A_K_Solovyev_-_Prokurorskiy_nadzor

обосновано ли предъявленное обвинение имеющимися в уголовном деле доказательствами;

предъявлено ли обвинение по всем установленным и указанным в уголовном деле общественно опасным деяниям обвиняемого;

привлечены ли в качестве обвиняемого все лица, изобличенные в совершении преступления;

правильно ли квалифицированы общественно опасные деяния обвиняемого;

правильно ли применена мера пресечения, и нет ли в деле оснований для ее изменения или отмены;

приняты ли меры обеспечения гражданского иска и возможной конфискации имущества;

выявлены ли причины и условия, способствующие совершению преступления, и приняты ли меры к их устранению;

произведено ли исследование обстоятельств уголовного дела всесторонне, полно и объективно;

составлено ли постановление о передаче уголовного дела прокурору для направления в суд в соответствии с требованием законодательства;

не допущены ли при производстве предварительного расследования нарушения уголовно-процессуального закона.

Функции прокурора при этом, его решение по уголовному делу, поступившему для направления в суд, также четко определены законодателем республики. Прокурор должен принять по такому делу одно из следующих решений:

направить уголовное дело в суд, согласившись с постановлением следователя, органа дознания. При этом прокурор или его заместитель вправе исключить своим постановлением отдельные пункты обвинения, изменить квалификацию деяний обвиняемого, прекратить уголовное преследование в отношении отдельных обвиняемых;

прекратить предварительное расследование уголовного дела в отношении всех обвиняемых и в полном объеме на основаниях, предусмотренных законом;

возвратить уголовное дело следователю или органу дознания со своими письменными указаниями для производства дополнительно предварительного расследования, а также для предъявления нового обвинения в случае необходимости его дополнения, изменения на более тяжкое или существенно отличающееся по фактическим обстоятельствам от первоначального обвинения либо для составления нового постановления, если составленное по делу не соответствует требованиям процессуального закона (ст. 264 УПК РБ).

142 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

Часть названных законом решений прокурора из области надзора за предварительным следствием и дознание, в определенной степени, не согласуются с принципами, заложенными в Концепции судебно-

правовой реформы 1992 г., принятой Постановлением Верховного Совета Республики Беларусь, касающиеся предварительного расследова-

ния. Постановление констатирует, что предварительное расследование по уголовным делам в Республике Беларусь осуществляют органы следствия и дознания. Различный процессуальный режим досудебного судопроизводства не способствует обеспечению прав и законных интересов участников процесса и требует совершенствования форм расследования. Действительно, прокурор, например, может своей властью, что подтверждено законом, отстранить следователя от производства расследования, передать дело другому следователю или оставить его у себя.

ВМВД, КГБ Республики Беларусь следователи являются сотрудниками, которые подчинены соответствующим руководителям в плане их подчинения по службе, что, в определенной мере, ограничивает их самостоятельность в процессе расследования, т. е. такой следователь ограничен в выполнении своих непосредственных функций в области установления виновности подследственного. На следователя возложены

ииные процессуальные функции. В целом, все это делает его своего рода вспомогательным работником, лишает в необходимой мере самостоятельности. Поэтому, устранив недостатки организационного и функционального характера, можно было бы рассчитывать на качественное улучшение работы на этой стадии уголовного процесса.

Всвязи с этим в настоящее время решается проблема коренного реформирования и изменения положения статуса следователя, приведения этого процесса к уровню правового государства с соответствующими изменениями в процессуальном законодательстве, в создании в стране Следственного комитета на правах ведомства, подконтрольного Совету Министров Республики Беларусь или Национальному Собранию, как были намерены решать эту проблему и в других странах СНГ. Идея создания Следственного комитета получает широкую поддержку практиков и ученых, что подтверждается образованием в декабре 1993 г.

Белорусской ассоциации следователей, хотя сам закон по этому вопросу еще не принят74.

К этому следует добавить, что "если не принять серьезных организационных и правовых мер по перестройке предварительного следствия, то не может быть гарантирована охрана прав и законных интересов граждан в уголовном судопроизводстве" (Раздел III. Концепция судеб- но-правовой реформы 1992 г.).

74 См. Максимов Л. Г. Прокурорский надзор: Практич. пособие. Мн., 2001. С. 118.

