Пособие (Тема 1)

Тема 1. Загальні положення адміністративного судочинства: проблеми теорії і практики

1. Питання співвідношення категорій: «адміністративна юстиція», «адміністративне судочинство», «адміністративний процес».

2. Проблема визначення поняття «суб'єкт владних управлінських функцій».

3. Обмеження диспозитивних та змагальних прав: проблеми застосування.

4. Проблема тлумачення принципів офіційності та верховенства права при обмеженні позивача у реалізації права на судовий захист. Проблемні питання виходу за межі позовних вимог.

5. Критерії оцінювання адміністративних актів суб'єктів владних повноважень: проблеми застосування.

6. Питання застосування практики європейського суду з прав людини в адміністративному судочинстві України.

1.Питання співвідношення категорій: «адміністративна юстиція», «адміністративне судочинство», «адміністративний процес». Під адміністративною юстицією розумієтся механізм судового захисту прав, свобод та інтересів учасників правовідносин, що виникають у сфері публічної адміністрації (управлінської діяльності держави та місцевого самоврядування). Таке визначення одночасно вказує на основне завдання адміністративної юстиції – захист прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин і на суб‘єкта, що уповноважений надавати такий захист, - суд.

Складність захисту у сфері таких відносин пояснюється підпорядкованістю, підлеглістю осіб у цих відносинах органам та посадовцям, які здійснюють управлінські функції і мають право приймати обов‘язкові рішення. А тому надійність такого захисту повинна забезпечуватися розглядом адміністративних спорів незалежним авторитетним органом – судом, перед яким особа і суб‘єкт владних повноважень є рівними. Конституційну основу адміністративної юстиції в Україні становить стаття 55 Конституції від 28 червня 1996 року, яка кожному гарантує право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Отож спрямованість більшості адміністративних справ можна визначити як “особа проти суб‘єкта владних повноважень”.

Процесуальною складовою адміністративної юстиції є адміністративне судочинство, тобто урегульована законом діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ.

Завдання і предмет адміністративного судочинства обумовлюють більшість його особливостей, тобто те, що відрізняє його від інших видів судочинства. Завдання відображає спрямованість адміністративного судочинства – його кінцеву мету, а предмет вказує на сферу правовідносин, на яку поширюється юрисдикція судів, що здійснюють адміністративне судочинство.

Таким чином, завдання адміністративного судочинства необхідно розглядати у контексті захисту прав, свобод та інтересів особи у публічно-правових відносинах від порушень з боку публічної адміністрації. Це завдання обумовлене специфікою публічно-правових відносин, яка полягає у тому, що учасники таких правовідносин, як правило, мають нерівні можливості. Особливістю адміністративного судочинства є насамперед те, що у судовому процесі, особі, яка потребує судового захисту, як правило, протистоїть потужний адміністративний апарат. У зв‘язку з цим у сторін заздалегідь складаються нерівні вихідні можливості, і щоб збалансувати їх, адміністративний суд повинен відігравати активну роль у судовому процесі з тим, щоб сприяти особі у захисті її прав, свобод чи інтересів. Це зобов‘язує адміністративний суд вжити всіх заходів, що передбачені законом аби права людини, які влада порушила, були захищені, тобто суд повинен виявляти активну роль, яка обумовлена ще й тим, що переважно саме з вини публічної адміністрації виникають конфлікти, які змушують особу звертатися до суду, або публічна адміністрація не вжила достатніх заходів, щоб цьому запобігти.

Термінологія Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС) загалом відповідає універсальному понятійному апарату процесуальних кодексів. Окремі, переважно нові поняття, зміст яких може трактуватися неоднаково, визначаються статтею 3 Кодексу.

Зокрема, дається визначення поняття адміністративної справи, у якому окреслюється предмет адміністративного судочинства.

