Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности: вопросы теории и законодательства (Ершова и.В.)

Правовой институт саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности

Основным законодательным актом, определяющим процесс саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности, является Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" <1> (далее - Закон о СРО). Отметим, что принятие данного Закона явилось началом реформирования всей системы государственного регулирования предпринимательства. В ряде сфер произошел переход от такого традиционно используемого способа воздействия государства на бизнес, как лицензирование <2>, к саморегулированию. -------------------------------- <1> Собрание законодательства РФ. 2007. N 49. Ст. 6076. <2> См.: Ершова И.В. Лицензирование экономической деятельности в условиях интеграционных процессов // Предпринимательское право. 2014. N 1. С. 23 - 30.

Гражданско-правовой статус саморегулируемых организаций (далее - СРО) определен положениями ГК РФ. Основы правового положения СРО как некоммерческих организаций установлены Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <3>. -------------------------------- <3> Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

Появлению Закона о СРО предшествовало накопление в России и зарубежных странах значительного опыта объединения субъектов рынка в профессиональные сообщества, сложились традиции саморегулирования <4>. -------------------------------- <4> Подробнее см.: Герасимов А.А. Саморегулируемые организации: теоретические и практические проблемы правового регулирования и деятельности: Монография. М., 2012. С. 44 - 77; Ершова И.В., Ершов А.А. Правовое регулирование аудиторской деятельности в Российской Федерации: Монография. М., 2011. С. 89 - 97; Заворотченко И.А. Саморегулируемые организации за рубежом // Журнал российского права. 2007. N 8. С. 89 - 98.

В литературе высказаны сомнения относительно степени влияния Закона о СРО на регулирование предпринимательства <5>. Изучение вопроса показывает, что эффективность саморегулирования различных сфер экономической деятельности неодинакова, а ее значимость несоизмеримо выше там, где членство в СРО является обязательным. -------------------------------- <5> См., напр.: Семлютина Н.Г. Регулирование, дерегулирование, саморегулирование и вопросы статуса СРО // Материалы VI Ежегодных научных чтений памяти профессора С.Н. Братуся (Москва, 26 октября 2011 г.). Законность в экономической сфере как необходимый фактор благоприятного инвестиционного климата. М., 2012. С. 166 - 167.

В.К. Андреев задает вопрос: "Нужен ли вообще единый Закон о саморегулируемых организациях безотносительно к тому или иному виду предпринимательской деятельности и виду товарных и финансовых услуг?" <6>. -------------------------------- <6> Андреев В.К. Актуальные проблемы гражданского и предпринимательского права России: Курс лекций. М., 2012. С. 183.

Думается, что необходимость появления единого Закона о СРО была продиктована введением в законодательные акты требования обязательного членства в саморегулируемых организациях для субъектов отдельных видов предпринимательской и профессиональной деятельности. Поскольку зачастую саморегулирование приходит на смену лицензированию, необходимо вырабатывать единые подходы в отношении правовой природы, требований к таким организациям, процедуре их легитимации, функциям и т.п. Сделать это можно только в рамках единого закона, что, впрочем, не отрицает, а, напротив, предопределяет дифференциацию норм в рамках специального законодательства. Согласно ч. 2 ст. 1 Закона о СРО, особенности саморегулирования отдельных видов предпринимательской и профессиональной деятельности определены специальным законодательством. Это ГрК РФ, Федеральные законы от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности", от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности", от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении", от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации", от 18 июля 2009 г. N 190-ФЗ "О кредитной кооперации", от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе" и др. Закон о СРО имеет ограниченную сферу действия. Он не распространяется на саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, жилищных накопительных кооперативов, негосударственных пенсионных фондов, кредитных организаций, бюро кредитных историй. Отношения, возникающие в связи с приобретением или прекращением статуса таких СРО, их деятельностью и т.п., определяются федеральными законами, регулирующими соответствующий вид деятельности. В числе таких актов можно назвать Федеральные законы от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг", от 29 ноября 2001 г. N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах", от 30 декабря 2004 г. N 215-ФЗ "О жилищных накопительных кооперативах" и др. Отметим, что разработан проект Федерального закона "О саморегулируемых организациях в сфере финансовых рынков" <7>. Его принятие ознаменует собой появление специального законодательного акта, регулирующего отношения по саморегулированию определенного рынка. -------------------------------- <7> Проект Федерального закона "О саморегулируемых организациях в сфере финансовых рынков" (подготовлен Минфином России, текст по состоянию на 21.04.2014) // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, правовые основы саморегулирования в России на данном этапе включают: соответствующие положения ГК РФ и Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", нормы Закона о СРО, положения специального законодательства: - определяющего особенности, по сравнению с Законом о СРО, саморегулирования в отдельных сферах предпринимательской и профессиональной деятельности; - устанавливающего самостоятельные правила саморегулирования в областях, изъятых из сферы действия норм Закона о СРО. Изложенное позволяет говорить о существовании в рамках режима саморегулирования дифференциации на: - общий режим саморегулирования (определен Законом о СРО); - специальный режим саморегулирования (определен специальным законодательством и распространяется на указанные в ч. 3 ст. 1 Закона о СРО виды деятельности). Думается, данный фактор нельзя оценивать как негативный, дифференциация в праве необходима так же, как и формирование единых концептуальных подходов. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что саморегулирование является комплексным правовым институтом отрасли предпринимательского права, включающим в себя нормы, регулирующие как частные, так и публичные отношения. Правовое обеспечение саморегулирования строится на сочетании императивных и диспозитивных начал, с использованием как частноправовых, так и публично-правовых средств воздействия на поведение хозяйствующих субъектов.

