Основы правовой регламентации участия прокурора

В правотворческой деятельности. Функциональная

Самостоятельность, понятие, предмет и цели участия

Прокурора в правотворческой деятельности

В соответствии со ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации, их комитетов и комиссий, Правительства Российской Федерации, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; прокурор субъекта Российской Федерации, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней (чч. 1, 2 ст. 7 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Прокурор, участвуя в правотворчестве, реализует его материально-творческий компонент, а именно познает правовые потребности общества и государства (устанавливает необходимость совершенствования действующих нормативных правовых актов) и создает (совершенствует) правовые нормы (вносит в правотворческие органы предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов). Процессуально-формальный компонент правотворческой деятельности прокурор не осуществляет, поскольку полномочиями по непосредственному принятию нормативно-правовых актов не наделен, а на заседаниях правотворческих органов прокурор лишь присутствует.

Правомочие прокурора по внесению в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов по содержанию схоже с правом законодательной (правотворческой) инициативы, однако отличается от нее юридически значимыми последствиями. Так, внесение прокурором соответствующего нормотворческого предложения не влечет у правотворческого органа обязанности рассмотреть данное предложение в обычном порядке, предусмотренном для принятия нормативных правовых актов.

В настоящее время органы прокуратуры федеральным законодательством правом законодательной (правотворческой) инициативы не наделены, однако данным правом большинство прокуроров субъектов Российской Федерации наделены конституциями (уставами) субъектов Федерации, а также отдельные горрайпрокуроры — уставами соответствующих муниципальных образований.

Что касается функциональной самостоятельности участия прокурора в правотворчестве, то она воплощается в рамках надзора за законностью нормативных правовых актах (реализует надзорную функцию) либо выражается в самостоятельной деятельности.

Ранее участие прокурора в правотворческой деятельности рассматривалось исключительно как способ предотвращения принятия не соответствующих Конституции и действующему законодательству нормативных правовых актов в рамках прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов¹. В настоящее время высказываются мнения, согласно которым данная деятельность прокуратуры имеет свой предмет и осуществляется с использованием отличных от надзорных видов деятельности прокуратуры правовых средств², что позволяет говорить о ее функциональной самостоятельности.

Предмет участия прокурора в правотворческой деятельности шире предмета надзора за законностью нормативных правовых актов, поскольку прокурор, участвуя в правотворчестве, выявляет потребности в правовом регулировании общественных отношений и создает (совершенствует) нормативные правовые акты, а контроль соблюдения требований законности создаваемых правовых актов является обязательной, но не сущностной составляющей данной деятельности. Кроме того, при участии прокурора в правотворческой деятельности правовые средства прокурорского надзора, такие как протест, представление, заявление в суд, не применяются.

Таким образом, правотворческая деятельность органов прокуратуры является ее ненадзорной самостоятельной функцией.

Вместе с тем, поскольку надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов признается основной функцией органов прокуратуры, а остальные — производными из надзорной, осуществление и правотворческой функции прокуратуры должно способствовать достижению как собственно правотворческих целей, так и целей надзора.

Целями участия прокурора в правотворческой деятельности являются:

обеспечение верховенства закона;

обеспечение единства и укрепления законности;

обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»);

обеспечение соответствия (адекватности) действующего законодательства потребностям правового регулирования общественных отношений;

формирование системы нормативных правовых актов, положения которых эффективно реализуемы на практике;

формирование системы нормативных правовых актов, не допускающих при правоприменении негативных последствий, в том числе коррупционных проявлений;

соблюдение при создании нормативных правовых актов правил юридической техники.