"Комментарий к Федеральному конституционному закону от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении"(постатейный)(Кузьмин В.А.)(Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2010)

Документ предоставлен КонсультантПлюсwww.consultant.ruДата сохранения: 08.02.2013

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

Комментарий к федеральному конституционному закону от 30 января 2002 г. N 1-фкз "о военном положении"

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 18 августа 2010 года

В.А. Кузьмин

Кузьмин Валерий Александрович - подполковник милиции в отставке, ведущий специалист группы информации и общественных связей Управления Федеральной службы России по контролю за оборотом наркотиков по Саратовской области, соавтор комментариев к ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов", "О военных судах РФ", "О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ" и ряда других, член Союза журналистов России.

Издание представляет собой постатейный комментарий к Федеральному конституционному закону от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении". В Комментарии изложены правовые основы организации и обеспечения режима военного положения на территории РФ. Закон устанавливает полномочия органов государственной власти Российской Федерации, функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организаций и их должностных лиц, права и обязанности граждан Российской Федерации по обеспечению режима военного положения. В данном нормативном акте установлена ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации по обеспечению военного положения.

При подготовке издания использованы нормативные правовые акты по состоянию на 18 августа 2010 г.

30 января 2002 года N 1-ФКЗ

Российская федерация федеральный конституционный закон о военном положении

Глава I. Общие положения

Статья 1. Военное положение

Комментарий к статье 1

1. Когда определенные политические цели не достигаются экономическими, дипломатическими или иными мирными средствами, определенные реакционные круги и государства прибегают к войне. При боевых обстоятельствах необходимы выработка и определение мер реагирования и решения возникших военных проблем. Руководство государства при возникновении вооруженного противодействия может принять определенные меры. Так, в частности, в целях защиты своих интересов (например, в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии) государство может перейти к чрезвычайным методам управления и особому регулированию отношений в ряде сфер общественной жизни. Одним из таких методов управления является военное положение.

Комментируемый Закон определяет необходимые направления деятельности российских органов власти во время военного положения.

Попытками нарушения целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации является агрессия или непосредственная угроза агрессии. Традиционно под агрессией как политическим термином принято понимать незаконное применение вооруженной силы одного государства (группы государств) против другого государства (группы государств) для его захвата, порабощения или принуждения к принятию своих условий путем нарушения его суверенитета, территориальной целостности, политической и экономической независимости <1>.

--------------------------------

<1> Словарь "Война и мир в терминах и определениях" // http:// www.voina-i-mir.ru/ dicdefinition/ ?id=51.

Официальное определение агрессии принято в Резолюции Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций (далее - ООН) 14 декабря 1974 г. "Определение агрессии" (ст. 1), где агрессия - это применение вооруженной силы государством против суверенитета, территориальной неприкосновенности или политической независимости другого государства или каким-либо другим образом, несовместимым с Уставом ООН (см. комментарий к ст. 3 Закона).

Конституция РФ провозглашает свою территорию целой и неделимой. Целостностью территории государства является ее нераздельность, единство всех субъектов. Под неприкосновенностью территории государства понимается ее защищенность от каких-либо посягательства со стороны другого государства или каких-либо политических или иных сил, т.е. охранение целостности. Конституция РФ предусматривает обеспечение целостности и неприкосновенности территории страны.

В соответствии с ч. 2 ст. 87 Конституции РФ в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии на территории России вводится военное положение.

Под этим определением понимается особый правовой режим, т.е. система обязательных принципов, правил, мероприятий, норм, установленных для какого-либо вида деятельности, включающая в себя комплекс политических, военных, экономических, правовых и иных мер, направленных на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против РФ. Военное положение объявляется в отдельных местностях или по всей стране. Оно характеризуется расширением полномочий военных властей, перехода к ним ряда функций органов государственной власти в области обороны, обеспечения общественного порядка, безопасности. Военное положение возлагает на граждан дополнительные обязанности, вводит ряд ограничений для населения.

Военное положение объявляется указом Президента России с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Утверждение указов Президента о введении военного положения согласно ст. 102 Конституции РФ относится к компетенции Совета Федерации. Согласно комментируемому Закону такие указы незамедлительно публикуются в официальном порядке, а также транслируются по каналам радио и телевидения.

2. Любое предпринимаемое действие преследует определенную цель, т.е. стремление добиться определенного результата (замысла) теми или иными способами. При введении военного положения преследуется прежде всего такая цель, как создание условий для отражения или предотвращения агрессии против РФ, снижение ее вреда и т.д. Для ее достижения необходима разработка соответствующих направлений работы и условий их реализации.