В1987–1988 гг. в течение 16 месяцев в МВД Республики Беларусь проводился эксперимент с целью проверки на практике эффективности работы следственных подразделений в условиях их независимости от местных органов внутренних дел. Итоги эксперимента показали, что основные результаты в работе следствия значительно улучшились. Главным итогом стало существенное уменьшение числа нарушений законности и повышение гарантий защиты прав личности от произвола административных органов. Повысилась персональная ответственность следователей за качество расследования, полнее обеспечивалась их процессуальная самостоятельность, сократилось число фактов необоснованного вмешательства в работу следствия руководителей органов дознания. В итоге 90 % следователей, 83 % прокуроров и 65 % судей тогда высказались о необходимости выделения следственного аппарата из подчинения местных и республиканских органов внутренних дел. Было признано необходимым включить органы таможенной службы и государственной налоговой инспекции в систему органов дознания, что сейчас уже стало реальным.

Реализация положений реформы, создание Следственного комитета должно привести к созданию реальной независимости следователей в уголовном процессе, что расширит их процессуальную самостоятельность и повысит его правовой и социальный статус. В соответствии

среформой Следственный комитет должен стать единственным органом предварительного следствия в Республике Беларусь. Для расследования преступлений, не представляющих повышенной общественной опасности, можно было бы предусмотреть упрощенную форму расследования в форме специализированных органов дознания, типа криминальной милиции (полиции).

Обнаружение преступления, розыск и задержание преступников можно было возложить на эту же криминальную милицию, в состав которой, согласно закону "О милиции", принятому 6 февраля 1991 г., входят подразделения уголовного розыска по борьбе с экономической преступностью, учреждения, связанные с оперативно-разыскной деятельностью и др.

Втаких условиях следователь, получив материалы, представленные прокурором, решал бы вопрос о возбуждении производства по уголовному делу со всеми вытекающими отсюда выводами (определение статьи Уголовного кодекса, вопрос о задержании виновного или подозреваемого и т. д.). Такие лица могли пользоваться статусом подозреваемых и подлежали вызову на допрос. В случае задержания виновного на месте совершения преступления, он доставлялся бы к прокурору, где устанавливалась личность правонарушителя, определялись обстоятельства совершенного деяния, а может, и решался бы вопрос о задержании. В этих случаях материалы могли бы передаваться в орган предвари-

144 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

тельного расследования. Прокурор и подозреваемый предварительно устанавливали бы обстоятельства дела. Контроль за законностью мог бы осуществляться не только прокурором в порядке надзора, но и судом. Потому реализация положений Концепции судебно-правовой реформы могли бы быть реализованы и в иных предложениях, существенно повлиявших на объективность предварительного следствия.

В этих же целях, как предложено Концепцией, необходимо при условии анализа научно обоснованных критериев "ввести оптимальную численность следственных работников и расширить перечень их должностей, начиная со стажера и помощника следователя, дифференцировать оплату в зависимости от квалификации, сложности дел, находящихся в производстве, стажа работы и других качественных показателей. Установить, что в перспективе (при завершении формирования Следственного комитета) органы дознания имеют возможность возбуждать уголовные дела и проводить по ним лишь неотложные следственные действия. В течение 10 суток они обязаны передавать эти дела следователям" и т. д. Обслуживать следователя должны опытные эксперты, а всю техническую работу должны взять на себя помощники следователя. Это позволит следователю заниматься организацией расследования и анализом собранных по делу доказательств. Следователю могли бы оказывать помощь оперативно-разыскные подразделения. Лишь в подобном случае, видимо, стоило бы говорить о некоторой процессуальной независимости следователей, не взирая на их положение и ранги.

КООРДИНАЦИОННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ПО БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ

Для обеспечения эффективного раскрытия уголовной преступности нужны согласованные и скоординированные действия всех правоохранительных органов страны. Осуществление такой деятельности является важной общегосударственной задачей, а борьба с организованной преступностью и международным терроризмом стала задачей международного характера. Именно координация, согласованные действия и упорядоченная деятельность всех правоохранительных органов, их скоординированные действия в борьбе с любыми правонарушениями, правильное сочетание в борьбе всех сил и средств позволяет достигать максимального эффекта в этой ответственной и чрезвычайно важной работе. Правоохранительные органы в этих целях уже выработали на практике определенные принципы и активно пользуются ими в своей повседневной деятельности, что всегда дает положительные результаты. К ним, в частности, относятся:

