Комментарий к градостроительному кодексу российской федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-фз

(Постатейный)

Издание третье,

переработанное и дополненное

А.Н. Королев, о.В. Плешакова

Королев Андрей Николаевич

Старший юрисконсульт инвестиционной компании. Кандидат юридических наук. Специалист по корпоративному праву. С 1997 по 2002 г. - специалист-эксперт Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Автор более 40 печатных работ по правовой и экономической тематике, среди которых: "Российское законодательство. 1917 - 2000. Справочник" (в соавт.), "Юриспруденция: Разграничение предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти в Российской Федерации: Учебно-методическое пособие" (в соавт.), "Жилые помещения: новое правовое регулирование", "Комментарий к Федеральному закону "Об ипотечных ценных бумагах", "Комментарий к Федеральному закону "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов..."

Плешакова Ольга Витальевна

Специалист-эксперт Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. В Правовом управлении работает с 1994 г.

Автор многочисленных публикаций: "Комментарий к основным постановлениям Правительства РФ в области жилищного законодательства", "Комментарий к Федеральному закону "Об ипотечных ценных бумагах", "Комментарий к Федеральному закону "О товариществах собственников жилья" и др.

Предисловие

Необходимость принятия нового Градостроительного кодекса была вызвана рядом причин юридического (приведение градостроительного законодательства в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и другими федеральными законами), экономического (назревшие требования по снижению административных барьеров в строительстве, повышению ответственности участников рынка и защите прав на недвижимость) и социального (повышение роли общественного участия в принятии градостроительных решений) характера.

Принятие данного Кодекса является необходимым условием для формирования рынка доступного жилья и увеличения объемов жилищного строительства. Без снижения административных барьеров доступа на рынок жилищного строительства и формирования прозрачного и эффективного механизма предоставления сформированных земельных участков для жилищного строительства с установленными градостроительными регламентами все усилия по расширению платежеспособного спроса населения через развитие жилищного кредитования приведет лишь к повышению цен на рынке жилья.

Новый Градостроительный кодекс Российской Федерации является комплексным законодательным актом, регулирующим общественные отношения в сфере территориального планирования, градостроительного регулирования, проектирования и собственно строительства.

По своей структуре новый Градостроительный кодекс Российской Федерации состоит из 9 глав и 69 статей.

В первой главе устанавливаются основные понятия, используемые в проекте Кодекса, основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, а также отношения, регулируемые законодательством о градостроительной деятельности, к которым относятся отношения по территориальному планированию, градостроительному регулированию, проектированию, строительству и реконструкции объектов недвижимости. Также в первой главе Кодекса указываются субъекты градостроительных отношений, которыми являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица.

Во второй главе Кодекса определяются полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности. Полномочия органов местного самоуправления устанавливаются в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Третья глава Кодекса посвящена вопросам территориального планирования. К правовым актам территориального планирования Российской Федерации отнесены схемы планирования размещения объектов федерального значения и схемы планирования изменения границ земель лесного фонда, водного фонда, земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, земель обороны, земель поселений - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. К правовым актам территориального планирования субъектов Российской Федерации отнесены схемы планирования размещения объектов регионального значения и схемы планирования изменения границ земель сельскохозяйственного назначения, особо охраняемых природных территорий регионального значения. К правовым актам территориального планирования муниципальных образований отнесены генеральные планы поселений, городских округов, а также схемы размещения объектов местного значения муниципальных районов.

В четвертой главе регулируются вопросы, связанные с градостроительным зонированием, описываются назначение и состав правил землепользования и застройки, порядок их подготовки, согласования, обсуждения с общественностью, принятия и применения, виды и характеристики территориальных зон в составе правил землепользования и застройки.

Пятая глава Кодекса определяет процедурные вопросы подготовки градостроительной документации по планировке территории, как-то: основания и порядок подготовки, назначение, виды и состав такой документации. Различия в процедурах при подготовке, согласовании, обсуждении и принятии градостроительной документации по планировке территории предопределены тем, что документация может заказываться различными субъектами градостроительных отношений: органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами.

Ключевым моментом при подготовке проектной документации, которой посвящена шестая глава Кодекса, является изменение нормативного регулирования вопросов государственной экспертизы проектной документации. В данной главе рассматриваются вопросы архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Кроме того, устанавливается порядок выдачи разрешения на строительство и предоставления акта приемки построенного в соответствии с утвержденной проектной документацией объекта недвижимости.

Информационное обеспечение градостроительной деятельности проводится, как это установлено главой седьмой, посредством специальных информационных систем на уровнях Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, обеспечивающих информационную базу для принятия соответствующих управленческих решений и доступ всех заинтересованных лиц к таким системам.

Юридический механизм ответственности за нарушение законодательства о градостроительной деятельности предусмотрен восьмой главой Кодекса.

Заключительная, девятая, глава Кодекса описывает особенности осуществления градостроительной деятельности в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге.

