5. Принципи адміністративних процедур
Одним з найважливіших принципів як у державній діяльності загалом, так і в адміністративній процедурі зокрема, є принцип верховенства права. Цей принцип в адміністративній процедурі, на нашу думку, означає пріоритет прав та свобод людини, справедливість і гуманізм у діяльності адміністративних органів.
Суттєву роль в адміністративній процедурі відіграє принцип законності, який належить до числа конституційних. Конституція України прямо передбачає, що органи державної влади та місцевого самоврядування діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією й законами України. Це означає, що лише Верховна Рада України може здійснювати правове регулювання адміністративної процедури. Інші нормативно-правові акти, крім Конституції й законів України, не повинні використовуватись для правового регулювання відносин адміністративних органів з приватними особами. При цьому важливо відрізняти «закон» від інших нормативно-правових актів і не допускати безпідставного розширення принципу законності за рахунок підзаконних нормативних актів.
Важливого значення в адміністративній процедурі набуває принцип рівності учасників адміністративної процедури перед законом. Цей принцип спрямовано на вирівнювання становища приватної особи у відносинах з органом публічної адміністрації, адже за чіткого визначення прав та обов’язків приватної особи й адміністративного органу в адміністративній процедурі обидва суб’єкти «зв’язаними» законом. Принцип рівності перед
200
законом означає також рівність різних приватних осіб перед законом. Отже, однакові адміністративні справи повинні й вирішуватися однаково.
В адміністративній процедурі заслуговує окремого виділення принцип публічності. В традиційному для вітчизняного адміністративного права вимірі його можна розуміти як обов’язок адміністративного органу розглядати та розв’язувати справи від імені держави або територіальної громади, з урахуванням публічних інтересів. При цьому важливо чітко розмежовувати адміністративні органи і невладних (непублічних) суб’єктів. Адже підприємства, установи та організації лише у виняткових випадках отримують владні повноваження або виступають носіями публічних інтересів.
Наприклад, сьогодні бюро технічної інвентаризації, які мають статус комунальних підприємств, здійснюють реєстрацію прав власності на нерухоме майно. Ще одним нетиповим суб’єктом, який має функції публічного характеру, є органи професійного самоврядування. Зокрема, таким органом вважається Аудиторська палата України, яка має окремі владні повноваження, наприклад, щодо сертифікації та ліцензування суб’єктів, які мають намір займатися аудиторською діяльністю. Отже, закон про адміністративні процедури може поширюватися і на таких суб’єктів, але для цього в законодавстві має бути спеціальний припис.
Окремо необхідно зазначити принципи адміністративної процедури, які виділяються в адміністративному праві європейських країн. Зокрема, в «Резолюції про захист особи від актів адміністративних органів»9 було визначено п’ять таких принципів: право бути вислуханим; доступ до інформації; допомога і представництво; викладення мотивів; зазначення засобів правового захисту.
Відзначаючи виняткову важливість кожної з цих вимог до адміністративної процедури, а також з огляду на необхідність узгодження вітчизняного законодавства з європейськими стандартами, цими принципами має бути пронизане українське законодавство про адміністративні процедури. І хоча окремі із згаданих принципів за формою радше нагадують конкретні права та обов’язки учасників адміністративної процедури, проте їх практична значимість очевидна.
Зокрема, право бути вислуханим є одним з фундаментальних принципів справедливої процедури й означає надання особі можливості висловити адміністративному органу свою думку в справі. Право бути вислуханим має бути забезпечене насамперед у справах, де передбачається прийняття «несприятливих» адміністративних актів, тобто таких, які негативно впливають на права, свободи та законні інтереси відповідної особи. Це право не слід розуміти буквально, адже особа за власним бажанням може представити власну позицію не лише в усній, а й у письмовій формі. Можливе одночасне заслуховування адміністративним органом всіх або кількох учасників провадження в ході проведення слухання.
Одним із ключових в адміністративній процедурі й спрямованим зокрема і на реалізацію згаданого вище права бути вислуханим є принцип доступу до інформації, який означає, що особі за її запитом має надаватися
201
інформація у справі. Зрозуміло, що дієвість цього принципу буде належною лише за умови, коли така інформація надаватиметься до прийняття адміністративним органом рішення, щоб особа мала можливість використати цю інформацію перед висловленням власної позиції.
В більшості країн особа отримає дозвіл на ознайомлення з інформацією, якщо доведе, що рішення у цій справі стосується її прав або законних інтересів. При цьому обсяг ознайомлення з матеріалами справи обмежений інформацією, яка необхідна особі для захисту її прав та інтересів.
У деяких країнах, зокрема скандинавських, згаданий принцип розглядається в більш широкому контексті, адже відкритість у цих державах є базовим принципом функціонування публічної адміністрації. Тому будь-яка інформація, що нею володіє адміністративний орган, є доступною для кожного. Винятком у питанні доступу до інформації може бути лише інформація, яка містить державну або комерційну таємницю та персональні дані про особу.
Принцип допомоги та представництва містить кілька елементів. Зокрема, обов’язок адміністративного органу сприяти особі в реалізації її прав, свобод та законних інтересів. Особливий наголос нині робиться на необхідності надання консультацій, в тому зокрема в конкретній справі. Другим важливим елементом цього принципу є право особи брати участь в адміністративній процедурі як особисто, так і через представника, крім випадків, передбачених законом.