Поняттям адміністративної справи охоплюються не лише спори, що виникають з адміністративно-правових відносин, хоча вони і є найбільш поширеними. Це можуть бути й інші публічно-правові спори. Наприклад, конституційні спори (крім тих, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України), а серед них і виборчі спори. Тобто словосполученню “адміністративна справа” у Кодексі надано ширше значення порівняно із буквальним його розумінням.

Поняттям адміністративної справи охоплюються не лише спори, що виникають з адміністративно-правових відносин, хоча вони і є найбільш поширеними. Це можуть бути й інші публічно-правові спори. Наприклад, конституційні спори (крім тих, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України), а серед них і виборчі спори. Тобто словосполученню “адміністративна справа” у Кодексі надано ширше значення порівняно із буквальним його розумінням.

Важливо пам’ятати, що термін “адміністративна справа” має двоєдине значення – це одночасно і публічно-правовий спір, і матеріали цього спору. Наприклад, у контексті “суд вирішує адміністративну справу” йдеться насамперед про спір, а в контексті “протокол приєднується до адміністративної справи” – про матеріали спору. Також слід мати на увазі, що у тексті Кодексу замість повного терміна “адміністративна справа” часто вживається його скорочений відповідник – “справа”.

Слід наголосити, що наведена дефініція придатна тільки для адміністративного судочинства, оскільки у доктрині адміністративної процедури (позасудового адміністративного провадження) поняття адміністративної справи може мати інший зміст.

Незважаючи на те, що терміни «адміністративне судочинство» і «адміністративний процес» можуть вживатися як тотожні, у КАС вони розмежовуються. Адміністративне судочинство – це «діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у порядку, встановленому цим Кодексом». Під адміністративним процесом розуміються «правовідносини, що складаються під час здійснення адміністративного судочинства». Термін «адміністративний процес» вживається найчастіше в Кодексі у контексті «учасники адміністративного процесу».

2. Проблема визначення поняття «суб'єкт владних управлінських функцій».

Ефективність функціонування в України інститута адміністративної юстиції багато в чому залежіть від ступеня досконалості запроваджуваних у Кодексі адміністративного судочинства України (далі КАСУ) понять.

У статті 3 КАСУ визначається «справа адміністративної юрисдикції» як переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова або службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Таким чином, в законодавстві вперше з'являється поняття «владні управлінські функції».

Вживання загального терміна “суб‘єкт, який здійснює владні управлінські функції відповідно до законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень” для позначення обов’язкової сторони в адміністративній справі дозволяє уникнути переліку таких суб’єктів, який всерівно вичерпним зробити не вдалося б. Далі у КАС у такому значенні використовується коротший термін – «суб’єкт владних повноважень». Тобто, це «орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб‘єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень» (п. 7 статті 3 КАС).

Під владними управлінськими функціями, що здійснюються на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, розуміють будь-які владні повноваження у рамках діяльності держави чи місцевого самоврядування, що не відносяться до законодавчих повноважень та повноважень здійснювати правосуддя. Таким чином, у Кодексі термін «суб‘єкт владних повноважень» вживається у вужчому значенні, ніж його можна розуміти, адже владними є й повноваження парламенту приймати закони та повноваження суду здійснювати правосуддя.

Розробники КАСУ, розглядають владні управлінські функції як самостійну категорію функцій публічної адміністрації поряд з такими державно-владними функціями як законодавча діяльність і судочинство. Поняттю владних управлінських функцій дають широке трактування: це вся сфера діяльності публічної влади, за винятком законодавчої і судової. Вони також відзначають, що це поняття не визначається ні в законодавстві, ні в національній доктрині адміністративного права, і що провідну роль в наповненні поняття «владні управлінські функції» конкретним змістом відіграватиме практика адміністративних судів. Важко погодиться з тим, що конкретним змістом повинне наповнюватися поняття, яке не розкрите в науці. Теж саме відноситься до поняття “публічна адміністрація”.

