Глава IV. Государственный контроль за деятельностью в области гражданской авиации

Статья 27. Цель государственного контроля за деятельностью в области гражданской авиации

Комментарий к статье 27

Государственный контроль является неотъемлемой составляющей системы государственного управления в области любых видов деятельности, связанных с обеспечением безопасности людей, объектов и окружающей среды. Статья 27 ВК определяет объекты государственного контроля в области гражданской авиации. К ним относится:

безопасность полетов воздушных судов, т.е. контроль над соблюдением технических и других требований, предъявляемых к процессу подготовки, выполнения и обеспечения полетов;

авиационная безопасность, т.е. контроль над деятельностью по предотвращению террористических и иных актов незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации;

качество работ и услуг при выполнении авиационных работ и воздушных перевозок.

Такой контроль чаще всего квалифицируют как ведомственный - осуществляемый федеральными органами исполнительной власти.

Статья 28. Осуществление государственного контроля за деятельностью в области гражданской авиации

Комментарий к статье 28

1. Статья 28 ВК устанавливает, что государственный контроль деятельности в области гражданской авиации проводит уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области гражданской авиации, которым в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 398 является Ространснадзор, находящийся в ведении Минтранса России.

2. Ространснадзор осуществляет свою деятельность в соответствии с Положением об этой службе. На основании подп. 5.1 данного Положения Ространснадзор контролирует соблюдение воздушного законодательства Российской Федерации, в том числе международных договоров в области гражданской авиации. В частности, такой контроль проводится в соответствии с подп. 5.3 указанного Положения путем проведения сертификации юридических и физических лиц, осуществляющих авиационную деятельность.

Статья 29. Органы государственного контроля за деятельностью в области гражданской авиации

Комментарий к статье 29

1. Пункт 1 ст. 29 ВК предписывает создание инспекторских служб для контроля над деятельностью в области гражданской авиации. Такие службы должны были создаваться решением уполномоченного органа в области гражданской авиации - Минтрансом России. Однако Правительство РФ приняло на себя решение этого важного вопроса и своим Постановлением от 11.07.2002 N 515 утвердило Положение о Российской транспортной инспекции Минтранса России. В соответствии с п. 1 данного Положения Российская транспортная инспекция является единой централизованной системой, осуществляющей разрешительные, контрольные и отдельные надзорные функции в транспортном комплексе, в том числе, естественно, в области гражданской авиации.

2. Согласно п. 2 ст. 29 ВК, структура инспекторских служб определяется Правительством РФ. Подпункт "б" п. 2 Постановления Правительства РФ от 30.07.2004 N 398 устанавливает, что полномочия органов Российской транспортной инспекции имеет ее центральный аппарат и территориальные органы. Пункт 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 30.03.2006 N 173 определяет, что полномочия государственных инспекторских органов в сфере использования воздушного пространства, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства и авиационно-космического поиска и спасания осуществляют представители Росаэронавигации.

Функции инспекторских служб определяются Положениями о Ространснадзоре, Росаэронавигации и о Росавиации.

Статья 30. Права и ответственность инспекторов

Комментарий к статье 30

1. Права инспекторов определяются Положением о Ространсинспекции. В соответствии в п. 11 этого Положения инспекторы обладают следующими правами:

проводить проверки субъектов транспортного комплекса и запрашивать у них информацию по вопросам, относящимся к компетенции Ространсинспекции;

выдавать руководителям организаций и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозочную и другую деятельность, связанную с транспортным процессом, предписания об устранении выявленных нарушений;

приглашать руководителей организаций и граждан для рассмотрения дел об административных правонарушениях, получать от них необходимые объяснения, справки, документы; составлять протоколы об административных правонарушениях.

2. Другим источником, определяющим права инспекторов, является Положение о правах и ответственности государственных инспекторов гражданской авиации. Пункт 9 данного Положения предоставляет инспекторам следующие права:

беспрепятственно посещать служебные и производственные помещения и площади, а также воздушные суда субъектов гражданской авиации;

использовать технические средства при проведении контроля над безопасностью полетов и привлекать к этому контролю специалистов субъектов гражданской авиации;

погашать талоны нарушений специалистов гражданской авиации;

выносить предписания экипажам воздушных судов, эксплуатантам воздушного транспорта и администрациям аэропортов о запрете или приостановке выполнения полетов при обнаружении недостатков, угрожающих безопасности полетов;

инспектировать экипажи воздушных судов гражданской авиации, проводить проверки инженерно-технического обеспечения таких воздушных судов, в том числе воздушных судов иностранных государств, выполняющих полеты в Российскую Федерацию.

3. Норма об определении Правительством РФ ответственности инспекторов явно некорректна, так как ответственность (дисциплинарная, административная и уголовная) инспекторов возникает вследствие ненадлежащего исполнения ими своих служебных обязанностей. Такие виды ответственности предусмотрены действующим российским законодательством. Вероятно, законодатель предполагал, что Правительству РФ необходимо определить обязанности инспекторов.

Статья 31. Обязательность исполнения требований инспекторов и инспекторских служб

Комментарий к статье 31

1. Жесткая позиция, изложенная в данной статье, обусловлена тем, что инспекторы и инспекторские службы осуществляют свою контролирующую деятельность в целях обеспечения безопасности полетов и авиационной безопасности, т.е. деятельности, направленной на сохранение жизни и здоровья людей.

2. Обязанность исполнения требований инспекторов и инспекторских служб подкрепляется ответственностью граждан, должностных и юридических лиц, предусмотренной КоАП в случае неповиновения законному распоряжению или невыполнения в срок законного предписания должностных лиц и органов, осуществляющих государственный контроль в области гражданской авиации (ст. 19.4, 19.5 КоАП).

В завершение комментария к гл. IV ВК целесообразно обратить внимание на некоторые проблемы, устранение которых могло бы в будущем повлиять на совершенствование нормативно-правового регулирования в области контроля и надзора в сфере деятельности гражданской авиации. В главе IV ВК законодатель употребляет только понятие "контроль", а в подзаконных актах (указах Президента РФ и др.), кроме понятия "контроль", появляется понятие "надзор". Однако при этом отсутствуют положения, позволяющие отделить одно понятие от другого.

Отличительным признаком понятия "контроль" является его обязательное присутствие в процессе любого управления, в том числе государственного, наряду с нормативно-распорядительными и исполнительными функциями, находящимися в компетенции федеральных органов исполнительной власти (применительно к деятельности в области гражданской авиации это Минтранс России, Росаэронавигация, Росавиация, Ространснадзор).

Надзорная же функция - деятельность по выявлению нарушений законодательных и иных нормативных правовых актов юридическими и физическими лицами, органами власти, в том числе федеральными органами исполнительной власти, и их должностными лицами - не должна входить в компетенцию органа исполнительной власти, в данном случае Ространснадзора, так как представляется затруднительным надзор за Минтрансом России, в чьем ведении находится Ространснадзор.