Принцип викладення мотивів полягає в тому, що адміністративний орган повинен викласти фактичне та правове обгрунтування прийнятого рішення, особливо у разі, коли адміністративний акт за своїм характером негативно впливає на права, свободи й законні інтереси приватних осіб. Обсяг обгрунтування має бути достатнім, щоб зрозуміти мотиви органу в прийнятті саме такого рішення. Вважається, що обгрунтування може бути викладене як безпосередньо в адміністративному акті, так і в документі, за допомогою якого такий акт доводиться до відома відповідної особи. Можливе викладення адміністративним органом мотивів на окрему вимогу особи, що має бути зроблено також у письмовій формі в термін, достатній для ознайомлення з обгрунтуванням прийняття акта та для його оскарження. Письмове наведення мотивів є відправною точкою для здійснення правового контролю за діяльністю публічної адміністрації.
Важливою гарантією захисту прав особи в адміністративній процедурі є обов’язок зазначення засобів правового захисту. Цей принцип зобов’язує адміністративний орган у самому адміністративному акті зазначати порядок його оскарження. Тобто має бути надана вся інформація, необхідна для подання скарги (позову), зокрема зазначено орган, уповноважений розглядати скаргу (позов), терміни для оскарження тощо.
До інших принципів варто віднести також принцип підконтрольності, згідно з яким діяльність адміністративних органів підлягає обов’язковому зовнішньому контролю. З-поміж іншого, цей принцип означає право фізичних і юридичних осіб оскаржувати рішення, дії та бездіяльність адмініст-
202
ративних органів як до органів вищого рівня, так і до суду. Суттєвою є можливість оскарження рішень адміністративного органу саме незалежному органу, яким вважається суд. Є також й інші органи, звернення до яких є ефективним засобом правового захисту в демократичних правових державах, наприклад, уповноважений з прав людини, спеціалізовані ом-будсмени тощо. Важливо, щоб можна було оскаржити не лише сам адміністративний акт, тобто кінцеве рішення у справі, а й попередні – так звані процедурні – рішення та поведінку посадових або службових осіб.
Досить важливим для адміністративної процедури слід визнати принцип ефективності, або неформальності. Адміністративний орган повинен застосовувати найпростіші засоби для досягнення результату і діяти своєчасно. Адміністративна процедура не повинна бути надмірно формалізованою.
Наприклад, німецьке процедурне законодавство передбачає, що адміністративна процедура не зв’язана певними формами, якщо закон не встановлює особливих вимог до форми процедури. Процедура має відбуватися просто, доцільно й швидко. При цьому «доцільно» означає – найефективнішим з точки зору результативності та економічності способом. Необхідно не погіршити становище приватної особи і не «паралізувати» діяльність адміністративних органів надмірною зарегульованістю відносин між ними.
У нас ця проблема перейшла в площину питання, у яких випадках може застосуватися так званий спрощений порядок провадження. Передбачається, що спрощений порядок розв’язання справи полягає в тому, що оскільки справа не зачіпає прав та інтересів інших осіб і адміністративного органу, то немає потреби залучати до участі у провадженні додаткових учасників чи проводити складні процедурні дії, наприклад, слухання.
До речі, зазначимо, що такий елемент справедливої процедури як слухання, незважаючи на зовнішню складність, насправді може прискорити або спростити провадження, адже на одній зустрічі можна з’ясувати позиції всіх учасників, що сприяє об’єктивному і всебічному розгляду справи. При цьому приватні особи мають додаткову можливість отримати ще більше інформації в справі та дізнатися про можливі наслідки її розв’язання.
Звичайно, щоб уникнути надмірної формалізації, слухання в адміністративній процедурі повинні бути гнучкими, зокрема, адміністративний орган повинен мати можливості щодо спрямування ходу слухання, предмета дослідження, черговості та тривалості виступів тощо. Ведення протоколу слухання так само спрямоване на економію процедурних засобів, адже в протоколі фіксуються позиції учасників адміністративної процедури, і будь-хто завжди зможе отримати найповнішу інформацію про суть справи, позиції зацікавлених осіб тощо. Крім того, протокол слухання буде джерелом доказів у разі, коли адміністративний акт надалі оскаржуватиметься в адміністративному чи судовому порядку.
Якщо говорити про оперативність, то надзвичайно важливе значення для адміністративної процедури, як і для будь-якої процедури загалом мають
203
строки. При цьому необхідно розрізняти строки для вчинення окремих процедурних дій та загальний строк вирішення справи. Строки розв’язання окремих видів справ повинні визначатися актами законодавства залежно від їх складності. Якщо строк вирішення справи за заявою окремим законом не визначено, тоді в законі про адміністративну процедуру можна встановити загальні правила визначення цього строку.
При цьому першочергове значення має підхід, за яким вирішення справи повинно здійснюватися в найкоротший строк, або, іншими словами, без зволікання. Має вимагатися не лише формальне дотримання визначеного законом строку, а й обов’язок діяти у сприятливий момент10.
Принциповою вимогою до адміністративного органу в адміністративній процедурі і фактично однією з її основоположних засад є вимога неупередженості адміністративного органу. По суті, це вимога до посадових та службових осіб адміністративного органу, які не повинні мати особистої неправомірної зацікавленості в результаті вирішення справи. Підставами для сумніву щодо неупередженості можуть бути, наприклад, випадки, коли посадова особа адміністративного органу є близьким родичем заявника або зацікавленої особи. В таких випадках мають діяти механізми відводу, самовідводу тощо.
Є й інші принципи, які також мають важливе значення для правового регулювання адміністративних процедур. В західних країнах одним із таких принципів вважається принцип пропорційності. Юридичними механізмами реалізації цього принципу і критеріями обмеження вільного розсуду є обов’язки адміністративного органу: використовувати повноваження лише з метою, для якої це повноваження надано; зважати на негативні наслідки своїх рішень, дій та бездіяльності; співвідносити цілі прийняття рішення та умови їх досягнення.
Принципи не повинні залишатися формальними деклараціями, як це часто буває у вітчизняному правотворенні та правозастосуванні. Для забезпечення їх дієвості необхідне змістовне наповнення принципів реальними правовими механізмами.