4. Взаимодействие государственных органов в Российской Федерации

Принципы формирования федеративных отношений в РФ выступают фундаментом форм взаимодействия органов государственной власти РФ и ее субъектов.

Одним из наиболее важных остается право народов России на самоопределение, которое нашло отражение уже в вводной части Конституции РФ, где она принимается "исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов". Принцип равноправия и самоопределения народов в России отражает многонациональный характер РФ.

Равноправие субъектов в Российской Федерации проявляется, прежде всего, в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Российская Федерация взяла на себя обязательство руководствоваться общепризнанными принципами федерализма, в соответствии с которыми субъектам Федерации должна быть предоставлена вся полнота государственной власти вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации. Объем принадлежащих исключительно Российской Федерации предметов ведения и полномочий определен с учетом того, что он должен быть достаточным для обеспечения интересов всего многонационального народа России. Предметы ведения Российской Федерации, а также предметы совместного ведения с субъектами получили конституционное разграничение.

Принцип добровольного объединения территориальных образований на конституционной основе говорит о статусе России как конституционной Федерации. Конституционная (недоговорная) природа Федерации определяется рядом обстоятельств. Во-первых, Россия как суверенное федеративное государство существовала на момент подписания Федеративного договора; во-вторых, Федеративный договор не признан составной частью Конституции РФ и в случае несоответствия его положений Конституции РФ действуют положения Основного закона; в-третьих, Федеративный договор имеет своим назначением разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ; в-четвертых, российский многонациональный народ самоопределился в федеративное государство путем принятия Конституции РФ.

Принцип организации федерализма в РФ на основе территориального и национально-территориального признаков свидетельствует о том, что Российское государство образуют две группы субъектов: национально-территориальные (республики, автономная область и автономные округа) и территориальные (края, области и города федерального значения) образования.

Принцип признания государственного суверенитета РФ предопределяет верховенство России (в решении своих внутренних дел) и ее независимость (во внешних сношениях). Свойства верховенства и независимости исключают существование двух уровней суверенных властей и не допускают суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ¹.

Принципы действия (функционирования) федеративного устройства России отражают особенности развития федерализма в РФ.

Принцип равноправия субъектов РФ наделяет государствоподобные образования равными правами и обязанностями, независимо от их экономического, культурного, исторического, социального и иного развития. Он не допускает установления каких-либо привилегий в отношении некоторых из них. В то же время отдельным субъектам РФ предоставляются дополнительные права и льготы. Поэтому вопрос о равноправии составных частей Российского государства до сих пор является дискуссионным².

Принцип единства системы государственной власти. В соответствии со ст. 5 Конституции РФ федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти. Наряду с территориальной целостностью единство системы государственной власти является непременным условием государственной целостности. Вместе с этим названный принцип должен учитывать особенности и своеобразие субъектов Федерации.

Принцип единства системы государственной власти - более широкое понятие, нежели принцип единства системы органов государственной власти. Наряду с первым он выражается в единой политике законотворчества, государственного регулирования и управления, в наличии механизмов координации деятельности и институтов представительства. В целом организация государственной власти в Российской Федерации строится на основе целесообразного единообразия систем государственной власти Федерации и ее субъектов, обеспечивающего соблюдение основ конституционного строя Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, координации деятельности в сферах совместного ведения, взаимоконтроле и взаимоответственности, единой системе законодательного регулирования, правового и судебного контроля.

Требование единства системы органов государственной власти означает их определенную соподчиненность (субординацию). Соподчиненность может выразиться как в полной централизации системы, что характерно только для унитарного государства, так и в наличии отдельных элементов централизации, допустимых, а по определенным вопросам и объективно необходимых и в федеративных государствах. Система органов исполнительной власти в Российской Федерации определяется в Конституции РФ с учетом федеративного устройства России. Особенность единства системы органов исполнительной власти раскрывается в ст.ст. 77 и 78 Конституции России. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ лишь в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Таким образом, если в унитарном государстве принцип единства системы органов исполнительной власти распространяется на все сферы ведения, то в федеративном - на предметы ведения Российской Федерации и частично - совместного ведения.

Федеральные органы исполнительной власти могут, но не обязательно создают свои территориальные органы в субъектах Федерации и назначают соответствующих должностных лиц (ч. 1 ст. 78 Конституции РФ). Допускается возможность использования двух организационных форм реализации компетенции по предметам ведения Федерации - создание собственных территориальных подразделений и наделение этими полномочиями органов государственной власти субъектов РФ.

