A_K_Solovyev_-_Prokurorskiy_nadzor

ловный и Гражданский процессуальный кодексы, а также Закон "О прокуратуре Республики Беларусь", принятый Верховным Советом Республики Беларусь 29 января 1993 г.

В соответствии с Конституцией Республик Беларусь (гл. VI. ст. 125) объектом прокурорского надзора является надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов "министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами". Этот надзор возлагается на Генерального прокурора Республики Беларусь и подчиненных ему прокуроров2.

Осуществляется это прокуратурой без вмешательства в оператив- но-хозяйственную деятельность или в вопросы хозяйствования предприятий и учреждений. Органы прокуратуры выступают в этих случаях как субъекты права самостоятельно и независимо. Подчеркивая эти обстоятельства, следует сказать, что прокуроры действуют независимо от любого влияния и вмешательства в их компетенцию извне, что обусловлено Законом "О прокуратуре Республики Беларусь" в разделе "Гарантии независимости прокуратуры".

Статья 6 этого раздела гласит: "Воздействие в какой бы то ни было форме должностных лиц, органов власти и управления, представителей политических партий, иных общественных и религиозных объединений, средств массовой информации и их представителей, а также граждан на прокурорских работников с целью понудить к принятию незаконных решений или воспрепятствовать их работе запрещается и влечет установленную законом ответственность"3.

Обеспечение дополнительных гарантий этому положению содержится в части 2-й этой же статьи: "Прокурорские работники не могут заниматься политической деятельностью и в своей служебной деятельности не связаны решениями политических партий и общественных объединений, преследующих политические цели". Эти требования и запреты понятны. Прокурорские работники должны осуществлять строгий надзор за исполнением законов, принятых и действующих в Беларуси, не вмешиваясь при этом в управленческую и хозяйственную деятельность поднадзорных административных структур и их должностных лиц. Такое необоснованное расширение функций органов прокура-

2Конституция Республики Беларусь 1994 г. (с изм. и доп.): Принята на Республиканском референдуме 24 ноября 1996 г. 2-е изд. Мн., 2002. С. 87–88.

3Закон "О прокуратуре Республики Беларусь" // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1993. № 10. Ст. 95. (В дальнейшем – "Закон о прокуратуре 1993 г."). См. подробнее: Приложение 1.

32 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

туры, некомпетентное влияние в специальных областях деятельности ее сотрудников не только отвлекает их от основных обязанностей, предусмотренных законом, но и подрывает веру широкой общественности в беспристрастный прокурорский надзор как важнейшей функции в государстве. При этом не допускается подмена надзора обычным хозяйственным контролем, который осуществляют административные органы, о чем говорилось выше. Прокурорский надзор осуществляется: вопервых, от имени высшего органа государственной власти (парламента, президента), от лица которых выступает Генеральный прокурор Республики Беларусь или подчиненные ему прокуроры; во-вторых, надзор распространяется на всю территорию республики. Он действует также как в отношении государственных структур власти и иных органов, которым присущи функции контроля за выполнением законов и ведомственных распоряжений (силовых структур и правоохранительных органов, Минфина, Минтруда, профсоюзов), так и ведомственных контрольных подразделений государственного аппарата Министерства торговли, транспорта, ГАИ, Комитета контроля и других.

Таким образом, прокурорский надзор, в отличие от других структур, обладающих правом контрольных функций, наделен только ему присущим качеством всеобщности. Кроме того, эта деятельность прокуратуры носит властный государственный характер. Для осуществления своих надзорных функций прокуратура наделена по закону о прокуратуре большими властными полномочиями для выявления нарушений законов и реагирования на эти нарушения, а также по принятию мер для их предупреждения, пресечения и привлечению к ответственности виновных лиц. Более того, в специально установленных законом случаях, полномочия прокуратуры носят властно-распорядительный характер по воздействию на объект. Они существенно отличаются от действия иных контрольных органов хозяйственного управления и органов правосудия.