Понятие и сущность саморегулирования

Исходя из законодательного определения саморегулирования (ст. 2 Закона о СРО) его основными составляющими являются стандартизация и контроль предпринимательской и профессиональной деятельности членов СРО. Основная цель саморегулирования видится в сочетании и достижении баланса частных и публичных интересов в процессе регулирования предпринимательской и профессиональной деятельности. В практике бизнеса существуют организации, не являющиеся саморегулируемыми с позиции Закона о СРО, но реализующие функции защиты прав предпринимателей, повышения качества их услуг, выработки единой политики ведения профессиональной деятельности. Это торгово-промышленные палаты, Ассоциация российских банков, РСПП, ОПОРА России и др. Анализ их деятельности говорит о саморегулировании и саморегулируемых организациях в широком и узком смысле слова. Создание СРО, подчиненных требованиям Закона о СРО, или саморегулирование в его узком значении, определяемом названным Законом, должно осуществляться тогда, когда это является требованием законодательства и представляет собой одно из направлений регулирования предпринимательской и профессиональной деятельности. Известно, что в предмет предпринимательского права входят отношения, возникающие в процессе регулирования предпринимательства. Они, в свою очередь, включают в себя отношения по государственному регулированию и отношения по саморегулированию предпринимательской деятельности <8>. -------------------------------- <8> Подробнее см.: Предпринимательское право: Учеб. для бакалавров / Отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова. М., 2014. С. 23 - 24; Ершова И.В. Предпринимательское право. Элементарный курс: Учеб. пособие. М., 2012. С. 5 - 6; Современное предпринимательское право: Монография / Отв. ред. И.В. Ершова. М., 2014. С. 44 - 46.

По вопросу о соотношении государственного регулирования и саморегулирования в литературе нет единства мнений <9>. На основе анализа различных позиций Ю.Г. Лескова предлагает два концептуальных подхода к решению данного вопроса: 1) саморегулирование понимается как продолжение государственного регулирования; 2) саморегулирование противопоставляется государственному регулированию, при этом присоединяясь ко второму из них <10>. -------------------------------- <9> См.: Павлодский Е.А. Саморегулируемые организации России // Журнал российского права. 2009. N 1. С. 36 - 41; Мрясова М.Р. Саморегулирование в системе государственного регулирования // Предпринимательское право. 2009. N 1. С. 47 - 51; Лансков П.М. Механизм регулирования финансового рынка и его инфраструктуры. М., 2005. С. 185; и др. <10> См.: Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений: Монография. М., 2013. С. 23.