независимость и равенство субъектов в координационной деятельности;

их процессуальная самостоятельность при реализации уже совместно выработанных мер;

стремление к достижению общих важных целей в борьбе с преступностью, с одновременным сохранением особенности опера- тивно-разыскных и процессуальных полномочий каждого из них;

соблюдение требований закона и норм уголовно-процессуального законодательства в разработке и реализации намеченных мероприятий как оперативно-разыскного, так и процессуального законодательства;

объединение усилий правоохранительных органов в борьбе с преступностью для достижения желаемых результатов в сжатые сроки, с меньшими затратами сил и средств правоохранительных органов;

обеспечение планомерности решения поставленных задач, целеустремленности и эффективности в осуществлении кардинальных мер в борьбе с преступностью;

установление единого подхода к решению сложных правовых проблем, устранение дублирования и параллелизма в работе, местничества и ведомственного подхода к решению возникающих проблем и вопросов.

Кнастоящему времени практика выработала два вида координа-

ционной деятельности:

а) комплексно-территориальная; б) ведомственная.

Первая связана с разработкой, обсуждением и согласованностью осуществляемых в совокупности социальных, экономических, воспитательных, правовых мер и мероприятий по укреплению законности в борьбе с уголовной преступностью на определенной территории. Организационной основой этого является комплексное планирование предупреждения и предотвращение негативных и преступных проявлений. Потому инициатором и организатором такого планирования выступает, как правило, местная власть в лице исполкомов или Советов депутатов, администрация городов и районов и т. д.

Вторая, ведомственно-отраслевая координация, призвана обеспе-

чить взаимосвязь и целеустремленность в работе различных правоохранительных органов, а также гарантирует согласованность мероприятий прокуратуры и других государственных органов и общественных организаций по решению поставленных перед ними общих задач. Поэтому организующая роль в координации деятельности правоохранительных органов отведена органам прокуратуры, что закреплено ст. 2 и 4 Закона

146 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

"О прокуратуре Республики Беларусь" 1993 г. Сама организация этой работы осуществляется в пределах компетенции Генеральным прокурором республики, прокурорами областей (г. Минска), городов и районов. Именно так прокуратура Республики Беларусь "взаимодействует с другими правоохранительными органами в деле укрепления правопорядка" (ст. 4 Закона о прокуратуре 1993 г.) на республиканском, областном и районном (городском) уровнях.

Это объясняется тем, что прокуратура Республики Беларусь занимает особое положение в системе правоохранительных органов. Ее деятельность "направлена на обеспечение верховенства закона, укрепления законности в целях защиты прав и свобод граждан, законных интересов государства, субъектов хозяйствования, учреждений, организаций, общественных объединений" (cт. 2 Закона о прокуратуре 1993 г.). На прокуратуру республики возложен "надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями

иучреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами" (ст. 125 Конституции РБ).

Это же подтверждает и повседневная практика. Так, председатель Верховного суда Республики Беларусь считает, что одним из факторов действенности правосудия является степень его скоординированности с другими силовыми ведомствами. Подобное взаимодействие целесообразно при анализе структуры и динамики преступности. К примеру, фактическое "забвение" такой формы сотрудничества, как обобщение следственной и судебной практики, не позволяет сегодня профессионально объяснить неожиданный рост хулиганства в стране на 45,5 процента и значительный всплеск преступлений, связанных с наркотиками, в первую очередь в Гомельской и Витебской областях. А ведь положительные результаты при тесном контакте всех правоохранительных органов, как правило, не заставляют себя долго ждать. Достаточно сказать, что в прошлом году совместная работа Верховного Суда, Прокуратуры

иСледственного комитета при МВД позволили четко определить понятие "организованная преступная группа" и тем самым извлечь одну из болячек повседневной судейской практики. Словом, можно полагать,

что многие из нас могут осознать мудрость изречения Вольтера: "Свобода состоит в том, чтобы зависеть только от закона"75.

Помимо сказанного, в связи с осуществлением надзора за деятельностью правоохранительных органов и соблюдением ими законов и правопорядка, органы прокуратуры организуют координацию между

75 См. Закон судебной перспективы // Советская Белоруссия. 2003. 20 февр.