Прокурор вправе требовать, чтобы компетентные органы государственной власти, общественные организации и должностные лица своей властью, в пределах их обязанностей, не только устранили нарушения закона, но и приняли меры воздействия к нарушителям. В этих ситуациях прокурор в пределах своей компетенции оценивает действия своего поднадзорного органа или должностного лица или гражданина лишь с точки зрения соответствия их закону. Прокуроры в центре и на местах самостоятельно устанавливают факты нарушений законов. Не согласовывая свои действия по реагированию на них с местными органами власти и управления, а руководствуются только законами, приказами, инструкциями и указаниями Генерального прокурора Республики Беларусь.

Поэтому сущность прокурорского надзора за законностью может быть определена как функция прокуратуры, осуществляемая Генеральным прокурором Республики Беларусь и подчиненных ему прокуроров от имени государства, направленная на обеспечение точного и единообразного исполнения законов на территории страны всех субъектов государственного и хозяйственного управления и контроля, местными Советами депутатов и иными органами местного самоуправления, воинскими формированиями и учреждениями, органами государственной безопасности, внутренних дел и милиции, субъектами хозяйствования независимо от принадлежности их форм собственности, учреждениями и организациями, политическими партиями и религиозными объединениями, должностными лицами и гражданами путем принятия мер к выявлению и своевременному устранению любых нарушений прав и обязанностей, привлечению виновных к установленной законом ответственности. Это свидетельствует, что деятельность органов прокуратуры направлена на всемерное укрепление и поддержание законности, правопорядка в республике и имеет своей задачей их охрану от всяких посягательств.

В связи со строительством в Республике Беларусь правового государства основной центр тяжести всей этой работы переносится на защиту прав, свобод и охраняемых государством интересов личности – высшей ценности в обществе и государстве. Гарантируется это Основным законом, как утверждает содержание Конституции страны (ст. 2, 10, 21 и др.). В частности, Конституция Республики Беларусь свидетельствует, что человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью, целью общества и государства (ст. 2). Государство ответственно перед своими гражданами за создание условий для свободного и достойного развития личности. В свою очередь гражданская ответственность перед законом, исполнение обязанностей перед государством за неукоснительное соблюдение законов, возложена на нее Конституцией. Потому прокуратура республики в практической деятельности призвана способствовать воспитанию у членов общества законопослушания, постоянного повышения правосознания и правовой культуры всех граждан.

Именно из этого положения, как следствие, вытекает определе-

ние, что предметом учебной дисциплины "Прокурорский надзор" являются правовые принципы и нормы, определяющие структуру организации, функции, задачи и направления всей деятельности прокуратуры Республики Беларусь, ее правовые методы и средства осуществления прокурорского надзора.

Теоретической же основой всего курса выступает учение о государстве и праве и, в частности, научное понимание законности и роли прокурорского надзора и его обеспечения4.

4 См. Максимов Л. Г. Прокурорский надзор: Практич. пособие. Мн., 2001. С. 9.

34 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

Задачей обучения в процессе преподавания курса "Прокурорский надзор" является ознакомление с практической деятельностью органов прокуратуры Республики Беларусь, методикой и тактикой работы сотрудников прокуратуры в области надзорной работы. Этому призвано способствовать знание других правовых дисциплин: Теории государства и права, Судоустройства, Уголовного и Гражданского процесса, Административного права и других, а также понимание необходимости дальнейшего укрепления законодательной основы государства, повышения правового сознания всего общества. Прокурор осуществляет надзор за точным и единообразным исполнением законов, регулирующих различные стороны социально-экономической, политической и культурной жизни общества, т. е. норм государственного (конституционного), административного, гражданского, хозяйственного, уголовного, трудового, земельного, финансового, налогового, таможенного и других отраслей права и иного национального законодательства права. Таким образом, прокурорский надзор един, и его нельзя понимать как некую изолированную от общества деятельность прокуроров на различных участках осуществляемого ими надзора – общего надзора, надзора за производством дознания, предварительного следствия и оперативноразыскной деятельности и т. д.