Подводя итог, можно сделать вывод, что принятие нового Градостроительного кодекса РФ направлено на совершенствование законодательного регулирования градостроительной деятельности:

определение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере территориального планирования и планировки территории;

определение содержания документов территориального планирования, порядка их подготовки и принятия;

определение содержания и состава нормативных правовых актов органов местного самоуправления по градостроительному зонированию - правил землепользования и застройки, порядка их подготовки, принятия и применения;

определение содержания документации по планировке территории, порядка ее подготовки и утверждения;

установление требований по обязательному проведению публичных слушаний при принятии документов градостроительного регулирования;

определение содержания проектной документации, порядка ее подготовки, выдачи разрешений на строительство, осуществления строительства, проведения строительного контроля и государственного строительного надзора, выдачи разрешений на ввод объектов в эксплуатацию;

определение содержания и порядка ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности;

установление ответственности за нарушение законодательства о градостроительной деятельности.

Введение в действие Кодекса отдельных его норм осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Данным Федеральным законом устанавливаются сроки введения в действие отдельных норм Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также правовых последствий, наступающих по истечении этих сроков, таких, как:

запрет резервирования и изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, перевода земель из одной категории в другую без документов территориального планирования - с 1 января 2006 г.;

запрет подготовки документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования - с 1 января 2006 г.;

запрет проведения иных видов государственных экспертиз в отношении проектной документации, кроме единой государственной экспертизы проектной документации, - с 1 января 2007 г.;

запрет проведения иных видов государственного контроля при строительстве и реконструкции объектов капитального строительства, кроме единого государственного надзора, - с 1 января 2007 г.;

запрет процедур предварительного согласования мест размещения объектов строительства, а также запрет на выдачу разрешений на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки - с 1 января 2010 г.

Также Федеральным законом "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" предусмотрено внесение изменений в Земельный кодекс Российской Федерации:

определение особенностей предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе требование и порядок предоставления земельных участков в собственность или аренду только на открытых аукционах, порядок предоставления земельных участков для комплексного освоения в целях жилищного строительства;

установление перечня объектов государственного или муниципального значения, для размещения которых допускается изъятие (выкуп) земельных участков.

Федеральный закон "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" вступил в силу с 30 декабря 2004 г.

Нормы об обязательном предоставлении земельных участков для жилищного строительства в собственность или аренду только на открытых аукционах, а также о порядке организации и проведения таких аукционов вступили в силу с 1 октября 2005 г.

Глава "Информационные системы обеспечения градостроительной деятельности" вступила в силу с 1 июля 2006 г.

Нормы ст. 49 о государственной экспертизе проектной документации вступили в силу с 1 января 2006 г. (кроме нормы о единой государственной экспертизе, вступающей в силу с 1 января 2007 г.).

С 30 декабря 2004 г. утратил силу Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ, за исключением норм о государственной экспертизе проектной документации, о государственном градостроительном кадастре и мониторинге объектов градостроительной деятельности, о порядке согласования проектной документации с органами контроля и надзора, а также контроля за осуществлением работ по строительству и реконструкции объектов недвижимости соответствующими органами архитектуры и градостроительства.

Необходимо отметить, что некоторые статьи Градостроительного кодекса Российской Федерации имеют слишком большой объем, что затрудняет их восприятие, подчас нарушая логику изложения норм.

В настоящем издании были учтены изменения градостроительного законодательства, а также проведен анализ нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в этой области по состоянию на 1 сентября 2006 г.

Процесс совершенствования градостроительного законодательства коснулся следующих основных моментов.

Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (в ред. от 3 июня 2006 г.) (далее - Федеральный закон N 199-ФЗ) в Градостроительный кодекс были внесены уточнения, касающиеся полномочий органов государственной власти Российской Федерации по организации и проведению государственной экспертизы проектной документации.

Этим же Федеральным законом Градостроительный кодекс был дополнен новой статьей, регламентирующей передачу осуществления полномочий Российской Федерации в области государственной экспертизы проектов документов территориального планирования и государственной экспертизы проектной документации органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в соответствии с которой устанавливается возможность такой передачи, за исключением объектов использования атомной энергии (в том числе ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ), опасных производственных объектов, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, объектов обороны и безопасности, объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, особо опасных, технически сложных, уникальных объектов.

Федеральным законом N 199-ФЗ ч. 2 ст. 29 была изложена в новой редакции. Данной редакцией были расширены полномочия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, за исключением проектов документов территориального планирования Российской Федерации.

Этим же Законом в ч. 4 ст. 49 были внесены изменения и дополнения. В настоящее время государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий может проводиться как федеральным органом исполнительной власти, так и органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственными указанным органам государственными учреждениями.

Федеральным законом N 199-ФЗ ч. 3 ст. 59 была изменена. Данная редакция ч. 3 предусматривает субсидиарную ответственность как Российской Федерации за причинение вреда в случае положительного заключения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, не соответствующих требованиям технических регламентов, так и субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом N 199-ФЗ в перечень лиц, несущих субсидиарную ответственность за причинение вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате несоответствия проектной документации требованиям технических регламентов, материалам инженерных изысканий, при наличии положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, были включены субъекты Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 210-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ) в настоящее время Градостроительный кодекс обязывает размещать проекты схем территориального планирования Российской Федерации и схемы территориального планирования Российской Федерации на официальном сайте Правительства Российской Федерации в сети Интернет (адрес сайта - www.government.ru).