силовыми структурами страны еще и потому, что располагают необходимой информацией о состоянии и результатах всей их работы. Руководители прокуратуры видят и знают о конечном результате деятельности органов дознания и предварительного следствия по раскрытию и расследованию конкретных преступлений, о состоянии и исполнения судебных приговоров и т. д. Поэтому практическая деятельность по поддержанию и осуществлению взаимодействия может раскрываться через методы координации (содействия), применяемые в процессе служебной деятельности, выработанные теорией и практикой управления.

В настоящее время теория управления рекомендует практике следующие активные методы:

проведение совместных совещаний и рабочих встреч;

обсуждение вопросов на коллегиях прокуратуры, министерств и ведомств;

совместные выезды представителей вышестоящих организаций на места для взаимодействия;

создание из представителей заинтересованных органов рабочих (оперативных) групп, бригад при проведении сложных мероприятий;

совместная проверка, рассмотрение отчетности, заслушивание, изучение конкретных материалов, распространение положительного опыта, подведение итогов.

Координационные отношения могут быть эффективными, если взаимодействующие органы будут соблюдать следующие правила.

1.Первое правило. При совместном проведении мероприятий необходимо устанавливать конкретного координатора, т. е. лицо, на которое следует возложить общее руководство. В данном случае им, обычно, является представитель прокуратуры.

2.Второе правило. В процессе реализации координационных отношений необходимо четко устанавливать пределы компетенции для взаимодействия сторон.

3.Третье правило. В процессе реализации координационных отношений необходимо установить объем и характер информации, подлежащий обмену между взаимодействующими сторонами.

Четкое выполнение этих правил способствует качественному осуществлению координационных отношений между неподчиненными непосредственно друг другу руководителями правоохранительных

структур и прокуратуры, а также сотрудниками иных силовых структур, участвующих в этих мероприятиях76.

76 См. подробнее: Князев С. Н. Управление: искусство, наука, практика: Учеб. пособие для вузов. Мн., 2002. С. 108–109.

148 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

Скоординированность правоохранительных органов в стране необходима именно сейчас, в период осложнения криминогенной обстановки, всплеска на международном уровне терроризма и, в ряде случаев, беспредела в акциях организованной преступности, которую мы сейчас уже воспринимаем как негативное социальное явление.

Видов преступности стало больше. Особую опасность представляют рост организованной преступности, коррупции и профессиональной преступности, к чему, как оказалось, мы были не совсем готовы77.

Тревогу вызывает и ослабление помощи общественности в борьбе

спреступностью. Особое внимание целесообразно обратить на рост уголовных преступлений среди несовершеннолетних, которая объясняется не только материальными условиями. Иногда возникают тревожные проблемы в борьбе с преступностью в Вооруженных силах, наблюдается рост совершаемых преступлений и в местах лишения свободы. Все это, в целом, следует учитывать при организации активной борьбы

скриминалом и в процессе совершенствования прокурорского надзора за законностью и укреплению правопорядка, при координации усилий всех правоохранительных структур, направленных на улучшение обстановки в республике в целом

Организация этой борьбы на основе совместных усилий правоохранительных органов строится при соблюдении следующих требований:

целеустремленности, комплексности, единства действий при строгом соблюдении законности и самостоятельности каждой из правоохранительных структур.

Сучетом теоретических исследований и рекомендаций наиболее распространенными факторами на практике, дающими положительные результаты, являются:

координационные советы руководителей правоохранительных органов;

межведомственные совещания и семинары сотрудников правоохранительных органов;

совместный анализ состояния, структуры, динамики преступности

ирезультативности мер борьбы с ней;

совместная разработка мер предупреждения преступлений и иных правонарушений и мероприятия по комплексному планированию укрепления законности и ликвидации негативных, антиобщественных явлений;

согласованные действия по оказанию помощи нижестоящим правоохранительным органам, а также по изучению и распространению положительного опыта в этой работы.

77 См. подробнее: Винокуров Ю. Э. Прокурорский надзор: Курс лекций. М., 2001. С. 5–7; Максимов Л. Г. Прокурорский надзор: Практич. пособие. Мн., 2001. С. 123–125.