Как представляется, второй из обозначенных подходов более соответствует замыслу законодателя. При этом сложно согласиться с примененным автором словом "противопоставляется". Государственное регулирование и саморегулирование - два звена единой цепи воздействия на хозяйствующих субъектов. Не противопоставление, а баланс указанных способов регулирования бизнеса, их сочетание и корректное применение на практике - в этом видится цель введения в законодательство анализируемого правового института. И здесь важно точно определить те сферы общественных отношений, где наибольший эффект воздействия принесет либо государственное регулирование, либо саморегулирование (не исключая возможности их сочетания). Саморегулирование осуществляется на условиях объединения субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемые организации. Сущность саморегулирования заключается в том, что государство передает отдельные функции по государственному регулированию предпринимательской и профессиональной деятельности саморегулируемым организациям. Однако некоторые ученые не приемлют такую позицию. По мнению Л.В. Андреевой, представляется неверным встречающееся в литературе высказывание о том, что государство передает свои отдельные функции СРО: "Речь идет об отказе государства от определенного вида требований и замене данных требований требованиями, предъявляемыми СРО к своим членам" <11>. -------------------------------- <11> Андреева Л.В. Перспективы развития саморегулирования в торговле // Коммерческое право. 2014. N 1.

Вместе с тем большинство авторов говорят именно о передаче функций, об их делегировании. Так, Г.Д. Отнюкова, характеризуя государственное регулирование экономической деятельности, отмечает: "В настоящее время активно развивается саморегулирование, сущность которого заключается в том, что СРО регулируют и контролируют предпринимательскую и профессиональную деятельность своих членов, осуществляя функции, переданные им государством" <12>. Концепция делегирования, передачи функций представляется верной, соответствующей замыслу законодателя, такая точка зрения нами неоднократно высказывалась в литературе <13>. -------------------------------- <12> Государственное регулирование экономической деятельности в условиях членства России во Всемирной торговой организации, Евразийском экономическом сообществе и Таможенном союзе: Монография / Отв. ред. И.В. Ершова. М., 2014. С. 13. <13> См.: Ершова И.В. Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности // Бизнес и право в России и за рубежом (приложение к журналу "Предпринимательское право"). 2014. N 3; Предпринимательское право: Учеб. для бакалавров / Отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова. М., 2014. С. 328; Российское предпринимательское право: Учеб. / Отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова. 4-е изд. М., 2012. С. 109.

Правомерность передачи функций органов исполнительной власти по государственному регулированию предпринимательской и профессиональной деятельности негосударственным организациям была установлена Конституционным Судом РФ <14>. Заметим, что о передаче саморегулируемым организациям функций органов законодательной и судебной власти речь не идет. -------------------------------- <14> Постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства РФ о нотариате" // Собрание законодательства РФ. 1998. N 22. Ст. 2491.

Данная правовая позиция нашла подтверждение в актах Конституционного Суда РФ применительно к саморегулируемым организациям и в первую очередь в уже ставшем классическим Постановлении Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. N 12-П <15>. -------------------------------- <15> Постановление Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева" // Собрание законодательства РФ. 2006. N 3. Ст. 335.

При этом, как явствует из указанного Постановления, саморегулирование не означает полного отстранения государства от воздействия на соответствующую сферу предпринимательства. Такое воздействие реализуется через установление правовых основ единого рынка, посредством судебного нормоконтроля за принимаемыми саморегулируемыми организациями локальными актами и иными способами. Полагаем, что контроль со стороны уполномоченного органа следует рассматривать в качестве одного из принципов саморегулирования и учитывать при совершенствовании законодательства. Заметим, что аналогичный принцип определен Международной организацией регулирующих органов на рынке ценных бумаг (IOSCO) <16>. -------------------------------- <16> URL: http://www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD323.pdf.

Обобщая нормы Закона о СРО, можно выделить закрепленные за СРО регулирующую (нормотворческую), контрольную, обеспечительную, информационную функции. В доктрине предлагается также к основным и обязательным функциям СРО относить функции: представительскую, организации повышения профессионального уровня и процедур разрешения споров (урегулирования конфликтов) <17>. -------------------------------- <17> См.: Лескова Ю.Г. Саморегулирование как правовой способ организации предпринимательских отношений: проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2013. С. 19, 37.