В этой связи осуществляется координация деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных организаций и граждан в интересах отражения агрессии. Достичь поставленных целей в период военного положения помогает организация и скоординированное ведение вооруженной, политической, дипломатической, информационной, экономической и других видов борьбы, а также принятие и реализация решений по подготовке и ведению военных действий. Оказание помощи союзникам РФ, привлечение и реализация их возможностей для достижения совместных целей в войне (вооруженном конфликте), является одним из условий отражения агрессии.

Для предотвращения вовлечения других государств в войну (вооруженный конфликт) на стороне агрессора на ранних стадиях и последующего восстановления международной безопасности и мира используются возможности ООН, других международных организаций для предотвращения агрессии, принуждения агрессора к прекращению войны (вооруженного конфликта).

Одной из приоритетных целей периода военного положения является перевод экономики страны, отдельных ее отраслей, а также предприятий и организаций, транспорта и коммуникаций на работу в условиях военного положения, а также организация и осуществление мероприятий территориальной и гражданской обороны.

3. В связи с тем, что военное положение в значительной мере ограничивает права граждан, настоящим Законом определено, что период его действия должен быть установлен указом Президента РФ. Данный документ вводит военное положение на территории РФ или в отдельных ее местностях в случае агрессии или для предотвращения ее. В указе Президента России определяется дата и время, с которых начинает действовать военное положение, и его территория.

Президент РФ незамедлительно сообщает о введении военного положения Совету Федерации Федерального Собрания РФ (далее - Совет Федерации) и Государственной Думе Федерального Собрания РФ (далее - Государственная Дума).

Указ Президента РФ о введении военного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию. Указ Президента РФ о введении военного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации. Вопрос об утверждении указа Президента РФ о введении военного положения должен быть рассмотрен Советом Федерации в течение 48 часов с момента получения этого указа. В случае если в силу чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельствах заседание Совета Федерации не может быть проведено в установленное время, такой вопрос может быть рассмотрен позднее срока, указанного в абз. 1 п. 5 ст. 4 комментируемого Закона.

Решение об утверждении указа Президента РФ о введении военного положения принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется соответствующим постановлением.

В случае если указ Президента РФ о введении военного положения Совет Федерации не утвердил, такое решение оформляется постановлением Совета Федерации. Указ Президента РФ о введении военного положения, не утвержденный Советом Федерации, прекращает действие со следующего дня после дня принятия такого решения, о чем население РФ или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении военного положения.

Отмена военного положения также объявляется указом Президента РФ, в котором определяется дата и время прекращения его действия. Население об этом оповещается с помощью незамедлительного обнародования указа Президента РФ на радио- и телеканалах и официального опубликования.

4. В целях обороны страны и ее безопасности в период действия военного положения допускается ограничение прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, находящихся на территории РФ в то время, а также деятельности организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности и прав их должностных лиц. Так, например, может быть введено ограничение на въезд и выезд из страны, ограничение свободы перемещения по определенной территории, "комендантский час" (запрещение нахождения граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток).

На граждан, организации и их должностных лиц во время военного положения могут возлагаться дополнительные обязанности. Примером служит военно-транспортная повинность, когда транспорт должен передаваться военным организациям.

Более обстоятельно данный вопрос рассматривается в статьях 7, 18, 19 настоящего Закона.

5. Для отражения или предотвращения агрессии против РФ предназначена военная организация государства. В нее входят Вооруженные Силы РФ (составляют ядро и основу обеспечения военной безопасности), другие войска, воинские формирования и органы, предназначенные для выполнения задач военной безопасности военными методами, а также органы управления ими.

При любом варианте развязывания и ведения войн и вооруженных конфликтов, в том числе в условиях массированного применения противником современных и перспективных боевых средств поражения, оружия массового уничтожения всех разновидностей, Вооруженные Силы РФ и другие войска должны быть готовы к отражению нападения и нанесению поражения агрессору, ведению активных действий (как оборонительных, так и наступательных).

Составляющие военной организации России применяются во время стратегические операции, операций и боевых действий (в крупномасштабных, региональных и локальных войнах, в локальных войнах, международных вооруженных конфликтах), совместных специальных операциях (во внутренних вооруженных конфликтах), контртеррористических операциях (при участии в борьбе с терроризмом в соответствии с федеральным законодательством), миротворческих операциях, мероприятиях по охране общественного порядка и безопасности и т.д. Более детально направление данной деятельности изложено в статьях 9 и 10 комментируемого Закона.

