Глава XVII. Земли особо охраняемых территорий и объектов

Статья 94. Понятие и состав земель особо охраняемых территорий

Комментарий к статье 94

1. Пункт 1 настоящей статьи устанавливает содержательные и формальные (юридические) признаки особо охраняемых территорий. К содержательным признакам относятся те из них, которые указывают на особую значимость соответствующих территорий: их природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, наличие которого служит основанием для придания особого правового статуса. Такие территории формализуются в качестве особо охраняемых посредством: а) полного или частичного изъятия из хозяйственного использования; б) полного или частичного изъятия их из оборота; в) установления особого правового режима использования и охраны.

Степень изъятия особо охраняемых территорий из хозяйственного использования определяется в общих чертах нормами данной главы Земельного кодекса РФ, Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ (с изм.) "Об особо охраняемых природных территориях" <1>, Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ (с изм.) "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" <2>, Лесным кодексом Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ <3>, Федеральным законом от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" <4>, иными нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также индивидуальными положениями об охраняемых территориях и объектах.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.

<2> СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519.

<3> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.

<4> СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713.

Ограничение оборотоспособности земельных участков в пределах особо охраняемых территорий в виде изъятия их из оборота и ограничения оборота регулируется ст. 27 ЗК РФ. Так, из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности государственными природными заповедниками и национальными парками (за исключением случаев, предусмотренных ст. 95 настоящего Кодекса), воинскими и гражданскими захоронениями. Ограничиваются в обороте земельные участки в пределах иных (кроме заповедников и национальных парков) особо охраняемых природных территорий, земли, занятые защитными лесами в составе земель лесного фонда, особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия. Формулировка "в пределах иных (кроме заповедников и национальных парков) особо охраняемых природных территорий" распространяется, во-первых, на виды особо охраняемых природных территорий, названные в п. 1 ст. 95 настоящего Кодекса, а также на иные виды земель особо охраняемых ПРИРОДНЫХ территорий, образуемые в соответствии с п. 5 настоящей статьи (здесь и далее выделено мной. - М.В.). Во-вторых, ограничения оборота распространяются не только на земли самих особо охраняемых природных территорий (далее также - ООПТ), но и на земельные участки, принадлежащие другим лицам, расположенные В ПРЕДЕЛАХ таких территорий.

Содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается Земельным кодексом, федеральными законами.

Согласно п. 2 ст. 27 настоящего Кодекса земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Последнее положение надлежит понимать как наличие в федеральном законе прямого (специального) указания на возможность предоставления ограниченно оборотоспособных земельных участков в частную собственность, отсутствие которого является основанием для отказа в приватизации земельного участка.

Общество с ограниченной ответственностью приобрело в порядке приватизации нежилое помещение. Земельный участок, необходимый для эксплуатации этого объекта, был в 1994 г. предоставлен обществу на праве постоянного (бессрочного) пользования. В 1974 г. этот участок Постановлением Совета Министров РСФСР был включен в список памятников культуры, подлежащих охране как памятники государственного значения. В 2005 г. общество обратилось в областной департамент имущественных и земельных отношений с заявкой на приватизацию земельного участка, на котором расположен приватизированный объект недвижимости. Департамент уведомил заявителя о том, что указанный земельный участок входит в охранную территорию памятника федерального значения и археологического наследия - культурного слоя города Смоленска, ограничен в обороте и, следовательно, не подлежит приватизации. Полагая, что такой отказ не соответствует действующему законодательству, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и понуждении департамента заключить договор купли-продажи земельного участка.

Решением областного арбитражного суда в удовлетворении заявленных требований было отказано, поскольку, по мнению суда, в соответствии с п. 2 ст. 63 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" впредь до принятия федерального закона, разграничивающего объекты культурного наследия, находящиеся в государственной собственности, на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность, приостановлена приватизация объектов культурного наследия федерального значения. Постановлением апелляционной инстанции решение было отменено, требования заявителя удовлетворены ввиду несоответствия отказа п. 4 ст. 28 ЗК РФ. Кассационная инстанция оставила постановление суда апелляционной инстанции без изменения. При этом суды апелляционной и кассационной инстанций сослались на п. 2 ст. 49 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", в соответствии с которым объект археологического наследия и земельный участок, в пределах которого он располагается, находятся в гражданском обороте раздельно, и признали отсутствие обстоятельств, препятствующих приватизации спорного земельного участка. Департамент имущественных и земельных отношений обратился в Высший Арбитражный Суд РФ с заявлением о пересмотре в порядке надзора постановлений апелляционной и кассационной инстанций.

Коллегиальный состав судей Высшего Арбитражного Суда при рассмотрении надзорной жалобы пришел к выводу о наличии оснований для передачи дела в Президиум <1>. Суд констатировал, что спорный земельный участок расположен в пределах территории культурного слоя города, который является памятником археологии федерального значения, принят на государственную охрану и, следовательно, помимо общей категории земель поселений (в настоящее время земли населенных пунктов. - М.В.) относится также к специальной категории земель историко-культурного значения. В соответствии с п. 2, подп. 4 п. 5 ст. 27 ЗК РФ спорный земельный участок ограничен в обороте и не предоставляется в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Федеральный закон, содержащий специальное разрешение относительно приватизации земельных участков, занятых особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия, отсутствует.

--------------------------------

<1> Определение ВАС РФ от 22 января 2007 г. N 15355/06.

Однако Президиум Высшего Арбитражного Суда со ссылкой на п. 2 ст. 49 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", ч. 4 ст. 28 (не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте, если федеральным законодательством разрешено такое предоставление) и ч. 1 ст. 36 (лица, имеющие в собственности здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, имеют исключительное право на приватизацию таких земельных участков) ЗК РФ пришел к выводу об обоснованности требований общества <1>. Фактически Президиум ВАС РФ толковал положение ч. 1 ст. 36 ЗК РФ как разрешение на предоставление в частную собственность земельных участков, ограниченных в обороте. Однако, на наш взгляд, норма ч. 1 ст. 36 ЗК РФ имеет общий характер и не может рассматриваться в качестве прямого специального разрешения на приватизацию ограничено оборотоспособных земельных участков, о которых идет речь в п. 2 ст. 27 и ч. 4 ст. 28 ЗК РФ.

--------------------------------

<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 13 марта 2007 г. N 15355/06 по делу N А62-1807/2006.

В других аналогичных ситуациях <1> арбитражные суды первой, апелляционной и кассационной инстанции, а также судебные составы ВАС РФ были едины в своем мнении об отказе в требовании обязать местную администрацию к заключению договора выкупа земельного участка, на котором расположен памятник архитектуры федерального значения (Дом творчества "Академическая дача имени И.Е. Репина". Ограничен в обороте, если включен в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов РФ.- М.В.), договора купли-продажи земельного участка в составе особо охраняемой природной территории курортно-оздоровительной зоны (г. Геленджик), также относящихся к землям, ограниченным в обороте. В последнем случае суд особо отметил: заявитель не доказал, что в соответствии с каким-либо федеральным законом он имеет право приватизировать указанный земельный участок. Таким же образом суд мотивировал свою позицию в ряде дел о признании права собственности на земельные участки, ограниченные в обороте.

--------------------------------

<1> Определения ВАС РФ от 7 мая 2007 г. N 3583/07, от 8 мая 2007 г. N 4884/07.

Регулирование отношений, связанных с оборотом земельных участков на особо охраняемых территориях, входит в сферу федерального ведения, органы государственной власти субъектов РФ не уполномочены устанавливать какие-либо дополнительные условия оборотоспособности. Так, областной суд признал противоречащим федеральному законодательству и недействующим положение регионального нормативного акта, предусматривающее возможность передачи земельных участков, на которых находились памятники археологии, в частную собственность после проведения полного археологического исследования и выполнения уполномоченным органом охраны памятников соответствующей экспертизы <1>.

--------------------------------

<1> Определение ВС РФ от 31 января 2007 г. по делу N 91-Г06-10.

2. По данным Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, на 1 января 2008 г. земли особо охраняемых территорий и объектов занимают 34393,8 тыс. га, что составляет 2% общей площади земель Российской Федерации.

Земли особо охраняемых территорий отличаются от иных категорий земель не только собственным целевым назначением, что присуще любой категории земель, но также повышенной степенью правовой защиты. Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" устанавливает в качестве основания такого перевода утрату данными землями их особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения, ввиду чего их использование по целевому назначению становится невозможным. При этом обязательно наличие положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством РФ об охране окружающей среды. В то же время для создания особо охраняемых территорий перевод земель другой категории или земельных участков в составе таких земель (за исключением земель населенных пунктов) допускается практически без ограничений. В недавнем прошлом земельное законодательство всемерно поддерживало приоритет земель сельскохозяйственного назначения, от которого дистанцировалось в последние годы, но некоторые особые условия, направленные на сохранение сельскохозяйственных угодий, еще остаются. На этом фоне тем более заметен приоритет земель особо охраняемых территорий: так, перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, к которым закон относит, в частности, создание особо охраняемых природных территорий или отнесение земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения (п. 1 ст. 7 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую").

С точки зрения внутренней структуры, данная категория земель неоднородна, включенные в нее подкатегории имеют различающееся целевое назначение, для них установлен различный правовой режим. Вопросы перевода земель внутри категории законом прямо не урегулированы, что на практике может привести к снижению защитного статуса некоторых территорий.

В настоящее время обеспечение соблюдения режима особо охраняемых территорий становится непростой задачей ввиду возрастающего влияния на них хозяйственной деятельности. Так, растущие потребности в жилищном и производственном строительстве нередко удовлетворяются посредством использования непрозрачных схем изменения целевого назначения соответствующих земельных участков за счет земель природоохранного и рекреационного назначения (особо охраняемые природные территории и земли историко-культурного назначения защищены от таких действий в большей степени).

Особый правовой режим охраняемых территорий отчасти отражен в некоторых иных отраслях законодательства.

Так, одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (п. 10 ст. 2 ГрК РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ). В схемах территориального планирования Российской Федерации отображаются границы земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, границы территорий объектов культурного наследия; в схемах территориального планирования субъектов РФ отображаются границы земель особо охраняемых природных территорий регионального значения, границы территорий объектов культурного наследия; в схемах территориального планирования муниципальных районов отображаются границы территорий объектов культурного наследия (пп. 2, 3 п. 6. ст. 10, пп. 2, 4 п. 6 ст. 14, подп. 3 п. 4 ст. 19 ГрК РФ). Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий (подп. 5 п. 2 ст. 36 ГрК РФ).

В соответствии с п. 2 ст. 389 Налогового кодекса РФ не признаются объектом налогообложения (освобождаются от земельного налога) земельные участки, занятые государственными природными заповедниками и национальными парками, а также особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия.

3 - 4. Согласно комментируемой статье порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий федерального значения, порядок их использования и охраны устанавливаются Правительством РФ на основании федеральных законов. Данное положение подлежит расширительному толкованию, исходя из того что в общих чертах такой порядок установлен в самих Федеральных законах ("Об особо охраняемых природных территориях", "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации").

Как показывает практика, нередко при рассмотрении споров обнаруживается отсутствие достаточных доказательств учета спорных земельных участков в составе земель особо охраняемых территорий. В одних случаях это может быть следствием несоблюдения процедур отнесения земель к данной категории (перевода) и утверждения границ, что довольно распространено <1>, либо недостатков в кадастровом учете, а в других ситуациях формального перевода земель в эту категорию и не требуется. Возникает общий вопрос: всегда ли необходимо отнесение земель к особо охраняемым сопровождать процедурой перевода их в эту категорию?

--------------------------------

<1> Это видно из текстов многих судебных решений, а косвенно подтверждается, например, тем, что СПС "КонсультантПлюс" содержит менее 10 распоряжений Правительства РФ о переводе земель лесного фонда, земель сельскохозяйственного назначения и специального назначения в земли особо охраняемых территорий.

Полагаем, что установление особого правового режима каких-либо земель уже означает отнесение их к категории земель особо охраняемых территорий. Так, согласно ст. 5 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ) земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и названным Федеральным законом. Если такой режим возникает на землях населенных пунктов, то выполнение процедуры перевода их в другую категорию (особо охраняемых территорий) по смыслу ч. 2 ст. 10 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" не требуется. Например, по мнению суда, отнесение в черте населенного пункта земельного участка к общей категории (земли населенных пунктов) не является препятствием для отнесения их в установленном порядке к одной из специальных категорий, указанных в п. 1 ст. 7 ЗК РФ. В силу прямого указания закона земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия по своему целевому назначению относятся к землям историко-культурного назначения. При этих условиях принятие правового акта об отнесении земельного участка к землям историко-культурного назначения не требуется <1>.

--------------------------------

<1> Определение ВАС РФ от 22 января 2007 г. N 15355/06.

В другом деле довод заявителя, обратившегося с иском о признании права собственности на самовольную постройку на набережной города-курорта (в первой зоне санитарной охраны), о том, что кадастровый план не содержит сведений о принадлежности спорного участка к особо охраняемым природным территориям и он отнесен к землям поселений, получил такую оценку суда: согласно п. 10 ст. 85 ЗК РФ в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение <1>, и такие земельные участки используются в соответствии с требованиями, предусмотренными Кодексом. При таких условиях судами установлено, что отсутствие в кадастровом плане сведений о нахождении участка, занятого самовольной постройкой, в первой зоне округа санитарной охраны не может являться основанием для неприменения к нему режима земель особо охраняемых территорий <2>.

--------------------------------

<1> Аналогичную норму содержит Градостроительный кодекс: в состав территориальных зон могут включаться зоны особо охраняемых территорий; в зоны особо охраняемых территорий могут включаться земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение (п. 12 ст. 35 ГрК РФ).

<2> Определение ВАС РФ от 21 мая 2008 г. N 14524/06.

Рассматривая иск о признании незаконным решения краевого департамента имущественных отношений об отказе в предоставлении в собственность за плату земельного участка, суд, исходя из принадлежности спорного земельного участка к землям особо охраняемых природных территорий (второй зоне санитарной охраны курорта), приватизация которых не предусмотрена действующим законодательством, на довод заявителя о том, что в кадастровой карте (плане) земельный участок отнесен к землям сельскохозяйственного назначения, ответил, что это не является основанием для неприменения к нему режима земель особо охраняемых территорий, ограниченных в обороте, приватизация которых запрещена <1>.

--------------------------------

<1> Определение ВАС РФ от 4 июня 2007 г. N 4514/07.

Иными словами, кадастровый учет земельного участка, отнесенного к особо охраняемой территории, в составе иной категории земель не изменяет его особый правовой режим. Что касается особо охраняемых территорий, располагающихся в границах населенных пунктов, то им фактически официально придан двойной правовой режим (п. 10 ст. 85 ЗК РФ): оставаясь частью категории земель населенных пунктов в качестве одной из территориальных зон, они используются в соответствии с требованиями, установленными для особо охраняемых территорий ст. ст. 94 - 100 ЗК РФ. Аналогично, в случае придания всей территории населенного пункта особого статуса (обычно - курорта <1>), его земли используются и охраняются в соответствии с этим статусом, оставаясь землями населенного пункта.

--------------------------------

<1> Например, Постановление Правительства РФ от 17 января 2006 г. N 14 "О признании курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенных в Ставропольском крае, курортами федерального значения и об утверждении Положений об этих курортах".

Порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий федерального значения устанавливается названными выше и некоторыми другими федеральными законами, а также Правительством РФ, например Положением о государственных природных заповедниках в Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РСФСР от 18 декабря 1991 г. N 48, с изм.), Положением о национальных природных парках Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 10 августа 1993 г. N 769), Положением о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения (утв. Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1426, с изм.) и др.

Порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения устанавливается органами государственной власти субъектов РФ (например, Постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан от 26 февраля 1999 г. N 48 "Об утверждении Положений об особо охраняемых природных территориях в Республике Башкортостан") и органами местного самоуправления (например, Положение о лесопарке "Городской" города Кирова, утв. распоряжением администрации города Кирова от 12 августа 1997 г. N 1948) в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ (например, Закон города Москвы от 26 сентября 2001 г. N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве", с изм.) и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

5. Перечень видов особо охраняемых территорий, названных в данной статье, не закрыт. Правительство РФ, соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления могут устанавливать иные виды земель особо охраняемых территорий.

Предоставленные региональным и местным органам власти возможности должны использоваться для организации охраны таких территорий, которые не подпадают под признаки, определенные федеральным законом. Как известно, Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" (далее также - Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ) отнес к региональным особо охраняемым природным территориям (ООПТ) природные парки, государственные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, а к местным - лечебно-оздоровительные местности и курорты. Региональные и местные органы власти должны создавать не одноименные либо симбиотические особо охраняемые природные территории своего уровня, а только новые виды территорий, качественно отличные (по экологическому и иному ценному значению, по площади и др.) от определенных названным Федеральным законом, но нуждающиеся в особой охране. В этом смысле показательно решение суда, принятое по заявлению прокурора Республики Саха (Якутия), о признании противоречащими федеральному законодательству отдельных положений Закона Республики Саха (Якутия) "Об особо охраняемых природных территориях Республики Саха (Якутия)". Данным Законом был установлен правовой статус национального природного парка как охраняемой территории республиканского значения, порядок образования которой исключал компетенцию государственных органов РФ в указанной области. Фактически же правовой режим национального природного парка совпадал с правовым режимом национальных парков, установленным в Федеральном законе. Однако, как справедливо отметил суд, федеральный законодатель предоставил субъектам РФ право устанавливать иные категории особо охраняемых территорий, которые имеют меньший масштаб и по своему статусу несопоставимы с теми, что установлены им <1>. Очевидно, что, установив такую категорию регионального значения, субъект Федерации попытался обойти федеральные органы государственной власти при решении вопроса о создании и последующем функционировании ООПТ, отвечающей критериям федерального национального парка.

--------------------------------

<1> Определение ВС РФ от 12 ноября 2002 г. N 74-Г02-33.

В целом же, несмотря на некоторые конфликтные стороны правотворческой деятельности регионального законодателя, опыт такого рода решений вполне позитивен. Субъекты РФ располагают в рамках комментируемой нормы достаточными легитимными возможностями для реализации регионального экологического интереса в сохранении отдельных природных территорий, не обладающих защитным статусом федерального уровня.

Так, в Москве предусматривается возможность образования следующих региональных ООПТ: природно-исторических парков, экологических парков, городских лесов, водоохранных зон, заповедных участков. Природно-исторический парк определяется в качестве особо охраняемой природной территории, имеющей природоохранное, историко-культурное, просветительское и рекреационное значение как особо ценный для города природный комплекс и памятник отечественной истории и культуры. Природно-исторические парки образуются на природных территориях, включающих памятники истории и культуры (садово-паркового искусства). Экологический парк - специализированная особо охраняемая природная территория, предназначенная для отработки методов и приемов сохранения, восстановления и рационального использования территорий природного комплекса Москвы с учетом специфики их местоположения, экологизации градостроительной и хозяйственной деятельности на территории города, экологического просвещения и природоохранного воспитания населения.

В Чувашской Республике охраняются этноприродные парки, особо ценные агроландшафты, памятные природные места, лесные генетические резерваты, природные наследия, биологические станции <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 27 декабря 2006 г. N 338 "Об утверждении Типовых положений об особо охраняемых природных территориях республиканского значения".

Особый блок в этой сфере составляют региональные нормативно-правовые акты о водно-болотных угодьях международного значения, принимаемые органами власти субъектов РФ во исполнение международных обязательств России по Рамсарской конвенции (см. подробнее в комментарии к ст. 100).

В качестве примера иных особо охраняемых природных территорий местного значения можно привести получившие распространение лесопарки.

6. Земельный кодекс устанавливает в качестве одного из принципов земельного законодательства приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами (подп. 6 п. 1 ст. 1). Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий.

Использование земель особо охраняемых природных территорий и земель, занятых объектами культурного наследия, должно быть целевым, т.е. прямо направленным на достижение задач, для решения которых территориям или объектам был придан особый статус, либо не противоречащим им. Использование этих земель для иных целей ограничивается или запрещается настоящим Кодексом и иными федеральными законами. Запрет нецелевого использования земель устанавливается обычно двумя способами: в виде запрета общего характера (например, абз. 2 п. 2 ст. 99 настоящего Кодекса) либо запрета конкретных видов нецелевого использования (например, п. 7 ст. 95). Ограничение использования для иных целей определяется в виде допущения ограниченного использования для таких иных целей (например, абз. 2 п. 3 ст. 95).

Несмотря на отсутствие в комментируемом пункте прямого указания на необходимость целевого использования иных земель, отнесенных к данной категории, земли природоохранного, рекреационного назначения и особо ценные земли также должны использоваться в соответствии с их целевым назначением, которое лежит в основе деления земель на категории и составляет основу их правового режима.

Нередко в пределах одной охраняемой территории сочетаются элементы охраны особо ценной природной территории и расположенного на ней объекта истории и культуры, например Государственный военно-исторический и природный музей-заповедник "Куликово поле", художественный и ландшафтный музей-заповедник "Царицыно", Государственный мемориальный и природный заповедник "Музей-усадьба Л.Н. Толстого "Ясная Поляна" и др. Конкретные цели использования таких территорий определяются в индивидуальных положениях о них и иных статусных документах.

