези­дентскими), даже если они проводятся по правилам пропорционального представительства. При президентской форме правления обычно фор­мируются кабинеты, составленные единственно из членов правящей партии. По сути дела, президентские системы концентрируют исполни­тельную власть в еще большей степени, чем это происходит при обра­зовании парламентом однопартийного кабинета, — они сосредоточи­вают такую власть не просто в руках одной-единственной партии, но в руках одного-единственного лица.

В объяснение уже сделанного в прошлом выбора

Я ставлю перед собой цель не просто описать [взаимно] альтерна­тивные демократические системы и их мажоритарные или консенсусные характеристики, но и дать некоторые практические рекомендации тем, кто закладывает основы демократического устройства [своих стран]. Каковы главные преимущества и недостатки принципа боль­шинства и принципа пропорционального представительства, а также президентской и парламентской форм? Способ подхода к этому вопро­су — исследовать, почему современные демократии в свое время сде­лали тот конституционный выбор, который они сделали.

На рис. 1 показаны все четыре комбинации основных характеристик, а также страны и регионы, где принята та или иная из комбинаций. Наи­более отчетливо выраженные примеры сочетания президентской формы с принципом большинства дают Соединенные Штаты, а также демократии, испытавшие сильное их влияние, —такие, как Филиппины и Пуэрто-Рико. Латиноамериканские страны в подавляющем большин­стве избрали системы, сочетающие президентскую форму с пропорци­ональным представительством. Парламентско-мажоритарные системы существуют в Соединенном Королевстве и многих бывших британских колониях, включая Индию, Малайзию, Ямайку, а также страны так на­зываемого Старого Содружества (Канаду, Австралию и Новую Зелан­дию). Наконец, системы, сочетающие парламентскую форму правления с пропорциональным представительством, сконцентрированы в [конти­нентальной] Западной Европе. Конечно, вся картина в целом в значи­тельной степени определяется географическими, культурными и коло­ниальными факторами, к чему я в скором времени еще вернусь.

Исторические типы демократии

	Президентская форма правления	Парламентская форма правления
Выборы по мажоритарному принципу	Соединенные Штаты, Филиппины	Соединенное Королевство, Старое Содружество, Индия, Малайзия, Ямайка
Пропорциональное представительство	Латинская Америка	Западная Европа

Среди современных демократий очень немного найдется таких, ко­торые нельзя подвести подданную классификацию. Основными исклю­чениями являются демократии, располагающиеся как раз посредине между чисто президентским и чисто парламентским типами (Франция и Швейцария), а также такие, где в избирательных системах применя­ются методики, отличные от пропорционального представительства или же от принципа большинства в их чистом виде (Ирландия, Япония и, опять-таки, Франция). [...]

Два важных фактора повлияли на принятие принципа пропорцио­нального представительства в континентальной Европе. Одним из них явилась проблема этнических и религиозных меньшинств; пропорцио­нальное представительство предназначалось для обеспечения предста­вительства меньшинства и тем самым для противодействия потенци­альным угрозам национальному единству и политической стабильнос­ти. [...] Вторым фактором была динамика процесса демократизации. [...]

Оба фактора актуальны и применительно к современному консти­туционному творчеству, особенно для многих стран, где имеется глубо­кая разделенность по этническому признаку или где существует необ­ходимость примирения новых демократических сил с противостоящими демократии старыми группами.

Принимался ли парламентский или же президентский порядок прав­ления — это также изначально определялось процессом демократиза­ции.

[...] Существовало два основных способа, коими монархическая власть могла быть демократизирована: упразднить большую часть лич­ных политических прерогатив монарха и вменить его кабинету ответст­венность перед всенародно избранным законодательным органом, со­здавая тем самым парламентскую систему; или же упразднить наслед­ственного монарха и взамен ввести нового, демократически избирае­мого «монарха», создавая таким образом президентскую систему.

Другими историческими основаниями были произвольное имитиро­вание успешных демократий и доминирующее влияние колониальных держав. Как весьма ясно показывает рис. 1, огромную важность имело влияние Британии как колониальной державы. Президентская модель США широко имитировалась в Латинской Америке в XIX в. А в начале XX в. пропорциональное представительство быстро распространялось в континентальной Европе и Латинской Америке, не только в угоду но­сителям политических пристрастий и ради защиты меньшинств, но и в силу того, что оно широко воспринималось как самый демократичный способ выборов и, стало быть, как «волна демократического будущего».