Во время военного положения военная организация государства действует в соответствии со ст. 83 Конституции РФ, настоящим Законом, Федеральным законом от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне", Указом Президента РФ от 5 февраля 2010 г. N 146 "О Военной доктрине РФ", другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ в данной области (см. комментарий к ст. 2 рассматриваемого Закона).

6. Положениями ч. 6 комментируемой статьи закреплена обязанность об объявлении общей или частичной мобилизации в период введения военного положения, если такая мобилизация не была объявлена ранее.

Под мобилизацией понимается комплекс мероприятий по переводу экономики Российской Федерации, экономики субъектов РФ и экономики муниципальных образований, переводу органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций на работу в условиях военного времени, переводу Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований на организацию и состав военного времени. Такое определение содержится в ст. 1 Федерального закона от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации".

Как следует из приведенного определения, мобилизация возможна только в условиях военного времени, в то время как мобилизационная подготовка осуществляется в мирное время. Она включает в себя комплекс мероприятий по заблаговременной подготовке экономики России (в т.ч. экономики субъектов РФ, муниципальных образований), подготовке органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, подготовке Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и создаваемых на военное время специальных формирований к обеспечению защиты государства от вооруженного нападения и удовлетворению потребностей государства и нужд населения в военное время.

Основными принципами мобилизации и мобилизационной подготовки являются: 1) централизованное руководство; 2) заблаговременность, плановость и контроль; 3) комплексность и взаимосогласованность. Конечная цель мобилизации - с самого начала войны приобрести перевес над противником в боевой готовности войск. Поэтому она в первую очередь направлена на перевод Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований на организацию и состав военного времени.

Цели и задачи мобилизации в России определяет Президент РФ, осуществляющий наряду с этим ряд иных полномочий, предусмотренных ст. 4 ФЗ от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ.

В зависимости от масштабов агрессии или ее непосредственной угрозы может быть проведена либо общая, либо частичная мобилизация. Определение вида мобилизации вооруженных сил, масштабов ее проведения зависит каждый раз от складывающейся политической, военной и международной обстановки.

Общая мобилизация проводится на всей территории страны и распространяется на все Вооруженные Силы. Частичная мобилизация проводится в определенных районах территории государства. Она охватывает войска одного или нескольких военных округов (флотов) или отдельные соединения (объединения).

Статья 2. Правовая основа военного положения

Комментарий к статье 2

1. Аспекты организации и функционирования в любой области деятельности государства регулируются правовыми нормами. Фундаментом правовой основы военного положения служит Конституция Российской Федерации. Согласно ст. 4 и ст. 15 она имеет верховенство, высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ.

Военное положение регулируется ст. 87, 102, 109 Конституции РФ.

2. В основе правового регулирования действия военного положения комментируемый Федеральный конституционный закон, которым регламентируются порядок и основания введения и отмены военного положения, определяется содержание режима военного положения. В нем устанавливаются полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению режима военного положения, основания и порядок привлечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов для обеспечения режима военного положения. Закон также устанавливает правовое положение граждан и организаций в период действия военного положения.

Законодатель предусмотрел принятие необходимых федеральных законов и иных нормативных правовых актов на основе настоящего Закона, а также внесение изменения в существующие правовые документы.

3. Проведение любых широкомасштабных мероприятий является по своей природе комплексным и предполагает межотраслевое регулирование. Вот поэтому в период военного положения применяются другие федеральные конституционные и федеральные законы, конкретизирующие те или иные направления деятельности. В частности:

- Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне";

- Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе";

- Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 113-ФЗ "Об альтернативной гражданской службе".

Названные Законы регламентируют действия Вооруженных Сил в период действия военного положения. В Федеральном законе от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в РФ" четко определены действия по организации мобилизации при объявлении военного положения. Полномочия Правительства РФ по руководству деятельностью по обеспечению режима военного положения определены в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве РФ".

4. Существенное место в правовом регулировании деятельности в области военного положения занимают подзаконные нормативные правовые акты.

Прежде всего в этом перечне необходимо отметить указы Президента РФ. Именно таким правовым документом вводится военное положение. Общим вопросам и конкретным направлениям, затрагивающим режим военного положения, посвящены следующие указы:

- Указ Президента РФ от 23 ноября 1995 г. N 1173 "О мерах по осуществлению устойчивого функционирования объектов, обеспечивающих безопасность государства";

- Указ Президента РФ от 14 ноября 1997 г. N 1227 "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти в области мобилизационной подготовки и мобилизации";

- Указ Президента РФ от 2 октября 1998 г. N 1175 "Об утверждении Положения о военно-транспортной обязанности";

- Указ Президента РФ от 15 марта 1999 г. N 350 "Вопросы Службы специальных объектов при Президенте РФ";

- Указ Президента РФ от 1 сентября 2007 г. N 1132 "Об утверждении Положения о военных комиссариатах" и другие.