Принцип единства правового и экономического пространства РФ. С одной стороны, устанавливаются определенные условия правотворческой и правоприменительной деятельности, которые позволяют учесть особенности составных частей Федерации и обеспечить единство правового пространства. С другой стороны, создается единый внутренний рынок, который способствует развитию экономических связей между регионами и повышению уровня их благосостояния, а также создает условия для добросовестной конкуренции между субъектами Федерации с целью создания благоприятной обстановки, гарантирующей свободное развитие и достойные условия для жизни.

Принцип разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ (базовый принцип) лежит в основе всей системы принципов российского федерализма. В ч. 3 ст. 5 Конституции РФ основой федеративного устройства РФ провозглашается разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Однако его необходимо рассматривать как производный принцип, так как предметы ведения РФ и ее субъектов предопределяют предметы ведения и полномочия органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Предметы ведения РФ и ее субъектов разграничиваются Конституцией РФ, что выступает существенной гарантией федерализма и стабилизирующим фактором. Конституционное разграничение предметов ведения между РФ и ее субъектами имеет определенные правовые последствия, вытекающие из ст.ст. 71-73, 76 Конституции России. Во-первых, разграничение предметов ведения между РФ и ее субъектами осуществляется только Конституцией РФ. Во-вторых, перечень вопросов исключительного ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ не подлежит перераспределению. В-третьих, по вопросам исключительного ведения РФ принимаются только федеральные законы. В-четвертых, по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов федеральный центр осуществляет рамочное регулирование. Государствоподобные образования (субъекты РФ) принимают нормативные акты в развитие федерального законодательства. В-пятых, правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, которые регулируют вопросы, отнесенные к предметам исключительного ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. В-шестых, субъекты РФ самостоятельно осуществляют правовое регулирование вопросов, не отнесенных к исключительному ведению федерального центра и совместному ведению федерального центра и регионов. В-седьмых, Конституция разграничивает именно предметы ведения РФ и ее субъектов, а не предметы ведения и полномочия органов государственной власти центра и регионов.

Анализируя конституционно-правовые принципы построения Российской Федерации, нельзя не оставить без внимания, что Конституция РФ не содержит раздела о национально-государственном устройстве. Это можно рассматривать не только как гарантию равноправия субъектов РФ независимо от национального состава проживающего в них населения, но и признание, что Россию населяет многонациональный народ, объединяемый общей судьбой и все государственные органы должны исходить из необходимости сохранения исторически сложившегося государственного единства¹.

Целью очередной реформы российской федеративной системы, начавшейся в 2000 г., является удержание государства в рамках управляемой системы укрепление единства РФ, борьба с терроризмом и коррупцией².

Отметим ряд мер по укреплению федеральной власти:

1. Создание федеральных округов и введение института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.

2. Новый порядок формирования Совета Федерации.

3. Принятие в 2000 г. изменений к Закону 1999 г. об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в частности, предоставляющих Президенту РФ возможность отрешения от должности и смещения региональных руководителей в случае принятия ими решений, которые нарушают федеральную Конституцию или федеральные законы, либо отказа исполнять федеральное законодательство или судебные решения, либо признания их виновными в совершении преступлений. В Постановлении от 4 апреля 2002 г. Конституционный Суд РФ признал, что эти изменения не противоречат Конституции РФ. Конституционный Суд РФ заявил, что обязанности Российской Федерации и субъектов РФ должны быть сбалансированными. Федеральное воздействие должно быть соразмерным, и Президент РФ как гарант Конституции должен следить за тем, чтобы субъекты РФ соблюдали Конституцию РФ и федеральные законы³;

4. Учреждение консультативного Государственного совета.

5. Изменение в декабре 2004 г. порядка формирования глав субъектов РФ в направлении его избрания не народом, а законодательным (представительным) органом субъекта РФ по представлению Президента РФ. Здесь следует также отметить, что после вступления в силу Конституции РФ и до 1995 г. губернаторы назначались. Подобные изменения позволяют сделать вывод о направленности реформы федерализма в сторону централизации.

Хотелось бы остановиться на чрезвычайно важной для России законодательной инициативе, реализованной в форме принятого Федерального закона от 11 декабря 2004 г. "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"¹.