В связи с этой настроенностью [общественного мнения] в пользу пропорционального представительства выдвигается дискуссионный вопрос о качестве демократии, достигаемом во всех четырех альтерна­тивных системах. Термин «качество» подразумевает степень, в какой та или иная система отвечает таким демократическим нормам, как пред­ставительность, ответственность (подотчетность) (accountability), ра­венство и участие. Заявлявшиеся позиции и контрпозиции слишком хо­рошо известны, чтобы надо было здесь долго о них говорить, но имеет смысл подчеркнуть, что расхождения между противоположными лаге­рями не столь велики, как часто полагают. Прежде всего, сторонники пропорциональной системы и сторонники принципа большинства не согласны друг с другом не столько в том, каковы, соответственно, пос­ледствия этих двух методик проведения выборов, сколько в том, какой вес этим последствиям придавать. Обе стороны согласны в том, что принцип пропорционального представительства обеспечивает боль­шую пропорциональность представительства вообще, а также предста­вительство меньшинств, а принцип большинства способствует склады­ванию двухпартийных систем и однопартийных органов исполнительной власти. Расходятся спорящие в том, какой из этих результатов считать более предпочтительным, причем сторонники принципа большинства утверждают, что только в двухпартийных системах достижима четкая ответственность за правительственную политику.

Кроме того, обе стороны спорят об эффективности обеих систем. Пропорционалисты ценят представительство меньшинств не просто за демократическое качество [такого порядка], но и за его способность обеспечивать сохранение единства и мира в разделенных обществах. Сходным образом, сторонники принципа большинства настроены в пользу однопартийных кабинетов не только ради их демократической подотчетности, но и ради обеспечиваемой ими, как это считается, твер­дости руководства и эффективности при разработке и проведении по­литики, Обнаруживается также и некоторое различение в акценте, какой обе стороны делают соответственно на качестве и на эффектив­ности. Пропорционалисты склонны придавать большее значение пред­ставительности правления, тогда как мажоритаристы более суще­ственным соображением считают способность управлять.

Наконец, спор между сторонниками президентской и парламент­ской форм правления, хоть он и не был столь ожесточенным, отчетливо обнаруживает свое подобие спору об избирательных системах. И здесь заявленные позиции и контрпозиции вращаются вокруг и качества, и эффективности. Сторонники президентской формы рассматривают как важную демократическую ценность прямое всенародное избрание главного носителя исполнительной власти, парламентаристы же счи­тают не соответствующей демократическому оптимуму сосредоточение исполнительной власти в руках одного-единственного лица. Но в дан­ном случае предметом серьезных дискуссий была в большей степени проблема эффективности, когда одна сторона подчеркивала роль пре­зидента как обеспечивающего сильное и эффективное руководство, а другая — опасность конфликта и тупика в отношениях исполнительной и законодательной властей.

Оценивая демократию в действии

Каким образом можно оценивать фактическое действие этих раз­личных типов демократии?

[...] Я в своем анализе ограничился демократиями, относящимися к передовым индустриальным странам. В любом случае латиноамерикан­ские демократии, ввиду их более низкого уровня экономического раз­вития, нельзя счесть поддающимися сопоставлению [с другими]. Зна­чит, один из четырех основных альтернативных вариантов — форму де­мократии, сочетающую президентский тип правления с пропорцио­нальным представительством и существующую только в Латинской Америке, — придется в нашем анализе опустить. [...]

Все три остальные альтернативы: президентская форма правления плюс принцип большинства, парламентская форма правления плюс тот же принцип и, наконец, та же форма правления плюс пропорциональ­ное представительство — наличествуют среди прочно утвердившихся западных демократий. Я обращаюсь к 14 странам, каждая из которых с [несомненностью соответствует какой-либо из этих трех категорий. Со­единенные Штаты — единственный случай сочетания президентской формы и принципа большинства. Имеются четыре случая, когда пар­ламентская форма соединена с принципом большинства (Австралия, Канада, Новая Зеландия и Соединенное Королевство), и девять демо­кратий парламентско-пропорционалистского типа (Австрия, Бельгия, Дания, Финляндия, Германия, Италия [до 1995 г. — Ред, Нидерлан­ды, Норвегия и Швеция). Семь многолетних, стабильных демократий исключены из анализа потому, что либо ни под одну из трех категорий не подходят безоговорочно (это Франция, Ирландия, Япония и Швей­цария), либо слишком подвержены воздействию внешних факторов (это Израиль, Исландия и Люксембург).

Поскольку важная цель пропорционального представительства — облегчить доступ к представительству меньшинствам, естественно ожидать, что соответствующие системы превосходят в этом отношении мажоритарные. Не приходится сомневаться, что дело именно так и об­стоит. Например, там, где этнические меньшинства сформировали эт­нические политические партии, как в Бельгии и Финляндии, принцип пропорционального представительства позволил им получить поистине совершенную пропорциональность представительства. Ввиду наличия столь многих различных видов этнических и религиозных меньшинств в анализируемых демократиях, трудно систематически измерить сте­пень, в какой пропорциональному представительству — в сравнении с принципом большинства — удается обеспечить меньшинствам больше представителей. Можно, однако, провести систематическое сравне­ние — по странам — представительства женщин, этого меньшинства в политическом, а не количественном смысле. Первая колонка табл. 1 показывает процент женщин — членов низшей (или же единственной) палаты в национальных легислатурах этих 14 демократий в начале 80-х гг. Средний показатель для парламентско-пропорционалистских систем составляет 16,4%, что примерно вчетверо выше соответствую­щего показателя для Соединенных Штатов (4,1 %) и соответствующего среднего показателя для стран с парламентско-мажоритарными систе­мами (4,0%). Несомненно, разрыв образуется отчасти за счет более высокого социального положения женщин в четырех северных странах, но и средний показатель в 9,4% для пяти остальных стран, сочетающих парламентскую форму правления с пропорциональным представитель­ством, — это более чем вдвое выше по сравнению со странами с ма­жоритарной системой.