Раніше у вітчизняній юридичної науці основна увага завжди приділялася поняттям «орган державного управління», «функції органів державного управління», співвідношенню понять «функція» і «компетенція» органів управління. Після приняття КАСУ висловлювалася думка щодо невизначеністі у тлумаченні поняття «владні управлінські функції».

Проте, ці підходи не узгоджуються із загальноприйнятими в теорії держави і права поняттями “функції держави ” і “форми здійснення функцій держави”, а також з існуючим у зарубіжному праві поняттям «публічна адміністрація». В результаті відбувається змішення функції держави з формами їх здійснення.

Через поняття «владні управлінські функції» визначається суб'єкт владних повноважень або представник публічної адміністрації, що виступає обов'язковою стороною у спорі, підвідомчому адміністративному суду. Тому метою є встановлення того, чи можливо за допомогою цього поняття визначить суб’єкта, який виступає обов’язковою стороною у справі адміністративної юрисдикції.

Теорія держави і права, розглядаючи державну владу, стверджує, що вона реалізується через державне управління – цілеспрямований вплив держави, їі органів на суспільство в цілому, ті або інші їі сфери (економічну, соціальну, духовну) на основі пізнаних об'єктивних законів для виконання завдань і функцій, що стоять перед суспільством.

Функції держави характеризуються як управлінське поняття, як основні напрями діяльності держави по управлінню суспільством, які конкретизують цілі державного управління.

У одному випадку, під формами реалізації функцій держави розуміють діяльність основних ланок механізму держави, специфічні види державної діяльності і при цьому виділяють законодавчу, управлінську (виконавчу), судову і контрольно-наглядову форми. В іншому випадку – однорідну за своїми зовнішніми ознаками діяльність органів держави щодо здійснення його функцій і виділяють правові і організаційні форми. Правовими формами визначається та частина діяльності, що пов'язана з виданням юридичних актів, а саме: правотворча і правозастосовча (у свою чергу, підрозділяється на оперативно-виконавчу і охоронну).

З погляду теорії управління і теорії держави і права суб'єктом державного управління виступає держава, що розуміється як апарат всіх державних органів і установ, які здійснюють державну владу. Отже, функції управління здійснюють всі державні органи і установи. Незважаючи на це, в юридичній літературі частіше всього поняття органів державного управління застосовується до органів тільки однії з підсистем загальної системи державного управління.

Іноді, необгрунтовано ототожнюється поняття державне управління і діяльність органів виконавчої влади. У вітчизняній науковій літературі переважає точка зору, коли державне управління розглядається ширше, ніж діяльність органів виконавчої влади. Проте вказують, що “широке” поняття державного управління, як сукупності всіх видів діяльності всіх органів держави (що означає фактично всі форми реалізації державної влади в цілому) виправдано тільки на рівні загальносоціальної системи управління. Замість нього для визначення всієї сукупності напрямів і форм реалізації влади з боку держави і на користь організуючої дії на життєдіяльність суспільства пропонується використовувати термін “державне впорядкування (або регулювання) соціальних процесів” (хоча традиційно регулювання розглядається як одна з функцій управління). В якості “вузького“ поняття державного управління розглядається самостійний вид діяльності держави, який здійснює певна частина державних органів.

Незрозуміло, навіщо так ускладнювати терміни в рамках науки адміністративного права. Саме явище державного управління вивчається різними гуманітарними науками. Початкове, базове, універсальне поняття управління і управлінської системи визначено в кібернетиці. Законодавство часто вживає для характеристики різних видів управлінської діяльності термінологію тільки зовні схожу з термінологією наук про управління. Тому доцільніше використовувати одні і ті ж терміни для позначення одних і тих же явищ.

Цілком логічно говорити про систему державного управління, де суб'єктом управління є держава в особі свого апарату, і підсистемах державного управління, де суб'єктами виступають органи відповідного рівня. Всі державні органи здійснюють управлінські функції, але в різних формах. А при «вузькому» розумінні державного управління виходить, що тільки частина державних органів здійснює функції управління.