Особым и, к сожалению, распространенным случаем нецелевого использования является разрешение на охраняемых территориях жилищного строительства. Например, суды рассматривали по заявлению прокурора дело о признании недействительным инвестиционного контракта между закрытым акционерным обществом и музеем-заповедником "Кижи" на проектирование и строительство дома специалистов на территории музея-заповедника <1>. Земельный участок под строительство жилых домов в Москве был предоставлен на территории памятника садово-паркового искусства. Правительство Москвы Постановлением "Об утверждении зон охраны памятника федерального значения "Дворцовая усадьба "Нескучное" XVIII - нач. XIX вв." изменило ранее определенные границы этого памятника федерального значения. Решением суда названное Постановление, а также Постановление правительства города о предоставлении в пользование земельного участка были признаны недействительными <2>. Известно о попытках индивидуальной жилой застройки земель музея-усадьбы "Архангельское" - одной из самых знаменитых среди сохранившихся подмосковных усадеб, уникального памятника истории, культуры, архитектуры и садово-паркового искусства эпохи классицизма, а также охранной зоны подмосковного музея "Мураново", связанного с именами Баратынского, Тютчева и Аксакова.

--------------------------------

<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 28 января 2003 г. N 10611/02.

<2> Определение ВС РФ от 24 апреля 2001 г. по делу N 5-Г01-51.

Статья 95. Земли особо охраняемых природных территорий

Комментарий к статье 95

1. Правовой режим земель особо охраняемых природных территорий регулируется помимо данной статьи Земельного кодекса РФ также нормами природоохранного законодательства и в первую очередь Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", Федерального закона "Об охране окружающей среды", Федерального закона "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах".

Согласно Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" рассматривает особо охраняемые природные территории как форму организации охраны природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, а в совокупности с такими объектами - как природно-заповедный фонд. Земельный кодекс не оперирует понятием природно-заповедного фонда.

Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" определяет задачи, порядок образования, режим особой охраны территории каждого вида, правовое положение государственных природоохранных учреждений, осуществляющих деятельность по организации охраны и использования соответствующих территорий. В части, не противоречащей ЗК РФ и Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях", правовой режим земель заповедников регулируется также Положением о государственных природных заповедниках в Российской Федерации, земель национальных парков - Положением о национальных природных парках Российской Федерации, земель заказников - Общим положением о государственных природных заказниках общереспубликанского (федерального) значения в Российской Федерации, земель памятников природы - Положением о памятниках природы федерального значения в Российской Федерации.

Государственные природные заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем. На их территории полностью изымаются из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, воды, недра, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира. Государственный природный заповедник учреждается постановлением Правительства РФ, принимаемым по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Расширение территории государственного природного заповедника производится в том же порядке.

Национальные парки являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма. Национальные парки учреждаются постановлением Правительства РФ, принимаемым на основании представления органов государственной власти субъектов РФ и федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды <1>. Расширение территории национального парка производится в том же порядке. Утверждение их границ в компетенцию органов местного самоуправления не входит <2>.

--------------------------------

<1> См. также: Рекомендации о порядке подготовки и рассмотрения ходатайств о создании национальных природных парков Российской Федерации (утв. Федеральной службой лесного хозяйства России 30 ноября 1993 г.).

<2> См., напр.: Определение ВАС РФ от 9 июня 2008 г. N 6894/08.

Природные парки - природоохранные рекреационные учреждения, находящиеся в ведении субъектов РФ, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях. Решение об образовании природных парков принимают органы государственной власти субъектов РФ по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Государственные природные заказники - территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса. Заказники могут иметь различный профиль, в том числе быть: комплексными (ландшафтными), биологическими (ботаническими и зоологическими), палеонтологическими, гидрологическими (болотными, озерными, речными, морскими), геологическими. Государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения. Федеральные заказники учреждаются решением Правительства РФ на основании представления федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, региональные - органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления.

Памятники природы - это уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения. Природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы федерального и регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями соответственно Правительством РФ по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды и органами государственной власти субъектов РФ.

Дендрологические парки и ботанические сады являются природоохранными учреждениями, в задачи которых входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществление научной, учебной и просветительской деятельности. Территории дендрологических парков и ботанических садов предназначаются только для выполнения их прямых задач, при этом земельные участки передаются в бессрочное (постоянное) пользование дендрологическим паркам, ботаническим садам, а также научно-исследовательским или образовательным учреждениям, в ведении которых находятся дендрологические парки и ботанические сады.

Лечебно-оздоровительная местность - территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения. Курорт - освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.

Территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ - особо охраняемые природные территории, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. Включение территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов в состав земель особо охраняемых природных территорий представляется не вполне обоснованным, поскольку идеология и причины их особой охраны иные, что с очевидностью следует из содержания специального Федерального закона от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации". Основания установления особого правового статуса территорий традиционного природопользования связаны не столько с природными особенностями территорий, сколько с особенностями образа жизни тех, кто на них проживает.

В соответствии со ст. 66 Водного кодекса РФ водные объекты или их части, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, могут быть признаны особо охраняемыми водными объектами. Статус, режим особой охраны и границы территорий, в пределах которых расположены указанные водные объекты, устанавливаются в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях. Соответственно, на такие водные объекты (а точнее - на покрытые водами земли) распространяется действие комментируемой статьи Земельного кодекса.

Развитие и размещение особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения отражаются в схемах территориального планирования Российской Федерации и схемах территориального планирования субъектов РФ (п. 1 ст. 10, п. 3 ст. 14 ГрК РФ).

Земли особо охраняемых природных территорий в отдельных случаях расцениваются законодателем как приоритетные по отношению к иным категориям земель и иным видам особо охраняемых земель.

Так, организация особо охраняемых природных территорий является достаточным основанием для перевода подлежащих повышенной правовой защите земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в данную категорию земель (п. 1 ст. 11 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую"). В случаях перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей ходатайство о переводе земельных участков возможно без согласия правообладателей земельных участков (п. 5 ст. 2 того же Федерального закона).

В лесах, расположенных на особо охраняемых природных территориях, действует специальный правовой режим (ст. 103 ЛК РФ). Например, в таких лесах, за исключением территорий биосферных полигонов, запрещается использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях. Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях, утверждены Приказом Минприроды России от 16 июля 2007 г. N 181 (с изм.)

2. Отнесение земель особо охраняемых природных территорий к различным формам собственности - федеральной, субъектовой (региональной), муниципальной - произведено Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ соответственно их федеральному, региональному, местному значению. Территории государственных природных заповедников и национальных парков относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов могут быть отнесены либо к особо охраняемым природным территориям федерального значения, либо к особо охраняемым природным территориям регионального значения. Природные парки являются особо охраняемыми территориями регионального значения. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут объявляться особо охраняемыми природными территориями местного значения.

Комментируемая норма устанавливает исключительно публичные формы собственности на особо охраняемые природные территории. С данным положением корреспондируют запрет приватизации и оборота, ограничение оборота особо охраняемых природных территорий, установленные в настоящем Кодексе и Федеральном законе от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ. В судебной практике обычно не применяется норма Федерального закона "Об охране окружающей среды" (п. 5 ст. 58): земли в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной, не подлежат приватизации. Между тем это положение имеет наиболее общий характер, применимо ко всем видам особо охраняемых природных территорий и потому в ряде случаев может сыграть свою роль в защите государственных и общественных интересов в сохранении ООПТ.

Положение о возможности включения в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, состоящих в частной собственности, не противоречит сказанному выше, поскольку подразумевает лишь сохранение в отдельных случаях при создании территорий с особым режимом ранее возникшего правового титула и не допускает возникновения права частной собственности впредь, в границах существующих охраняемых территорий <1>. Включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих на праве собственности гражданам и юридическим лицам, происходит в случаях, когда допускается образование особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у собственников, владельцев, пользователей. Такая возможность предусмотрена Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ применительно к созданию национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, а также следует из содержания статей Федерального закона "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах".

--------------------------------

<1> См., напр.: Определения ВАС РФ от 15 августа 2007 г. N 8352/07 (об отказе в продаже земельного участка в составе национального парка "Самарская Лука"), ВАС РФ от 3 октября 2007 г. N 12719/07 (о признании недействительным договора купли-продажи земельного участка на территории курорта Анапа).

3. Пункт 3 комментируемой статьи содержит три нормы, две из которых сформулированы как запретительные, третья - как разрешительная.

Первая норма - о запрещении на особо охраняемых природных территориях деятельности, не связанной с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренной федеральными законами и законами субъектов РФ. Это равно допущению какой-либо деятельности при условии ее направленности на сохранение и изучение охраняемых природных комплексов и объектов и наличия прямого разрешения в федеральных и региональных законах. Возникает вопрос: действуют ли эти условия совместно (одновременно) либо альтернативно. Скорее альтернативно, поскольку в противном случае законы, на которые указывает ссылка, должны были предусмотреть все разрешаемые виды деятельности исчерпывающим образом, чего не сделано (так, в Федеральном законе от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ перечень допустимых мероприятий и видов деятельности приведен только применительно к заповедникам в п. 2 ст. 9, а подобные перечни для других категорий особо охраняемых природных территорий приводятся не в законах, а в положениях о них), а кроме того, наличие перечней разрешенных видов деятельности делает избыточным указание на ее строгую направленность. С точки зрения разграничения федеральной и региональной сфер ведения, законы субъектов РФ могут предусматривать допустимые виды деятельности только применительно к особо охраняемым природным территориям регионального значения.

Запрет общего характера, содержащийся в данном пункте (п. 3 ст. 95), дополняется перечнем видов деятельности, запрещаемых на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения (п. 7 ст. 95).

Характерной чертой метода правового регулирования, используемого при установлении правового режима ряда ООПТ, является параллельное определение и запрещаемых, и разрешаемых видов деятельности. Одновременное прямое установление и запрещаемых, и допускаемых видов деятельности, с одной стороны, задает довольно жесткие рамки поведения и оправдано задачами, поставленными перед особо охраняемыми природными территориями. Но, с точки зрения целостности правового регулирования, такой подход не исключает возникновения пробелов в связи с появлением каких-либо новых видов деятельности. В таком случае будет действовать общий запрет на деятельность, не связанную с сохранением и изучением природных комплексов и объектов, установленный в комментируемой статье. Дополнительно может применяться норма Федерального закона "Об охране окружающей среды", согласно которой запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду и ведущая к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под особой охраной (п. 2 ст. 59).

Вторая норма комментируемого п. 3 ст. 95 ЗК РФ запрещает изменение целевого назначения земельных участков в пределах земель особо охраняемых природных территорий и прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению. Данной норме созвучно положение Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ: запрещается изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и другие природные ресурсы, которые включаются в государственные природные заповедники. Здесь надо заметить, что по своим последствиям все три юридических действия (изменение целевого назначения, прекращение прав на землю для нужд, противоречащих целевому назначению, изъятие земельных участков), осуществляемые по разной процедуре и с различными вариациями субъектного состава (например, при изъятии и прекращении прав меняется субъект права на земельный участок, а при изменении целевого назначения этого может и не происходить), ведут, как правило, к одинаковому объективному результату, а именно выведению земель из состава особо охраняемых природных территорий. Тем самым формально запрещены все возможные варианты вывода. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" тоже запрещает изъятие земель природно-заповедного фонда, но с оговоркой - за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, т.е. случаи изъятия земель природно-заповедного фонда должны быть прямо предусмотрены федеральным законом, но таких прямых исключений нигде не сделано. Следовательно, на земли особо охраняемых природных территорий не распространяется действие ст. 49 Земельного кодекса и они не могут быть изъяты для государственных и муниципальных нужд. По аналогичным причинам не могут быть прекращены права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками в порядке ст. 45 Земельного кодекса, даже при наличии признаков соответствующих правонарушений. В таких ситуациях речь может идти об иных видах юридической ответственности и изменениях в руководстве особо охраняемыми природными территориями. Федеральный закон предусматривает по существу единственное легитимное основание такого рода, названное в Федеральном законе "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", - это утрата данными землями их особого природоохранного, научного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения, ввиду чего их использование по целевому назначению становится невозможным. Представляется, что только подобные естественные изменения характеристик особо охраняемых природных территорий могут служить основанием и для перевода земель внутри подкатегории ООПТ, например земель заповедника или национального парка в земли заказника. Установленный в комментируемой норме запрет изменения целевого назначения земельных участков или прекращения прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, направлен не исключительно на сферу межкатегориального перевода земель, как принято считать, но также и на ситуации изменения режима особой охраны внутри данной категории и подкатегории.

Третья норма комментируемой статьи допускает на специально выделенных земельных участках частичного хозяйственного использования в составе земель особо охраняемых природных территорий ограниченную хозяйственную и рекреационную деятельность в соответствии с установленным для них особым правовым режимом.

Так, на специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавался государственный природный заповедник, допускается деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории, и осуществляется в соответствии с утвержденным индивидуальным положением о государственном природном заповеднике. Согласно Положению о государственных природных заповедниках в РФ на некоторых участках заповедника могут быть разрешены: организация подсобных сельских хозяйств для обеспечения сотрудников заповедника и членов их семей продуктами питания; выпас скота, принадлежащего заповеднику и его работникам, в том числе вышедшим на пенсию, а также иным гражданам, постоянно проживающим на его территории; предоставление работникам заповедника, в том числе вышедшим на пенсию, но проживающим на его территории, служебных наделов (пахотной земли и сенокосов); заготовка дров и деловой древесины, необходимых для обеспечения потребностей заповедника и постоянно проживающих на его территории граждан; сбор грибов, орехов, ягод работниками заповедника, а также гражданами, постоянно проживающими на территории заповедника, для личного потребления (без права продажи); любительский лов рыбы сотрудниками заповедника, а также гражданами, проживающими на его территории, для личного потребления без права продажи (в исключительных случаях на специально отведенных участках допускается любительский лов рыбы преимущественно местным населением); организация и устройство экскурсионных экологических маршрутов; размещение музеев природы заповедника, в том числе с экспозицией под открытым небом <1>. Описание участков частичного хозяйственного использования (местоположение, площадь) содержится в индивидуальных положениях о заповедниках.

--------------------------------

<1> См. также: инструктивное письмо Минприроды России от 23 октября 2000 г. N 33-01-3/462 "О порядке ведения ограниченной хозяйственной деятельности на территориях государственных природных заповедников".

На территориях государственных природных заповедников отстрел (отлов) животных в научных и регуляционных целях допускается только по разрешениям государственных органов, в ведении которых находятся заповедники.

В национальных парках, расположенных в районах проживания коренного населения, допускается выделение зон традиционного экстенсивного природопользования. На специально выделенных участках допускаются традиционная хозяйственная деятельность, кустарные и народные промыслы, а также связанные с ними виды пользования природными ресурсами по согласованию с дирекциями национальных парков.

4. В целях защиты земель особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним земельных участках могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий.

Согласно Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" на прилегающих к территориям государственных природных заповедников участках земли и водного пространства, вокруг национальных парков создаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования.

В соответствии с этим Законом решение об образовании охранной зоны государственного природного заповедника принимается и утверждается Правительством РФ. В соответствии с Положением о государственных природных заповедниках в Российской Федерации режим охранной зоны заповедника определяется органом, принявшим решение о ее создании, а положение об охранной зоне заповедника утверждает орган исполнительной власти субъекта РФ. В этих нормах заметна противоречивость компетенции, поскольку именно в положении об охранной зоне заповедника описывается ее режим.

В пределах охранных зон государственных природных заповедников запрещается хозяйственная и иная деятельность, отрицательно влияющая на природные объекты и комплексы заповедника. Положения об охранных зонах содержат перечни конкретных запрещаемых видов деятельности, а также полномочия администрации заповедника. Например, Постановлением губернатора Сахалинской области (1994 г.) в водной охранной зоне государственного природного заповедника "Поронайский" установлен ограниченный режим ее использования: ведение рыбного промысла только силами заповедника или силами других организаций при наличии согласия заповедника, разрешения управления "Сахалинрыбвод", рекомендации СахТИНРО и в установленные сроки. Заповедник "Поронайский" обратился в суд с иском к Сахалинскому бассейновому управлению по охране, воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства о признании недействительным договора, заключенного между Управлением и обществом с ограниченной ответственностью на право безвозмездного и бессрочного пользования промысловым участком без согласия заповедника. Суд удовлетворил требования заявителя <1>.

--------------------------------

<1> Постановление ФАС Дальневосточного округа от 20 декабря 2000 г. по делу N Ф03-А59/00-1/2352.

Решения об образовании охранных зон национальных парков и утверждении положений о них принимаются органами исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с органами местного самоуправления и собственниками земли. Например, Правительство Республики Мордовия утвердило Положение об охранной зоне национального парка "Смольный" (Постановление от 16 ноября 1995 г. N 364). На территории охранной зоны национального парка запрещается: строительство и функционирование объектов, ухудшающих экологическое состояние природной среды; сплошные рубки и подсочки леса в полосе 1 километра вдоль границ национального природного парка; распашка лугов и пойм; применение химических средств при уходе за лесом и борьбе с вредителями и болезнями леса; применение пестицидов в сельскохозяйственном производстве; сброс неочищенных бытовых, хозяйственных и промышленных стоков в реки и замкнутые водоемы; новое мелиоративное и гидротехническое строительство, а также реконструкция мелиоративных сетей, которые могут привести к коренному изменению гидрологического режима территории; акклиматизация и интродукция чуждых видов животных и растений; применение при производстве охоты ядохимикатов, самолетов, петель, ловчих ям; разорение гнезд, нор и муравейников; выжигание травы, оставшейся от предшествующего года; отвод земель для дачного строительства и организации садоводческих товариществ; геологоразведочные работы и промышленная разработка полезных ископаемых, а также некоторые другие виды деятельности. С администрацией национального парка согласовываются проекты застройки населенных пунктов, проекты строительства и реконструкции производственных, хозяйственных и общественных зданий и сооружений, а также дорог, линий связи, электропередач, газопроводов на территории охранной зоны. Режим этой охранной зоны социально ориентирован. В числе задач охранной зоны - создание экологически здорового агроландшафта, экологизация сельскохозяйственной деятельности и других видов пользования природными ресурсами, обеспечение социально-экономических интересов местного населения в пользовании природными ресурсами для жизнеобеспечения. На территории охранной зоны сохраняется традиционная хозяйственная деятельность, возрождаются и поддерживаются народные промыслы и ремесла.

В отличие от охранных зон заповедников и национальных парков, которые должны по смыслу Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ создаваться обязательно, охранные зоны вокруг других особо охраняемых природных территорий и объектов рассматриваются этим Законом, так же как и комментируемым п. 4 ст. 95 ЗК РФ, в качестве возможного элемента правового режима ООПТ. Об охранных зонах природных парков и памятников природы упоминается в п. 5 ст. 21, п. 1 ст. 27 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ. Согласно Положению о памятниках природы федерального значения в Российской Федерации (утв. Приказом Минприроды России от 25 января 1993 г. N 15) в целях защиты памятников природы от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках суши и водного пространства могут создаваться охранные зоны с регулируемым и контролируемым режимом хозяйственной деятельности. Нормативные тексты об охранных зонах государственных природных заказников отсутствуют, однако практика их установления существует. Так, в целях предотвращения негативного антропогенного воздействия, исходящего от сопредельных территорий, в соответствии с Постановлением администрации Владимирской области от 12 сентября 1996 г. N 445 "Об обеспечении функционирования особо охраняемых природных территорий Владимирской области" по периметру внешней границы федерального заказника "Муромский" установлена охранная (буферная) зона шириной 150 м <1>. В целом охранные зоны можно создавать вокруг любых ООПТ непосредственно на основе положений данной нормы Земельного кодекса и названного Федерального закона. Однако порядок принятия решений, утверждения правового режима и положений об охранных зонах остается не вполне определенным.

--------------------------------

<1> Положение о государственном природном заказнике федерального значения "Муромский" (утв. Приказом Минсельхоза России от 24 ноября 2003 г. N 1500).

Границы охранных зон должны быть обозначены специальными информационными знаками.

Установление охранных зон ООПТ с соблюдением установленного порядка не нарушает права граждан на передвижение <1>.

--------------------------------

<1> См. об этом, напр., в Определении ВС РФ от 27 декабря 2006 г. по делу N 81-Г06-18 (об отказе в удовлетворении заявления граждан об оспаривании распоряжения администрации Кемеровской области о расширении охранной зоны государственного заповедника "Кузнецкий Алатау").

Земельные участки в границах охранных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима.

5. С данной нормой корреспондирует п. 5 ст. 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ: на основании принятых схем развития и размещения особо охраняемых природных территорий или территориальных схем охраны природы органы государственной власти субъектов РФ принимают решения о резервировании земель, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, и об ограничении на них хозяйственной деятельности. Общим здесь является ограничение хозяйственной деятельности на резервируемых территориях как логическое следствие резервирования. Однако между нормами имеется и различие, состоящее в том, что комментируемое положение Земельного кодекса связывает процедуру резервирования с последующим изъятием земель, в том числе путем выкупа. Учитывая, что особо охраняемые природные территории далеко не всегда образуются с изъятием земельных участков, у их правообладателей остается неопределенным вопрос о необходимости проведения резервирования в случае образования ООПТ без такого изъятия. С точки зрения действия закона во времени, приоритет имеет данная норма Земельного кодекса. Но по существу необходимость резервирования должна зависеть от необходимости установления ограничений хозяйственной деятельности на будущих ООПТ.