Таблица 1. Представительство женщин в легислатурах; индекс

инновационного качества политики в области поддержки семьи;

активность избирателей; неравенство доходов; показатель качества демократии по Р. Далю

\	Представи­тельство женщин, % 1980-1982	Политика в области поддержки семьи 1976-1980	Участие в голосова­ниях, % 1971-1980	Доля в суммар­ном доходе всех семей, пришед­шаяся на их «верхние» 20% 1985	Показатель качества демократии по Р. Далю 1969
Президентская форма прав­ления + мажоритарная систе­ма (число стран = 1)	4,1	3,00	54,2	39,9	3,0
Парламентская форма прав­ления + мажоритарная систе­ма (число стран = 4)	4,0	2,50	75,3	42,9	4,8
Парламентская форма прав­ления + пропорциональное представительство (число стран =9)	16,4	7,89	84,5	39,0	2,2

П р и м е ч а н и е. Единственная страна, сочетающая президентскую форму прав­ления с мажоритарной системой, — Соединенные Штаты; четыре страны с парла­ментской формой правления и мажоритарной системой — Австралия, Канада, Новая Зеландия и Соединенное Королевство; девять стран, сочетающие парламент­скую форму правления и пропорциональное представительство, — Австрия, Бель­гия, Дания, Финляндия, Германия, Италия, Нидерланды, Норвегия и Швеция.

Происходит ли с увеличением представительства женщин более ус­пешное продвижение их интересов? Произведенное Хэролдом Л. Ви-ленским тщательное ранжирование демократий по степени инновационности и масштабности их политики в области поддержки семьи — а это для женщин дело особой важности — указывает на существование такой зависимости¹. На шкале, градуированной тринадцатью точками (от максимально возможного показателя, равного 12, до минимального — нулевого), показатели для этих стран расположились между точками «11» и «1». Расхождения между [усредненными] показателями для каждой из трех групп стран (как это продемонстрировано во втором столбце табл. I) поразительны: для группы стран, где действует пропорциональная система представительства, показатель выражается цифрой 7,89, тогда как для группы стран с парламентской формой прав­ления и мажоритарной системой он составляет 2,50, а для США — лишь немногим более, т.е. 3,00. Наивысших уровней здесь достигают опять-таки северные страны, однако и для остальных стран из группы тех, где действуют пропорциональные системы представительства, средний показатель, равный 6,80, все-таки значительно выше, чем в странах с мажоритарными системами.

Последние три колонки табл. 1 содержат показатели качества демократии. В третьей колонке можно видеть надежнейшие данные об участии избирателей в голосованиях (в 70-е гг.); страны, где участие в голосовании обязательно (Австрия, Бельгия и Италия), не учитывались при исчислении средних показателей. По сравнению с чрезвычайно низким уровнем участия — 54,2%, — наблюдаемым в Соединенных Штатах, страны с парламентской формой правления и мажоритарными системами выглядят гораздо лучше (в среднем примерно 75%). Но еще лучше — несколько более 84% — средний показатель для стран с парламентской формой правления и пропорциональным представительством. Цифры 75 и 84% говорят о различии весьма разительном, если учесть, что реально достижимый максимальный показатель составляет около 90% (как о том свидетельствует уровень активности избирателей в странах, где участие в голосовании обязательно).

Одной из целей демократии является политическое равенство, ко­торое с большей вероятностью устанавливается между людьми при от­сутствии больших различий в их экономическом положении. В четвер­той колонке табл. 1 представлены относящиеся к середине 80-х гг. данные Всемирного банка о доле в суммарном доходе всех семей, при­шедшейся на их «верхние» 20%¹. Они говорят о несколько меньшей степени неравенства в распределении доходов в парламентско-пропорционалистских системах по сравнению с парламентско-мажоритарными; что касается Соединенных Штатов, то они занимают промежуточ­ное положение.

Наконец, в пятой колонке резюмированы результаты, полученные Робертом А. Далем, ранжировавшим демократии по десяти показате­лям качества демократии, таким как: свобода печати; свобода ассоциа­ций; системы конкурирующих партий; сильные партии и группы инте­ресов и эффективные легислатуры². Стабильные демократии ранжиру­ются, располагаясь на шкале от наивысшего рейтинга, обозначаемого числом 1, в сторону понижения вплоть до низшего, обозначаемого чис­лом 6. В том, как их ранжирует Даль, налицо некоторая пристрастность в пользу стран с пропорциональной системой представительства (он вводит в качестве переменной число партий — показатель, по которому многопартийные системы располагаются несколько выше двухпартий­ных), но и скорректировав итог с учетом этой пристрастности, мы об­наруживаем поразительные отрывы парламентско-пропорционалистских систем от парламентско-мажоритарных: шесть стран первой из упомянутых двух групп получают наивысший рейтинг, большинство же стран другой группы — рейтинг 5, близкий к низшему.