Звичайно, функції держави необхідно відрізняти від функцій її окремого органу. Виходячи із загальних закономірностей функцій державного управління пропонується така схема поділу функцій за суб'єктом виконання: функції держави в цілому, функції державних підсистем управління, функції окремого органу управління, функції підрозділів органу, функції службовців і функція як одиничне, але складна за змістом управлінська дія.

Однак, необхідно відмітити, що функції і повноваження органу не однопорядкові явища. Функції органу через нормативнє закріплення цілей, завдань, повноважень відображаються в компетенції. Компетенція органу розуміється як юридичне опосередкування покладених на нього функцій у спеціальних нормативно-правових актах шляхом закріплення цілей, завдань і необхідного для їх реалізації комплексу прав і обов’зків, тобто державно-владних повноважень.

Всі державні органи здійснюють управлінські функції, володіють владними повноваженнями та відповідною компетенцією. Таким чином, неможливо правильно визначити суб'єкта, що є обов'язковою стороною спору, підвідомчого адміністративному суду через категорію владних управлінських функцій або владних повноважень. Для цього крім поняття компетенція необхідне поняття, що відображає специфіку діяльності такого органу. В даному випадку доцільно використовувати поняття «публічна адміністрація».

У переважній більшості зарубіжних країн в адміністративному праві використовується термін “публічна адміністрація”. У вітчизняній науковій літературі стійко переводять даний термін як “державне управління”. Але поняття публічної адміністрації більше за обсягом і змістом.

Крім того, в зарубіжному адміністративному праві поняття виконавчої і адміністративної влади розмежовуються. Поняття “виконавча влада” розглядається як конституційно-правове, а “адміністративна влада” – як адміністративно-правове. Вважається, що у виконавчій владі, як і в апараті держави в цілому, є інститути політичного характеру. Вони регламентуються нормами конституційного права. Нормами адміністративного права регулюються технико-управлінські питання виконання законів. Такий підхід розглядають як найбільш коректний, такий що відображає вищий рівень розвитку адміністративного права в порівнянні з тим, коли виконавча і адміністративна влади вважаються синонімами.

Однією з характерних рис публічної адміністрації є те, що вона покликана забезпечувати виконання і застосування законів. Публічна адміністрація здійснює будь-яку державну діяльність, що не знаходиться під керівництвом ні законодавчої, ні судової влади. У апараті як законодавчої, так і судової влади є органи і установи, що забезпечують діяльність парламентів і судів. Вони також здійснюють адміністративну діяльність, забезпечуючи виконання законів.

Публічну адміністрацію визначають як організацію і діяльність органів і установ, підпорядкованих політичній владі, що забезпечують виконання закону і діють в публічних інтересах та наділених прерогативами публічної влади .

Отже, можно зробити висновок: суб’єктом, що виступає обов’язковою стороною у справі адміністративної юрисдикції, є орган публічної адміністрації, що реалізує свою компетенцію.

3. Обмеження диспозитивних та змагальних прав: проблеми застосування.

Найбільш абстрактні правила розгляду і вирішення судових спорів, які реалізуються у нормах процесуальних кодексів, називаються принципами (засадами) судочинства. Судочинство засноване як на загальних принципах, які не залежать від виду спеціалізованої юрисдикції, так і на особливих (галузевих) принципах окремих видів судочинства, що обумовлені предметом розгляду і специфікою завдання суду.

Діяльність адміністративних судів заснована як на загальних принципах судочинства, так і на галузевих принципах, тобто тих, що властиві тільки адміністративному судочинству (ст. 11 КАС). До загальних принципів судочинства, що втілені і в КАС, можна віднести принципи верховенства права, законності, рівності учасників судового процесу перед законом і судом, змагальності сторін, диспозитивності, гласності і відкритості, забезпечення апеляційного та касаційного оскарження судових рішень, обов’язковості судових рішень.