Единство и неделимость прокурорского надзора хорошо просматривается и на уровнях районной (городской) прокуратуры, как основного звена в структуре органов прокуратуры. В этом случае на уровне надзора районной прокуратуры нет специализации в ее работе (отделов, управлений), как это имеет место в центральном и областных аппаратах прокуратуры Республики Беларусь.

Прокурор района (города) полномочен принимать решение и о возбуждении уголовного дела, и принесении кассационного протеста по уголовным и гражданским делам, рассмотренных судом. Прокурор района полномочен также освободить из-под стражи незаконно задержанное лицо и, наоборот, заключить под стражу гражданина, социально опасного для общества и государства. Но даже в тех структурных подразделениях прокуратуры, где создаются группы, отделы и даже управления, ведающие решением задач в области конкретной сферы прокурорского надзора на областном или общем республиканском уровнях, мы не вправе говорить о возможном отступлении от принципа единства и неделимости прокурорского надзора. Этот принцип строго сохраняется и соблюдается на всех уровнях прокурорского надзора в целях практической целесообразности для улучшения организации работы внутри аппарата прокуратуры.

Тем не менее, наш учебный курс "Прокурорского надзора", как и в других отраслях национального законодательства, можно разделить на

общую и особенную части.

К общей части относятся вопросы, связанные с теорией: о предмете и содержании прокурорского надзора; задачах каждой из сфер прокурорской надзорной деятельности; историей учреждения и совершенствования деятельности прокуратуры на различных этапах нашей истории; ознакомлением со всей системой деятельности прокурорского надзора в стране, принципах построения, структурой организации работы на местах и другими. В этом же разделе говорится об изменениях, которые наметились и стали происходить в республике в соответствии с Концепцией судебно-правовой реформы, которые касаются и дальнейшего совершенствования работы органов прокуратуры: уточнения полномочий органов прокуратуры, ее положения в системе правоохранительных органов страны, в соответствии с принципами разделения властей с учетом приоритета прав личности и т. д.5

Цель особенной части учебного курса – раскрыть содержание сущности, предмета, полномочий и задач прокурорского надзора в различных отраслях (сферах) надзора в деятельности прокуратуры Республики Беларусь.

Разделы особенной части курса посвящены вопросам деятельности прокуратуры республики в сфере общего надзора, оперативно-разыскной деятельности, дознания и предварительного расследования, участия прокуроров в уголовном и гражданском процессах, на стадии исполнения приговоров и судебных решений. И еще: отдельный раздел курса посвящен проблемам прокурорского надзора за исполнением законов в отношении несовершеннолетних (как борьбе с беспризорностью, так и уголовной ответственностью и отбыванием ими наказания), что представляет в наше время серьезную озабоченность всего общества.

Нами выделен также раздел о координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с организованной преступностью, где важная роль отведена органам прокуратуры, в том числе в вопросах пропаганды законов, планировании работы по надзору за принимаемыми решениями и в других случаях. Большое внимание уделено и осуществлению прокурорского надзора в сфере хозяйственной деятельности в условиях функционирования современных рыночных отношений, когда прокуроры должны быть требовательны и последовательны, во всех случаях принципиальны в надзоре за исполнением законов, строго подходить к тем, кто намеренно игнорирует их требования во имя временных групповых и личных интересов.

В итоге, учебный курс прокурорского надзора объединил лучшие достижения правовой науки, выработанные мировым опытом и совре-

5 См. Постановление Верховного Совета Республики Беларусь "О Концепции су- дебно-правовой реформы" от 23 апреля 1992 г. № 1611-X11, г. Минск. В приложении к постановлению Верховного Совета Республики Беларусь от 23 апреля 1992 г.

См. подробнее: Приложение 1.

36 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

менной практикой деятельности прокуратуры в целом, и в каждой сфере надзора, а также прокурорского надзора как самостоятельной отрасли права, в частности.