Особое место в приведенном выше перечне занимают:

1) Указ Президента РФ от 5 февраля 2010 г. N 146 "О Военной доктрине Российской Федерации". Военная доктрина Российской Федерации (далее - Военная доктрина РФ) является одним из основных документов стратегического планирования в Российской Федерации и представляет собой систему официально принятых в государстве взглядов на подготовку к вооруженной защите и вооруженную защиту Российской Федерации. Как следует из положений Военной доктрины РФ, Россия обеспечивает постоянную готовность Вооруженных Сил и других войск к сдерживанию и предотвращению военных конфликтов, к вооруженной защите Российской Федерации и ее союзников в соответствии с нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Недопущение ядерного военного конфликта, как и любого другого военного конфликта, - важнейшая задача Российской Федерации;

2) Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года", которым определяется в том числе, что стратегические цели совершенствования национальной обороны состоят в предотвращении глобальных и региональных войн и конфликтов, а также в осуществлении стратегического сдерживания в интересах обеспечения военной безопасности страны;

3) Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 5 октября 2009 г.), которая определяет основные принципы государственной политики в области противодействия терроризму в Российской Федерации, цели, задачи и направления дальнейшего развития общегосударственной системы противодействия терроризму в Российской Федерации;

4) Концепция внешней политики Российской Федерации (от 12 июля 2008 г. N Пр-1440), в которой отражена система взглядов на содержание, принципы и основные направления внешнеполитической деятельности России.

Положениями этих четырех нормативно-правовых актов формируется правовое поле, в рамках и с соблюдением которого предусматривается применение комментируемого Закона.

Предусмотренные федеральными законами и указами Президента РФ нормы о военном положении развиваются в постановлениях Правительства РФ. К таким документам относятся:

- Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2006 г. N 719 "Об утверждении Положения о воинском учете";

- Постановление Правительства РФ от 28 мая 2004 г. N 256 "Об утверждении Положения о порядке прохождения альтернативной гражданской службы";

- Постановление Правительства РФ от 24 июля 2000 г. N 551 "О военно-патриотических молодежных и детских объединениях";

- Постановление Правительства РФ от 21 сентября 2000 г. N 745 "Об утверждении Положения о статусе воспитанников воинских частей";

- Постановление Правительства РФ от 31 декабря 1999 г. N 1441 "Об утверждении Положения о подготовке граждан РФ к военной службе";

- Постановление Правительства РФ от 26 февраля 1999 г. N 222 "Об утверждении Положения об отборе граждан, подлежащих призыву на военную службу, а также граждан, поступающих на военную службу по контракту, для исполнения специальных обязанностей военной службы" и т.д.

Иные способы и средства нормативной регламентации в области военного положения недействительны и не подлежат применению, приостанавливаются или отменяются в установленном порядке.

5. В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ сказано, что общепризнанные принципы и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Это правило используется и при формировании правовой основы военного положения. В данной области используются положения:

- Конвенции об определении агрессии (Лондон, 4 июля 1933 г.) <2>;

--------------------------------

<2> Конвенция вступила в силу 17 февраля 1934 г. СССР ратифицировал Конвенцию 17 августа 1933 г.

- Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1974 г. "Определение агрессии";

- III Гаагской конвенции об открытии военных действий (18 октября 1907 г.) <3>;

--------------------------------

<3> Конвенция вступила в силу 26.01.1910. СССР признал Конвенцию имеющей силу для СССР (нота МИД СССР относительно Гаагских конвенций и Деклараций 1899 и 1907 гг. от 7 марта 1955 г.).

- IV Гаагской конвенции о законах и обычаях сухопутной войны (18 октября 1907 г.) <4>;

--------------------------------

<4> Конвенция вступила в силу 26.01.1910. СССР признал Конвенцию имеющей силу для СССР (нота МИД СССР относительно Гаагских конвенций и Деклараций 1899 и 1907 гг. от 7 марта 1955 г.).

- Женевской конвенции о защите гражданского населения во время войны (12 августа 1949 г.) <5>;

--------------------------------

<5> Конвенция вступила в силу 21 октября 1950 г. Конвенция ратифицирована Указом Президиума Верховного Совета СССР 17 апреля 1954 г. с оговорками, сделанными при подписании. Ратификационная грамота депонирована Правительству Швейцарии 10 мая 1954 г. Конвенция вступила в силу для СССР 10 ноября 1954 г.