Правоприменительная практика содержит примеры различной интерпретации данной ситуации. Постановление краевого правительства, которым на землях лесного фонда образованы природные парки, было принято в отсутствие решения о резервировании земельных участков, что послужило одним из оснований обращения прокурора в суд о признании его недействующим. По мнению же суда, из содержания п. 5 ст. 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ и п. 5 ст. 95 ЗК РФ следует, что само по себе отсутствие решения о резервировании земельных участков, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, не свидетельствует о противоречии оспариваемого постановления федеральному законодательству; федеральный закон не требует обязательного предварительного резервирования земель во всех без исключения случаях <1>. Возможно, в данной ситуации такой позиции суда способствовало то, что создание природных парков было произведено без изъятия земельных участков у собственника, землепользователей, землевладельцев.

--------------------------------

<1> Определение ВС РФ от 26 сентября 2007 г. N 58-Г07-15.

Согласно п. 1 ст. 70.1 ЗК РФ в случаях, связанных с созданием особо охраняемых природных территорий, осуществляется резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам. Из этого следует два возможных вывода: или создание ООПТ не признается той государственной или муниципальной нуждой, для которой могут впоследствии изыматься земли частных лиц (но комментируемый пункт ЗК РФ содержит указание на возможность изъятия земель для создания ООПТ); или земли, предоставленные гражданам и юридическим лицам, могут изыматься без процедуры предварительного резервирования. Видимо, после введения п. 1 ст. 70.1 ЗК РФ новых оснований резервирования логично было бы дополнить и существующий перечень оснований изъятия (выкупа). Если же подразумевалось резервирование без последующего изъятия, то такой вариант маловероятен, поскольку режим ООПТ (как и иные названные там виды использования территорий) далеко не всегда может обеспечиваться за счет обременений не изымаемых земельных участков. Кроме того, п. 1 ст. 70.1 излишне широко очерчивает круг лиц, чьи земельные участки не резервируются, поскольку участки, предоставленные субъектам, не наделенным правами юридического лица, составляют, скорее всего, малую долю земель.

Земельные участки, расположенные в границах земель, зарезервированных для создания и расширения особо охраняемых природных территорий, ограничены в обороте и не подлежат отчуждению в соответствии с Федеральным законом "О приватизации государственного и муниципального имущества".

Особенностью порядка резервирования земель в целях создания и расширения особо охраняемых природных территорий является предоставление полномочий по принятию соответствующих решений только органам государственной власти субъектов РФ, в то время как для других целей полномочиями по резервированию обладают органы власти всех уровней. Порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд должен быть определен Правительством РФ. До настоящего времени он не принят, и резервирование земель для создания особо охраняемых природных территорий может осуществляться в соответствии с порядком, устанавливаемым самими субъектами Федерации в силу того, что они наделены полномочием по принятию решения о резервировании. Так, еще до законодательных поправок о резервировании (Федеральный закон от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ) было принято Положение о порядке использования земельных участков, зарезервированных для образования особо охраняемых природных территорий в городе Москве (утв. Постановлением правительства Москвы от 31 января 2006 г. N 50-ПП). Перечень запрещаемых этим Положением видов деятельности несколько отличается от определяемых вновь введенной ст. 56.1 ЗК РФ, которая относит к ограничениям, возникающим в связи с резервированием, права, предусмотренные подп. 2 и 3 п. 1 ст. 40 ЗК РФ, а также другими федеральными законами.

В ходе принятия органами государственной власти субъекта РФ решений о резервировании земель для ООПТ должно учитываться мнение общин малочисленных народов, проживающих на территории резервируемого земельного участка <1>.

--------------------------------

<1> См.: Определение ВС РФ от 23 марта 2005 г. по делу N 53-Г05-3.

6. Данный пункт комментируемой статьи посвящен землям наиболее значимых охраняемых природных территорий - государственных заповедников и национальных парков. Здесь констатируется федеральная собственность на земли и земельные участки государственных заповедников и национальных парков, налагается запрет на приватизацию земельных участков в их границах. Такой запрет содержится также в п. п. 2, 4 ст. 27 ЗК РФ, в п. 2 ст. 6, п. 5 ст. 16 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ.

Несмотря на всю очевидность запретов, допускаются их нарушения. Так, прокуратура обнаружила незаконный вывод земель национального парка "Куршская коса" из федеральной собственности, по предъявленному прокурором иску национальному парку были возвращены более 22 тыс. кв. м земель территории <1>.

--------------------------------

<1> http://www.genproc.gov.ru/news/news-7400. 15 февраля 2008 г.

Земля, воды, недра, растительный и животный мир, находящиеся на территориях государственных природных заповедников, предоставляются в пользование (владение) государственным природным заповедникам на правах, предусмотренных федеральными законами. Земельные участки принадлежат заповедникам как федеральным государственным учреждениям на праве постоянного (бессрочного) пользования (ст. 20 ЗК РФ). Природные ресурсы государственных природных заповедников полностью изымаются из оборота (не могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иными способами).

Земля, воды, недра, растительный и животный мир, находящиеся на территории национальных парков, предоставляются в пользование (владение) национальным паркам на правах, предусмотренных федеральными законами. Земельные участки принадлежат национальным паркам также на праве постоянного (бессрочного) пользования. В целях организации рекреационной деятельности, в том числе физкультурно-оздоровительной и спортивной, земельные участки в соответствующих функциональных зонах (зонах познавательного туризма, рекреационных, зонах обслуживания посетителей) могут предоставляться гражданам, юридическим лицам в аренду в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 26 января 2007 г. N 47 "О подготовке и заключении договора аренды земельного участка национального парка". Например, распоряжением Правительства РФ от 27 февраля 2003 г. N 238-р определены границы земельных участков Сочинского национального парка, которые могут быть переданы в аренду для создания туристско-спортивного горноклиматического комплекса "Красная поляна". Сервитутные отношения не получили развития в национальных парках.

Применительно к иным правообладателям земельных участков в данной норме делается акцент на экологической корректности их деятельности как обязательном условии расположения в границах национальных парков. На землях, включенных в границы национального парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации, ограничиваются расширение и строительство новых хозяйственных объектов. Режим использования этих земель определяется положением, утверждаемым государственным органом, в ведении которого находится конкретный национальный парк, по согласованию с органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ. Доля земель сторонних правообладателей может быть весьма значительной. Например, национальный парк "Самарская Лука" образован на площади 134 тыс. га, из которых национальному парку в постоянное (бессрочное) пользование предоставлены земли площадью 69 тыс. га, и в границы национального парка включены земельные участки других собственников и пользователей общей площадью 65 тыс. га без изъятия этих земель из хозяйственной эксплуатации. Общая площадь национального парка "Плещеево озеро" в установленных границах составляет 23573 га, в том числе 1803 га земель других собственников и пользователей <1>.

--------------------------------

<1> Положение о Федеральном государственном учреждении "Национальный парк "Самарская лука" (утв. Приказом Минприроды России от 9 марта 2004 г. N 259); Положение о Федеральном государственном учреждении "Национальный парк "Плещеево озеро" (утв. Приказом Минприроды России от 11 апреля 2003 г. N 296).

С федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды согласовываются вопросы социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов, а также проекты развития населенных пунктов, находящихся на территориях соответствующих национальных парков и их охранных зон. Приказом Росприроднадзора от 16 августа 2007 г. N 258 "О согласовании вопросов социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов, находящихся на территориях национальных парков и их охранных зон" приказано: согласование вопросов социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов, находящихся на территориях национальных парков и их охранных зон, осуществлять при условии соблюдения хозяйствующими субъектами режима или иных правил охраны и использования окружающей среды и природных ресурсов на указанных территориях; оформлять гарантии соблюдения установленного режима или иных правил охраны и использования окружающей среды и природных ресурсов на указанных территориях, соглашениями, заключаемыми с хозяйствующими субъектами при осуществлении ими конкретных видов социально-экономической деятельности на территориях национальных парков и их охранных зон. Национальный парк может определять уровень допустимой антропогенной нагрузки природопользователя на окружающую среду.

Национальный парк имеет право: осуществлять контроль соблюдения на земельном участке природоохранного и земельного законодательства, а также условий соглашений; предъявлять природопользователю в установленном порядке иски о возмещении ущерба природным комплексам и объектам на территории национального парка и его охранной зоны; ставить в установленном порядке вопрос о приостановке деятельности природопользователя и расторжении соглашения с ним в случаях несоблюдения природопользователем условий соглашения и неоднократных нарушений природоохранного и земельного законодательства; привлекать природопользователя к тушению лесных пожаров, а также к ликвидации последствий иных стихийных бедствий. Национальный парк не имеет права вмешиваться в вопросы управления и финансово-хозяйственной деятельности природопользователя, за исключением случаев, предусмотренных соглашением.

Природопользователь имеет право запрашивать и получать сведения о функциональном зонировании и территориальном планировании национального парка, установленных режимах и ограничениях в использовании земельных участков на территории, в границах которой осуществляется его социально-экономическая деятельность, самостоятельно выбирать форму хозяйственной деятельности с учетом требований природоохранного и земельного законодательства. Природопользователь обязан: осуществлять свою деятельность и производить работы на земельном участке способами, предотвращающими возникновение эрозии почв, исключающими или ограничивающими негативное воздействие на состояние природных комплексов и объектов, а также в соответствии с проектной документацией, получившей положительное заключение государственной экспертизы, представлять национальному парку на согласование проектную и иную документацию, связанную с реконструкцией, расширением, капитальным ремонтом и строительством объектов для осуществления своей деятельности; не допускать размещения предметов, материалов, оборудования и объектов, являющихся источником негативного воздействия на состояние природных комплексов и объектов, без согласования с национальным парком, а также производственных и/или бытовых отходов в установленных местах сверх согласованных лимитов или в неустановленных местах; предоставлять национальному парку по его запросу информацию о соблюдении режима использования и охраны земельного участка и окружающей среды, а также иные сведения, необходимые для реализации полномочий национального парка; изготавливать и устанавливать на своем земельном участке аншлаги (информационные щиты), свидетельствующие о нахождении данного земельного участка в границах национального парка; обеспечивать безопасные условия пребывания посетителей на земельном участке и объектах недвижимости, принадлежащих ему на праве собственности и/или пользования и пр.

Из вышеприведенных условий функционирования хозяйствующих субъектов на территориях национальных парков следует обязательность согласования национальными парками договоров аренды земельных участков, принадлежащих другим правообладателям, и согласие на это органов власти, в ведении которых находятся национальные парки. В настоящее время разрабатываются поправки к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях", направленные, в частности, на урегулирование некоторых отношений национальных парков и иных землепользователей, осуществляющих свою деятельность на их территориях.

По решению Правительства РФ в соответствующих функциональных зонах национальных парков допускаются строительство, реконструкция и эксплуатация физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений и объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры. Например, Перечень земельных участков в пределах рекреационной зоны и зоны обслуживания посетителей Сочинского национального парка, на которых допускается строительство и эксплуатация объектов социальной инфраструктуры, утвержден распоряжением Правительства РФ от 26 января 2007 г. N 81-р. Проектная документация таких объектов подлежит помимо государственной экспертизы проектной документации также государственной экологической экспертизе (ст. 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе").

Положение об исключительном праве приобретения "чужих" земельных участков национальными парками ограничивает свободу сделок с точки зрения выбора собственником участка другой стороны. Поскольку законодатель говорит о "приобретении", то, очевидно, данная норма не закрывает возможность наследования земельного участка в общем порядке. Полагаю, что это исключительное право национальных парков преодолевает преимущественные и исключительные права собственников недвижимости, урегулированные п. 3 ст. 35, п. 1 ст. 36 настоящего Кодекса.

В настоящее время наиболее актуальными земельно-правовыми проблемами в сфере функционирования заповедников и национальных парков является незавершенность государственной регистрации прав на земельные участки во многих заповедниках и национальных парках в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", а также невыполнение процедуры перевода земель различных категорий в границах заповедников и национальных парков в категорию "земли особо охраняемых территорий и объектов" и отсутствие сведений о площадях и границах указанных территорий в государственном земельном кадастре (кадастре недвижимости). Данные обстоятельства нередко осложняют правовую позицию заповедников и национальных парков в земельных спорах и вызывают необходимость интерпретации норм законодательства (см. об этом в комментарии к п. п. 3 - 4 ст. 94), что, однако, не всегда корректно и не всегда может защитить охраняемые территории.

Государственная политика по отношению к заповедникам и национальным паркам, в том числе к использованию их земель, в концентрированном виде изложена в Основных направлениях развития системы государственных природных заповедников и национальных парков в Российской Федерации на период до 2015 г. (утв. Приказом Минприроды России от 22 апреля 2003 г. N 342).

7. Земельный кодекс установил единый перечень запретов применительно ко всем видам федеральных ООПТ.

Комментируемая норма применяется совместно с правилами, установленными Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ для отдельных категорий территорий. Так, этот Закон запрещает на территории государственного природного заповедника любую деятельность, противоречащую его задачам и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о конкретном заповеднике. Прямой запрет налагается на интродукцию живых организмов в целях их акклиматизации. Положение о государственных природных заповедниках в Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РСФСР от 18 декабря 1991 г. N 48, с изм.) дополнительно запрещает: действия, изменяющие гидрологический режим земель; изыскательские работы и разработку полезных ископаемых, нарушение почвенного покрова, выходов минералов, обнажений и горных пород; рубки главного пользования, заготовку живицы, древесных соков, лекарственных растений и технического сырья, а также иные виды лесопользования, за исключением случаев, предусмотренных Положением; сенокошение, пастьбу скота, размещение ульев и пасек, сбор и заготовку дикорастущих плодов, ягод, грибов, орехов, семян, цветов и иные виды пользования растительным миром, за исключением случаев, предусмотренных Положением; промысловую, спортивную и любительскую охоту, иные виды пользования животным миром, за исключением случаев, предусмотренных Положением; применение минеральных удобрений и химических средств защиты растений; сплав леса; нахождение, проход и проезд посторонних лиц и автомототранспорта вне дорог и водных путей общего пользования; сбор зоологических, ботанических и минералогических коллекций, кроме предусмотренных тематикой и планами научных исследований в заповедниках; пролет самолетов и вертолетов ниже 2000 м над сушей и водным пространством без согласования с заповедником или контролирующими природоохранными органами, а также преодоление самолетами над территорией заповедника звукового барьера; иную деятельность, нарушающую естественное развитие природных процессов, угрожающую состоянию природных комплексов и объектов, а также не связанную с выполнением возложенных на заповедник задач. Конкретные запрещенные виды деятельности предусматриваются в положениях о заповедниках, и они мало отличаются от вышеперечисленных <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Положение о Федеральном государственном учреждении "Кавказский государственный природный биосферный заповедник" (утв. Минприроды России 1 сентября 2002 г., с изм.); Положение о Федеральном государственном учреждении "Государственный природный заповедник "Кологривский лес" (утв. Приказом Минприроды России от 15 марта 2007 г. N 59).

На территориях государственных природных заповедников могут выделяться участки, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы. Размеры этих участков определяются исходя из необходимости сохранения всего природного комплекса в естественном состоянии.

На территориях национальных парков Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ запрещает (дополнительно к комментируемой статье ЗК РФ) любую деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка, в том числе: разведку и разработку полезных ископаемых; деятельность, влекущую за собой нарушение почвенного покрова и геологических обнажений, изменения гидрологического режима; заготовку древесины (за исключением заготовки гражданами древесины для собственных нужд), заготовку живицы, промысловые охоту и рыболовство, заготовку пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов, других недревесных лесных ресурсов (за исключением заготовки гражданами таких ресурсов для собственных нужд), деятельность, влекущую за собой нарушение условий обитания объектов растительного и животного мира, сбор биологических коллекций, интродукцию живых организмов в целях их акклиматизации; сплав древесины по водотокам и водоемам; организацию массовых спортивных и зрелищных мероприятий, организацию туристских стоянок и разведение костров за пределами специально предусмотренных для этого мест; вывоз предметов, имеющих историко-культурную ценность.

Организация рекреационной деятельности, в том числе физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности, на территориях национальных парков осуществляется с соблюдением режима особой охраны национальных парков.

Запреты, установленные ранее Положением о национальных природных парках Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 10 августа 1993 г. N 769), были содержательно сохранены в принятом позднее Федеральном законе "Об особо охраняемых природных территориях".

Индивидуальные положения о национальных парках содержат некоторые дополнительные запреты. Например, Положение о Федеральном государственном учреждении "Национальный парк "Куршская коса" (утв. Приказом Минприроды России от 1 апреля 2008 г. N 71) запрещает самовольные ведение археологических раскопок; уничтожение и повреждение аншлагов, шлагбаумов, граничных столбов и других информационных знаков и стендов, оборудованных мест отдыха, строений и имущества национального парка, нанесение надписей и знаков на деревьях, валунах, обнажениях горных пород и историко-культурных объектах; использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях. Кроме того, налагается еще ряд специальных запретов в отдельных зонах: заповедной, рекреационной, познавательного туризма, обслуживания посетителей.

В целях обеспечения соответствия комментируемой нормы Земельного кодекса законодательству об особо охраняемых природных территориях и снижения пробельности правового регулирования "иные виды деятельности, запрещенные федеральными законами" следовало бы дополнить "и положениями об этих территориях". В противном случае снижается легитимность запретов, установленных индивидуальными положениями о конкретных ООПТ.

Несмотря на определенность и жесткость прямых запретов, их нарушения нередки.

По данным Росприроднадзора, открытое акционерное общество осуществляет деятельность по добыче нефти на землях национального парка "Самарская Лука". Кроме того, в национальном парке ведется незаконная разработка трех песчаных карьеров <1>.

--------------------------------

<1> http://control.mnr.gov.ru/part/?act=more&id=3311&pid=508.

Регулярно обнаруживаются различные нарушения режима национального парка "Куршская коса", включенного в Список всемирного наследия ЮНЕСКО. При прокурорской проверке законности предоставления земельных участков для строительства на территории национального парка было выявлено, что ряд земельных участков предоставлен при отсутствии согласия дирекции национального парка; на территории национального парка велось строительство кафе без необходимых разрешительных документов <1>.

--------------------------------

<1> http://www.genproc.gov.ru/news/news-7670/.

В заповедниках встречаются случаи коттеджного строительства <1>, а также иных нарушений особого режима, нередко - при попустительстве со стороны руководства.

--------------------------------

<1> Коттедж в заповеднике // Российская газета. 2005. 11 февраля.

8. Территории природных парков располагаются на землях, предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование. Допускается размещение природных парков на землях иных пользователей и собственников. Создание природных парков, связанное с изъятием земельных участков или водных пространств, используемых для общегосударственных нужд, осуществляется постановлением органов исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с Правительством РФ.

На территориях природных парков устанавливаются различные режимы особой охраны и использования в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков. Исходя из этого могут быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны, включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов.

На территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры. В границах природных парков могут быть запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической, эстетической, культурной и рекреационной ценности их территорий.

Между тем, как показывает практика, границы природных парков не всегда обозначаются на местности, не всегда выделяются функциональные зоны <1>, что неизбежно ведет к нарушению режима особой охраны территории, снижению ее экологической, рекреационной и иной ценности.

--------------------------------

<1> См., напр.: http://www.genproc.gov.ru/news/news-7606/ (размещено 1 апреля 2008 г.)

С природными парками согласовываются вопросы социально-экономической деятельности юридических лиц, расположенных на территориях природных парков и их охранных зон, а также проекты развития населенных пунктов.

Конкретные особенности, зонирование и режим каждого природного парка определяются положением об этом природном парке, утверждаемым органами государственной власти соответствующих субъектов РФ по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и соответствующими органами местного самоуправления.

Например, природный парк Республики Адыгея "Большой Тхач" <1> расположен на землях лесхоза, предоставленных ему в бессрочное пользование. Территория природного парка имеет функциональное зонирование: охранная (буферная) зона Кавказского государственного биосферного заповедника, входящая в состав природного парка; зона рекреационного использования; зоны традиционного природопользования. На территории природного парка запрещается: строительство и размещение промышленных и сельскохозяйственных предприятий, зданий и сооружений, дорог и путепроводов, линий электропередач и прочих коммуникаций, за исключением необходимых для обеспечения деятельности природного парка; деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природного парка; изыскательские работы и разработка полезных ископаемых, нарушение почвенного покрова, выходов минералов, обнажений горных пород; рубки главного пользования, заготовка живицы, древесных соков, лекарственных растений и технического сырья, а также иные виды лесопользования, за исключением случаев, предусмотренных Положением; сенокошение, выпас скота, размещение ульев и пасек, сбор и заготовка дикорастущих плодов, ягод, грибов, орехов, семян цветов и иные виды пользования растительным миром, за исключением случаев, предусмотренных Положением; нахождение, проход и проезд посторонних лиц и автотранспорта вне дорог и специально обозначенных туристских маршрутов; иная деятельность, нарушающая естественное развитие природных процессов, угрожающая состоянию природного комплекса и объектов, не связанная с выполнением возложенных на природный парк задач. Запрещается передача в аренду земель, вод и других природных ресурсов территории природного парка. В пределах территории природного парка могут проводиться: мероприятия по сохранению, восстановлению и предотвращению изменений природных объектов в результате антропогенного воздействия; мероприятия по созданию условий и организации туризма и отдыха, ознакомлению граждан с растительным и животным миром природного парка, организации и устройству экологических, туристских маршрутов.