Прокурорский надзор неотделим по своему содержанию от многих других отраслей права и требует серьезных юридических знаний, полученных при изучении общей теории государства и права, судоустройства Республики Беларусь, уголовного и гражданского права. Необходимо быть специалистом при решении проблем в области защиты природы, охраны семейных отношений и др. Прокурорский надзор тесно соприкасается и взаимодействует с другими формами государственной деятельности, обеспечивая точное и единообразное исполнение законов во всей жизни общества и государства. Потому что без хорошего знания роли и функций государственного устройства не всегда легко разобраться в роли отдельных отраслей национального законодательства, а значит и в конкретных правовых проблемах. Тем более, что в современных условиях функции прокуратуры непосредственно касаются всех важных, в том числе новых правовых дисциплин – коммерческого, банковского, таможенного, торгового, экологического, налогового права, законов, регулирующих предпринимательскую деятельность, где постоянно нарабатывается опыт использования прокурорского надзора.

ВОПРОСЫ ИСТОРИИ ВОЗНИКНОВЕНИЯ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

Знание истории учреждения и развития прокуратуры способствует лучшему пониманию значения этих органов государственной власти, их места и роли в системе других государственных учреждений, историческую необходимость выполнения функций, возложенных на прокурорскую службу страны. Изучая подробно историю их возникновения, совершенствования, развития, мы в состоянии анализировать опыт этой работы, определить ее значение в современных условиях. Принимать своевременные меры организационного и законодательного характера, повышать эффективность деятельности прокурорских кадров или значительно улучшить их работу на отдельных направлениях.

Следует помнить, что деятельность органов прокуратуры ни в одной стране никогда не оценивалась однозначно. Постоянно вырабатывались различные, порой противоположные концепции их развития. Они часто не находили научного обоснования, а иногда не закреплялись

внациональном законодательстве.

Внастоящее время в нашей стране, по мнению ведущих специалистов, ученых и практических работников юстиции, особенно после

утверждения Концепции судебно-правовой реформы, еще не полностью удалось реализовать заложенные в ней идеи. Это вызывает необходимость, в соответствии с Концепцией, осуществить реальные меры, направленные на адаптацию органов прокуратуры к условиям строящегося в Беларуси правового демократического государства, которые бы чаще соответствовали нормам международного права6.

Прежде при учреждении прокуратуры, о чем свидетельствуют исторические источники, идея ее создания заключалась не в карательной деятельности, а в обеспечении справедливости и законности. При создании структуры этого строго государственного органа, например в Греции и в странах Востока, главное состояло в надзоре за предписаниями государственной власти, в осуществлении обвинения в суде ("ораторы").

В европейских странах прокуратура возникла в XIV в. вначале во Франции. С первых дней ее существования она была только обвинительным и карательным органом7.

К этому времени в европейских государствах, особенно в Испании, сформировался инквизиционный суд, пришедший на место процессу гласному, публичному, обязательному по своей состязательности. Это и явилось побудительным мотивом для трансформации основ организации и последующей деятельности прокуратуры. Органы прокуратуры и во Франции были приспособлены для выполнения воли короля, влияние которого на процесс формирования органов прокуратуры и определение направления в ее деятельности оказалось решающим. Поэтому их в то время называли "людьми короля". Позднее, в 1586 г., во Франции был принят закон об организации и деятельности прокуратуры, определивший ее место и роль в системе других органов государственной власти. В сфере прокурорского надзора оказались: деятельность прокурора административно-политического характера; надзор за проведением следствия; деятельность судебно-правовая (уголовные и гражданские дела). В последующие периоды истории Франции роль прокуратуры претерпевала существенные изменения (1789–1810 гг.), однако преобразование этих органов не выходило за рамки прежнего предназначения – выполнение карательных функций в государстве и их обеспечение, поддержание незыблемости верховной власти короля.