- Женевской конвенции об обращении с военнопленными (12 августа 1949 г.) <6>;

--------------------------------

<6> Конвенция вступила в силу 21 октября 1950 г. СССР ратифицировал Конвенцию (Указ Президиума ВС СССР от 17 апреля 1954 г.) с оговорками, сделанными при подписании. Ратификационная грамота депонирована Правительству Швейцарии 10 мая 1954 г. Конвенция вступила в силу для СССР 10 ноября 1954 г.

- Женевской конвенции об улучшении участия раненых и больных в действующих армиях (12 августа 1949 г.) <7>;

--------------------------------

<7> Конвенция вступила в силу 21 октября 1950 г. СССР ратифицировал Конвенцию (Указ Президиума ВС СССР от 17 апреля 1954 г.) с оговоркой, сделанной при подписании. Ратификационная грамота депонирована Правительству Швейцарии 10 мая 1954 г. Конвенция вступила в силу для СССР 10 ноября 1954 г.

- Женевской конвенции об улучшении участи раненых, больных и лиц, потерпевших кораблекрушение из состава вооруженных сил на море (12 августа 1949 г.);

- Конвенции о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта (Гаага, 14 мая 1954 г.) <8>;

--------------------------------

<8> Конвенция вступила в силу 7 августа 1956 г. СССР ратифицировал Конвенцию (Указ Президиума ВС СССР от 12 декабря 1956 г.). Ратификационная грамота СССР депонирована Генеральному директору ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) 4 января 1957 г.

- Постановления Высшего Государственного Совета Союзного государства от 26 декабря 2001 г. N 8 "О Военной доктрине Союзного государства" <9>.

--------------------------------

<9> См. также: Договор "О создании Союзного государства" (Москва, 8 декабря 1999 г.). Настоящий Договор заключен между Российской Федерацией и Республикой Беларусь, вступил в силу 26 января 2000 г. Россия ратифицировала настоящий Договор Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 25-ФЗ.

Статья 3. Основания для введения военного положения

Комментарий к статье 3

1. В комментируемой части статьи законодатель четко определяет основания введения военного положения: 1) агрессия; 2) непосредственная угроза агрессии.

Непосредственная угроза агрессии может выражаться в концентрировании вражеских вооруженных сил у границы государства, провокационных действиях, проведении террористических актов и т.д. При этом, как гласит ст. 5 Резолюции ООН от 4 декабря 1974 г. "Определение агрессии", никакие соображения любого характера, будь то политического, экономического, военного или иного характера, не могут служить оправданием агрессии. Агрессивная война является преступлением против международного мира. Агрессия влечет за собой международную ответственность. Никакое территориальное приобретение или особая выгода, полученные в результате агрессии, не являются и не могут быть признаны законными. Государство, подвергнувшееся агрессии, имеет право на индивидуальную или коллективную самооборону (ст. 51 Устава ООН).

2. Определяя в ч. 2 комментируемой статьи понятие агрессии, согласующееся с общепризнанными принципами и нормами международного права, Закон определяет перечень действий, являющихся актами агрессии против Российской Федерации.

В качестве агрессии в соответствии с положениями комментируемой части статьи расцениваются перечисленные ниже действия:

1) одним из самых опасных видов агрессии является вторжение или нападение вооруженных сил государства на территорию другого государства. Под вторжением понимается силовой вход вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на чужую территорию. Внезапный силовой бросок армии на чужую территорию с целью разгрома, уничтожения, нанесения ущерба является нападением. Продолжением таких агрессивных действий является оккупация либо аннексия всей или части территории страны.

Занятие вооруженными силами воюющей стороны в международном конфликте территории неприятеля в период ведения военных действий является военной оккупацией. Оккупация носит временный характер, и срок ее действия может быть различным - от нескольких дней до нескольких лет. Одним из важнейших признаков оккупации является установление захватчиками своей администрации на занятой территории. Согласно международному праву оккупация не должна переходить в аннексию и не является основанием для ее возникновения. Военная оккупация допускается только в соответствии с конкретным и обязывающим решением Совета Безопасности ООН. В противном случае она становится одной из форм агрессии.

Режим и правовые нормы военной оккупации определены специальными международными соглашениями, в т.ч. IV Гаагской конвенцией о законах и обычаях сухопутной войны 1907 г., Женевскими конвенциями 1949 г. и протоколами к ним (см. комментарий к ст. 2 Закона). В соответствии с указанными актами военная оккупация не влечет передачу оккупируемой территории оккупирующему государству.