Столь явственных различий не наблюдается, когда мы исследуем воздействие типа демократии на уровень поддержания общественного порядка и мира. Парламентско-мажоритарные системы имели в период 1948—1977 гг. самый низкий показатель по числу нарушений общест­венного порядка, но зато самый высокий — по числу случаев гибели людей в результате политического насилия; однако последний показатель почти целиком складывается за счет Соединенного Королевства, главным образом как следствие северо-ирландской проблемы. Более тщательный статистический анализ показывает, что по сравнению с типом демократии более важным фактором, объясняющим различия между 13 странами с парламентской формой правления по этим двум показателям является расколотость в обществе¹.

В качестве аргумента в пользу мажоритарных систем важное значе­ние придавали тому соображению, что там, где они действуют, форми­руются «сильные» однопартийные правительства, способные прово­дить «эффективную» государственную политику. Одна из ведущих сфер правительственной активности, где должна бы проявиться такая зако­номерность (this pattern), — регулирование экономики. Так вот, сто­ронникам мажоритарных систем пришлось испытать внезапное потря­сение, когда в 1987 г. по доле ВНП (в оригинале, видимо, опечатка: «GDP» вместо требуемого по смыслу «GNP». — Прим. перев.) на душу населения Италия (а это демократия, печально известная непроч­ностью и нестабильностью правительств, где действует пропорцио­нальная система представительства в условиях многопартийности) превзошла Соединенное Королевство, которое, как считается, являет типичный образец эффективного правления. Если бы Италия открыла крупные месторождения нефти в Средиземноморье, мы, несомненно, объясняли бы ее исключительное экономическое достижение этим слу­чайным обстоятельством. Но нефть открыла не Италия, а Британия!

Экономические успехи, и это очевидно, не определяются единствен­но правительственной политикой. Когда, однако, мы изучаем экономи­ческие показатели за длительный период времени, эффект внешних воздействий сводится к минимуму, особенно если сосредоточить вни­мание на странах со схожими уровнями экономического развития. В табл. 2 представлены данные ОЭСР за 60—80-е гг. по трем важнейшим экономическим показателям — среднегодовому экономическому росту, инфляции и уровню безработицы.

Таблица 2. Экономический рост, инфляция и безработица (%)

	Экономический рост 1961-1988	Инфляция 1961-1988	Безработица 1965-1988
Президентско-мажоритарная система (Число стран = 1 )*	3,3	5,1	6,1
Парламентско-мажоритарные системы (Число стран = 4)*	3,4	7,5	6,1
Парламентско-пропорционалистские системы (Число стран = 9)*	3,5	6,3	4,4

* См. П р и м е ч а н и е к табл. 1. — Прим. ред.

Источники: «OECD Economic Outlook», № 26 (Dec. 1979). Р. 131; N 30 (Дес. 1981). Р. 131, 140, 142; №46 (Dec. 1989). Р. 166, 176, 182.

Хотя Италия по экономическому росту и в самом деле было превзо­шла Британию, в целом группы стран с парламентско-мажоритарными и парламентско-пропорционалистскими системами по этому показате­лю мало отличаются как друг от друга, так и от Соединенных Штатов. Некоторое превышение, наблюдаемое у стран с парламентско-пропорционалистскими системами, нельзя счесть значимым. По уровню ин­фляции наиболее благоприятный показатель у Соединенных Штатов, вслед за ними идут парламентско-пропорционалистские системы. Наи­более ощутимое различие в уровне безработицы: здесь последние вы­глядят значительно лучше мажоритарных систем¹. При сравнении же парламентско-мажоритарных систем с парламентско-пропорционалистскими последние по всем трем показателям выглядят предпочти­тельнее.

Уроки для развивающихся стран

Политологи склонны считать, что страны с мажоритарными систе­мами, такие, как Соединенное Королевство и Соединенные Штаты, пре­восходят [других] по качеству демократии и по эффективности управления, — склонность, скорее всего объясняющаяся тем, что политическая наука всегда была дисциплиной, высказывавшей англо-американскую ориентацию. Указанное распространенное мнение, однако, всерьез оп­ровергается вышеприведенными эмпирическими данными. Везде, где обнаруживают значительные различия, парламентско-пропорционалистские системы почти неизменно показывают наилучшие результаты, особенно в отношении представительности, защиты интересов мень­шинств, активности избирателей и контроля над безработицей.