Водночас на відміну від цивільного судочинства, принципи верховенства права і законності мають в адміністративному судочинстві особливу вагу, а змістовне наповнення принципів змагальності та диспозитивності є дуже специфічним. Особливим (галузевим) принципом, властивим лише адміністративному судочинству є принцип офіційного з’ясування обставин у справі, або принцип офіційності. Такі відмінності в адміністративному судочинстві обумовлені предметом адміністративної юрисдикції (а це діяльність публічної адміністрації) та завданням адміністративного судочинства.

Значення принципів у тому, що їх втілення у судочинстві надає йому якості правосуддя і навпаки – ігнорування веде до порушення права на судовий захист і, як правило, до неправосудності судових рішень. Крім того, принципи є ціннісним орієнтиром для надання тлумачення правилам адміністративного судочинства при їх застосуванні, а також усунення прогалин у них.

Змагальність існує у судових процесах, де є рівноправні сторони. Вона полягає у процесі доведення перед судом особами, які беруть участь у справі, своєї позиції у справі (вимог та заперечень). Змагальність реалізується передусім через доказування, тобто підтвердження сторонами обставин, на які вони посилаються для обґрунтування своїх вимог чи заперечень, доказами. Адже саме сторонам найкраще відомі обставини у справі, саме вони найкраще знають, якими доказами ці обставини можна підтвердити.

Особливість адміністративного судочинства у тому, що обставини в адміністративній справі суд може встановлювати на підставі не лише доказів, зібраних сторонами або за їхньою ініціативою, а й доказів, зібраних судом з власної ініціативи.

Специфіка доказування в адміністративному судочинстві полягає у тому, що у справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб‘єкта владних повноважень обов’язок щодо доведення правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. Тобто в адміністративних справах запроваджено презумпцію вини відповідача-суб‘єкта владних повноважень (ст. 71 КАС).

Особливість адміністративного судочинства, на відміну від цивільного судочинства, щодо забезпечення змагальності полягає у більш активній ролі суду. На суд покладено обов‘язок вживати передбачені законом заходи, необхідні для всебічного і повного з‘ясування обставин у справі, зокрема щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи (див. частину четверту статті 11 КАС). По-перше, це дає змогу врівноважити можливості людини, яка зазвичай необізнана у тонкощах юриспруденції, і суб‘єкта владних повноважень, а по-друге, предмет публічно-правового спору найчастіше стосується публічних інтересів – тобто інтересів широкого кола осіб. Суд повинен дослідити, як судове рішення може вплинути на ці інтереси, а не тільки на інтереси осіб, які беруть участь у справі.

Класичний принцип диспозитивності покладає на суд обов’язок вирішувати лише ті питання, про вирішення яких його просять сторони у справі (учасники спірних правовідносин). Суд позбавлений можливості ініціювати судове провадження, інакше він перетворився б з органу правосуддя у контролюючий орган.

За загальним правилом, як і в цивільному судочинстві, адміністративний суд вирішує тільки ті вимоги по суті спору, про вирішення яких клопочуть сторони, і він не повинен виходити за межі цих вимог. Інакше кажучи, суд зв’язаний предметом і розміром заявлених вимог.

Але на відміну від цивільного судочинства, правила адміністративного судочинства допускають випадок, коли суд може, навіть зобов‘язаний, вийти за межі вимог адміністративного позову.

Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.

Наприклад, позивач звертається з вимогою визнати незаконним положення нормативно-правового акта міністерства, яким порушується його суб‘єктивне право. Виходячи з принципу диспозитивності, адміністративний суд начебто не повинен перевіряти нормативно-правовий акт поза межами позовних вимог. Однак, здійснюючи системний аналіз положень правового акту, адміністративний суд може дійти висновку, що порушення права позивача зумовлене не тільки тим положенням нормативно-правового акта, на незаконності якого наполягає позивач, а й низкою інших положень цього акта а бо й іншим актом. Тому для повноти захисту права, яке відстоює позивач, суд повинен вийти за межі позовних вимог. Водночас суд не може визнавати нормативно-правовий акт чи його положення незаконними, якщо вони не порушують права позивача.

Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта виявлено незаконність або невідповідність правовому акту вищої юридичної сили інших правових актів чи їхніх окремих положень, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі та які впливають на прийняття постанови у справі, суд визнає такі акти чи їхні окремі положення незаконними або такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили (частина дев‘ята статті 171 КАС).

Диспозитивність в адміністративному судочинстві дещо обмежена і підконтрольна судові. Високий ступінь втручання суду обумовлений публічним характером спорів, підсудних адміністративним судам, який полягає зокрема у тому, що результати їхнього вирішення можуть мати значення не тільки для сторін, а для широкого кола осіб. Крім того, однією зі сторін в адміністративному процесі зазвичай виступає людина, не обізнана у тонкощах юриспруденції. Вона не завжди може розуміти правове значення своїх дій та на скільки вони відповідають її інтересам. Тому реалізація диспозитивних прав в адміністративному судочинстві перебуває під контролем суду. Метою такого контролю є захист прав, свобод, інтересів сторін та будь-яких інших осіб при розпорядженні сторонами своїми правами щодо заявлених вимог.

Так, суд не може прийняти відмову позивача від адміністративного позову, визнання адміністративного позову відповідачем, відмову стягувача від примусового виконання, а також визнати умови примирення сторін чи мирової угоди між учасниками виконавчого провадження в адміністративній справі, якщо внаслідок цього будуть порушені норми права або чиї-небудь права, свободи чи інтереси. Інакше кажучи, відповідальність за правомірність цих дій в адміністративному судочинстві покладена на суд, а не на сторони, як це прийнято у цивільному судочинстві (ст.ст. 51, 112, 113, 258 КАС).

Наприклад, орган місцевого самоврядування звернувся з адміністративним позовом про скасування акта місцевого органу виконавчої влади, посилаючись на те, що видання такого акта належить до виключної компетенції місцевого самоврядування. Під час судового розгляду позивач заявив про відмову від заявлених ним вимог. Якщо наявні у справі матеріали свідчать про те, що видання такого акта не належить до компетенції відповідача, визначеної законом, а зміст акта порушує права членів відповідної територіальної громади, то суд повинен відмовити у прийнятті відмови позивача від адміністративного позову і розглядати справу далі.

Ще одна специфіка диспозитивності в адміністративному судочинстві: на відміну від цивільного судочинства у ньому існує процесуальний інститут заміни неналежного позивача. Він полягає у тому, що коли із адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, суд може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача належним позивачем (див. частину першу статті 52 КАС). Наявність такого інституту в адміністративному судочинстві знову ж таки обумовлюється публічно-правовим характером спорів.

Наприклад, позивач оскаржує нормативно-правовий акт міністерства, яким насправді порушуються права та інтереси не позивача, а акціонерного товариства, акціонером якого є позивач. Суд повинен роз‘яснити це позивачеві. Якщо позивач погодиться на його заміну належним позивачем - акціонерним товариством, суд повинен повідомити про такий позов акціонерне товариство і можливість вступити у справу у ролі позивача, підтримавши заявлений акціонером позов. Акціонер у разі його заміни належним позивачем вибуває зі справи.

Якщо ж позивач не погоджується на його заміну іншою особою, то ця особа може вступити у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору. Суд повинен повідомити таку особу про наявність позову і право вступити у справу як третя особа із самостійними вимогами, заявивши адміністративний позов з подібними вимогами (див. частину другу статті 52 КАС). За наслідками розгляду справи суд відмовляє у задоволенні позову неналежному позивачу і при наявності законних підстав задовольняє позов третьої особи.