Этих рекомендаций придерживается и Генеральная прокуратура Республики Беларусь, что подтверждается практическими выводами из теоретических исследований ее сотрудников, руководителей республиканской прокуратуры. Так, в интервью центральной газете, руководство республиканской прокуратуры отмечало: "Необходимо, чтобы координирующая функция прокуратуры в деле борьбы с преступными проявлениями была воспринята всеми правоохранительными органами страны. Эта функция тесно связана с регистрацией и учетом преступлений, расследованием уголовных дел, надзором за предварительным следствием и дознанием. Глава государства не случайно подчеркивал, что на прокуратуре лежит большая часть ответственности за слаженную командную работу всех звеньев правоохранительной системы. Ведь именно прокуратура ведет всесторонний анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирования тенденций развития криминальной ситуации. Эти данные позволяют выработать единые подходы и целевые мероприятия. Кроме того, согласованность действий позволит значительно уменьшить число злоупотреблений в среде самих сотрудников правоохранительных органов"78.

В этой связи в обязанность руководителей органов прокуратуры входит:

организация деятельности координационных советов, межведомственных совещаний, конференций и семинаров, разработка согласованных программ действий анализа состояния структуры, динамики роста преступности и результативности борьбы с ней;

разработка совместных с руководителями правоохранительных органов мер по предупреждению правонарушений и комплексных планов профилактики, а также других мер, направленных на повышение эффективности правоохранительной и правоприменительной деятельности.

Координация, как уже отмечалось, предполагает обмен информацией между участвующими в ней правоохранительными органами, согласование работы по изучению состояния преступности.

Методическое руководство координацией осуществляет координационный совет, разрабатывающий рекомендации по повышению борьбы с преступностью. Рекомендации реализуются каждым правоохранительным органом с учетом полномочий и компетенции. Такие советы созываются ежемесячно в районных и городских центрах, а в более крупных регионах – один раз в квартал. Руководители других правоохранительных органов обязаны своевременно представлять прокурору информацию, необходимую для обсуждения. На практике оправдали

78 См. подробнее: Поимка взяточника – еще не победа над коррупцией // Советская Белоруссия. 2003. 19 марта.

150 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

себя и межведомственные совещания, на которых обсуждаются наиболее важные вопросы борьбы с преступностью. Решения на таких совещаниях принимаются по согласованию с руководителями ведомств, в соответствии с практикой выполнения совместных мероприятий, при этом результаты контролируется прокурором. В конечном итоге, успех

вэтой работе во многом зависит от инициативы и творческого подхода к делу руководителей всех правоохранительных структур.

Для иллюстрации работы по координации борьбы с нарушением законов по борьбе с организованной преступностью и коррупцией сошлемся на некоторые итоги работы правоохранительных органов Республики Беларусь в 2002 г. Сделаем это на основе информации, полученной к марту 2003 г. от сотрудников прокуратуры республики. При этом подтверждаем, что в борьбе со взяточничеством прокуратура Беларуси, как известно, являлась ведущим государственным органом, который был ответственным за борьбу с коррупцией вообще. Противодействуя этому самому болезненному социальному явлению, прокурорские работники в 2002 г. выявляли не только конкретные преступления, но и ряд предпосылок, сопутствующих возникновению либо сокрытию коррупционных проявлений, о чем прокуратура регулярно информировала общественность республики.

Вцелом, сотрудники Генеральной прокуратуры в течение всего года не смогли добиться крупных успехов в борьбе с коррупцией, но ими в этом направлении сделано очень многое. Осуществляя прокурорский надзор в этой сфере нарушения законов и непосредственно участвуя в борьбе с коррупцией, правоохранительные органы добились лучших результатов в выявлении непосредственных фактов взяточничества – их было выявлено 1 180 (против 971, выявленных в 2001 г.). В течение года было расследовано и направлено в суд 15 уголовных дел особой сложности, связанных с организованной преступностью и коррупцией, получивших общественный резонанс (против 7 дел – в 2001 г.). Так, весьма профессионально, результативно и в короткий срок следственные группы прокуратуры республики расследовали и передали в суд уголовные дела

вотношении ряда должностных лиц – как бывших руководителей крупных предприятий Беларуси, так и преступивших закон сотрудников правоохранительных органов. Это означало, что положительная тенденция в искоренении коррупции явно наметилась, но говорить о более существенных сдвигах, как считают белорусские прокуроры, еще рано, так как подход к раскрытию таких преступлений не всегда оказывается комплексным. Оказалось, что взяточника мало схватить с поличным. Нужно было сосредоточиться на экономической составляющей коррупции – препятствовать легализации средств, добытых преступным путем, и добиваться их возвращения в доход государства.