Обнаружение этого обстоятельства заключает в себе важный урок для тех, кто закладывает основы демократического устройства [своих стран]: сочетание парламентской формы правления с пропорциональ­ной системой представительства — вариант, которому следует уделить серьезное внимание. Уместным будет, однако, и призвать к осмотрительности, ибо демократии этого типа весьма сильно разнятся между собой. Умеренное пропорциональное представительство и умеренная многопартийность, как в Германии и Швеции, дают более привлека­тельные модели, чем крайний вариант того и другого, как в Италии и в Нидерландах. Впрочем, как уже отмечалось, и у Италии достойные по­казатели демократии в действии.

Но уместны ли эти выводы в применении к новодемократическим и демократизирующимся странам в Азии, Африке, Латинской Америке и Восточной Европе, пытающимся заставить демократию работать в ус­ловиях недостаточного экономического развития и этнических размежеваний? Не требуют ли эти трудные условия руководства сильной исполнительной власти в лице могущественного президента или доми­нирующего однопартийного кабинета в вестминстерском стиле?

Применительно к проблеме глубоких этнических расколов эти со­мнения легко устраняются. Разделенные общества и на Западе, и в дру­гих краях нуждаются в мирном сосуществовании противоборствующих друг другу этнических групп. Это требует примирения и компромисса, для чего, в свою очередь, необходимо как можно большее включение представителей этих групп в процесс принятия решений. Такое распре­деление власти гораздо легче осуществить при парламентском типе правления и системе пропорционального представительства, чем в президентско-мажоритарных системах. Президент почти неизбежно принадлежит к одной этнической группе, и, стало быть, системы с пре­зидентской формой правления делают особенно затруднительным меж­этническое распределение власти. А в системах вестминстерского типа с парламентской формой правления, хотя в них и фигурируют на первом плане коллегиальные кабинеты, последние имеют тенденцию не быть в этническом отношении представительными (inclusive), особенно если [в стране] имеется этническая группа большинства. Примечательно, что британское правительство, вопреки своим сильным мажоритарным традициям, признало необходимость консенсуса и распределения влас­ти в конфессионально и этнически расколотой Северной Ирландии. С 1973 г. британская политика характеризовалась попытками разрешить северо-ирландскую проблему посредством выборов на основе принципа пропорционального представительства, а также создания правительст­ва на основе всеобъемлющей коалиции. [...]

Пропорциональное представительство и экономическая политика

На вопрос о том, которая из форм демократии наиболее благопри­ятна для экономического развития, ответить труднее. Для вынесения определенной оценки просто нет достаточного числа примеров дли­тельного функционирования демократий в Третьем мире, представля­ющих различные [демократические] системы (не говоря уже об отсут­ствии надежных экономических данных). Как бы то ни было, расхожая мудрость, гласящая, что экономическое развитие требует единого и ре­шительного руководства сильного президента или доминирующего ка­бинета вестминстерского типа, отнюдь не может внушить доверия. Во-первых: если бы — по сравнению с доминирующей и замкнутой в себе (ехclusiwe)-широкопредставительная (inclusive) исполнительная власть, которой в большей мере приходится заниматься поисками до­говоренностей и согласованием [позиций], была менее эффективна в области экономической политики, то тогда, наверное, авторитарное правление, свободное от вмешательства или законодательной власти, или от внутренних разногласий, было бы оптимальным. Этот довод — часто служивший предлогом, чтобы оправдать свержение демократи­ческих правительств в Третьем мире в 60—70-е гг., ныне полностью скомпрометирован. Есть, конечно, несколько примеров экономическо­го чуда, свершенного авторитарными режимами, как в Южной Корее или на Тайване, но более чем достаточным противовесом им служат пе­чальные экономические результаты деятельности едва ли не всех неде­мократических правительств в Африке, Латинской Америке и Восточ­ной Европе.

Во-вторых, многие английские ученые [...] пришли к выводу, что экономическое развитие требует не столько сильной, сколько прочной (steady) руки. Размышляя о скудости экономических достижений послевоенной Британии, они доказывали, что каждая из [поочередно] правивших партий обеспечивала на самом деле довольно сильное ру­ководство при проведении экономической политики, но что смены пра­вительств при их чередовании были слишком «полными и резкими», они осуществлялись «двумя отчетливо полярными партиями, каждой из которой не терпелось отменить значительную часть законодательст­ва, проведенного предшественницей». Требуется, доказывают ученые, «большая стабильность и преемственность» и «большая умеренность в политике», что мог бы дать переход к пропорциональному представи­тельству и коалиционным правительствам, каковые гораздо более склонны к центристской ориентации. Этот довод представляется равно применимым и к развитым, и к развивающимся странам.

В-третьих, аргументация в пользу президентских или вестминстер­ского типа правительств в высшей степени неотразима в случаях, когда существенное значение имеет быстрое принятие решений. Это значит, что парламентско-пропорционалистские системы могут под углом зре­ния внешней и оборонной политики представать в менее выгодном свете. Но в проведении экономической политики быстрота не столь уж существенна: скорые решения — это не значит, непременно мудрые.