--------------------------------

<1> Положение о природном парке Республики Адыгея "Большой Тхач" (утв. Постановлением Кабинета Министров Республики Адыгея от 19 января 1998 г. N 21).

Проектная документация объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях природных парков, в случаях, если это допускается законодательством РФ и законодательством субъектов РФ, подлежит помимо государственной экспертизы проектной документации также государственной экологической экспертизе (ст. ст. 11, 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе").

9. Применительно к заказникам Земельный кодекс содержит только положение о принадлежности земельных участков, включаемых в эти ООПТ, перенесенное из Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ. Однако есть необходимость в его развитии, поскольку тезис об объявлении земель государственным природным заказником как с изъятием, в том числе путем выкупа, так и без изъятия земельных участков у их собственников, землепользователей, землевладельцев оставляет открытым вопрос о субъекте и содержании права собственности на земли в границах заказника в случае его образования на землях, принадлежащих другому субъекту права государственной собственности.

Как показывает судебная практика, границы заказников нередко оспариваются. Так, арбитражный суд по заявлению академического (РАН) института признал недействительным Постановление правительства Москвы "О мерах по развитию территорий природного комплекса Москвы" в части включения в границы природного заказника "Воробьевы горы" занимаемого институтом земельного участка. Заявитель является объектом, относящимся исключительно к федеральной собственности, и земли, занимаемые им, также находятся в федеральной собственности. Заказник образован как охраняемая природная территория регионального значения, и вся занимаемая институтом территория стала составной частью указанного заказника. Суд со ссылкой на Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" (особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов РФ и находятся в ведении органов государственной власти субъектов), на Примерное положение о государственных природных заказниках в Российской Федерации, утв. Приказом Минприроды России от 16 января 1996 г. N 20 <1> (государственные природные заказники регионального значения образуются органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления; в соответствии с земельным законодательством создание государственных природных заказников согласовывается с собственниками, владельцами, пользователями участков земли, на которых они расположены), подчеркнул, что оспариваемым Постановлением установлены несогласованные ограничения прав собственника по распоряжению закрепленным участком <2>.

--------------------------------

<1> Минюстом России отказано в регистрации данного документа.

<2> Постановление ФАС Московского округа от 7 февраля 2007 г., 13 февраля 2007 г. по делу N КА-А40/152-07.

Кабинет Министров Республики Татарстан принял постановление об образовании регионального заказника на землях лесного фонда без изъятия их у пользователей. Суд удовлетворил заявление прокурора о признании постановления противоречащим федеральному законодательству, сделав вывод о том, что объявление субъектом РФ территории государственным природным заказником в виде особо охраняемой природной территории регионального значения может иметь место лишь в отношении территорий и объектов, находящихся в собственности этого субъекта РФ, а в данном случае субъект РФ распорядился собственностью, принадлежащей РФ <1>.

--------------------------------

<1> Определение ВС РФ от 19 мая 2004 г. N 11-Г04-18.

Видимо, комментируемое положение Кодекса в большей степени направлено на урегулирование земельных отношений, возникающих между органом государственной власти, принимающим решение об объявлении заказника, и частными собственниками, пользователями. Если же заказник образуется на землях другого публичного собственника, то надо заметить, что вариант "с изъятием" земель здесь нецелесообразен и не применяется на практике, а вариант "без изъятия" создает правовую коллизию, поскольку один и тот же земельный участок остается у прежнего собственника и в то же время согласно п. 6 ст. 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" переходит в собственность того уровня, который соответствует значению образуемой ООПТ.

Земли, изъятые у иных правообладателей в целях организации заказника, находятся в постоянном бессрочном пользовании заказника.

Правовой режим земель заказников определяется помимо данной статьи ЗК РФ законодательством об ООПТ. Задачи и особенности режима особой охраны территории конкретного заказника определяются положением о нем, утверждаемым соответственно федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и органами исполнительной власти субъектов РФ. В числе основных задач заказников, в зависимости от их видов, могут быть: сохранение, восстановление, воспроизводство ценных в хозяйственном, научном и культурном отношении охотничьих животных, а также редких и исчезающих видов животных, сохранение среды их обитания, мест гнездования; проведение биотехнических мероприятий с целью создания наиболее благоприятных условий обитания охраняемым объектам животного мира; проведение учетных и научно-исследовательских работ, кольцевание и мечение; научно обоснованное регулирование численности охотничьих животных; проведение фенологических наблюдений; охрана имеющихся на территории заказника природных комплексов и культурно-исторических достопримечательностей; пропаганда природоохранной деятельности и др.

На территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.

Конкретные перечни запрещаемой и допустимой деятельности устанавливаются индивидуальными положениями о заказниках. Например, на территории биологических (охотничьих) заказников запрещается: распашка земель (любая либо в водоохранных зонах); рубка леса без согласования с органом управления охотничьим хозяйством (возможны другие варианты: рубка леса на особо охраняемых участках; рубки главного пользования на остальной территории в период размножения, кормления и выращивания молодняка); заготовка живицы, сенокошение, пастьба скота; охота, рыболовство, добывание животных, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства, другие виды пользования животным миром; провоз вне дорог общего пользования нарезного, гладкоствольного охотничьего и пневматического оружия, капканов и других предметов, которые непосредственно используются для выслеживания животных с целью их добычи, преследования и самой добычи; заготовка и сбор грибов, ягод, плодов, орехов, семян, лекарственных и иных растений, другие виды пользования растительным миром (вовсе либо за исключением любительского сбора в установленные сроки); сбор зоологических, ботанических, минералогических, палеонтологических объектов; предоставление земельных участков под застройку, а также для коллективного садоводства и огородничества; проведение гидромелиоративных и ирригационных работ, геологоразведочных изысканий и разработка полезных ископаемых; строительство зданий, дорог, сооружений и трубопроводов, линий электропередачи и прочих коммуникаций; применение ядохимикатов, минеральных удобрений, химических средств защиты растений и стимуляторов роста; сплав леса; взрывные работы; проезд и стоянка автотранспорта вне дорог общего пользования, полеты на высоте менее 1000 м и посадка воздушного транспорта; устройство привалов, бивуаков, туристических стоянок, лагерей и иные формы отдыха населения (или другой вариант: разбивка палаток, нахождение людей в целях отдыха и экологического туризма вне специально отведенных и оборудованных для этих целей площадок и дорог); проезд на снегоходах; выжигание любой растительности, разведение костров в пожароопасный период; любые иные виды хозяйственной деятельности рекреационного и другого природопользования, препятствующие сохранению, восстановлению и воспроизводству природных комплексов и компонентов <1>.

--------------------------------

<1> Приказ Минсельхоза России от 24 ноября 2003 г. N 1500 "Об утверждении Положений о государственных природных заказниках федерального значения".

По разрешению руководства заказника допускается: предоставление участков лесного фонда; применение ядохимикатов, минеральных удобрений, химических средств защиты растений и стимуляторов роста при наличии положительного заключения экологической экспертизы; прокладка туристических троп, туризм и другие формы отдыха; установка пчелопасек; сенокошение для нужд заказника; противоэрозионные и прочие работы, связанные с восстановлением биоценозов <1>.

--------------------------------

<1> Положение о Сочинском общереспубликанском государственном природном заказнике (утв. Приказом Минсельхоза России от 24 декабря 2003 г. N 1571).

На территории заказника могут устанавливаться зоны покоя, обозначаемые на местности соответствующими аншлагами и предупреждающими знаками, которые выделяются с целью сохранения природных комплексов в совокупности их компонентов и представляют собой участки, не затронутые или незначительно затронутые хозяйственной деятельностью человека. В зонах покоя запрещаются нахождение посторонних лиц, сбор ягод и грибов, проведение работ, связанных с изменением естественного ландшафта. Вне зон покоя устанавливается режим регулируемого рекреационного и хозяйственного использования <1>.

--------------------------------

<1> Положение о государственном природном заказнике федерального значения "Государственный комплекс "Таруса" Федеральной службы охраны Российской Федерации" (утв. Приказом Минприроды России от 25 октября 2004 г. N 679).

Положения о заказниках могут содержать исключения из общих правил в отношении работников заказников и граждан, постоянно проживающих на их территории, которым разрешается по согласованию с руководителем заказника для их жизнеобеспечения ограниченное природопользование: лов рыбы, сбор ягод, орехов, лекарственно-технического сырья и проведение сельскохозяйственных работ.

В положениях о заказниках обычно указывается на обязанность собственников, владельцев и пользователей земельных участков, расположенных в границах заказника, а также иных физических и юридических лиц соблюдать установленный режим особой охраны и ответственность за его нарушение. Для правообладателей включенных земельных участков обязанность соблюдения установленных запретов и иных элементов режима особой охраны является, в зависимости от содержания, обременением или, что чаще, ограничением. Правовым актом, устанавливающим такие ограничения, является решение об объявлении территории заказником, перечень же ограничений содержится в индивидуальном положении о заказнике. Поскольку такого рода ограничения устанавливаются в публичных интересах и отсутствует прямое указание закона о компенсации возникающих в связи с этим убытков (как это сделано в отношении памятников природы), то они не подлежат компенсации в порядке ст. 57 настоящего Кодекса.

Заказники обозначаются на местности предупредительными и информационными знаками (аншлагами) по периметру их границ. Данное требование не всегда устанавливается в положениях о заказниках, однако оно должно быть обязательным, поскольку при отсутствии границ на местности будет сложно или вовсе невозможно привлечь к ответственности иных лиц (не правообладателей земельных участков) в случае нарушения режима.

Заказники учитываются при разработке планов и перспектив экономического и социального развития, территориальных комплексных схем, схем землеустройства и планировки, а также лесоустроительной документации.

10. В соответствии с Положением о памятниках природы федерального значения в Российской Федерации памятниками природы могут быть объявлены участки суши и водного пространства, а также одиночные природные объекты, в том числе: участки живописных местностей; эталонные участки нетронутой природы; участки с преобладанием культурного ландшафта (старинные парки, аллеи, каналы, древние копи и т.п.); места произрастания и обитания ценных, реликтовых, малочисленных редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе на границах их ареалов; лесные массивы и участки леса, особо ценные по своим характеристикам (породный состав, продуктивность и т.п.), а также образцы выдающихся достижений лесохозяйственной науки и практики; небольшие дендрологические парки; природные объекты, играющие важную роль в поддержании гидрологического режима; уникальные формы рельефа и связанные с ними ландшафты (горы, группы скал, ущелья, каньоны, дюны, барханы, группы пещер и т.п.); геологические обнажения, имеющие научную ценность; местонахождения редких или особо ценных палеонтологических объектов; участки рек, озер, водно-болотных комплексов, водохранилищ, морских акваторий, небольшие реки с поймами, озера, водохранилища и пруды; природные гидроминеральные комплексы; термальные источники, месторождения лечебных грязей; береговые объекты (косы, перешейки, полуострова, острова, бухты, лагуны и т.п.); отдельные объекты живой и неживой природы (места гнездования птиц, деревья-долгожители и имеющие историко-мемориальное значение, растения причудливых форм, единичные экземпляры экзотов и реликтов, вулканы, холмы, ледники, валуны, водопады, гейзеры, родники, истоки рек, скалы, утесы, проявления карста, пещеры, гроты и т.п.). Например, Постановлением Правительства РФ от 14 января 2002 г. N 13 остров Малый Жемчужный в Астраханской области объявлен памятником природы федерального значения.

Памятниками природы не могут быть объявлены природные объекты и комплексы, находящиеся на территории государственных природных заповедников, заповедных зон национальных природных парков, памятников истории и культуры, а также входящие в состав природных комплексов, уже объявленных памятниками природы.

На земельные участки, занимаемые памятниками природы федерального и регионального значения, может быть зарегистрировано право собственности соответственно Российской Федерации и субъекта РФ. В количественном отношении региональных памятников природы существенно больше, нежели федеральных.

Использование памятников природы допускается в следующих целях: научных (мониторинг состояния окружающей природной среды, изучение функционирования и развития природных экосистем и их компонентов и т.п.); эколого-просветительских (проведение учебно-познавательных экскурсий, организация и обустройство экологических учебных троп, снятие видеофильмов, фотографирование с целью выпуска слайдов, буклетов и т.п.); рекреационных (транзитные прогулки); природоохранных (сохранение генофонда видов живых организмов, обеспечение условий обитания редких и исчезающих видов растений и животных и т.п.); иных, в том числе производственных, целях, не противоречащих задачам объявления данных природных объектов и комплексов памятниками природы и установленному в их отношении режиму охраны.

Федеральные и региональные органы государственной власти утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении.

В настоящее время основной угрозой существованию памятников природы является сокращение их территорий в целях разрешения ведения хозяйственной и иной деятельности, а также незаконное ведение в пределах существующих границ деятельности, несовместимой с режимом особой охраны. Например, областным судом было рассмотрено заявление прокурора о признании недействительным Постановления правительства области "Об утверждении границ памятника природы регионального значения "Винновская роща". В соответствии с указанным Постановлением незаконно изменялись границы памятника природы для строительства спортивно-развлекательного комплекса. Парк представляет собой уникальную экосистему растительности и животного мира, которая сформировалась в XIX веке и на протяжении ста лет не подвергалась воздействию хозяйственной деятельности. Согласно заключению экологической экспертизы изменение границ парка и планируемое строительство может негативным образом сказаться на состоянии памятника природы и привести к нарушению сложившихся экологических систем. В ходе судебного разбирательства требования прокуратуры были удовлетворены. Кроме того, на территории парка были выявлены грубые нарушения природоохранного законодательства, а именно загрязнение родников нефтепродуктами. В связи с этим прокурором в адрес руководителя областной администрации вынесено представление, в котором поставлен вопрос о необходимости признания данной ситуации чрезвычайной <1>. В другом случае областные органы власти вовсе ликвидировали памятники природы <2>.

--------------------------------

<1> http://www.genproc.gov.ru/news/news-7782/.

<2> См.: Определение ВС РФ от 27 июля 2005 г. по делу N 7-Г05-6.

Федеральные органы исполнительной власти в области охраны окружающей среды (Росприроднадзор) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ осуществляют передачу памятников природы под охрану, оформляют охранные обязательства и паспорта памятников природы. Например, Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1997 г. N 1626 "Об объявлении озера Светлояр памятником природы федерального значения" озеро Светлояр, расположенное в Нижегородской области, объявлено памятником природы федерального значения и передано под охрану администрации Нижегородской области. По данным прокуратуры, паспорта памятников природы оформляются не всегда <1>, что является нарушением законодательства.

--------------------------------

<1> http://www.genproc.gov.ru/news/news-7606/.

Земельные участки, занятые природными комплексами и объектами, объявленными в установленном порядке памятниками природы, могут быть изъяты у собственников этих участков, землепользователей, землевладельцев, а могут оставаться в их собственности, владении, пользовании. Как правило, объявление природных объектов и комплексов памятниками природы производится без изъятия земельных участков, на которых они расположены. Например, земельный участок памятника природы "Серебряный Бор" в Москве площадью 195,5 га предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, за исключением земельных участков сторонних землепользователей, не подлежащих выводу и оформленных в установленном порядке <1>. Изъятие земельных участков под памятник природы рассматривается скорее как исключение и допускается с соответствующим обоснованием его необходимости в установленном порядке.

--------------------------------

<1> Положение о памятнике природы "Серебряный Бор" (утв. Постановлением правительства Москвы от 15 февраля 2005 г. N 86-ПП).

Памятники природы и их охранные зоны обозначаются на местности предупредительными и информационными знаками по периметру границ.

На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон, а также в отношении самих памятников запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы. Допустимые виды использования каждого памятника природы устанавливаются в зависимости от его характера и состояния и указываются в паспорте памятника. Разрешения на использование конкретного памятника природы в тех или иных целях выдаются специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, осуществляющими контроль за соблюдением установленного режима охраны памятников природы.

Приведем пример правового режима памятника природы регионального значения и его охранной зоны <1>. Памятник природы озеро Тургояк в Челябинской области включает акваторию озера и все его острова. Площадь памятника природы составляет 2638 га; граница охранной зоны составляет не менее 100 м от границы памятника природы.

--------------------------------

<1> Положение о памятнике природы Челябинской области озере Тургояк (утв. Постановлением правительства Челябинской области от 23 марта 2007 г. N 62-П).

В границах памятника природы запрещается: градостроительная деятельность, в том числе проведение отсыпки дна и береговой полосы водного объекта; сброс сточных вод; сброс грунта, мусора, строительных и других материалов; ухудшение качества поверхностных и подземных вод, среды обитания объектов животного и растительного мира; использование маломерных моторных плавательных средств и других водных транспортных средств с механическими двигателями (за исключением использования моторных средств при исполнении служебных обязанностей названными в Положении органами власти и учреждениями); движение и стоянка механических транспортных средств (за тем же исключением); заправка топливом, мойка механических транспортных средств; промышленное рыбоводство и рыболовство; размещение палаточных городков на островах; иные виды деятельности, препятствующие сохранению, восстановлению и воспроизводству природных комплексов и объектов памятника природы.

На территории охранной зоны памятника природы запрещается: отвод земельных участков и предоставление в аренду участков под новое строительство, все виды застройки, включая коллективные сады, жилищные и хозяйственные постройки; проведение рубок главного пользования; размещение мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ; сброс мусора в специально для этого не предназначенных местах; движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие; заправка топливом, мойка и ремонт механических транспортных средств; размещение стоянок и парковок транспортных средств, не оборудованных в соответствии с требованиями природоохранного законодательства; распашка земель, выемка грунта, нарушение почвенно-растительного слоя, кроме лесохозяйственных и противопожарных мероприятий; изыскательские, взрывные и буровые работы, добыча полезных ископаемых; сжигание сухих листьев и травы, в том числе весенние палы, разведение костров вне специально отведенных и оборудованных для этого мест; промышленная заготовка лекарственных растений, технического сырья, древесных соков, ягод, грибов, плодов, орехов, сбор живицы; пастьба скота, катание на лошадях и сенокошение вне специально отведенных для этого мест; иные виды деятельности, препятствующие сохранению, восстановлению и воспроизводству природных комплексов и объектов памятника природы.

Режим охраны природных объектов и комплексов, объявление которых памятниками природы сопровождалось изъятием занимаемых ими земельных участков, обеспечивается специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, которым эти земельные участки передаются в бессрочное (постоянное) пользование.

Режим охраны природных объектов и комплексов, объявление которых памятниками природы не сопровождалось изъятием занимаемых ими земельных участков, обеспечивается непосредственно собственниками, владельцами, пользователями и арендаторами этих земельных участков или, по согласованию с ними, иными физическими или юридическими лицами. Передача памятника природы под охрану предусматривается в решении об объявлении природного объекта или комплекса памятником природы, принимаемом по согласованию с лицами, под охрану которым передается памятник природы, что закрепляется в паспорте памятника природы. В числе охранных обязательств могут быть обязанности и ограничения в использовании земельного участка для определенных целей <1>. Такие обременения и ограничения включаются в документы, удостоверяющие права на землю. Например, общество с ограниченной ответственностью возвело строение (склад с кран-балкой) на арендованном участке лесного фонда, расположенном в лесопарковой части зеленой зоны на территории памятника природы областного значения, имеющей режим особой охраны. Договором был установлен запрет на строительство объектов без согласования с арендодателем, однако истец самовольно произвел строительство, в связи с чем суд отказал ему в иске о признании права собственности на строение <2>. Расходы правообладателей земельных участков на обеспечение установленного режима особой охраны возмещаются за счет средств соответственно федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, а также средств внебюджетных фондов.

--------------------------------

<1> См., напр.: Форма охранного обязательства по обеспечению сохранности и использованию особо охраняемой природной территории (утв. Постановлением правительства Москвы от 9 апреля 2002 г. N 262-ПП).

<2> Определение ВАС РФ от 12 января 2007 г. N 11889/06.

Все памятники природы и их охранные зоны учитываются при разработке планов и перспектив экономического и социального развития, территориальных комплексных схем, схем землеустройства и планировки.

Статья 96. Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов

Комментарий к статье 96

1. Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов являются подкатегорией земель особо охраняемых природных территорий (п. 1 ст. 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях") с собственным целевым назначением, на которое указывает комментируемая норма Земельного кодекса, для лечения и отдыха граждан. С другой стороны, лечебно-оздоровительные местности и курорты выделяются в целях их рационального использования и обеспечения сохранения их природных лечебных ресурсов и оздоровительных свойств (п. 2 ст. 31 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях").

Основной критерий включения земель в состав данной категории - наличие природных лечебных ресурсов. Природные лечебные ресурсы - это минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха. Лечебные свойства природных объектов и условий устанавливаются на основании научных исследований, многолетней практики и утверждаются федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами здравоохранения. Перечень курортов России с обоснованием их уникальности по природным лечебным факторам приведен в Методических указаниях Министерства здравоохранения РФ (утв. 22 декабря 1999 г. N 99/228)

Отличие курорта от лечебно-оздоровительной местности в том, что лечебно-оздоровительная местность - территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, отдыха населения, а курорт - освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.

Наряду с курортами, специальное законодательство оперирует понятием курортного региона (района), которым может быть признана территория с компактно расположенными на ней курортами, объединенная общим округом санитарной (горно-санитарной) охраны. Так, еще до принятия Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ в целях сохранения природных свойств курортов Кавказских Минеральных Вод - всемирно известной местности с уникальными лечебными и оздоровительными факторами, историко-архитектурным и культурным обликом - Указом Президента РФ от 27 марта 1992 г. N 309 району Кавказских Минеральных Вод придан статус особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации, имеющего федеральное значение, в границах округа санитарной защиты курорта. Правовой режим земель курортных регионов (районов) в целом идентичен правовому режиму земель курортов.