На своем 61-м пленарном заседании 3 - 4 декабря 2004 г. Комиссия Совета Европы "За демократию через право" (Венецианская комиссия) приняла правовое заключение на проект указанного Закона. Целью экспертизы являлось соответствие этих изменений европейским стандартам, применимым к федеративным государствам. Венецианская комиссия справедливо отметила, что европейские государства в своем большинстве не являются федеративными, а структура централизованного государства совместима с членством государства в Совете Европы. Переход в государстве - члене Совета Европы от федеративной к централизованной системе, следовательно, не мог бы считаться нарушением европейских стандартов. Государство может также сочетать элементы федеративного и централизованного устройства. Однако такое сочетание не может или не должно вести к системе правления, содержащей противоречия или дисфункциональные элементы. Такие элементы могли бы вызывать озабоченность, проистекающую из принципа верховенства права, и особенно из принципа разделения властей¹. Следует также учитывать, что не существует документа, авторитетно определяющего европейские федеративные стандарты, как это делает Европейская конвенция о правах человека в сфере прав человека. Законопроект очевидно и существенно уменьшает полномочия субъектов РФ самостоятельно формировать свои органы власти. Более того, контроль и вмешательство со стороны федерального уровня в субъектах никоим образом не исключаются в федеративной системе. В ряде европейских федеративных и региональных государств имеются положения о федеральном контроле за актами субъектов. В Германии, если земля не выполняет своих обязательств по Основному закону или иным законам, то согласно ст. 37 Основного закона Федеральное правительство может с согласия бундесрата принять необходимые меры, чтобы принудить землю к выполнению этих обязательств. Статья 155 испанской Конституции содержит сходную норму. В Бельгии такие возможности для федеральных действий возникают, только если сообщества или регионы не выполняют международные или наднациональные обязательства страны. Италия, как региональное государство, предусматривает сильный централизованный контроль за регионами. Согласно ст. 126 Конституции Президент Республики вправе, после консультаций с объединенной комиссией депутатов и сенаторов по областным вопросам, распустить областной совет и уволить председателя областной джунты, "если они совершили действия, противоречащие Конституции, или грубые нарушения закона"².

Когда Закон предусматривает непрямое вместо прямого избрание высшего должностного лица, это отражает практику в других европейских федеративных государствах, где глава исполнительной власти избирается региональным собранием. Однако в иных федерациях это решение оставляется на усмотрение субъектов федерации. Не является, однако, обычным то, что Закон делает для любого кандидата невозможным стать главой исполнительной власти субъекта Федерации, если он не предложен Президентом РФ. Это с трудом представляется согласующимся с принципом федеративной организации государства, а также с избирательными правами граждан и конституционным принципом народовластия. Как отмечено выше, в Российской Федерации имеется конституционная основа для федерального вмешательства в формирование органов, особенно исполнительной власти, субъектов Федерации. Более того, федеративный элемент поддерживается тем, что утверждение главы исполнительной власти остается задачей законодательного органа субъекта РФ. Следует, однако, отметить, что баланс полномочий очень сильно смещен в сторону федерального уровня. В частности, поскольку законодательный орган субъекта РФ находится под угрозой роспуска, если он откажется дважды либо трижды согласиться с президентской кандидатурой, его позиция является слабой. Президент РФ может также назначить временно исполняющего обязанности главы исполнительной власти без какого-либо участия органа субъекта РФ.

Когда законопроект предусматривает, что только лица, предложенные Президентом Федерации, могут быть утверждены в качестве главы исполнительной власти субъекта, он также предоставляет Президенту возможность отрешить главу в любой момент, если это должностное лицо утратило его доверие. Никакого участия законодательного органа субъекта РФ не требуется, хотя именно этот орган утверждал главу исполнительной власти. Если законодательный орган субъекта РФ выразит недоверие главе субъекта РФ, Президент РФ будет иметь право, но не обязан отрешить высшее должностное лицо от должности. Глава исполнительной власти субъекта РФ, следовательно, несет двойную ответственность - перед Президентом РФ и перед законодательным органом субъекта РФ. Глава субъекта РФ одновременно будет иметь роль префекта, отвечающего за исполнение федеральных законов и политики, и главы самостоятельного правительства, ответственного перед избранным законодательным органом субъекта РФ. Это трудно согласовать.