Становление прокурорского надзора во Франции затем послужило прообразом организационной структуры прокуратуры в России, а значит, и прокуратуры на территории земель нынешней Беларуси, как своеобразный пример создания ее и в других западных европейских го-

6См. Максимов Л. Г. Прокурорский надзор: Практич. пособие. Мн., 2001. С. 26.

7См. Басков В. И. Курс прокурорского надзора: Учеб. М., 1999. С. 14–37. [Термин прокуратура < лат. procurare надзирать, заботиться, предотвращать. См. Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 302.]

38 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

сударствах. Иллюстрацией тому служат нормы права, которые относятся к XVI–XVIII вв. Надзор за соблюдением законности, поддержание обвинения на территориях государств в феодальной период осуществлялось должностными лицами государственного аппарата и судов, а также потерпевшим от правонарушения и его адвокатом, который тогда назывался прокурором. Все зависело от того, на чьей стороне он выступал. Прокурором мог быть только шляхтич, знающий местное право, допущенный к деятельности судом. Поддержание обвинения от имени государства или великого князя осуществлялось инстигатором (instigo – возбуждать). Инстигатор мог поддерживать обвинение также в интересах частных лиц, но при наличии жалобы потерпевшей стороны и т. д.8

Основателем органов прокуратуры и прокурорского надзора в России по праву является Петр I. Период конца XVII – начала XVIII вв. был отмечен значительным ростом преступности, множеством должностных преступлений, казнокрадства и взяточничества. Это вызвало необходимость создания органа государства, способного вести действенную борьбу с подобными массовыми проявлениями. В связи с этим Указом Петра I от 3 марта 1711 г. в России была учреждена фискальная служба, назначение которой состояло в том, чтобы "... над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправильный суд, также сбор казны и прочего".

Для самого Петра I, о чем свидетельствуют документы, образцом послужили органы прокуратуры Германии. Таким образом, в 1713 г. в России была введена должность генерал-фискала. Полномочия фискалов и процессуальные средства их деятельности были определены Указом от 17 марта 1714 г. "О должности фискалов". Указ Петра I определял функции обер-фискалов, провинциал-фискалов, городских и низших (рядовых) чинов. Служба фискалов была определена как тайная, потому вызвала в обществе отрицательную реакцию на ее введение и слабо повлияла на создание в стране желаемой законности и поддержание правопорядка. К тому же фискалы не пользовались материальным обеспечением казны, а существовали за счет "собственных кормовых". Позднее, Указом от 12 января 1722 г. Петр I учредил прокуратуру Российской империи (впоследствии эта дата стала "Днем прокурора" в Российской Федерации).

Указы Петра I создали полноценную правовую базу для деятельности нового государственно-правового института, что стало предпосылкой успешному утверждению российской прокуратуры, завоевавшей со временем высокий авторитет. Исключительно удачным, по свидетельству историков, было выдвижение П. И. Ягужинского на пост первого гене-

8 См. подробнее: Глюков А. К., Пирштук И. И., Сокол С. С. Прокурорский надзор в Республике Беларусь: Учеб.-метод. пособие. Мн., 2001. С. 10–11.

рал-прокурора России. Это была легендарная личность. Родился в Литве в семье органиста, служил денщиком у Петра I, был зачислен в гвардию, участвовал в боевых действиях, проявил незаурядную храбрость. Был умен, энергичен, обладал большой трудоспособностью. Свои обязанности генерал-прокурора выполнял ответственно, со свойственной ему энергией. Он оказался в числе тех "птенцов гнезда Петрова", которые заложили начало могучей Российской державы.

В период царствования Екатерины II существенно усиливается значение местного прокурорского надзора, чему способствовало принятие 7 ноября 1775 г. "Учреждения для управления губерний", в котором формулировались задачи и полномочия губернских прокуроров. Этот правовой акт определил, собственно, место прокуратуры в общей системе органов государства, исходя из ее возможности воздействовать на правоприменительную практику. Именно это позволяло прокурорам долгое время быть одной из ключевых фигур в системе государственного, административного управления державой. Закон ориентировал губернского прокурора на поддержание постоянных связей с губернскими органами власти, была определена и группа наиболее опасных нарушений, что сообщалось местным органам в обязательном порядке.