Признание территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом осуществляется на основании специальных курортологических, гидрогеологических и других исследований. Курорты и лечебно-оздоровительные местности могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом федерального значения Правительством РФ по согласованию с соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ.

Так, распоряжением Правительства РФ от 12 апреля 1996 г. N 591-р "О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей", принятым во исполнение Указа Президента РФ от 6 июля 1994 г. N 1470 "О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей" (с изм.), утвержден перечень особо охраняемых природных территорий побережий Черного и Азовского морей, имеющих федеральное значение. В перечень включены курорты и рекреационные зоны в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов г. Анапы, г. Геленджика и г. Сочи. Постановлением Президиума Верховного Совета РФ N 4766-1 и Совета Министров - Правительства РФ N 337 от 12 апреля 1993 г. "О государственной поддержке функционирования и развития города-курорта Сочи" установлено, что Сочинский курортный регион является курортом федерального значения, и ему придан ему статус эколого-экономического района с элементами свободной экономической зоны рекреационного типа.

Названным Указом Президента Правительству РФ было поручено: утвердить перечни природных объектов побережий Черного и Азовского морей, относящихся к федеральным природным ресурсам; провести соответствующие топографо-геодезические и картографические работы и утвердить границы природных объектов побережий Черного и Азовского морей, относящихся к федеральным природным ресурсам; утвердить в первоочередном порядке границы земельных участков особо охраняемых природных территорий, передача которых в частную собственность не допускается, а изменение установленного режима их использования производится с разрешения органа, утвердившего правовой статус этих территорий; определить порядок использования курортных и лечебно-оздоровительных зон, учитывая сохранение их природных и лечебных свойств.

Порядок признания территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения регулируется Положением о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения (утв. Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1426). Согласно Положению территория признается лечебно-оздоровительной местностью федерального значения, если она: располагает одним или несколькими уникальными природными лечебными ресурсами; обладает необходимыми запасами минеральных вод, лечебных грязей и достаточными ресурсами других природных лечебных факторов; имеет площадь, пригодную и достаточную для курортного строительства; удовлетворяет экологическим и санитарно-эпидемиологическим нормам и правилам, установленным для особо охраняемых территорий лечебно-оздоровительного назначения; обладает источниками хозяйственно-питьевого и технического водоснабжения, а также надежными системами энергообеспечения, способными удовлетворить потребности будущего курорта. Территория признается курортом федерального значения на основании следующих документов, подготавливаемых органами исполнительной власти субъектов РФ: заключения Минздравсоцразвития о типе и медицинском профиле курорта; проекта районной планировки и генерального плана курорта с указанием всех пользователей земель, природных лечебных ресурсов и других природных объектов; перечня действующих санаторно-курортных учреждений, учреждений отдыха, объектов по использованию природных лечебных ресурсов (каптажей, бюветов, ванных зданий, грязелечебниц, соляриев, терренкуров, пляжей, парков и других) с их технической оценкой и указанием владельцев; перечня предприятий, подлежащих перепрофилированию или выводу за пределы территории курорта, с их технической оценкой и указанием владельцев; бальнеологических заключений о состоянии природных лечебных ресурсов (факторов), используемых (или намечаемых к использованию) на курорте; экспертных заключений о запасах природных лечебных ресурсов (минеральных вод, лечебных грязей и других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных) и заключений по лечебным факторам; заключений государственной экологической и санитарно-эпидемиологической экспертиз о состоянии территории курорта, его природных лечебных ресурсов (факторов) и других природных объектов.

Порядок и особенности функционирования конкретного курорта определяются положением о данном курорте.

В качестве примера можно привести земельно-правовой режим широко известных курортов федерального значения Ессентуков, Железноводска, Кисловодска, Пятигорска. Земли, водные объекты, леса и парки в пределах территорий этих курортов имеют ограниченный режим пользования, обусловленный требованиями режима округа санитарной (горно-санитарной) охраны. На территории курортов устанавливается режим, предусматривающий проведение мероприятий по борьбе с шумом, запыленностью и загазованностью атмосферного воздуха, регулирование работы транспорта, зрелищных, торговых и других предприятий, а также осуществление других мероприятий по охране здоровья граждан и окружающей среды. Установленный для территории курортов режим округа санитарной (горно-санитарной) охраны учитывается при разработке территориальных комплексных схем, схем функционального зонирования, схем землеустройства, схем территориального планирования и генеральных планов развития территорий. Генеральный план, схемы территориального планирования и проекты планировки территории курортов разрабатываются с учетом схем землеустройства, режима округов санитарной (горно-санитарной) охраны и согласовываются с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в установленном порядке. Застройка курортов осуществляется в строгом соответствии со схемами территориального планирования и генеральными планами курортов, утвержденными в установленном порядке. Предоставление земельных участков для строительства объектов санаторно-курортных организаций и других объектов в пределах территории курортов производится в соответствии с генеральными планами и проектами планировки территорий курортов в порядке, установленном законодательством РФ. Земельные участки для строительства на территории курортов предоставляются в соответствии с законодательством РФ с соблюдением режима округа санитарной (горно-санитарной) охраны. Запретительные и санитарно-оздоровительные мероприятия на территории курорта предусматриваются режимом округа санитарной (горносанитарной) охраны. Контроль и надзор за обеспечением установленного режима округа санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, разработкой природных лечебных ресурсов, охраной их от загрязнения и преждевременного истощения осуществляют в пределах своей компетенции соответствующие федеральные органы исполнительной власти <1>.

--------------------------------

<1> Положения о курортах федерального значения Ессентуки, Железноводск, Кисловодск, Пятигорск (утв. Постановлением Правительства РФ от 17 января 2006 г. N 14).

Территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом регионального значения органом исполнительной власти субъекта РФ по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти, а местного значения - в порядке, установленном правовыми актами субъекта РФ. Например, Закон Воронежской области от 9 октября 2007 г. N 96-ОЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах на территории Воронежской области" определяет, что признание территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения осуществляется специально уполномоченным исполнительным органом государственной власти области по регулированию отношений в сфере функционирования, развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов, отсылая в части установления границ и режима округов санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения к порядку, определяемому администрацией области. В Алтайском крае признание территории лечебно-оздоровительной местностью, курортом краевого и местного значения регулируется непосредственно Законом Алтайского края от 24 марта 2000 г. N 20-ЗС "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах Алтайского края" (как и организация санитарной охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов краевого и местного значения). Согласно Закону Тверской области от 29 апреля 1998 г. N 9-ОЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах Тверской области" признание территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом регионального или местного значения производится постановлением администрации области. Для создания курортов местного значения необходимо также соответствующее представление органов местного самоуправления. Признание территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом регионального значения производится после предварительного согласования с соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Подробно порядок признания регулируется Положением о признании территорий Тверской области лечебно-оздоровительными местностями регионального и местного значения и Положением о признании территорий Тверской области курортами регионального и местного значения (утв. Постановлениями администрации Тверской области соответственно от 9 октября 2002 г. N 348-па и от 9 октября 2002 г. N 342-па). Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения утверждаются администрацией области. В общем виде режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны установлен в названном Законе.

Правовой режим земель местного курорта можно рассмотреть на примере Положения о курорте местного значения "Селигер" в Тверской области (утв. Постановлением администрации Тверской области от 11 сентября 2002 г. N 305-па). Природными лечебными факторами в районе озера Селигер являются минеральные воды питьевого и бальнеологического назначения, лечебные грязи, климат и ландшафтные условия. Земли, леса и водоемы в пределах территории курорта "Селигер" имеют ограниченный режим пользования, обусловленный требованиями режима округа горно-санитарной охраны. На территории курорта устанавливается общекурортный режим, предусматривающий мероприятия по борьбе с шумом, запыленностью и загазованностью воздушного пространства, регулирование работы транспорта, зрелищных и торговых предприятий, а также другие мероприятия по охране окружающей природной среды и здоровья граждан. Развитие и застройка курорта будут осуществляться в соответствии с генеральным планом и проектом районной планировки курорта, с учетом требований режима округа горно-санитарной охраны. Генеральный план и проект районной планировки должны утверждаться в установленном порядке администрацией области после согласования с органами местного самоуправления трех муниципальных образований, на территории которых находится курорт. Отвод земельных участков для строительства санаторно-курортных учреждений, сооружений для разработки, добычи и использования природных лечебных ресурсов, учреждений отдыха, спортивных сооружений, предприятий культуры, торговли и других объектов курортного пользования в пределах территории курорта производится в соответствии с проектом районной планировки и с учетом рекомендаций округа горно-санитарной охраны органами местного самоуправления муниципальных образований по согласованию с администрацией области в порядке, установленном действующим законодательством. Земельные участки под строительство промышленных предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное воздействие на природную среду и лечебные ресурсы курорта и не связанных непосредственно с курортным обслуживанием, в пределах территории курорта не предоставляются. Правовой основой горно-санитарной охраны курорта "Селигер" являются границы и режим округа, утвержденные названным Постановлением.

Принадлежность земельных участков к землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов имеет принципиальное значение в ряде ситуаций, связанных с использованием земельного участка или распоряжением им. Обычно необходимость уточнения категории земель возникает в связи с отказом в предоставлении земельного участка в округе санитарной охраны города-курорта для каких-либо целей <1> либо в связи с принятием администрацией города-курорта правового акта по распоряжению земельным участком (обычно - передача в аренду) в отсутствие делегирования таких полномочий органом по управлению федеральным имуществом от лица собственника <2>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 4 июня 2008 г. N Ф08-2976/2008 по делу N А32-16950/2006-11/404-2007-11/195.

<2> См., напр.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 3 июня 2008 г. N Ф08-2757/2008 по делу N А32-12308/2007-36/303.

Одним из актуальных вопросов, имеющих практическое значение для определения правового режима и, как следствие, разрешенного использования земельных участков, является определение соотношения земель курортов и земель населенных пунктов. Точка зрения лиц, заинтересованных в обычном режиме земельного участка, не включающем ограничения, связанные с его курортным статусом, сводится к тому, что земельный участок, относящийся к землям населенных пунктов, не может быть землями особо охраняемых природных территорий. Суды, как правило, не поддерживают такую точку зрения, ссылаясь на п. 10 ст. 85 Земельного кодекса: в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение; земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными ст. ст. 94 - 100 Кодекса. При этом обычно не дается однозначного ответа на вопрос об относимости земельных участков только к одной из этих категории земель. Действительно, Земельный кодекс распространяет на соответствующие зоны в границах земель населенных пунктов правовой режим особо охраняемых территорий, предоставляя таким образом необходимую защиту особо значимым территориям, и дискуссия о категорийной принадлежности земельных участков в этом смысле уже вторична.

В случае отнесения всего населенного пункта к курорту выделение зон особо охраняемых территорий не является принципиально важным условием для признания особого статуса земельных участков. Так, на довод стороны в деле о том, что "зоны особо охраняемых природных территорий должны иметь границы, отраженные в картографических документах", суд ответил, что "отсутствие картографических документов, отражающих границы зон особо охраняемых территорий, не может являться основанием для неприменения к участку режима земель особо охраняемых территорий" <1>. В другой ситуации суд не принял во внимание ссылку ответчика на отсутствие разграничения уровня собственности на спорный земельный участок, поскольку "формирование на территориях округов санитарной охраны курортов отдельных земельных участков не изменяет ни уровень собственности, ни режим землепользования", определяемые общими принципами отнесения территорий, находящихся в определенных местностях, к особо охраняемым <2>.

--------------------------------

<1> Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 4 июня 2008 г. N Ф08- 2976/2008 по делу N А32-16950/2006-11/404-2007-11/195. Спорный земельный участок находится на территории второй зоны санитарной охраны города-курорта федерального значения Геленджик.

<2> Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 3 июня 2008 г. N Ф08-2757/2008 по делу N А32-12308/2007-36/303.

Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут иметь федеральное, региональное, местное значение и состоят соответственно в федеральной, региональной и муниципальной собственности. Однако это не исключает нахождения в пределах таких территорий земельных участков, состоящих в иных формах собственности (на подобную коллизионность законодательства уже обращалось внимание в комментарии к п. 9 ст. 95). Но при этом природные лечебные ресурсы всегда являются государственной собственностью, как это следует из п. 1 ст. 9 Федерального закона "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах". Вопросы владения, пользования и распоряжения природными лечебными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и соответствующего субъекта РФ. Природные лечебные ресурсы используются в лечебно-оздоровительных целях в санаторно-курортных организациях, а также для промышленного розлива минеральных вод в пределах утвержденных эксплуатационных запасов. Минеральные воды и лечебные грязи курортов предоставляются в пользование на основании лицензий.

В предположительных ситуациях нахождения природных лечебных ресурсов на частном земельном участке этот участок должен обременяться условиями использования (государственных) природных лечебных ресурсов по правилам ст. 56 настоящего Кодекса.

2. Посредством установления и обеспечения исполнения правового режима округов санитарной охраны реализуются установленные законом запреты и ограничения общего характера:

1) в границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов запрещается (ограничивается) деятельность, которая может привести к ухудшению качества и истощению природных ресурсов и объектов, обладающих лечебными свойствами (п. 1 ст. 32 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ);

2) застройка земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов осуществляется с соблюдением правил, установленных законодательством для проведения соответствующих работ на указанных особо охраняемых природных территориях (п. 2 ст. 14 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ).

Округ санитарной (горно-санитарной) охраны - особо охраняемая природная территория с установленным режимом хозяйствования, проживания, природопользования, обеспечивающим защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительной местности с прилегающими к ней участками от загрязнения и преждевременного истощения. Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и другие), устанавливаются округа горно-санитарной охраны. В остальных случаях устанавливаются округа санитарной охраны.

Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является, согласно Федеральным законам от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ и от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ, границей лечебно-оздоровительной местности, курорта, курортного региона (района). Следовательно, округа санитарной охраны курортов - это сама территория курортов, а не "внешние" земли, что отличает их от охранных зон иных ООПТ.

Порядок организации округов санитарной и горно-санитарной охраны и особенности режима их функционирования определяются Правительством РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством РФ.

Согласно Федеральному закону от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ и Положению об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения (утв. Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1425), на территориях округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения устанавливается режим хозяйственной деятельности, запрещающий всякие работы, загрязняющие почву, воду и воздух, наносящие ущерб лесам, зеленым насаждениям, ведущие к развитию эрозионных процессов и отрицательно влияющие на природные лечебные ресурсы, санитарное и экологическое состояние территорий. Указанный режим должен также предусматривать выполнение санитарно-оздоровительных, природоохранных и других мероприятий. В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон.

Режим первой зоны устанавливается для месторождений минеральных вод (для скважин, источников), месторождений лечебных грязей, месторождений других полезных ископаемых, используемых в лечебных целях, а также для оборудованных лечебных пляжей и прилегающих к ним акваторий. На территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий. Разрешается осуществление связанных с эксплуатацией природных лечебных ресурсов горных и земляных работ, строительства сооружений (каптажей, надкаптажных зданий, насосных станций, трубопроводов, резервуаров), допускается размещение питьевых галерей и бюветов, эстакад и других устройств для добычи минеральных вод и лечебных грязей, выполнение берегоукрепительных, противооползневых и противоэрозионных работ, а также строительство и ремонт средств связи и парковых сооружений методами, не наносящими ущерба природным лечебным ресурсам.

Режим второй зоны устанавливается для территории, с которой происходит сток поверхностных и грунтовых вод к месторождениям лечебных грязей, минеральным озерам и лиманам, пляжам, местам неглубокого залегания незащищенных минеральных вод, для естественных и искусственных хранилищ минеральных вод и лечебных грязей, парков, лесопарков и других зеленых насаждений, а также для территорий, занимаемых зданиями и сооружениями санаторно-курортных учреждений и предназначенных для санаторно-курортного строительства. На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению, в том числе: строительство новых и расширение действующих промышленных объектов, производство горных и других работ, не связанных непосредственно с освоением лечебно-оздоровительной местности, а также с развитием и благоустройством курорта; размещение складов ядохимикатов, минеральных удобрений и горюче-смазочных материалов; строительство транзитных автомобильных дорог; размещение коллективных стоянок автотранспорта без соответствующей системы очистки от твердых отходов, отработанных масел и сточных вод; строительство жилых домов, организация и обустройство садово-огороднических участков и палаточных туристических стоянок без централизованных систем водоснабжения и канализации; устройство поглощающих колодцев, полей орошения, подземной фильтрации и накопителей сточных вод; складирование и захоронение промышленных, бытовых и сельскохозяйственных отходов; сброс сточных и дренажных вод в водные объекты (за исключением сброса очищенных вод через специальные глубоководные выпуски), а также другие виды водопользования, отрицательно влияющие на санитарное и экологическое состояние этих объектов; вырубка зеленых насаждений, кроме рубок ухода за лесом и санитарных рубок, и другое использование земельных участков, лесных угодий и водоемов, которое может привести к ухудшению качества или уменьшению количества природных лечебных ресурсов лечебно-оздоровительной местности и курорта федерального значения, а также некоторые другие виды деятельности.

Режим третьей зоны устанавливается для ближайших областей питания и участков разгрузки минеральных вод, водосборных площадей месторождений лечебных грязей, месторождений других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, а также для территорий, обеспечивающих защиту природных лечебных ресурсов от неблагоприятного техногенного воздействия. На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.

Обеспечение установленного режима санитарной (горно-санитарной) охраны осуществляется: в первой зоне - пользователями природных лечебных ресурсов, во второй и третьей зонах - пользователями природных лечебных ресурсов, землепользователями и проживающими в этих зонах гражданами. Санитарно-оздоровительные мероприятия и ликвидация очагов загрязнения в округах санитарной (горно-санитарной) охраны осуществляются за счет средств пользователей, землепользователей и граждан, нарушивших режим санитарной (горно-санитарной) охраны.

Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, имеющих региональное и местное значение, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов РФ.

При определении округов санитарной (горно-санитарной) охраны суды руководствуются нормативными документами, которые были приняты как после, так и до вступления в силу Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ. Так, границы санитарной (горно-санитарной) охраны курорта Сочи утверждены решениями Сочинского исполнительного комитета от 6 апреля 1977 г. N 142 "О мероприятиях по улучшению санитарного состояния округа и зон горно-санитарной охраны Сочинского курорта", от 2 сентября 1987 г. N 455 "О согласовании проекта округа и зон санитарной охраны курорта Сочи", курорта Анапы - Постановлением Совета Министров РСФСР от 30 января 1985 г. N 45 "Об установлении границ и режима округа санитарной охраны курорта Анапа в Краснодарском крае".

3. Использование земельных участков в границах округов санитарной охраны осуществляется собственниками, владельцами, пользователями с ограничениями, установленными Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях", Федеральным законом "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", Положением об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, а применительно к лечебно-оздоровительным местностям и курортам регионального и местного значения - с соблюдением соответствующих норм регионального законодательства.

По общему правилу режим охраны земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов в пределах второй и третьей зон санитарных округов не требует изъятия земельных участков у правообладателей, поскольку может быть обеспечен посредством выполнения ими наложенных ограничений (см. комментарий к п. 2 настоящей статьи). Изымаются только земельные участки в первой зоне санитарной охраны, где запрещены проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях. Изъятие и выкуп таких земельных участков производятся в порядке, установленном настоящим Кодексом (ст. 55), и может рассматриваться как дополнительное основание к перечню оснований изъятия (выкупа) земельных участков для государственных и муниципальных нужд, установленному в п. 1 ст. 49 ЗК РФ, что допускается подп. 3 того же п. 1 ст. 49.

На землепользователей в границах второй и третьей зоны округов санитарной (горно-санитарной) охраны возложена обязанность по обеспечению установленного режима. Данная обязанность имеет характер публично-правового ограничения и не подлежит компенсации (см. также комментарий к п. 9 ст. 95).

Земельные участки в составе земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов отнесены к землям, ограниченным в обороте, и не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами (о "случаях, установленных федеральными законами" см. комментарий к ст. 94). Запрет на предоставление земель в частную собственность распространяется на правоотношения, возникающие после придания территории особого статуса. Соответственно, лица, ранее приобретшие в частную собственность земельные участки на территории вновь образуемых лечебно-оздоровительных местностей и курортов, сохраняют это право за исключением случаев, если в соответствии с установленным санитарным режимом предусматривается полное изъятие этих земельных участков из оборота (первая зона санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов). Право на распоряжение такими участками настоящий Кодекс и иные федеральные законы не ограничивают, следовательно, граждане и юридические лица могут свободно выбирать контрагента сделки, что невозможно, например, на территориях национальных парков. Разумеется, при перемене субъектов прав на отчуждаемый земельный участок не происходит изменений в его правовом режиме в части требований по соблюдению режима лечебно-оздоровительной местности, курорта. Изменение разрешенного использования возможно только в рамках градостроительных регламентов и названных требований.

Установление округов санитарной охраны - важнейший, но не единственный инструмент сохранения природных лечебных ресурсов курортов. Например, Указом Президента от 27 марта 1992 г. N 309 Правительству РФ совместно с администрациями Ставропольского края и Кавказских Минеральных Вод было поручено ввиду высокой хозяйственной и рекреационной нагрузки в регионе принять меры по регулированию механического прироста населения.