Этим же Федеральным законом перечень земельных участков, на которые не распространяется действие градостроительного регламента, был дополнен землями, предоставленными для добычи полезных ископаемых. Это связано с тем, что использование таких земельных участков может осуществляться только в соответствии с Законом РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (в ред. от 15 апреля 2006 г.).

Также внесенные изменения обязывают орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа при наличии официального сайта муниципального образования размещать информацию о решении о подготовке документации по планировке территории, о заключении о результатах публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории и о утвержденной документации по планировке территории (проекты планировки территории и проекты межевания территории) в сети Интернет.

Определено содержание документа о выполненных инженерных изысканиях.

Федеральным законом N 210-ФЗ было уточнено, на какие именно объекты индивидуального жилищного строительства не требуется подготовка проектной документации. Такими объектами считаются отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей не более чем три, предназначенные для проживания одной семьи.

Этот же Закон содержит дополнение к Градостроительному кодексу, направленное на реализацию права застройщика на получение разрешения на строительство на отдельные этапы строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Также дополнения коснулись того, что теперь Градостроительный кодекс устанавливает, что Правительство РФ устанавливает состав и требования к содержанию разделов проектной документации не только применительно к различным видам объектов капитального строительства, но и к отдельным этапам строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Федеральный закон N 210-ФЗ дополнил Градостроительный кодекс предложением, которое дает право застройщику или заказчику утверждать проектную документацию только при наличии положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, в случае направления ее на государственную экспертизу.

Дополнениями также было установлено, в каких случаях государственная экспертиза результатов инженерных изысканий не проводится и когда результаты инженерных изысканий могут быть направлены на государственную экспертизу.

Этим же Законом было добавлено положение о сроке, в течение которого уполномоченные органы направляют копию разрешения на строительство в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственный строительный надзор, в случае, если выдано разрешение на строительство объектов использования атомной энергии (в том числе ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ), опасных производственных объектов, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, объектов обороны и безопасности, объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, или в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на осуществление государственного строительного надзора, в случае, если выдано разрешение на строительство иных объектов капитального строительства.

Федеральным законом N 210-ФЗ установлены случаи субсидиарной ответственности Российской Федерации по возмещению вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц.

Федеральным законом от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Федерального закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (в ред. от 10 января 2006 г.) в ч. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса были внесены изменения. В перечень земель, на которые не устанавливаются градостроительные регламенты, были включены земельные участки, расположенные в границах особых экономических зон.

Во исполнение норм, закрепленных в Градостроительном кодексе, федеральными органами исполнительной власти в последнее время принят ряд важных нормативных правовых актов, в частности:

Постановлением Правительства РФ от 20 июня 2006 г. N 384 были утверждены Правила определения границ зон охраняемых объектов и согласования градостроительных регламентов для таких зон.

Данные Правила устанавливают порядок определения границ зон охраняемых объектов как одного из видов зон с особыми условиями использования территорий и согласования градостроительных регламентов для таких зон. Целями установления зон охраняемых объектов являются обеспечение безопасности объектов государственной охраны и защита охраняемых объектов.

Правительством Российской Федерации 29 декабря 2005 г. было принято Постановление N 840 "О форме градостроительного плана земельного участка". Во исполнение данного Постановления Правительства РФ Министерство регионального развития РФ 13 апреля 2006 г. издало Приказ N 40, которым утвердило Инструкцию о порядке заполнения формы градостроительного плана земельного участка.

Правительство Российской Федерации 19 января 2006 г. приняло Постановление N 20 "Об инженерных изысканиях для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства". Этим Постановлением был утвержден Перечень видов инженерных изысканий и Положение о выполнении инженерных изысканий для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.

Правительство Российской Федерации 13 февраля 2006 г. приняло Постановление N 83 "Об утверждении Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и Правил подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения". Правила определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения регулируют отношения между организацией, осуществляющей эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, органами местного самоуправления и правообладателями земельных участков, возникающие в процессе определения и предоставления технических условий подключения строящихся, реконструируемых или построенных, но не подключенных объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (далее - технические условия), включая порядок направления запроса, порядок определения и предоставления технических условий, а также критерии определения возможности подключения. Данные Правила применяются также в случаях, когда в результате строительства (реконструкции) сетей инженерно-технического обеспечения либо оборудования по производству ресурсов требуется подключение к технологически связанным сетям инженерно-технического обеспечения.

Правительство Российской Федерации 1 февраля 2006 г. приняло Постановление N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации".

9 июня 2006 г. было принято Положение об информационном обеспечении градостроительной деятельности, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации N 363. Данное Положение определяет структуру, порядок формирования и ведения информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, а также порядок предоставления сведений, содержащихся в информационной системе, по запросам органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц.

В развитие положений, закрепленных в Градостроительном кодексе, органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают соответствующие региональные законодательные акты. В Комментарии рассматриваются примеры регионального законотворчества в области правового регулирования градостроительной деятельности.

29 декабря 2004 года N 190-ФЗ