Почему же мы, упорствуя в предубеждении, не верим в экономичес­кую эффективность демократических систем, где ведутся широкие кон­сультации и поиски договоренностей, нацеленные на достижение вы­сокой степени консенсуса? [По крайней мере,] одна причина — та, что многопартийные и коалиционные правительства кажутся суматошли­выми, подверженными раздорам и неэффективными — в сравнении с отчетливостью властных полномочий сильных президентов и сильных однопартийных кабинетов. Но нас не должна обманывать эта внешняя видимость. Более пристальный взгляд на президентские системы обна­руживает, что самые успешные из них — как в Соединенных Штатах, Коста-Рике, в Чили до 1970 г. — по меньшей мере столь же подвер­жены раздорам, да и, кроме того, скорее предрасположены к состояниям паралича и ситуациям тупика, нежели к неуклонному и эффектив­ному проведению экономической политики. В любом случае, спорить надо не об эстетике управления, а о самой работе. Неоспоримая эле­гантность вестминстерской модели не является веским доводом в поль­зу ее принятия.

Распространенный скептицизм в отношении экономической дееспо­собности парламентско-пропорционалистских систем проистекает от смешения силы правительства с эффективностью. В краткосрочном плане однопартийные кабинеты или президенты вполне могут быть способны легче и быстрее формулировать экономическую политику. В долгосрочном же плане политика, опирающаяся на широкий консен­сус, имеет больше шансов на успешное осуществление и на то, чтобы выдержать проверку временем, нежели политика, навязываемая «сильным» правительством вопреки желаниям значительных заинте­ресованных групп.

Итак, парламентско-пропорционалистская форма демократии вы­глядит явно лучше основных ее альтернатив в деле улаживания межэт­нических противоречий, и она имеет некоторое преимущество также в области экономической политики. Тот довод, что соображения эффек­тивности управления дают основание отвергнуть тип демократии, соче­тающий парламентскую форму правления с пропорциональной систе­мой представительства, совершенно неубедителен. Игнорируя эту при­влекательную модель демократии, творцы конституций в новых демо­кратиях оказали бы себе и своим странам весьма плохую услугу.

Печатается по: Лейпхарт А. Конституционные альтернативы для новых демократий //Полис. 1995. № 5. С. 136—146.

Ф. ГОУЛД

Стратегическое планирование избирательной кампании

Что может быть важнее для успешного проведения избирательной кампании, чем стратегическое планирование! Между тем среди аспек­тов предвыборной борьбы нет, пожалуй, менее конкретного и более трудного для понимания. В данной статье предпринята попытка расска­зать о стратегическом планировании как можно проще и доступнее [...]

Ч а с т ь 1

Процесс стратегического планирования

Процесс стратегического планирования включает в себя 4 стадии:

1. сбор информации, поступающей из двух источников: обследова­ния общественного мнения и изучения соперников;

2. оценка имеющейся информации, в первую очередь путем выяв­ления сильных и слабых сторон всех участников борьбы; 3. непосредственная разработка стратегии: определение ад­ресных групп, проблем, целей, стратегии и основных лозунгов;

4. планирование, т.е. переведение всего вышеназванного в закон­ченный план всей кампании.

Рассмотрим эти стадии подробнее.

1. Информация

Стратегическое планирование невозможно без информации. Есть два источника ее получения: обследование общественного мнения и изучение соперников.

Обследование общественного мнения необходимо при проведении любой политической кампании. Оно осуществляется в двух основ­ных формах: а) количественное исследование, предполагающее опрос статистически репрезентативной выборки избирателей и б) анализ фо­кусных групп.

Исходное, количественное обследование позволит установить наи­более важные факты, касающиеся вашего кандидата и его соперника, факты, от которых можно отталкиваться при последующих обследова­ниях. Подобное обследование включает в себя выявление:

— электоральных намерений;

— отношения к положению в стране (в том или нет направлении идет ее развитие);

— оценка экономической ситуации (укрепляется ли экономика или становится слабее, улучшается или ухудшается жизнь конкретного ин­дивида);

— проблем, наиболее остро стоящих перед избирателями (являют­ся ли ими проблемы здравоохранения, или экономики, или обороны);

— сильных и слабых сторон всех партий, участвующих в выборах;

— имиджа партии и ее кандидатов: доверяют ли им, считают ли их отвечающими духу времени, компетентными;

— кандидата, вызывающего наибольшее доверие и лидирующего с точки зрения его подхода к ключевым политическим проблемам: кому больше всего доверяют в вопросах управления экономикой; кто, с точки зрения избирателей, с наибольшей долей вероятности не допус­тит повышения налогов; кто пользуется наибольшим доверием в вопро­сах внешней политики.

Такое обследование позволит получить полную карту политической территории, на которой будет развертываться кампания. Оно поможет установить сильные и слабые стороны партий, заботы и опасения электората, а также сферы, благоприятные для ведения предвыборной борьбы, и те, где ваши позиции слабее. Однако оно не позволит про­никнуть в область более глубинных страхов, надежд и ценностей элек­тората. Здесь необходим другой тип обследования.