Статья 97. Земли природоохранного назначения

Комментарий к статье 97

1. В первоначальной редакции данной статьи Земельного кодекса к числу земель природоохранного назначения относились также земли водоохранных зон рек и водоемов, земли противоэрозионных, пастбищезащитных и полезащитных насаждений. Вывод этих земель за пределы данной категории является существенной потерей для земель природоохранного назначения, а точнее - для тех функций, которые эти земли осуществляют. Водоохранные зоны исключены также из состава земель водного фонда и, таким образом, в настоящее время могут принадлежать к любым другим категориям земель и представляют собой территорию действия ограничений в использовании земель и осуществлении хозяйственной деятельности, налагаемых Водным кодексом РФ на земельные участки, прилегающие к водным объектам. Исключение из состава земель природоохранного назначения противоэрозионных, пастбищезащитных и полезащитных насаждений, защищающих сельскохозяйственные угодья, отчасти компенсируется нахождением в этой категории земель защитных лесов, но при этом те насаждения, которые не конституированы в качестве леса, юридически утратили свое природоохранное назначение, хотя фактически его выполняют.

Земли запретных и нерестоохранных полос, указанные в подп. 2 п. 1 комментируемой статьи, на момент принятия Земельного кодекса корреспондировали с запретными полосами лесов по берегам рек, озер, водохранилищ, других водных объектов и запретными полосами лесов, защищающими нерестилища ценных промысловых рыб, относимыми ныне не действующей ст. 56 Лесного кодекса 1997 г. к лесам первой группы. Действующий Лесной кодекс РФ не оперирует понятиями запретных и нерестоохранных полос. В новой терминологии запретные полосы поглощены понятием лесов, расположенных в водоохранных зонах. Нерестоохранные же полосы не имеют прямого аналога в лесном законодательстве, однако отсутствие указания на их лесопокрытый характер не препятствует тому, чтобы такие полосы отнести по целевому назначению к рыбоохранным зонам, а также соотнести их с прибрежными защитными полосами водоохранных зон водоемов, являющихся местами нереста. Ширина прибрежной защитной полосы озера, водохранилища, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение (места нереста, нагула, зимовки рыб и других водных биологических ресурсов), устанавливается в размере 200 м независимо от уклона прилегающих земель (п. 13 ст. 65 Водного кодекса РФ). Впрочем, отнесение таких участков водоохранных зон к землям природоохранного назначения не имеет принципиального значения, поскольку п. п. 2 и 4 настоящей статьи имеют большей частью отсылочный характер, в то время как правовой режим прибрежных защитных полос четко определен Водным кодексом.

Согласно Федеральному закону от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" рыбоохранные зоны устанавливаются на территориях, прилегающих к акваториям водных объектов рыбохозяйственного значения, в целях сохранения условий для воспроизводства водных биоресурсов. В рыбоохранных зонах вводятся ограничения хозяйственной и иной деятельности, устанавливается особый режим осуществления хозяйственной и иной деятельности. Порядок установления рыбоохранных зон определяется Правительством РФ. В настоящее время такой порядок еще не утвержден.

К землям природоохранного назначения относятся земли, занятые защитными лесами, предусмотренными лесным законодательством, но за исключением защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда и землях особо охраняемых территорий. Такова новая редакция подп. 3 п. 1 настоящей статьи, введенная в связи с принятием Лесного кодекса (Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ). Очевидно, что в количественном отношении площадь остающихся защитных лесов невелика. Косвенно об этом можно судить по данным Роснедвижимости: 16625,5 тыс. га, или 48,3% земель особо охраняемых территорий занято лесом и только 641,6 тыс. га, или 1,9%, занято лесными насаждениями, не входящими в лесной фонд.

Обращает на себя внимание технический недостаток в формулировке: законодатель отнес к природоохранным земли, занятые защитными лесами вне особо охраняемых территорий, в то время как сами природоохранные земли являются частью категории особо охраняемых территорий и, таким образом, в состав природоохранных земель включается то, что исключается. Поскольку такой вариант лишает норму смысла, очевидно, законодатель имел в виду либо защитные леса на землях особо охраняемых природных территорий, что более логично, либо иные (кроме природоохранных) земли особо охраняемых территорий. Из этого и следует исходить при выделении из определенного лесным законодательством круга защитных лесов тех, земли которых можно отнести к природоохранным.

Что касается исключения из состава земель природоохранного назначения земель, занятых защитными лесами, расположенными на землях лесного фонда, то непризнание их природоохранного значения не меняет их собственный особый режим использования и охраны, установленный лесным законодательством.

Лесным кодексом с учетом особенностей правового режима защитных лесов определяются следующие категории защитных лесов (ст. 102 ЛК РФ):

1) леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях (к природоохранным не отнесены);

2) леса, расположенные в водоохранных зонах;

3) леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов: леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; защитные полосы лесов, расположенные вдоль железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов РФ; зеленые зоны, лесопарки; городские леса; леса, расположенные в первой, второй и третьей зонах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

4) ценные леса: государственные защитные лесные полосы; противоэрозионные леса; леса, расположенные в пустынных, полупустынных, лесостепных, лесотундровых зонах, степях, горах; леса, имеющие научное или историческое значение; орехово-промысловые зоны; лесные плодовые насаждения; ленточные боры.

Земли, занятые лесами, перечисленными в п. п. 2 - 4, относятся к природоохранным, если не учтены в составе земель лесного фонда. Как видно, даже после исключения водоохранных зон из данной подкатегории особо охраняемых земель лесопокрытые территории водоохранных зон по-прежнему относятся к землям природоохранного назначения.

Буквальное толкование подп. 3 п. 1 комментируемой статьи не оставляет места в подкатегории земель природоохранного назначения особо защитным участкам лесов, которые могут выделяться как в защитных, так и в эксплуатационных лесах. И если особо защитные участки защитных лесов автоматически следуют природоохранному назначению земель защитных лесов, то этого нельзя сказать об особо защитных участках эксплуатационных лесов, несмотря на то что такие участки, как берегозащитные, почвозащитные, расположенные вдоль водных объектов, склонов оврагов, участки лесов с наличием реликтовых и эндемичных растений, места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных, опушки лесов, граничащие с безлесными пространствами, фактически имеют природоохранное значение. Отнесение особо защитных участков эксплуатационных лесов к землям природоохранного назначения путем расширительного толкования понятия "защитные леса" было бы некорректно ввиду того, что эксплуатационные леса, в отличие от защитных, всегда входят в лесной фонд, а принадлежность к лесному фонду исключает (в конструкции данной нормы) отнесение земель к природоохранным.

Перечень земель природоохранного назначения не закрыт, что потенциально может быть использовано субъектами РФ для распространения режима особой охраны на те виды земель, которые выполняют природоохранные функции в конкретном регионе с учетом его природных, географических, климатических особенностей.

2 - 4. Два основных положения характеризуют правовой режим земель природоохранного назначения. Во-первых, на землях природоохранного назначения допускается ограниченная хозяйственная деятельность при соблюдении установленного режима охраны этих земель в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Во-вторых, в пределах земель природоохранного назначения вводится особый правовой режим использования земель, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, которые несовместимы с основным назначением этих земель. Однако эти положения настоящего Кодекса не получили своего развития. Виды, условия и порядок разрешения ограниченной хозяйственной деятельности, ограничиваемые и запрещаемые виды деятельности не установлены, вследствие чего особый правовой режим использования таких земель фактически отсутствует, а реально действующим на землях природоохранного назначения является исходный, или собственный, правовой режим земель, отнесенных к природоохранным. Это соответственно режим рыбоохранных зон, прибрежных защитных полос и защитных лесов. Впрочем, установление специального режима не является критически важным, поскольку к землям природоохранного назначения отнесены земли с уже установленными либо проектируемыми особыми правовыми режимами, учитывающими цели использования именно этих земель, и введение неких общих, рассчитанных на любые виды таких земель, а потому неизбежно абстрактных, требований вряд ли дополнит действующие правовые режимы по существу. Другая правовая ситуация складывается в случае отнесения к данной категории "иных земель, выполняющих природоохранные функции" (подп. 5 п. 1 настоящей статьи), если эти иные земли не имеют какого-либо предустановленного природоохранного режима. Очевидно, режим таких земель должен определяться актом об отнесении их к категории природоохранного назначения. Однако порядок включения иных земель в состав данной категории, или порядок придания природоохранного назначения землям, Кодексом не определен.

Наиболее общее требование к охране защитных лесов: в защитных лесах запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями (ст. 102 ЛК РФ). В лесах, расположенных в водоохранных зонах, Лесной кодекс запрещает проведение сплошных рубок лесных насаждений, использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях. В лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, за исключением случаев, если выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих свои средообразующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции, на лесные насаждения, обеспечивающие сохранение целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций, и случаев установления правового режима зон с особыми условиями использования территорий, на которых расположены соответствующие леса. В ценных лесах запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, за исключением случаев, когда выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений. Во всех этих лесах запрещается создание лесоперерабатывающей инфраструктуры.

Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов, а также лесов, расположенных на особо защитных участках лесов (утв. Приказом Минприроды России от 22 января 2008 г. N 13), включают ряд дополнительных элементов правового режима таких лесов.

Строительство, реконструкция и эксплуатация объектов инфраструктуры в защитных лесах, расположенных в границах туристско-рекреационной особой экономической зоны, допускаются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются, в случае если в плане обустройства и материально-технического оснащения туристско-рекреационной особой экономической зоны определены зоны планируемого освоения лесов, в границах которых предусматриваются строительство, реконструкция и эксплуатация объектов инфраструктуры (п. 2.3 ст. 10 Федерального закона от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации").

Юридические лица, в интересах которых выделяются земельные участки с особыми условиями использования, обязаны обозначить их границы специальными информационными знаками.

Земельные участки в пределах земель природоохранного назначения не изымаются и не выкупаются у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. Таким образом, отсутствует какой-либо иной (специальный) субъект прав на земли природоохранного назначения, что в совокупности с вышесказанным позволяет характеризовать земли природоохранного назначения скорее не как самостоятельную подкатегорию земель, а как территорию действия публично-правовых ограничений в использовании земель и осуществлении хозяйственной деятельности. Возможные убытки правообладателей земельных участков в порядке ст. 57 ЗК РФ не компенсируются.

5. Земельный кодекс относит территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ к землям особо охраняемых природных территорий (п. 1 ст. 95) и одновременно настоящей статьей - к землям природоохранного назначения, что создает несколько противоречивую правовую ситуацию. Возможно, двойной охранный режим был установлен ввиду неоднозначности признаков, по которым определялась нуждаемость этих территорий в особой охране. Помимо экологической значимости территорий очевидна их не меньшая социальная и экономическая роль, в связи с чем более обоснованным было бы выделение этих территорий в отдельную подкатегорию в рамках категории особо охраняемых земель. Такое предположение основывается на анализе специального Федерального закона от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ (с изм.) "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации". Так, целью названного Закона (и, соответственно, целью создания территорий традиционного природопользования) являются: защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов; сохранение и развитие самобытной культуры малочисленных народов; сохранение на территориях традиционного природопользования биологического разнообразия. Как видно, только сохранение биоразнообразия несет в себе природоохранную составляющую. Аналогичный вывод следует и из порядка определения размеров территорий традиционного природопользования, которое производится с учетом: поддержания достаточных для обеспечения возобновляемости и сохранения биологического разнообразия популяций растений и животных; возможности осуществления лицами, относящимися к малочисленным народам, различных видов традиционного природопользования; сохранения исторически сложившихся социальных и культурных связей лиц, относящихся к малочисленным народам; сохранения целостности объектов историко-культурного наследия.

Образование территорий традиционного природопользования федерального значения осуществляется решениями Правительства РФ по согласованию с органами государственной власти соответствующих субъектов РФ на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей. Образование территорий регионального значения осуществляется решениями органов исполнительной власти субъектов РФ на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей. Территории местного значения образуются решениями органов местного самоуправления на основании обращений тех же лиц. Границы территорий традиционного природопользования различных видов утверждаются соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Правовой режим территорий традиционного природопользования устанавливается индивидуальными положениями о территориях традиционного природопользования.

На территориях традиционного природопользования могут выделяться участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни, в том числе оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья, участки акваторий моря для осуществления промысла рыбы и морского зверя, сбора дикорастущих растений.

Земельные участки и другие обособленные природные объекты, находящиеся в пределах границ территорий традиционного природопользования, предоставляются лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов в соответствии с законодательством РФ. В случае изъятия земельных участков и других обособленных природных объектов, находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользования, для государственных или муниципальных нужд лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов предоставляются равноценные земельные участки и другие природные объекты, а также возмещаются убытки, причиненные таким изъятием. Использование природных ресурсов, находящихся на территориях традиционного природопользования, для обеспечения ведения традиционного образа жизни осуществляется лицами, относящимися к малочисленным народам, и общинами малочисленных народов в соответствии с законодательством РФ, а также обычаями малочисленных народов. Пользование природными ресурсами, находящимися на территориях традиционного природопользования, гражданами и юридическими лицами для осуществления предпринимательской деятельности допускается, если указанная деятельность не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования. На земельных участках, находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользования, для обеспечения кочевки оленей, водопоя животных, проходов, проездов, водоснабжения, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, а также других нужд могут устанавливаться сервитуты в соответствии с законодательством, если это не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования.

Статья 98. Земли рекреационного назначения

Комментарий к статье 98

1. Земельный кодекс относит к землям рекреационного назначения предназначенные и используемые для таких целей земли. Рекреационная "предназначенность" означает наличие необходимых экологических, пространственных, культурологических и прочих свойств земельного участка, позволяющих использовать его для рекреационных нужд. Другим важным аспектом содержания понятия рекреационного назначения земель является организованный характер осуществляемого на них отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности. Однако если подобную организованность понимать буквально, то пришлось бы исключить из состава земель рекреационного назначения территории, которые используются населением самостоятельно (неорганизованно). Между тем такие территории часто являются резервом для развития индустрии отдыха и туризма и по этой причине их свойства должны сохраняться в том числе посредством норм о правовом режиме земель рекреационного назначения. В то же время нельзя обойти тот очевидный факт, что неорганизованное рекреационное природопользование осуществляется на любых землях - как отнесенных к данной категории, так и землях лесного, водного фонда и любых других, где это не запрещено и не ограничено законом или собственником. Таким образом, к землям рекреационного назначения как формально определенной подкатегории земель относятся земельные участки под объектами недвижимости рекреационного назначения, перечисленными в п. 2 настоящей статьи.

Расположение на земельном участке капитального объекта недвижимости рекреационного характера не единственный критерий отнесения земель к категории рекреационных. К рекреационным землям настоящей статьей Кодекса относятся учебно-туристические тропы и трассы, лесопарки, пригородные зеленые зоны - земли, которые сами непосредственно обладают рекреационными свойствами и выполняют рекреационные функции. Вместе с тем такие земли с большой вероятностью могут одновременно входить в другие категории и подкатегории земель. Лесопарки, пригородные зеленые зоны могут входить в лесной фонд. Тропы и трассы часто проходят в заповедниках, национальных и природных парках и, следовательно, относятся к землям особо охраняемых природных территорий. А если принять во внимание то, что учреждения и организации отдыха, спорта, туризма часто базируются в лечебно-оздоровительных местностях и курортах, то получается, что даже занятые объектами недвижимости рекреационные земли тоже могут относиться к другой категории. Таким образом, "чистота" деления земель на категории применительно к землям рекреационного назначения объективно невозможна при той конструкции, которая была положена в основу выделения данной подкатегории земель. Впрочем, это не имеет видимых отрицательных последствий, поскольку всегда действует требование целевого использования земель рекреационного назначения, а кроме того, и требования охраны иных видов земель, которые в большинстве ситуаций более многочисленны и строги, что в конечном счете способствует сохранению земель рекреационного назначения.

Рекреационное назначение имеют также рекреационные зоны в составе земель населенных пунктов, включающие в себя земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используемыми для отдыха граждан и туризма (п. 9 ст. 85 ЗК РФ). Эти земли используются в соответствии с градостроительными регламентами и с соблюдением их целевого назначения. Прокурор обратился в суд с заявлением о признании недействительным постановления администрации города об утверждении акта выбора и проекта границ земельных участков, предварительного согласования места размещения жилого комплекса со встроенно-пристроенными коммерческими помещениями на территории лесопарка, расположенного на землях общего пользования. Удовлетворяя требование прокурора, суд сослался, в частности, одновременно на п. 9 ст. 85 и ст. 98 Земельного кодекса РФ <1>.

--------------------------------

<1> Постановление ФАС Уральского округа от 7 июня 2006 г. N Ф09-4626/06-С6.

К землям земель рекреационного назначения могут быть отнесены территории особых экономических зон. Земельно-правовой режим туристско-рекреационных особых экономических зон устанавливается нормами земельного законодательства и специального законодательства о таких зонах. Под туристско-рекреационной деятельностью понимается деятельность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей по строительству, реконструкции, эксплуатации объектов туристской индустрии, объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения, медицинской реабилитации и отдыха граждан, а также туристская деятельность и деятельность по разработке месторождений минеральных вод, лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов, их добыче и использованию, в том числе деятельность по санаторно-курортному лечению и профилактике заболеваний, медицинской реабилитации, организации отдыха граждан, промышленному розливу минеральных вод (п. 2.1 ст. 10 Федерального закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации"). Земельные участки, на которых располагаются особые экономические зоны, определяются соглашением о создании таких зон и предоставляются во временное владение и пользование на основании договора аренды. Земельные участки для создания туристско-рекреационной особой экономической зоны могут относиться к землям особо охраняемых территорий и объектов, в том числе землям национальных парков. В таких ситуациях правовой режим земельного участка, включенного в особую экономическую зону, сохраняет элементы правового режима своей категории земель и может включать дополнительные условия, согласованные в договоре аренды, которые не должны противоречить целевому назначению и разрешенному использованию такого земельного участка.

К настоящему времени особые экономические зоны туристско-рекреационного типа созданы на территории городов-курортов Кавказских Минеральных Вод, Краснодарского края (Сочи, Туапсе, Геленджик, Анапа), Зеленоградского района Калининградской области, Иркутской области, Алтайского края и в ряде других регионов. На этих территориях осуществляются любые виды деятельности, за исключением запрещенных Федеральным законом "Об особых экономических зонах в Российской Федерации". Максимальный размер арендной платы за земельные участки, предоставляемые резиденту особой экономической зоны на основании соглашения об осуществлении туристско-рекреационной деятельности, составляет 2% их кадастровой стоимости в год.

Земли рекреационного назначения не ограничены в обороте. Например, в собственность общества с ограниченной ответственностью предоставлен земельный участок, на котором расположены объекты недвижимого имущества, из земель особо охраняемых территорий и объектов под оздоровительный лагерь <1>.

--------------------------------

<1> Распоряжение Федерального агентства по управлению федеральным имуществом от 30 июня 2006 г. N 2823-р.

2. Как отмечалось, принадлежность к данной категории земель предопределяется целевым назначением объектов недвижимости - их направленностью на удовлетворение рекреационных, оздоровительных, спортивных, туристических, познавательных и иных аналогичных нужд. Законодатель стремился дать максимально полный перечень рекреационных объектов, но все же оставил его открытым, исходя из того что возникают новые виды таких объектов (например, не спортивные клубы и др.). Рекреационное назначение является оценочным понятием и в случае возникновения спорных ситуаций должно подвергаться толкованию исходя из целей и содержания деятельности конкретного объекта.

Зависимость назначения земель от назначения объектов недвижимости имеет и обратную сторону: в случае перепрофилирования или прекращения деятельности объекта будет изменяться категорийная принадлежность земельного участка.

В целях предотвращения деградации и обеспечения рационального использования земель рекреационного назначения могут быть приняты нормативы рекреационной нагрузки. В настоящее время нормирование рекреационного воздействия на окружающую среду находится в зачаточном состоянии.

3. Использование учебно-туристических троп и трасс, установленных по соглашению с собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков, может осуществляться на основе сервитутов; при этом указанные земельные участки не изымаются из использования. Положение Кодекса не содержит указания на то, какой именно сервитут устанавливается в данном случае. Подобные цели не названы в числе оснований установления публичного сервитута (п. 3 ст. 23 ЗК РФ), однако, учитывая неопределенно широкий круг лиц, в интересах которых используются туристические тропы и трассы, и цели такого использования, следует исходить из публичного характера сервитута. Плата за ограничения, связанные с установлением сервитута, которую должен получать правообладатель земельного участка от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, в случае существенных затруднений в использовании земельного участка, должна компенсироваться за счет отчислений от платы туристов за пользование объектами туристского показа.

Свою сферу действия в регулировании рекреационного землепользования имеет Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации".

4. К землям рекреационного назначения относятся также земли пригородных зеленых зон.

В составе пригородных зон могут выделяться зеленые зоны, которые выполняют санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции и в границах которых запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на окружающую среду (п. 5 ст. 86 ЗК РФ).

Правовой режим пригородных зеленых зон является, пожалуй, одним из наиболее сложных.