Президент РФ может не только отрешить главу исполнительной власти субъекта РФ от должности, но также распустить законодательный орган субъекта РФ, если он дважды отклонит предложенную им кандидатуру главы исполнительной власти. Это право имеет совершенно иной характер, чем право распустить законодательный орган, если он не исполняет федеральный закон. Может возникнуть конфликт легитимности, если вновь избранный законодательный орган субъекта продолжит отклонять кандидатуры Президента РФ. Более того, как представляется, субъект РФ будет оставаться без какого-либо избранного законодательного органа до формирования вновь избранного законодательного органа.

Действующее законодательство о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации предусматривает, что представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом соответствующего субъекта РФ.

Изменение законодательства об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и изменение существующих для Совета Федерации правовых рамок привели к тому, что Совет Федерации коренным образом изменил свой характер и тем самым утратил способность значимо выполнять свою функцию.

В соответствии с Конституцией РФ основные задачи Совета Федерации состоят в наблюдении и контроле за деятельностью федерального правительства и особенно Президента.

Эти задачи включают контроль за исполнением федерального бюджета, отрешение Президента РФ от должности, назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, Генерального прокурора, утверждение указов Президента о введении военного или чрезвычайного положений. Подобные задачи могут выполняться только такими сенаторами, которые сами являются независимыми от федерального правительства и особенно Президента. Однако если половина членов Совета Федерации назначается высшими должностными лицами субъектов РФ и если эти должностные лица сами назначаются Президентом РФ и могут быть отрешены от должности Президентом РФ в любой момент в случае утраты доверия Президента, то тогда этих членов Совета Федерации, назначенных исполнительной властью, нельзя считать достаточно независимыми для значимого наблюдения и контроля за федеральным правительством и Президентом РФ.

Соответственно возникает вопрос о совместимости этого состава Совета Федерации с принципом разделения властей, признанным в ст. 10 Конституции РФ. Поэтому, придерживаясь точки зрения Венецианской комиссии, представляется целесообразным изменение правового положения о составе Совета Федерации. Одно из решений заключалось бы в обеспечении того, чтобы половина его членов продолжала избираться представительными (законодательными) органами субъектов РФ, а другая половина избиралась бы непосредственно гражданами соответствующих субъектов РФ.

Российская Конституция предоставляет правовую основу для ограничения самостоятельности субъектов Федерации, особенно в том, что касается формирования институтов исполнительной власти, и решать вопросы о том, не выходит ли Закон за пределы этой конституционной основы и согласуется ли он с федеративным характером государства, как он определен в Конституции, предстоит Конституционному Суду РФ. Венецианская Комиссия пришла к выводу, что новый порядок формирования глав субъектов РФ в любом случае значительно уменьшает самостоятельность субъектов РФ в отношении формирования своих собственных институтов.

Наконец, вызывает особую озабоченность то, что согласно новому законодательству половина членов Совета Федерации назначается главами региональной исполнительной власти, которые обязаны своим положением в основном тому, что их кандидатуры были предложены Президентом РФ, и положение которых зависит от сохранения доверия Президента РФ. Парламентская ассамблея Совета Европы в этой связи даже считает, что "подобная ситуация явно несовместима с основополагающим демократическим принципом разделения власти между законодательными и исполнительными органами", и предлагает российским властям "пересмотреть законодательство о порядке формирования глав субъектов в той части, в которой оно оказывает влияние на состав и независимость верхней палаты российского парламента, с тем, чтобы обеспечить полное соблюдение принципа разделения властей". Следовательно, представляется необходимой реформа порядка формирования Совета Федерации. Парламентская ассамблея Совета Европы также высказала свои опасения, вызванные представленным Президентом РФ В.В. Путиным осенью 2004 г. пакетом реформ, направленных на укрепление "вертикали власти". В частности, отмечается, что такие изменения во многих отношениях "подрывают систему сдержек и противовесов, необходимую для нормального функционирования любой демократии, а для надлежащего функционирования демократии власть должна не только укрепляться по вертикали, должно также иметь место разделение властей по горизонтали"¹.

Таким образом, мы видим, что в новых условиях по-прежнему остается очевидным, что перераспределение прав между Федерацией и ее субъектами, полномочий и финансовых средств между их органами государственной власти должно осуществляться на основе федеративного характера связей. Поэтому повышение самостоятельности органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в решении вопросов регионального и местного значения на основе принципов субсидиарности и адекватности финансирования, расширение кооперации и консолидации во взаимоотношениях между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления - все это должно получить развитие как общая тенденция по мере совершенствования самой модели федерализма и механизмов ее обеспечения. Совместное осуществление государственной власти и сотрудничество на принципах федерализма - залог успеха российской государственности.