При анализе фокусных групп исследуются группы, состоящие из 6—8 человек и направляемые подготовленным ведущим. Их интер­вьюирование не дает статистически надежных результатов, но позво­ляет глубже проникнуть в настроения электората. Без этого нельзя обойтись, проводя современную избирательную кампанию. Анализ фо­кусных групп позволяет, в частности, определить

— что реально вызывает опасения и беспокойство избирателей, на что они в действительности надеются и чего бояться;

— что они в действительности думают о политиках, нравятся ли они им, пользуются ли доверием;

— каковы на самом деле их убеждения и глубинные ценности;

— какой отклик вызывает у них политическая информация, как на них воздействуют лозунги, плакаты и листовки.

Анализ фокусных групп дает глубину, опросы общественного мне­ния — количественные показатели. Для ведения избирательной кам­пании нужно и то, и другое.

Изучение соперников — это изучение сведений о конкурирующей партии и кандидате (при этом необходимо собрать и все данные, касаю­щиеся вашей собственной партии и кандидата). Осуществление данной работы, как и обследование общественного мнения, является важней­шей предпосылкой успешного проведения современной политической кампании.

2. Оценка

Когда вся доступная информация получена, она должна быть приве­дена в систему и оценена. Центральным моментом подобной оценки будет определение сильных и слабых сторон в позициях как вашей, так и конкурирующей партии и их кандидатов. Это должно быть проделано тщательно и честно, особенно в том, что касается ваших собственных слабых мест. Пока это не сделано, вы не сможете приступить к выра­ботке своей стратегии.

После того как собраны и оценены все имеющиеся в вашем распо­ряжении факты и данные опросов общественного мнения и выяснены сильные и слабые стороны всех участников борьбы, можно приступать к разработке собственно стратегии. Процесс выработки стратегии состоит, в свою очередь, из пяти элементов: выявляется адресная группа; определяется ключевая проблема, которой должно быть уделено ос­новное внимание; формулируются цели кампании, ее главная страте­гическая линия и основные лозунги. Рассмотрим их по порядку.

Выбор адресной группы. На проходивших в этом году семинарах Национального демократического института я и мои коллеги неодно­кратно спрашивали представителей российских политических партий, к кому они намерены апеллировать. Обычно следовал ответ: к промыш­ленным рабочим, студентам, женщинам, крестьянам, лицам пожилого возраста и т.д., и вскоре оказывалось, что в список включена каждая из групп российского общества. Мы все совершаем подобную ошибку, пытаясь обратиться ко всем и каждому. Однако суть ведущей к успеху политической стратегии заключается в том, чтобы делать выбор, и часто жесткий выбор. Необходимо признать, что вы не можете адресо­вать свой политический призыв всем — вам придется выбирать. Это, конечно, не означает, что вы должны полностью исключить из поля зре­ния тех, кто не входит в избранную вами группу, просто тем, кто в нее входит, должно быть уделено приоритетное внимание.

Выбор адресной группы важен по ряду причин. Во-первых, это по­могает вырабатывать лозунги. В политике, как в жизни, если вы знаете, к кому обращаетесь, то вам известно, что и как сказать. Во-вторых, это позволяет наиболее эффективно использовать имеющиеся средства. Вы просто не сможете издать столько рекламных проспектов или лис­товок, чтобы обеспечить всех, особенно в такой огромной стране, как Россия, тем более что финансовые ресурсы действующих в ней поли­тических партий часто весьма ограничены. Соответственно, придется выбирать. В-третьих, выбор адресной группы дает возможность выдви­гать, особенно на местном уровне, такие лозунги, которые бы отражали нужды потенциального избирателя. Например, если листовка предна­значена для пенсионеров, в ней можно говорить о нуждах именно пен­сионеров. Чем специфичнее лозунг и чем точнее он сформулирован, применяясь к конкретному адресату, тем эффективнее ваш коммуника­ционный процесс.

Выявление адресной группы потребует определенного времени и усилий. Постепенно состав подобных групп стал все в большей степени определяться не столько традиционными факторами, такими как соци­альная или экономическая принадлежность индивидов, сколько устано­вочными характеристиками, которые не совпадают с экономическими и социальными. Вы, например, можете стремиться привлечь тех избирателей, которые придерживаются традиционных ценностей, настроены весьма националистически и болезненно воспринимают перемены. Или же, напротив, вы можете апеллировать к тем, кто жаждет быстрых перемен, персоноцентричен и кому не до традиционных ценностей.

Подбор адресной группы может оказаться задачей весьма сложной и запутанной, поэтому важно подойти к ее решению с позиций здравого смысла и не дать себе увязнуть в ней. Идеальной адресной группы нет, и соответственно придется идти на компромиссы. Однако если вы зна­ете, к кому обращаетесь в ходе политической кампании, вы сделали уже первый шаг к разработке эффективной политической стратегии.

Выявление ключевой проблемы. Крайне важно определить ту клю­чевую проблему, вокруг которой должна будет развернуться кампания. Это поможет вам сконцентрировать свое внимание и сфокусировать на ней свою стратегию.