Реализуя нормотворческую функцию, СРО разрабатывает и утверждает стандарты и правила предпринимательской или профессиональной деятельности, правовая природа которых спорна. К примеру, О.Н. Максимович говорит о саморегулировании как об особой разновидности подзаконного правового регулирования <18>. Напротив, В.К. Андреев указывает, что СРО "не принимает нормативные правовые документы в определенной форме, поскольку не наделена правотворческой функцией, у нее нет соответствующей властной компетенции" <19>. Решение данного вопроса В.В. Романова увязывает с наличием либо отсутствием у СРО функции нормотворчества и статусом СРО <20>. Д.О. Грачев полагает, что правила СРО являются одним из способов унификации обычаев делового оборота и деловых обыкновений <21>, А.В. Басова предлагает считать их локальными нормативными актами <22>. Ю.Г. Лескова квалифицирует стандарты и правила СРО (а также акты органов СРО, имеющие внутриорганизационный характер) как корпоративные акты и акты саморегулирования <23>, считая возможным отнести их к числу локальных нормативных актов <24>. -------------------------------- <18> См.: Максимович О.Н. Саморегулирование в сфере предпринимательской деятельности как проявление гражданско-правового метода регулирования общественных отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007. С. 11. <19> Андреев В.К. Актуальные проблемы гражданского и предпринимательского права России. М., 2012. С. 181. <20> См.: Романова В.В. Правовое регулирование строительства и модернизации энергетических объектов. М., 2012. С. 361. <21> См.: Грачев Д.О. Правовой статус саморегулируемых организаций: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 16. <22> См.: Басова А.В. Саморегулируемые организации как субъекты предпринимательского права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 15. <23> См.: Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений: Монография. М., 2013. С. 299. <24> См.: Лескова Ю.Г. Саморегулирование как правовой способ организации предпринимательских отношений. С. 46.

Как представляется, стандарты и правила СРО являются локальными нормативными актами, обязательность принятия которых предусмотрена законом <25>. Более того, утверждение стандартов и правил является обязательным условием получения публичного статуса СРО некоммерческой организацией. Стандарты и правила СРО должны соответствовать федеральным законам, принятым в соответствии с ними иным нормативным правовым актам, правилам деловой этики, а также могут устанавливать дополнительные требования к предпринимательской или профессиональной деятельности определенного вида. -------------------------------- <25> Данная позиция уже высказывалась нами в учебной и научной литературе и на научных конференциях. См.: Ершова И.В. Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности // Бизнес и право в России и за рубежом (приложение к журналу "Предпринимательское право"). 2014. N 3; Предпринимательское право: Учеб. для бакалавров / Отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова. М., 2014. С. 333; Ершова И.В. Саморегулирование предпринимательской деятельности в системе мер по модернизации российского законодательства: Материалы междунар. науч.-практ. конф. "Правовая политика и модернизация государственности". Пятигорск, 2012. С. 239.

Стандарты и правила СРО, а также иные акты саморегулируемых организаций следует рассматривать в качестве формы осуществления саморегулирования <26>. Вместе с тем, как представляется, если принятые конкретной СРО стандарты и правила не вводят иные, помимо законодательных, требования, такие локальные акты не содержат положения саморегулирования, а лишь дублируют нормы закона. В таком случае не представляется возможным говорить о реализации СРО нормотворческой функции и в целом о саморегулировании. -------------------------------- <26> О формах государственного регулирования см.: Современное предпринимательское право: Монография / Отв. ред. И.В. Ершова. М., 2014. С. 100; Ершова И.В. Предпринимательское право. Элементарный курс. С. 22.

В науке выделяют три модели саморегулирования: добровольное, делегированное и смешанное <27>, описывая "жесткие" и "мягкие" формы делегированного саморегулирования. -------------------------------- <27> См., напр.: Крючкова П.В. Саморегулирование как дискретная институциональная альтернатива регулирования рынков: Автореф. дис. ... д-ра экон. наук. М., 2005; и др.

Квалификация сложившейся в России модели саморегулирования вызвала дискуссию. Так, по мнению И.Г. Журиной, сформировавшаяся в России модель представляет собой форму саморегулирования, в основе которой, несмотря на закрепленную в законодательстве добровольность участия, лежит делегированное саморегулирование <28>. Ю.Г. Лескова полагает, что "в России имеет место как делегированное, так и добровольное саморегулирование" <29>. -------------------------------- <28> См.: Журина И.Г. Гражданско-правовой статус саморегулируемых организаций в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 16. <29> Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений. С. 17.