Примером военной оккупации является немецко-фашистская оккупация значительной части территории СССР и части Европы в 1939 - 1945 годах. К невоенным (невраждебным) оккупациям, как правило, относят разнообразные миротворческие миссии войск ООН, НАТО (Организация Североатлантического договора) <10>, ОДКБ <11>, а также иных организаций, если на такие миссии существует мандат ООН (официальное разрешение Генеральной Ассамблеи или Совета Безопасности). Россия как член ООН наряду с другими странами - участниками ООН принимает участие в подобных миссиях. Так, например, в соответствии с Указом Президента РФ от 1 сентября 2008 г. N 1279 для участия в операции Европейского союза в поддержку присутствия ООН в Республике Чад и Центрально-Африканской Республике было направлено воинское формирование Вооруженных Сил РФ численностью до 200 военнослужащих (с четырьмя транспортными вертолетами Ми-8МТ со штатным вооружением, боеприпасами, военной техникой и другими необходимыми средствами) на срок до 12 месяцев.

--------------------------------

<10> Северо-Атлантический Альянс (NATO - North Atlantic Treaty Organisation). Североатлантический пакт (договор) подписан в Вашингтоне 4 апреля 1949 г. Вступил в силу 24 августа 1949 г. Российская Федерация в данном международном договоре не участвует.

<11> ОДКБ - военно-политический союз, созданный государствами - участниками Содружества Независимых Государств (СНГ) на основе Договора о коллективной безопасности (Ташкент, 15 мая 1992 г.).

Государства - члены ОДКБ, считая участие ОДКБ в миротворческой деятельности действенным инструментом укрепления ее международных позиций, авторитета и политического веса в мировых и региональных делах, подписали в г. Душанбе 6 октября 2007 г. Соглашение о миротворческой деятельности ОДКБ. Российская Федерация ратифицировала указанное Соглашение Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 299-ФЗ. Соглашение вступило в силу для Российской Федерации 15 января 2009 г.

Аннексия определяется как насильственное присоединение одним государством всей и части территории другого государства в одностороннем порядке. Согласно общепризнанным принципам и нормам международного права аннексия нарушает территориальную неприкосновенность и целостность, неприкосновенность и нерушимость государственных границ. Ярким примером аннексии является так называемый аншлюс - идея объединения Австрии с Германией и конкретно - аннексия Австрии нацистской Германией 12 - 13 марта 1938 года. Территория Австрии была включена в состав Третьего рейха. Независимость Австрии была восстановлена в апреле 1945 г. после ее занятия союзными войсками в ходе Второй мировой войны и узаконена Государственным договором 1955 г., запрещающим аншлюс. Типичным примером аннексии в последние десятилетия являлся захват Ираком территории Кувейта в 1990 г.;

2) к наиболее варварским видам агрессии можно отнести бомбардировку вооруженными силами иностранного государства (группы государств) чужой территории, под которой понимается обстрел из орудий, ракетных установок, а также сбрасывание бомб при атаке с воздуха летательными аппаратами. При таких действиях наносится существенный урон мирному населению. Бомбардировка в большинстве случаев нарушает Конвенцию о запрещении или ограничении применения конкретных видов обычного оружия, которые могут считаться наносящими чрезмерные повреждения или неизбирательные действия (Нью-Йорк, 10 октября 1980 г.) <12>.

--------------------------------

<12> Конвенция подписана от имени СССР 10 апреля 1981 г., ратифицирована Указом Президиума ВС СССР от 2 июня 1982 г. N 7248-X. Ратификационная грамота СССР сдана на хранение Генеральному секретарю ООН 10 июня 1982 г. Конвенция вступила в силу для СССР 2 декабря 1983 г.

К агрессивным действиям относится также применение любого оружия против территории другого государства. Даже обстрел из обычного стрелкового оружия подпадает под это определение;

3) с целью подрыва военной и экономической мощи, материального, физического и морального истощения, принуждения к капитуляции противника могут быть предприняты такие агрессивные действия, как блокада портов или берегов, под которой понимается изоляция государства путем нарушения его внешних связей на суше, в воздухе и на море. Примером подобной блокады являются действия США во время Карибского кризиса в 60-х годах 20 века. Американский военный флот блокировал морские пути к Кубе, что существенно повлияло на экономику острова;