Постановка целей. Далее вы должны установить, чего вы стреми­тесь добиться в ходе кампании. Без четко обозначенных целей не может быть и стратегии. Цели должны быть приведены в систему и поддавать­ся измерению. Ставятся они на двух различных уровнях.

1. Электоральный уровень: Какую долю голосов вы стремитесь получить? Сколько мест пытаетесь приобрести?

2. Установочный уровень: Какие изменения в позициях и убежде­ниях вы хотите стимулировать? Стараетесь ли вы усилить чувство эко­номической уверенности или создать образ сильного руководства?

3. Выработка стратегии

Теперь вы в состоянии разработать стратегию проведения кампа­нии. Вы знаете сильные и слабые стороны своих соперников; аудито­рию, к которой будете апеллировать; вы определили наиболее серьез­ную проблему и сформулировали цели. Сейчас вам нужна стратегия.

Суть политической стратегии заключается в том, чтобы определить, как максимально увеличить свои преимущества и использовать слабые стороны соперника с тем, чтобы добиться своих электоральных целей. Политическая стратегия всегда включаете себя 3 элемента: а) рекламу своей позитивной программы, б) оборону там, где вы уязвимы, и в) ра­зоблачение недостатков ваших соперников. В ходе выработки страте­гии вопрос о нахождении баланса между этими тремя элементами — элементами наступления, обороны и рекламы — является ключевым. Здесь возможно множество вариантов. Например, непопулярное пра­вительство, находящееся в данный момент у власти, может сконцентрировать усилия не на пропаганде своей позитивной программы, а на том, чтобы посеять сомнения в кредитоспособности оппонентов. Оп­позиционная партия, имеющая не блестящую репутацию в области уп­равления экономикой, должна решить, пытаться ли ей исправить свой имидж или атаковать находящееся у власти правительство в тех облас­тях, где уязвимо оно. И всем партиям приходится решать проблему соб­ственной уязвимости и собственных слабых мест. Так, если налоговая политика партии непопулярна, что ей следует делать: провозглашать свою программу в этой области или скрывать ее?

Все это решения первостепенной важности, но они не могут быть приняты без учета сопутствующих обстоятельств. У конкурирующих партий тоже будет своя стратегия, и они будут осуществлять собствен­ные планы. Пытаясь реализовать свою стратегию, вы будете реагиро­вать на действия соперников, а они — на ваши. Выработка стратегии — это не только планирование собственной кампании, это еще и предви­дение действий оппонентов и подготовка контрмер и ответных действий.

Все это может показаться чересчур сложным, но нужно усвоить один простой урок: чем больше будет спланировано до выборов, тем крепче окажется ваша стратегия в разгар не дающей вздохнуть избира­тельной кампании.

Расчет времени. При проведении избирательной кампании важно также правильно рассчитать время. Современные избирательные кам­пании, как правило, проходят по меньшей мере две фазы — фазу пред­выборной кампании в полном смысле этого слова, начинающуюся за 4— 5 недель до выборов, и фазу длительной кампании, продолжающую­ся около 6 месяцев до развертывания непосредственно избирательной кампании. В настоящее время становится все более и более важным заблаговременно выдвинуть свою программу и повлиять на позиции из­бирателей, поскольку по мере приближения выборов кампания часто становится такой напряженной, что бывает сложно донести до электо­рата свои лозунги.

Лозунги. Лозунги, безусловно, являются сердцевиной кампании. В стратегии нет ничего важнее, чем то, что ваши кандидаты скажут изби­рателям. Лозунги должны быть простыми, запоминающимися, и их нужно постоянно повторять. Отход от своих стержневых лозунгов — это, возможно, одна из наиболее распространенных ошибок, соверша­емых в ходе избирательной кампании. В последнее время политические лозунги все больше становятся вариациями на тему «доверие» против «перемен» (хотя, конечно, не сводятся исключительно к этим темам).

Чтобы добиться переизбрания, действующим правительствам, часто непопулярным, нужно изобразить своих оппонентов не заслуживаю­щими доверия и неспособными управлять. [...]

Важность лозунгов для успешного проведения кампании трудно переоценить. Без выдвижения правильно подобранных лозунгов, кото­рые бы постоянно повторялись и доходили до адресата, кампанию вы­играть нельзя.

4. План кампании

После того как стратегия выработана, она должна быть преобразо­вана в план кампании, в который войдут:

— оценка сильных и слабых сторон всех партий;

— цели;

— проблема;

— адресная группа;

— стратегия кампании: наступление, реклама, оборона;

— лозунги;

— коммуникационная стратегия (как лозунги будут доводиться до адресатных групп);

— сетевой график, фиксирующий все события, стратегические ини­циативы и пресс-конференции;

— план действий, точно определяющий, что будет происходить и кто будет это осуществлять.

Печатается по: Гоулд Ф. Стратегическое планирование избиратель­ной кампании //Полис. 1993. № 4. С. 134—138.

Р а з д е л IV

ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