Нами уже отмечалось отсутствие единого классификационного критерия в приведенных видах моделей саморегулирования <30>. Точнее было бы подразделить саморегулирование на добровольное и обязательное (в зависимости от диспозитивности либо императивности членства в СРО), а последнее, в свою очередь, - на смешанное и делегированное. Так, анализ действующего законодательства об аудиторской деятельности позволяет относить саморегулирование в сфере аудита не к делегированной, а к смешанной модели. Передавая часть функций по регулированию аудиторской деятельности СРО аудиторов, государство оставляет за собой часть полномочий. При этом Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности" установлено обязательное членство в СРО аудиторов как условие осуществления указанной деятельности. -------------------------------- <30> См.: Ершова И.В., Ершов А.А. Правовое регулирование аудиторской деятельности в Российской Федерации: Монография. М., 2011. С. 109 - 110.

В целом представляется возможным сделать вывод о том, что в России не сложилось единой модели саморегулирования. Квалификацию саморегулирования в рамках предложенных классификаций возможно осуществлять применительно к конкретному виду предпринимательской либо профессиональной деятельности, исходя из положений соответствующего законодательства.

Понятие и правовой статус саморегулируемых организаций

Термин "саморегулируемая организация" (self-regulatory organization), заимствованный из англо-американского права, впервые появился в США с принятием Закона 1934 г. о ценных бумагах и биржах <31>. По принятому в международной практике определению саморегулируемой именуется организация, которая осуществляет некоторую степень регулирующей власти над определенной сферой деятельности <32>. -------------------------------- <31> См.: Грачев Д.О. Саморегулируемые организации: зарубежный опыт и тенденции развития российского законодательства // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. N. 3. <32> См.: Лабынцев Н.Т., Сычев Р.А. Деятельность саморегулируемых аудиторских организаций // Аудиторские ведомости. 2007. N 9.

В силу законодательного определения (ст. 3 Закона о СРО), саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных Законом о СРО и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности, исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг), либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида. Согласно п. 3 ст. 50 ГК РФ (в редакции от 5 мая 2014 г.), саморегулируемые организации создаются в организационно-правовой форме ассоциаций (союзов), являясь разновидностью последней. Ассоциации (союзы) - корпоративные юридические лица (корпорации), их учредители (участники) обладают правом членства в них и формируют их высший орган в соответствии с п. 1 ст. 65.3 ГК РФ. Думается, что организационно-правовая форма ассоциации (союза) исходя из ее понимания ст. 123.8 ГК РФ в наибольшей степени соответствует предназначению саморегулируемой организации. Заметим, что до внесения соответствующих изменений в гражданское законодательство организационно-правовая форма СРО не была определена ни ГК РФ, ни Законом о СРО. На практике они создавались в форме некоммерческих партнерств. Четкое указание на организационно-правовую форму саморегулируемых организаций можно было обнаружить в специальном законодательстве. Так, согласно ст. 55.2 ГрК РФ, статус саморегулируемой организации в сфере строительства могла приобрести некоммерческая организация, созданная в форме некоммерческого партнерства. По общему правилу ассоциации (союзы) могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, соответствующие целям их создания и деятельности, предусмотренным уставами таких организаций. Анализ действующего законодательства и практики его применения позволяет сделать вывод о том, что правоспособность СРО, создаваемых в форме ассоциаций (союзов) <33>, является исключительной <34>. Законом о СРО четко определены функции, права и обязанности таких организаций, а также ограничения их прав (ст. ст. 6, 14 Закона о СРО). -------------------------------- <33> Ранее - некоммерческих партнерств. <34> Об исключительной правоспособности см.: Предпринимательское право: Учеб. для бакалавров. С. 77; Современное предпринимательское право. С. 196 - 197; Ершова И.В. Предпринимательское право. Элементарный курс. С. 39.

Таким образом, СРО является некоммерческой корпоративной организацией, создаваемой в организационно-правовой форме ассоциации (союза) и имеющей исключительную правоспособность. В научных исследованиях было высказано мнение о том, что саморегулируемую организацию следует рассматривать в качестве самостоятельной организационно-правовой формы юридических лиц <35>. Однако преобладающей всегда являлась позиция, согласно которой СРО - это особый публично-правовой статус, который присваивается некоммерческой организации при условии соответствия ее установленным законом требованиям путем внесения сведений о ней в специальный реестр <36>. -------------------------------- <35> См.: Колябин А.Ю. Саморегулируемая организация арбитражных управляющих как юридическое лицо: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006; Журина И.Г. Гражданско-правовой статус саморегулируемых организаций в РФ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. <36> См.: Аганина Р.Н. Правовое регулирование аудиторской деятельности в РФ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Герасимов А.А. Правовое регулирование деятельности саморегулируемых организаций: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.