4) ряд государств мира выдвигает теорию "превентивного удара" или "упреждающего удара" для устранения "реальной" угрозы. Однако они забывают, что этот прием военной стратегии и тактики может быть применим только в ходе уже ведущейся войны. В других случаях это просто акт агрессии. Актом агрессии расценивается и нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на военные базы РФ, группировки Вооруженных Сил РФ или других войск, морские или воздушные силы, независимо от места их дислокации. На основании ст. 51 Устава ООН государство имеет право отдать приказ о применении силы в ответ на вооруженное нападение против своих вооруженных сил и для этого не нужно ничье разрешение;

5) в ряде случаев между враждующими государствами нет прямой границы и поэтому им необходим плацдарм для нанесения удара или коридор для прохождения войск по территории третьего государства. Вооруженные силы нападающего государства также могут использовать территорию третьего государства и для флангового удара. Подобные действие государства, позволяющего, чтобы его территория, которую оно предоставило в распоряжение другого государства, использовалась этим другим государством для нанесения удара по третьему государству, являются актом агрессии. К агрессивным действиям можно отнести и применение вооруженных сил одного государства, находящихся на территории другого государства по соглашению с принимающим государством (военные базы), против третьего государства;

6) в целях дестабилизации порядка, подрыва военной и экономической системы может быть применен такой акт агрессии, как засылка государством или от имени государства вооруженных банд, групп и иррегулярных сил или наемников. Они направляются с какой-то скрытой, тайной целью для совершения разведывательных действий, диверсий, терроризма и иного применения вооруженной силы. Засланные группы совершают незаконные задержания, убийства, похищения, пытки и казнь граждан.

Актами агрессии против РФ могут признаваться также другие акты применения вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности РФ или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии.

3. Мировое развитие на современном этапе характеризуется ослаблением идеологической конфронтации, снижением уровня экономического, политического и военного влияния одних государств (групп государств) и союзов и ростом влияния других государств, претендующих на всеобъемлющее доминирование, многополярностью и глобализацией разнообразных процессов. Неурегулированными остаются многие региональные конфликты. Сохраняются тенденции к их силовому разрешению, в том числе в регионах, граничащих с Российской Федерацией. Существующая система международной безопасности, включая ее международно-правовые механизмы, не обеспечивает равной безопасности всех государств.

Комментируемый Закон признает, что в качестве непосредственной угрозы агрессии против РФ помимо вышеперечисленных актов агрессии могут признаваться действия иностранного государства (группы государств), указывающие на подготовку к совершению акта агрессии против РФ, включая объявление войны РФ.

На сегодняшний день Военной доктриной РФ определен перечень основных внешних военных опасностей, способных при определенных условиях привести к возникновению военной угрозы России - состоянию межгосударственных или внутригосударственных отношений, характеризуемому реальной возможностью возникновения военного конфликта между противостоящими сторонами, высокой степенью готовности какого-либо государства (группы государств), сепаратистских (террористических) организаций к применению военной силы (вооруженному насилию).

К таким внешним военным опасностям относятся в т.ч.:

а) стремление наделить силовой потенциал НАТО глобальными функциями, реализуемыми в нарушение норм международного права приблизить военную инфраструктуру стран - членов НАТО к границам Российской Федерации, в том числе путем расширения блока;

б) попытки дестабилизировать обстановку в отдельных государствах и регионах и подорвать стратегическую стабильность;

в) развертывание (наращивание) воинских контингентов иностранных государств (групп государств) на территориях сопредельных с Российской Федерацией и ее союзниками государств, а также в прилегающих акваториях;

г) создание и развертывание систем стратегической противоракетной обороны, подрывающих глобальную стабильность и нарушающих сложившееся соотношение сил в ракетно-ядерной сфере, а также милитаризация космического пространства, развертывание стратегических неядерных систем высокоточного оружия;

д) территориальные претензии к Российской Федерации и ее союзникам, вмешательство в их внутренние дела;

е) распространение оружия массового поражения, ракет и ракетных технологий, увеличение количества государств, обладающих ядерным оружием;

ж) иные действия, предусмотренные п. 8 раздела II Военной доктрины РФ.

В качестве основных военных угроз могут выступать:

1) резкое обострение военно-политической обстановки (межгосударственных отношений) и создание условий для применения военной силы;

2) воспрепятствование работе систем государственного и военного управления Российской Федерации, нарушение функционирования ее стратегических ядерных сил, систем предупреждения о ракетном нападении, контроля космического пространства, объектов хранения ядерных боеприпасов, атомной энергетики, атомной, химической промышленности и других потенциально опасных объектов;

3) создание и подготовка незаконных вооруженных формирований, их деятельность на территории Российской Федерации или на территориях ее союзников;

4) демонстрация военной силы в ходе проведения учений на территориях сопредельных с Российской Федерацией или ее союзниками государств с провокационными целями;

5) активизация деятельности вооруженных сил отдельных государств (групп государств) с проведением частичной или полной мобилизации, переводом органов государственного и военного управления этих государств на работу в условиях военного времени.