Во-первых, с точки зрения поиска и применения относящихся к нему норм. К пригородным зонам могут относиться различные категории земель. Согласно ст. 86 ЗК РФ в состав пригородных зон могут включаться земли, находящиеся за пределами черты городских поселений, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений. В пригородных зонах выделяются территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города. Как видно, зеленые зоны здесь являются лишь одной из возможных зон, и Кодекс предоставляет особый статус земель рекреационного назначения только им. При этом не исключается нахождение зеленых пригородных зон в составе иных категорий земель. В одних случаях статус зеленой зоны будет иметь характер обременения, например при расположении их на землях сельскохозяйственного или специального назначения. В случае произрастания на территории зеленых зон лесов, состоящих в качестве таковых на кадастровом учете, вступают в действие также нормы ЛК РФ. Леса зеленых зон относятся к защитным лесам, выполняющим функции защиты природных и иных объектов (ст. 102 Лесного кодекса РФ). Лесной кодекс запрещает в зеленых зонах, лесопарках: использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях; ведение охотничьего хозяйства; ведение сельского хозяйства; разработку месторождений полезных ископаемых; размещение объектов капитального строительства, за исключением лесных троп, гидротехнических сооружений. В такой ситуации правовая защита зеленых зон несколько усиливается лесным законодательством. Если леса зеленых зон расположены за пределами земель лесного фонда, то пригородные зеленые зоны, на которых эти леса произрастают, будут относиться также к землям природоохранного назначения (п. 1 ст. 97).

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" рассматривает зеленые зоны и в составе территорий населенных пунктов как часть зеленого фонда поселений, и за их пределами в числе различных защитных и охранных зон (п. 3 ст. 44, п. 2 ст. 52, п. 1 ст. 61), не регулируя их правовой режим.

Во-вторых, и это гораздо в большей степени осложняет правовую защиту зеленых зон, повсеместно существует неопределенность статуса зеленых зон, связанная с отсутствием необходимых актов об их выделении, что необходимо по закону (см. п. 5 ст. 86 Кодекса), либо с их недостаточностью или противоречивостью. Из судебной практики хорошо видно, насколько значимое место в доводах сторон занимает доказательство наличия либо отсутствия зеленой зоны. Приведем характерный пример. Прокурор обратился в суд с заявлением о признании недействительным приказа областного комитета по лицензированию и природопользованию о предоставлении общественной организации территории, необходимой для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, поскольку предоставлена была территория зеленой зоны города Пскова. Прокурор в обоснование своей позиции сослался, в частности, на то, что в зеленой зоне осуществляется определенная деятельность, например туристская, которой может мешать осуществление на этой же территории охоты. Суд при рассмотрении доводов ответчика об отсутствии установленной вокруг города зеленой зоны обратился к обширному перечню действующих и архивных документов (начиная с 1944 г.) и в конечном счете убедился в том, что зеленая зона вокруг города существует и занимает радиус 25 км <1>.

--------------------------------

<1> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 19 ноября 2007 г. N А52-3948/2006.

В последнее время земельное законодательство совершило ряд уступок потребностям в развитии: прямо допустило использование земельных участков из состава земель промышленности, энергетики, транспорта и иного специального назначения, на которых расположены зеленые зоны, в целях строительства, реконструкции и эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, а также по решению Правительства РФ в целях строительства, реконструкции и эксплуатации аэродромов (Федеральный закон от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ). Кроме того, зеленые зоны были исключены из запрета на перевод земель лесного фонда в земли иных категорий, под запретом остался только перевод лесопарков. Утратил силу Закон Московской области от 29 июля 2003 г. N 100/2003-ОЗ "О пригородных зеленых зонах городов Московской области".

Постановлением Правительства РФ от 16 июня 1997 г. N 727 "О создании и развитии пригородных зеленых зон г. Москвы и городов Московской области" правительству Москвы и администрации Московской области было поручено разработать положение о пригородных зеленых зонах и проект планировки этих зон и обеспечить утверждение их в установленном порядке. Во исполнение Постановления Правительства РФ правительство Москвы и правительство Московской области Постановлением от 18 мая 1999 г. N 439-40 одобрили проект Положения о пригородных зеленых зонах г. Москвы и городов Московской области. Однако правовое регулирование режима особой охраны пригородной зеленой зоны мегаполиса и прилегающих городов области остается довольно противоречивым <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кузнецова О.Н. О некоторых проблемах правового статуса пригородных зон // Правовые вопросы строительства. 2006. N 1.

5. На землях рекреационного назначения запрещается деятельность, не соответствующая их целевому назначению. Запрет нецелевого использования земель рекреационного назначения имеет общий характер, и потому соизмерение действительных целей использования земель с их рекреационным назначением осуществляется оценочно применительно к конкретным ситуациям. Приведем пример деятельности, не соответствующей целевому назначению рекреационных земель. По иску областной прокуратуры к администрации города Брянска суд признал недействительным договор аренды земельного участка, на котором расположен сквер и памятник воинской партизанской славы. Спорный земельный участок выделялся обществу с ограниченной ответственностью для строительства жилого дома. В соответствии с п. 9 ст. 85 и п. 5 ст. 98 ЗК РФ земельные участки, занятые скверами, относятся к рекреационной территориальной зоне и используются для отдыха граждан и туризма <1>.

--------------------------------

<1> Определение ВАС РФ от 8 октября 2007 г. N 12912/07.

Больше определенности в отношении лесов. Лесной кодекс признает осуществление рекреационной деятельности видом использования лесов и допускает на землях лесного фонда строительство, реконструкцию и эксплуатацию объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для осуществления рекреационной деятельности (ст. ст. 21, 25 ЛК РФ). Для осуществления рекреационной деятельности лесные участки предоставляются государственным учреждениям, муниципальным учреждениям в постоянное (бессрочное) пользование, другим лицам - в аренду.

При осуществлении рекреационной деятельности в лесах допускается возведение временных построек на лесных участках и осуществление их благоустройства. Если в плане освоения лесов на территории субъекта РФ определены зоны планируемого освоения лесов, в границах которых предусматриваются строительство, реконструкция и эксплуатация объектов для осуществления рекреационной деятельности, то на соответствующих лесных участках допускается возведение физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений. На лесных участках, предоставленных для осуществления рекреационной деятельности, подлежат сохранению природные ландшафты, объекты животного мира, растительного мира, водные объекты.

Лица, использующие леса, могут организовывать туристические станции, туристические тропы и трассы, проведение культурно-массовых мероприятий, пешеходные, велосипедные, лыжные и конные прогулки, занятия изобразительным искусством, познавательные и экологические экскурсии, спортивные соревнования, а также другие виды рекреационной деятельности.

Леса для осуществления рекреационной деятельности используются способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека. Использование лесов для осуществления рекреационной деятельности не должно препятствовать праву граждан пребывать в лесах. При осуществлении рекреационной деятельности в лесах не допускается повреждение лесных насаждений, растительного покрова и почв за пределами предоставленного лесного участка, захламление площади предоставленного лесного участка и прилегающих территорий бытовым мусором, иными видами отходов, проезд транспортных средств и иных механизмов по произвольным, неустановленным маршрутам.

Правила использования лесов для осуществления рекреационной деятельности предусматривают при определении размеров лесных участков, выделяемых для осуществления рекреационной деятельности, использование оптимальной рекреационной нагрузки на лесные экосистемы при соблюдении условий ненанесения ущерба лесным насаждениям и окружающей среде <1>.

--------------------------------

<1> Правила использования лесов для осуществления рекреационной деятельности (утв. Приказом Минприроды России от 24 апреля 2007 г. N 108).

Статья 99. Земли историко-культурного назначения

Комментарий к статье 99

1. Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, способных причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий. Установление особого правового режима земель, занимаемых объектами культурного наследия, является важнейшим средством их правовой охраны.

Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" относит к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

Земельный кодекс выделяет в комментируемой статье отдельно земли достопримечательных мест, однако с точки зрения Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ достопримечательные места являются видом объектов культурного наследия, наряду с памятниками и ансамблями, и определяются как "творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе: места бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок; места совершения религиозных обрядов".

Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" относит к землям историко-культурного назначения земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации <1>, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия (ст. 5).

--------------------------------

<1> См.: Положение о Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации Правительством РФ пока не утверждено.

Основаниями для отнесения (или перевода) соответствующих земельных участков к категории земель историко-культурного назначения могут выступать: акт уполномоченного органа о принятии на государственную охрану (учет) памятника истории и культуры, объекта исторического и культурного наследия, изданный до вступления в силу Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ в соответствии с действовавшим на тот момент законодательством (ч. ч. 1 - 3 ст. 64 названного Федерального закона); наличие регистрации в списках вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, произведенной в период действия соответствующих норм Закона РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (ч. 4 ст. 64 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ, ст. 39 названного Закона РСФСР, п. 18 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утв. Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. N 865); обнаружение объекта археологического наследия (ч. 6 ст. 18 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ); решение уполномоченного органа о включении выявленного объекта культурного наследия в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (ч. 9 ст. 18 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ) <1>.

--------------------------------

<1> Погорелов Д.В. Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации как источник экологического права" // Экологическое право. 2004. N 2. Однако вряд ли может считаться таким основанием поступление в орган охраны объектов культурного наследия предусмотренных ст. 17 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ документов для принятия решения о включении объекта культурного наследия в реестр, поскольку само по себе это событие не влечет возникновения правоотношений.

Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения утвержден Указом Президента РФ от 20 февраля 1995 г. N 176. В него вошли:

историко-культурные музеи-заповедники и музейные комплексы (например, Государственный историко-культурный музей-заповедник "Московский Кремль", Государственный исторический музей, Государственный художественный историко-архитектурный и природно-ландшафтный музей-заповедник "Коломенское", Государственный историко-архитектурный и ландшафтный музей-заповедник "Царицыно", Государственный музей керамики и усадьба "Кусково", Историко-культурный заповедник "Петропавловская крепость - государственный музей истории Санкт-Петербурга", Государственный художественно-архитектурный дворцово-парковый музей-заповедник "Петергоф", Государственный художественно-архитектурный дворцово-парковый музей-заповедник "Царское Село", Валаамский государственный историко-архитектурный и природный музей-заповедник, Соловецкий государственный историко-архитектурный и природный музей-заповедник, Архангельский государственный музей деревянного зодчества и народного искусства "Малые Корелы", Музей деревянного зодчества и крестьянского быта в г. Суздале, Кирилло-Белозерский историко-архитектурный и художественный музей-заповедник, ансамбль Спасо-Преображенского монастыря в г. Старая Русса, Государственный историко-архитектурный и художественный музей-заповедник "Казанский Кремль", Государственный объединенный Владимиро-Суздальский историко-архитектурный и художественный музей-заповедник, Ростовско-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник, Переславль-Залесский историко-архитектурный и художественный музей, Сергиево-Посадский государственный историко-художественный музей, Музей-усадьба "Архангельское", Государственный Бородинский военно-исторический музей-заповедник, Государственный музей-заповедник А.С.Пушкина в с. Михайловское Псковской области, литературно-мемориальный музей-заповедник А.П. Чехова в с. Мелихово Московской области, Государственный Лермонтовский музей-заповедник "Тарханы" в Пензенской области, Государственный мемориальный и природный музей-заповедник И.С. Тургенева в с. Спасское-Лутовиново Орловской области, Новгородский государственный историко-архитектурный музей-заповедник, Псковский государственный историко-архитектурный музей-заповедник, Нижегородский историко-архитектурный музей-заповедник, музей М.К. Тенишевой "Русская старина" в Смоленске, Архитектурно-этнографический музей под открытым небом в с. Василево Тверской области, мемориальный заповедник "Сибирская ссылка В.И. Ленина" в с. Шушенское Красноярского края, историко-мемориальный музей "Якутская политическая ссылка", Дом Петра I в Вологодской области и др.);

памятники археологии (наскальные изображения и надписи, ритуальные комплексы, курганные группы, стоянки эпохи палеолита, мезолита, неолита и бронзы, поселения эпохи энеолита, городища, селища, оленные камни, древние оросительные системы, территории культурных слоев, подземные конструкции и остатки укреплений и др.);

памятники градостроительства и архитектуры (например, здание Петровского пассажа, здание Третьяковского проезда, ансамбль церкви Всех Скорбящих Радости, усадьба Бахрушина А.А., особняк Шехтеля Ф.О. в Москве, здание Московского (Николаевского) вокзала в Санкт-Петербурге, комплекс санатория "Кавказская Ривьера" в Сочи, комплекс главных нарзанных ванн в Кисловодске и др.).

В части земельных отношений государственная охрана объектов культурного наследия включает:

согласование проектов зон охраны объектов культурного наследия, землеустроительной документации, градостроительных регламентов, а также решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления о предоставлении земель и изменении их правового режима;

контроль за разработкой градостроительных регламентов, в которых должны предусматриваться меры, обеспечивающие содержание и использование объектов культурного наследия;

разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия;

выдачу в установленных случаях разрешений на проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, согласование таких работ;

установление границы территории объекта культурного наследия как объекта градостроительной деятельности особого регулирования.

Для объектов культурного наследия федерального значения проекты зон охраны, землеустроительную, градостроительную и проектную документацию по сохранению объектов культурного наследия, градостроительные регламенты, проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ согласовывает Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия <1>. Для объектов культурного наследия регионального и местного значения такие согласования выполняют уполномоченные органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.

--------------------------------

<1> Положение о Федеральной службе по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия (утв. Постановлением Правительства РФ от 6 июня 2007 г. N 354).

Правовой режим земель историко-культурного назначения регулируется как настоящим Кодексом, так и законодательством об охране объектов культурного наследия. При этом правовой режим земельного участка и расположенного на нем (в нем) объекта культурного наследия имеет консолидированный характер, что проявляется в ряде ситуаций.

Во-первых, переход прав собственности на объект культурного наследия и занимаемый им земельный участок происходит по общим правилам земельного законодательства, основанным на принципе единства судьбы земельного участка и связанных с ним объектов недвижимости (ст. ст. 35, 36 и др. ЗК РФ). Иное предусмотрено Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ только для объектов археологического наследия: такие объекты и земельные участки или участки водного объекта, в пределах которых они располагаются, находятся в гражданском обороте раздельно. Объекты культурного наследия независимо от категории их историко-культурного значения могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности, частной собственности <1>; объекты археологического наследия находятся в государственной собственности. Земельные участки могут находиться в соответствующей форме собственности.

--------------------------------

<1> О перечнях объектов культурного наследия федерального значения, являвшихся недвижимыми памятниками истории и культуры государственного (общесоюзного и республиканского) значения до 27 декабря 1991 г., которые необходимы для обеспечения осуществления субъектами РФ, муниципальными образованиями установленных федеральными законами полномочий, а также в отношении которых должно быть оформлено право собственности Российской Федерации, см. Постановление Государственной Думы РФ от 11 сентября 2007 г. N 5041-4 ГД.

Принципу единства судьбы земельного участка и культурного наследия, а также задаче сохранения целостности охраняемых объектов служит правило о том, что памятники и ансамбли, находящиеся в общей собственности, включая относящиеся к жилищному фонду, а также земельные участки, в границах которых расположены указанные памятники и ансамбли, разделу не подлежат. Выдел собственникам их доли в натуре не осуществляется.

Во-вторых, при совершении регистрационных и иных юридически значимых действий с памятниками истории и культуры и земельными участками истребуются необходимые документы о сопряженном объекте. Сведения о собственнике земельного участка и пользователе земельным участком, а также о правовом режиме использования земельного участка, в пределах которого располагается объект археологического наследия, необходимы для принятия решения о включении объекта культурного наследия в государственный реестр. На объект культурного наследия, включенный в государственный реестр, собственнику данного объекта соответствующим органом охраны объектов культурного наследия выдается паспорт объекта культурного наследия. В паспорт вносятся сведения, составляющие предмет охраны данного объекта, и иные сведения, содержащиеся в реестре (форма паспорта Правительством еще не утверждена. - М.В.). Паспорт объекта культурного наследия в обязательном порядке представляется в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, при осуществлении сделок с объектом культурного наследия либо земельным участком или участком водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия.

В-третьих, установление обременений в использовании отчасти совпадает в одном правовом акте - охранном обязательстве. При отчуждении объектов культурного наследия из государственной или муниципальной собственности и при государственной регистрации договора купли-продажи объекта культурного наследия новый собственник принимает на себя обязательства по сохранению объекта культурного наследия, которые являются ограничениями (обременениями) права собственности и указываются в охранном обязательстве собственника объекта культурного наследия. Охранное обязательство включает описание предмета охраны, условия, касающиеся сохранения, содержания и использования объекта культурного наследия, порядок выполнения собственником охранного обязательства. Охранное обязательство собственника объекта культурного наследия оформляется органом исполнительной власти субъекта РФ в отношении объектов культурного наследия федерального значения (по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти) и регионального значения, а также администрацией муниципального образования в отношении объектов культурного наследия местного значения. Охранное обязательство пользователя объектом культурного наследия является обязательным условием заключения договора аренды такого объекта или договора безвозмездного пользования. Хотя законом это прямо не установлено, однако очевидно, что наличие охранного обязательства является условием заключения названных видов договоров и в отношении земельного участка.

Элементом охранного обязательства являются земельные обязанности. Например, согласно Положению о подготовке и выполнении охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия, условия охранного обязательства должны предусматривать обязанности собственника: 1) поддерживать территорию объекта культурного наследия в благоустроенном состоянии; 2) не использовать объект культурного наследия и его территорию: под склады и производства взрывчатых и огнеопасных материалов, материалов, загрязняющих интерьер объекта культурного наследия, его фасад, территорию и водные объекты, а также материалов, имеющих вредные парогазообразные и иные выделения; под производства, имеющие оборудование, оказывающее динамическое и вибрационное воздействие на конструкции объекта культурного наследия, независимо от их мощности; под производства и лаборатории, связанные с неблагоприятным для объекта культурного наследия температурно-влажностным режимом и применением химически активных веществ <1>. Приведем другой пример. Арендатор имущества, являющегося объектом культурного наследия, обязан содержать в благоустроенном состоянии территорию объекта культурного наследия и его зон охраны, не допускать их использования под новое строительство или хозяйственные нужды <2>.

--------------------------------

<1> Утв. Постановлением Правительства РФ от 16 декабря 2002 г. N 894.

<2> См.: Типовая форма охранного обязательства по сохранению, содержанию и использованию объекта культурного наследия (утв. Постановлением администрации Тверской области от 9 сентября 2004 г. N 181-па).

С другой стороны, взаимосвязанность правового регулирования охраны объектов культурного наследия и занимаемых ими земельных участков несет в себе возможность осложнений реализации земельно-правовых норм в связи с существующей пробельностью нормативно-правовой базы охраны памятников истории и культуры, вызванной непринятием ряда документов, предусмотренных Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ <1>, например отсутствием порядка выдачи разрешений на право проведения работ определенного вида на объекте археологического наследия.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 18 июня 2008 г. N 221-СФ "О парламентском запросе Совета Федерации".

Правовой режим земель историко-культурного назначения характеризуется также тем, что значительная их часть ограничивается в обороте: это находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия (подп. 4 п. 5 ст. 27 ЗК РФ).

К особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации относятся историко-культурные и природные комплексы, архитектурные ансамбли и сооружения, предприятия, организации и учреждения культуры, а также другие объекты, представляющие собой материальные, интеллектуальные и художественные ценности эталонного или уникального характера с точки зрения истории, археологии, культуры, архитектуры, науки и искусства <1>. Отнесение указанных объектов к числу особо ценных осуществляется указом Президента РФ. Так, Указом Президента РФ от 6 ноября 1993 г. N 1847 "О включении отдельных объектов в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации" в Государственный свод особо ценных объектов включены: Государственный академический Мариинский театр (г. Санкт-Петербург); Государственный историко-архитектурный и этнографический музей-заповедник "Кижи" (Спасо-Кижский погост, Республика Карелия); Госфильмофонд Российской Федерации (Московская область); Государственный мемориальный и природный заповедник "Музей-усадьба Л.Н. Толстого "Ясная поляна" (Тульская область); Жостовская ордена "Знак Почета" фабрика декоративной росписи (Жостовский промысел, Московская область); Российский государственный исторический архив (г. Санкт-Петербург); Российский государственный архив древних актов (г. Москва). Принят и ряд других указов Президента РФ аналогичного содержания. Внесенные в Государственный свод <2> особо ценные объекты являются исключительно федеральной собственностью; изменение формы собственности указанных объектов либо их перепрофилирование не допускается.

--------------------------------

<1> Положение об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 30 ноября 1992 г. N 1487, с изм.).

<2> Положение о Государственном своде особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 6 октября 1994 г. N 1143).

Содержание правового режима данной подкатегории земель включает также ряд требований к землеустроительным, земляным, строительным, мелиоративным, хозяйственным и иным работам, направленных на обеспечение охраны объектов культурного наследия (ст. ст. 35 - 37 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ).

Проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения. Характер использования территории достопримечательного места, ограничения на использование данной территории и требования к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству определяются уполномоченными органами охраны объектов культурного наследия, вносятся в правила застройки и в схемы зонирования территорий, разрабатываемые в соответствии с Градостроительным кодексом РФ.

Проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ (далее также - работ) осуществляются при отсутствии на данной территории объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия либо при обеспечении заказчиком работ требований к сохранности расположенных на данной территории объектов культурного наследия. В случае обнаружения на территории, подлежащей хозяйственному освоению, объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, в проекты проведения работ должны быть внесены разделы об обеспечении сохранности обнаруженных объектов до включения их в реестр, а действие положений землеустроительной, градостроительной и проектной документации, градостроительных регламентов на данной территории приостанавливается до внесения соответствующих изменений. В случае расположения на территории, подлежащей хозяйственному освоению, зарегистрированных или выявленных объектов культурного наследия работы на территориях, непосредственно связанных с земельными участками в границах территории указанных объектов, проводятся при наличии в проектах проведения таких работ разделов об обеспечении сохранности данных объектов культурного наследия, получивших положительные заключения государственной экспертизы проектной документации.

Земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы должны быть немедленно приостановлены исполнителем работ в случае обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия. Исполнитель работ обязан проинформировать орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия, об обнаруженном объекте. Аналогичное требование применительно к строительству содержится в п. 8 ст. 52 ГрК РФ.

В случае угрозы нарушения целостности и сохранности объекта культурного наследия движение транспортных средств на территории данного объекта или в его зонах охраны ограничивается или запрещается в порядке, установленном законом субъекта РФ.

2. С данной нормой Земельного кодекса о целевом характере использования земель историко-культурного назначения корреспондируют нормы Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ (ст. ст. 52, 53), который, в отличие от законодательства об особо охраняемых природных территориях, не устанавливает перечня запрещенных видов деятельности на соответствующих земельных участках, формулируя запреты общего свойства. Физические и юридические лица осуществляют право пользования зарегистрированным либо выявленным объектом культурного наследия, право пользования земельным участком или участком водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия, по своему усмотрению с учетом требований, установленных названным Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами, если это не ухудшает состояние указанных объектов, не наносит вред окружающей историко-культурной и природной среде, а также не нарушает права и законные интересы других лиц. Использование объекта культурного наследия либо земельного участка или участка водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия, с нарушением Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ и законодательства субъектов РФ об охране и использовании объектов культурного наследия запрещается. Например, Государственный комитет Псковской области по культуре остановил строительство зданий жилого и административного назначения на предоставленном в соответствии с договором аренды земельном участке, чем, по мнению арендатора, было нарушено его право на свободу экономической деятельности. Между тем в границах земельного участка находится культурный слой древнего Пскова VIII - XVII вв. - объект исторического и культурного наследия федерального значения. Требования заявителя об оспаривании нормативного правового акта о статусе культурного слоя суд не удовлетворил <1>.

--------------------------------

<1> Решение ВС РФ от 11 апреля 2006 г. N ГКПИ06-124; Определение ВС РФ от 22 июня 2006 г. N КАС06-194.

Обязательными требованиями к использованию объектов культурного наследия являются обеспечение режима содержания земель историко-культурного назначения, а также согласование осуществления проектирования и проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия либо на земельном участке или участке водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия.

Мерой превентивного характера, позволяющей предотвратить нецелевое использование земель историко-культурного назначения, является обязательность историко-культурной экспертизы земельных участков, подлежащих хозяйственному освоению.

В случае если собственник объекта культурного наследия, включенного в государственный реестр, либо земельного участка или участка водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия, не выполняет требований к сохранению объекта культурного наследия или совершает действия, угрожающие сохранности данного объекта и влекущие утрату им своего значения, уполномоченные органы (в зависимости от значения объекта - Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия, орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления) имеют право обращаться в суд с иском об изъятии у собственника бесхозяйственно содержимого объекта культурного наследия либо земельного участка или участка водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия. В случае принятия судом решения об изъятии такого объекта культурного наследия либо земельного участка или участка водного объекта соответствующий орган по управлению государственным или муниципальным имуществом выкупает его или организует его продажу с публичных торгов. Собственнику объекта культурного наследия возмещается стоимость выкупленного объекта в порядке, установленном Гражданским кодексом РФ.

Если объект культурного наследия уничтожен по вине собственника данного объекта или пользователя либо по вине владельца земельного участка или участка водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия, то земельный участок, расположенный в границах территории объекта культурного наследия, являющийся неотъемлемой частью объекта культурного наследия, либо земельный участок или участок водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия, может быть безвозмездно изъят по решению суда в виде применения санкции за совершение преступления или иного правонарушения (конфискации) в соответствии с законодательством РФ.

О целевом использовании данной категории земель см. также комментарий к п. 6 ст. 94 Кодекса.

3. По общему правилу земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, а случаи изъятия устанавливаются законодательством.

Особенностью правового режима земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения без изъятия их у собственников, владельцев, пользователей, является установление существенных ограничений в пользовании такими участками.

В отношении объекта культурного наследия, включенного в реестр и находящегося в федеральной собственности, либо земельного участка или участка водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия, в целях обеспечения сохранности и использования данного объекта и соблюдения прав и законных интересов граждан Правительством РФ могут быть установлены ограничения при использовании данного объекта культурного наследия либо данного участка. Ограничения при использовании объекта культурного наследия, земельного участка или участка водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия, действуют до момента полного устранения обстоятельств, явившихся основанием для их введения. В случае несогласия с введением установленных ограничений заинтересованное лицо может обжаловать такое решение в суд.

Кроме того, права пользования земельными участками, отнесенными к землям историко-культурного назначения, ограничиваются условиями охранного обязательства.

Если в пределах земельного участка или участка водного объекта обнаружен объект археологического наследия, то со дня обнаружения данного объекта собственник земельного участка или пользователь (водопользователь) владеет, пользуется или распоряжается принадлежащим ему участком с соблюдением условий, установленных Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ для обеспечения сохранности выявленного объекта.

Лицо, владеющее на праве аренды объектом культурного наследия, находящимся в федеральной собственности, либо земельным участком или водным объектом, в пределах которых располагается объект археологического наследия, и обеспечившее выполнение работ по сохранению данного объекта, имеет право на уменьшение установленной арендной платы на сумму произведенных затрат или части затрат. Порядок предоставления указанной компенсации и ее размер определяются договором аренды.

Установление ограничений при пользовании объектами культурного наследия и земельными участками или водными объектами, в пределах которых располагаются объекты археологического наследия, отнесено преимущественно к числу полномочий федеральных органов государственной власти. Органы исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченные в области охраны объектов культурного наследия, могут устанавливать ограничения в отношении некоторых объектов регионального значения и местного значения (п. 3 ст. 35 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ).

На отдельных землях историко-культурного назначения может быть запрещена любая хозяйственная деятельность, что связано с необходимостью проведения исследований таких земель или их консервации. С данной нормой корреспондирует положение подп. 1 п. 4 ст. 36 ГрК РФ: действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также вновь выявленных.

Распорядительные полномочия собственников земельных участков зависят от конкретного вида особо охраняемых земель. Как видно из подп. 4 п. 5 ст. 27 настоящего Кодекса, не все земли историко-культурного назначения ограничены в обороте: к таковым не отнесены достопримечательные места, земельные участки, занятые объектами культурного наследия народов Российской Федерации, не отнесенными к числу особо ценных, не включенными в Список всемирного наследия, не являющимися историко-культурными заповедниками либо объектами археологического наследия. Соответственно, такие земельные участки могут быть объектом сделок.

Имеют место споры о приватизации земельных участков под строениями в исторических городах, где значительные городские территории (бывшие городские посады) могут быть отнесены к памятникам истории и культуры местного значения, имеющим археологическое значение. Судебная практика противоречива: относит к изъятым из оборота все такие территории либо только те из них, где доказано нахождение в толще земли на территории конкретного участка объектов археологического наследия (частично или полностью скрытых в земле или под водой следов существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки).

4. Пункт 4 устанавливает две группы правил, касающихся: а) правового режима охранных зон объектов культурного наследия и б) правового режима земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов.

Зоны охраны объектов культурного наследия устанавливаются в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды. Градостроительным кодексом РФ зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) отнесены к зонам с особыми условиями использования территорий (п. 4 ст. 1 ГрК РФ).

Правовой режим зон охраны объектов культурного наследия определяется ст. 34 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" следующим образом. В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

Охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

Зона охраняемого природного ландшафта - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия.

Из приведенных положений Закона есть несколько важных следствий: 1) зоны охраны объектов культурного наследия устанавливаются на сопряженной с охраняемым объектом территории, следовательно, на них не распространяется в полной мере правовой режим земель историко-культурного назначения, к которым, как было сказано, относятся "земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия"; 2) особый режим использования земель зон охраны объектов культурного наследия включает различной степени запреты и ограничения хозяйственной деятельности и строительства; 3) поскольку особый режим использования охранных зон не включает ограничения оборота земельных участков и охранные зоны располагаются вне границ территорий объектов культурного наследия, то земельные участки в пределах охранных зон не относятся к ограниченно оборотоспособным. Учитывая, что целью установления зон охраны является обеспечение сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде, законодатель не посчитал нужным ограничивать формы собственности и оборот соответствующих земельных участков, возлагая на них только необходимые обременения в части запрета или ограничения застройки и иной хозяйственной деятельности.

Областной арбитражный суд, рассмотрев заявление общества с ограниченной ответственностью к администрации муниципального образования о признании незаконным отказа в предоставлении земельных участков в собственность и об обязании ее подготовить проект договора купли-продажи, установил, что спорные земельные участки, на которых находится принадлежащий заявителю комплекс нежилых строений (функциональное назначение - эксплуатация под базу отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительную и спортивную деятельность), расположены в зоне охраняемого природного ландшафта музея-заповедника В.Д. Поленова. Суд сделал правильный вывод о том, что включение земельного участка в состав зоны охраны объекта культурно-исторического наследия означает установление особого режима использования земельного участка, но не влечет за собой запрета либо ограничения его в обороте <1>. Правовая ситуация меняется, если в результате продажи или совершения иных сделок с земельными участками в охранных зонах нарушается их целевое использование. По данным прокуратуры, районная администрация незаконно распорядилась землями музея-заповедника, который отнесен к объектам исторического и культурного наследия федерального значения: участки, расположенные в охранной зоне, выделялись в собственность и в аренду предпринимателям для строительства ресторанов, гостиниц и других хозяйственно-бытовых строений. Решением Арбитражного суда Московской области удовлетворены требования прокурора о признании недействительными постановления главы района о предоставлении земельных участков, а также сделки купли-продажи и аренды земельных участков, находящихся в охранной зоне Государственного историко-художественного и литературного музея-заповедника "Абрамцево". Земельные участки на территории музея-заповедника неправомерно выделялись администрацией района также под индивидуальное жилищное строительство <2>. Основания для признания постановления и сделок недействительными состоят здесь не в допущении оборота земельных участков, а в нарушении особого режима использования охранной зоны.

--------------------------------

<1> Решение Арбитражного суда Тульской области от 25 сентября 2007 г. N А68-1698/07-98/15.

<2> http://www.genproc.gov.ru/news/news-7712/.

Границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются в отношении объектов культурного наследия федерального значения органом государственной власти субъекта РФ по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального и местного значения - в порядке, установленном законами субъектов РФ.

Например, Постановлением администрации Тверской области от 13 марта 2008 г. N 52-па утверждены границы зон охраны и режимы использования земель объектов культурного наследия исторического квартала центральной части города Твери. В охранной зоне установлен особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объектов культурного наследия. Возможно научное воссоздание или компенсационное восполнение утраченных исторических объектов. В зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности в целях обеспечения сохранности и восстановления исторической системы планировки и пространственной структуры, для закрепления и восстановления градоформирующего значения объектов культурного наследия, возобновления нарушенной цельности композиции охраняемых архитектурных комплексов, для обеспечения архитектурного единства исторически сложившейся среды и объектов нового строительства предусматривается необходимое сохранение и восстановление исторической планировки XVIII - первой четверти XX веков, сохранение, реставрация и реконструкция участков и фрагментов ценной исторической застройки, а также сложившихся участков городского озеленения с ценным или характерным для исторической среды породным составом. Допускается новое строительство с требованиями композиционного, объемно-пространственного, масштабного, стилистического и цветового соответствия ближайшим объектам культурного наследия и исторически ценной средовой застройке XVIII - середины XX веков при условии применения характерных скатных крыш, а также материалов и приемов деталировки фасадов, типичных для исторической застройки. Допустимый процент застройки - до 60% от площади соответствующей подзоны.

Порядок разработки проектов зон охраны объекта культурного наследия, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон установлены Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации <1>. Разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия проводится по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников или пользователей объектов культурного наследия, правообладателей земельных участков или по решению суда. Разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия может проводиться также по инициативе юридических лиц, общественных и религиозных объединений, уставная деятельность которых направлена на сохранение объектов культурного наследия. Границами зон охраны объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию, за пределами которой осуществление градостроительной, хозяйственной и иной деятельности не оказывает прямое или косвенное негативное воздействие на сохранность данного объекта культурного наследия в его исторической среде. Границы зон охраны объекта культурного наследия могут не совпадать с границами территориальных зон и границами земельных участков.

--------------------------------

<1> Утв. Постановлением Правительства РФ от 26 апреля 2008 г. N 315.

Сведения о наличии зон охраны объекта культурного наследия вносятся в установленном порядке в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и в установленном порядке представляются в орган, осуществляющий деятельность по ведению государственного кадастра недвижимости.

Ограничения (обременения) прав на земельные участки, возникающие на основании решения об установлении зон охраны объекта культурного наследия, подлежат государственной регистрации.

Утвержденные границы зон охраны объекта культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон учитываются и отображаются в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки, документации по планировке территории.

Проекты зон охраны объекта культурного наследия подлежат историко-культурной экспертизе.

Названное Положение определяет требования к установлению режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах всех трех возможных охранных зон.

С правовым режимом зон охраны объектов культурного наследия связан вопрос их категориальной принадлежности (относимости к одной из категорий земель, определенных ст. 7 ЗК РФ). В приведенном примере об охранной зоне музея-заповедника суд отнес спорные земельные участки к землям рекреационного назначения в составе земель особо охраняемых территорий и объектов, сославшись затем на ст. 27 ЗК РФ, согласно которой земли рекреационного назначения не относятся к числу изъятых из оборота. Очевидно, что сопряженные территории, на которых находятся зоны охраны, могут относиться к любой категории земель, чаще - земель населенных пунктов. Установление режима использования зон охраны и градостроительных регламентов изменяет не категорию земель, а содержание разрешенного использования соответствующих земельных участков.

Положение комментируемой статьи о том, что использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки, соответствует абз. 3 п. 10 ст. 85 ЗК РФ: в населенных пунктах земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.

Положение об особом правовом режиме использования земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов, во-первых, акцентирует запрещение деятельности, несовместимой с основным назначением этих земель, что соответствует положению п. 2 настоящей статьи о целевом использовании, а во-вторых, презюмирует наличие различий в использовании земель под объектами культурного наследия в населенных пунктах и за их пределами. Однако по общему правилу земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий в населенных пунктах, используются в соответствии с требованиями, установленными ст. ст. 94 - 100 настоящего Кодекса (абз. 2 п. 10 ст. 85 ЗК РФ), т.е. применительно к рассматриваемой подкатегории земель - в соответствии со ст. 99. При этом на земельные участки в границах территорий памятников истории и культуры не распространяется действие градостроительного регламента (подп. 1 п. 4 ст. 36 ГрК РФ). В свою очередь, использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется, определяется уполномоченными органами исполнительной власти РФ, субъектов РФ или органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (п. 7 ст. 36 ГрК РФ).

Границы территорий объектов культурного наследия отображаются на картах (схемах), содержащихся в генеральных планах, и на карте градостроительного зонирования. Информация о расположенных в границах земельного участка объектах культурного наследия указывается в составе градостроительного плана земельного участка.

Статья 100. Особо ценные земли

Комментарий к статье 100

1 - 2. Норма ст. 100 Кодекса имеет субсидиарный характер по отношению к иным нормам данной главы, поскольку собирает по остаточному принципу все те земли, которые по каким-либо причинам не приобрели статуса особо охраняемых территорий конкретного вида. Наиболее близким исходя из перечисленных признаков особо ценных земель является правовой режим памятников природы и объектов культурного наследия.

Данные земли не изымаются у их собственников, владельцев, пользователей.

Главный и необходимый признак особой ценности земель - особая научная или историко-культурная ценность расположенных на них природных или культурных объектов. Такого рода особая ценность объектов должна быть подтверждена. Речь не идет об издании правового акта о присвоении им особого статуса, поскольку в таком случае неизбежно встает вопрос о признании объектов памятниками природы, истории и культуры, образовании иной охраняемой территории. Достаточно того, что научная или историко-культурная ценность объектов является общеизвестным историческим, литературным, художественным фактом либо следует из традиций и обычаев народов, проживающих в данной местности, либо обоснована в научных исследованиях. Можно согласиться также с предложением считать особо ценными земли, на которых расположены объекты, связанные с историческими личностями или событиями <1>.

--------------------------------

<1> См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юрайт-Издат, 2006.

Сведения о наличии на земельном участке такого объекта и связанных с этим обязанностях (обременениях) собственника, владельца, пользователя должны вноситься в кадастровые планы, в документы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и иные документы, удостоверяющие права на земельный участок. Только в этом случае на правообладателей земельных участков в полной мере распространяются обязанности по сохранению особо ценных земель, о которых говорится в данной статье. Конечно, в отсутствие достоверного подтверждения особой ценности объекта решение о наложении обременений на основе предложенных или иных критериев весьма оспоримо, а обязанность правообладателей земельных участков по сохранению таких земель носит скорее морально-этический характер.

К особо ценным могут быть отнесены земли, имеющие значение для выполнения международных обязательств Российской Федерации. В первую очередь это земельные участки, отвечающие критериям, определенным Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия (1972 г.) и Конвенцией о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц (1971 г.).

Объекты культурного наследия, включенные в Список всемирного наследия, признаются особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации и таким образом земли, на которых они располагаются, имеют историко-культурное назначение. Согласно Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия, к природному наследию относятся: природные памятники, состоящие из физических и биологических образований, или групп таких образований, которые являются частью выдающегося мирового достояния с эстетической или научной точки зрения; геологические и физиогеографические образования и зоны, составляющие ареал исчезающий видов животных и растений, которые представляют выдающееся мировое достояние с точки зрения науки или сохранения природных черт; природные достопримечательные места или четко обозначенные природные участки, которые являются частью выдающегося мирового достояния с точки зрения науки, сохранения природных черт или естественной красоты. В список природных объектов, отнесенных к всемирному наследию, на территории Российской Федерации отнесены озеро Байкал, Девственные леса Коми, Вулканы Камчатки, Золотые горы Алтая и ряд других природных объектов. Правовой режим земель Байкальской природной территории урегулирован Федеральным законом от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал". В состав Байкальской природной территории входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру, а также прилегающая к озеру территория шириной до 200 км на запад и северо-запад от него. Однако поскольку озеро Байкал имеет индивидуальный охранный статус, то содержание комментируемой статьи Земельного кодекса было поглощено специально принятым федеральным законом. Другие объекты всемирного природного наследия охраняются посредством создания традиционных ООПТ, как, например, Золотые горы Алтая, где были образованы природные парки. Если же территории объекта всемирного природного наследия по каким-либо причинам не придан конкретный охранный статус, то к соответствующим земельным участкам может непосредственно применяться ст. 100 ЗК РФ.

Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. N 1050 "О мерах по обеспечению выполнения обязательств Российской Стороны, вытекающих из Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, от 2 февраля 1971 г." органам исполнительной власти субъектов РФ было поручено совместно с Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ определить границы водно-болотных угодий, разработать и утвердить положения о расположенных на их территориях водно-болотных угодьях. Всего на территории страны 35 таких угодий, в числе которых: Кандалакшский залив Белого моря, дельта реки Волга, озеро Ханка, острова Онежского залива Белого моря, Псковско-Чудская приозерная низменность, группа лиманов между рекой Кубань и рекой Протока, Бреховские острова в устье реки Енисей и др. Субъекты Федерации в большинстве своем приняли необходимые положения (по экспертным оценкам, пока еще не приняты положения в отношении девяти угодий). При этом установленные виды угодий различны, например: в ряде случаев это "водно-болотные угодья международного значения" (Постановление губернатора Корякского автономного округа от 30 марта 1998 г. N 68 об утверждении Положений о водно-болотных угодьях международного значения "Утхолок", "Река Морошечная", "Остров Карагинский", "Парапольский дол", находящихся на территории Корякского автономного округа), государственный природный комплексный заказник "Лебяжий" регионального значения (Постановление правительства Ленинградской области от 3 апреля 2007 г. N 74 "Об организации государственного природного комплексного заказника "Лебяжий" в Ломоносовском муниципальном районе Ленинградской области"), территории однородные по природоохранному статусу и участки с различным режимом охраны и использования (Постановление администрации Ростовской области от 9 октября 2002 г. N 463 "Об утверждении границ и положения о водно-болотных угодьях Ростовской области, имеющих международное значение"). Те водно-болотные угодья, правовой статус которых еще не определен или для которых установлен охранный режим, не соответствующий ни одному правовому режиму в рамках ст. ст. 94 - 100 ЗК РФ, могут считаться особо ценными землями.

Наконец, данную подкатегорию особо охраняемых земель можно рассматривать как резервную сферу регионального нормотворчества. Поскольку земельное законодательство отнесено Конституцией РФ к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, то до принятия федеральных законов в развитие комментируемой нормы Земельного кодекса субъекты РФ могут принимать нормативные акты о порядке отнесения конкретных видов земель или отдельных земельных участков к особо ценным.