Своеобразным периодом в деятельности российской прокуратуры стал Манифест Александра I от 8 сентября 1802 г., утвердивший Министром юстиции (одновременно и генерал-прокурором) Гаврила Романовича Державина – известного в России не только как поэта, но и как крупного государственного деятеля. Ему доводилось служить губернатором, статс-секретарем императрицы Екатерины II, сенатором и выполнять другие ответственные посты в государстве. Назначение его министром юстиции было обоснованным, так как в качестве генералгубернатора он показал себя незаурядным организатором. Подбираемые им прокуроры отличались ответственным отношением к делу, высокой образованностью. Разработанный им циркуляр по информационному обеспечению деятельности губернских прокуроров сыграл позитивную роль в достижении единства действий прокурорской системы государства. К сожалению, на посту генерал-прокурора Г. Р. Державин прослужил не больше года, однако сумел оставить заметный след в истории российской прокуратуры9.

Правда, именно здесь следует добавить, что Гаврила Романович Державин, видимо, не всегда был удовлетворен результатами своей ге- нерал-прокурорской деятельности. До наших дней дошел документ (письмо), на обороте которого его рукой была написана эпитафия, возможно, себе на памятник. Он набросал на бумаге следующий текст: "Здесь лежит Державин, который поддерживал правосудие; но, подавленный неправдою, пал, защищая законы"10.

9См. подробнее: В. Б. Ястребов. Прокурорский надзор: Учеб. М., 2001. С. 23–49.

10Труд-7. 2003. 6 марта.

40 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

Деятельность органов прокуратуры была существенно преобразована и усилена в период царствования Александра II. Государственный Совет Империи в этот период, еще до судебной реформы 1864 г., принял "Основные положения о прокуратуре", в которых определялось государственное значение прокурорского надзора, его содержание, задачи и полномочия прокуроров. "Основные положения" четко сформулировали принципы и организационную структуру всей деятельности прокуратуры государства. К их числу относились: единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора; осуществление прокурорами возложенных на них функций от имени всей системы прокуратуры; осуществление "верховного" надзора в Империи лично генералпрокурором (он же Министр юстиции); несменяемость прокуроров; строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим чиновникам; независимость прокурора от "местных" влияний при решении ими государственных вопросов.

Радикальные изменения в правовой статус Российской прокуратуры были внесены Судебной реформой 1864 г. Наиболее широкий круг вопросов, связанных с деятельностью прокуратуры, был представлен в "Учреждениях судебных установлений", определявших систему судов и состоящих при них прокурорах. Прокурорский надзор вверялся оберпрокурорам, прокурорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции как генерал-прокурора.

Функциональные обязанности прокуроров регламентировались Уставами уголовного и гражданского судопроизводства. Основной функцией прокурора в уголовном судопроизводстве выступало уголовное преследование. На прокурора возлагалась обязанность осуществлять надзор за исполнением законов органами предварительного следствия и надзор по делам арестантским. Сильной стороной регулирования правового положения прокурора явилось точное определение принципов организации его деятельности: принципа единства, принципа самостоятельности прокурора при решении рассматриваемых в судебном заседании вопросов. Прокурорский надзор стал средством, используемым государством для утверждения единого понимания на всей территории державы смысла законов, последовательного и неуклонного проведения воли центра во всех сферах жизнедеятельности общества.

Необходимо также отметить, что прокуратура Российской империи вплоть до 1917 г. всегда была верным стражем самодержавия и потому была реакционным органом в государстве. Прокуроры в Империи назначались на посты пожизненно из дворянского сословия. Прокурор, занимая определенную должность, мог быть уверен в своем будущем.

После победы революции в России в 1917 г. требования к соблюдению законности для молодой советской республики с первых дней ее существования стали особенно актуальными. До создания органов про-