Статья 4. Введение военного положения

Комментарий к статье 4

1. Свои решения по государственным вопросам, принимаемым в пределах предоставленной Конституцией РФ компетенции, Президент России оформляет в виде указов. Они обладают высшей юридической силой после Конституции РФ и федеральных законов и обязательны для исполнения на всей территории страны. Согласно п. 2 ст. 87 Конституции РФ Президент РФ своим указом может вводить военное положение на территории РФ или в отдельных ее местностях. Данный указ носит нормативный характер, служит базой для функционирования исполнительной власти и входит в правовую основу военного положения.

Сразу же после введения военного положения на основании положений Конституции РФ Президент РФ незамедлительно сообщает об этом Совету Федерации Федерального Собрания РФ и Государственной Думе Федерального Собрания РФ. В комментируемом Законе не указана конкретная форма такого сообщения. Вероятно, это происходит в виде направления официального текста указа фельдъегерской службой.

2. Указы Президента РФ имеют четкую форму и структуру. Они принимаются в письменной форме. Структура указа состоит из вводной части (преамбулы), основной части и реквизитов (наименование органа власти, дата, номер, место принятия, печать, штамп). В основной части указа Президента РФ о военном положении должны быть отражены обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения. В данном документе указываются дата и время, когда начинает действовать военное положение, а также границы территории, на которой вводится военное положение.

3. В настоящее время основные положения, регламентирующие порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, определяются Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763. Согласно данному Указу официальным опубликованием актов Президента РФ считается публикация их текстов в "Российской газете" или в Собрании законодательства Российской Федерации. Указ Президента РФ о введении военного положения, как это установлено комментируемой статьей, подлежит незамедлительному официальному опубликованию.

Акты Президента РФ согласно Указу Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.

Рассматриваемый Закон в отличие от общего правила предусматривает не возможность, а обязательность незамедлительного обнародования указа Президента РФ о введении военного положения по каналам радио и телевидения.

Контроль за правильностью и своевременностью опубликования актов Президента РФ осуществляет Государственно-правовое управление Президента РФ.

4. В соответствии с п. "б" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ к ведению Совета Федерации относится утверждение указа Президента РФ о введении военного положения. Указ Президента РФ о введении военного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации.

5. Согласно ст. 149 Постановления Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания РФ" Председатель Совета Федерации незамедлительно направляет текст указа Президента РФ о введении военного положения в Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности (головной) и Комитет Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике для подготовки заключений. Вопрос об утверждении указа Президента РФ о введении военного положения должен быть рассмотрен Советом Федерации в срок, не превышающий 48 часов с момента получения этого указа.

После получения указа Президента РФ о введении военного положения Председатель Совета Федерации обязан обеспечить сбор членов Совета Федерации к месту проведения заседания Совета Федерации в срок не более 48 часов.

Члены Совета Федерации после обнародования указа Президента РФ о введении военного положения обязаны прибыть к месту проведения заседания Совета Федерации в возможно короткие сроки без специального вызова.

В случае если в силу чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств заседание Совета Федерации не может быть проведено в срок, не превышающий 48 часов с момента получения указа Президента РФ, Председатель Совета Федерации по согласованию с Советом палаты может установить иной срок проведения заседания Совета Федерации.

Рассмотрение вопроса об утверждении указа Президента РФ о введении военного положения на заседании Совета Федерации начинается с доклада Президента РФ либо по его поручению полномочного представителя Президента РФ в Совете Федерации, после чего оглашаются заключения Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности и Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике. Обсуждение вопроса проводится в порядке, предусмотренном указанным Регламентом.

6. Решение об утверждении Указа Президента РФ о введении военного положения принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации.

Если за утверждение Указа Президента РФ о введении военного положения не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации, указ Президента РФ о введении военного положения не утверждается, что оформляется постановлением Совета Федерации.

Соответствующее постановление Совета Федерации незамедлительно направляется Президенту РФ.

7. В случае неутверждения Советом Федерации Указа Президента РФ о введении военного положения указ Президента РФ о введении военного положения и военное положение прекращают свое действие со следующего дня после дня принятия такого решения Советом Федерации. Об этом население РФ или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении военного положения.