Особый публично-правовой статус и двойственную правовую природу СРО отметил Конституционный Суд РФ <37>. -------------------------------- <37> Постановление Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. N 12-П.

Некоммерческая организация приобретает статус СРО с даты внесения сведений о ней в государственный реестр. Реестр ведется Росреестром <38>, если не определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по государственному надзору за деятельностью СРО в установленной сфере деятельности. В последнем случае ведение государственного реестра СРО в соответствующей сфере деятельности осуществляется этим уполномоченным органом. -------------------------------- <38> См.: Административный регламент предоставления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной услуги по предоставлению сведений из государственного реестра саморегулируемых организаций, в отношении которых не определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю (надзору) за их деятельностью, утв. Приказом Минэкономразвития РФ от 7 октября 2011 г. N 552.

Например, Росреестр уполномочен осуществлять функции ведения единого государственного реестра СРО арбитражных управляющих, оценщиков, Минфин России ведет государственный реестр СРО аудиторов, Минсельхоз России - государственный реестр СРО ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов, Минэнерго России - государственный реестр СРО в области энергетического обследования <39>. -------------------------------- <39> Административный регламент исполнения Министерством энергетики РФ государственной функции по ведению государственного реестра саморегулируемых организаций в области энергетического обследования, утв. Приказом Минэнерго РФ от 22 июня 2010 г. N 283.

Информация о порядке предоставления государственной услуги по ведению реестра размещается на официальном сайте соответствующего федерального органа исполнительной власти в информационно-телекоммуникационной сети Интернет <40>, в федеральной государственной информационной системе "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)", в средствах массовой информации и информационных материалах (брошюрах, буклетах) и т.п. В этом видится проявление принципа транспарентности (от фр. transparent - прозрачный) как одного из основополагающих принципов деятельности СРО. -------------------------------- <40> См., напр., информацию на официальном сайте Росреестра. URL: http://www.rosreestr.ru.

По нашему мнению, СРО обладают рядом признаков юридических лиц публичного права, анализ которых представлен в научной литературе <41>. Очевидна специфика правовой природы саморегулируемых организаций, в деятельности которых прослеживается сочетание частных и публичных правовых начал. Р.Н. Аганина справедливо замечает, что "при переходе функций от государственных органов к профессиональным сообществам они не утрачивают свою публичную природу, так как имеют своей целью поддержку и обеспечение защиты интересов общества. Соответственно, саморегулируемые организации призваны осуществлять в этой области именно публичные функции" <42>. -------------------------------- <41> См.: Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Терещенко Л.К. Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран / Под ред. В.П. Мозолина, А.В. Турбанова. М., С. 74; Романовская О.В. Публичные корпорации в российском праве. М., 2010. С. 12. <42> Аганина Р.Н. Саморегулирование аудиторской деятельности // Бизнес и право в России и за рубежом (приложение к журналу "Предпринимательское право"). 2012. N 2. С. 73.

Членство субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в СРО является по общему правилу добровольным. Добровольное членство в СРО установлено для участников рынка ценных бумаг, патентных поверенных, медиаторов, в сфере рекламы и др. Однако федеральными законами могут быть предусмотрены случаи обязательного членства субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в СРО для осуществления предпринимательской или профессиональной деятельности определенного вида. Так, обязательное членство предусмотрено в СРО аудиторов, оценщиков, арбитражных управляющих, ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов, в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, в сфере теплоснабжения, в области энергетического обследования и др. Согласно актуальной редакции ч. 2 ст. 49 ГК РФ, в случаях, предусмотренных законом, юридическое лицо может заниматься отдельными видами деятельности только на основании специального разрешения (лицензии), членства в СРО или выданного СРО свидетельства о допуске к определенному виду работ. Таким образом, правоспособность хозяйствующих субъектов ограничивается установлением в законодательстве обязательного членства в саморегулируемых организациях либо необходимостью получения свидетельства саморегулируемой организации о допуске к определенному виду работ. Применительно к институту лицензирования В.В. Лаптев отмечал, что "введение лицензирования определенного вида деятельности означает применение в отношении предприятий, ведущих такую деятельность, режима, близкого к специальной правоспособности" <43>. Анализ правового положения субъектов, в отношении которых предусмотрено обязательное членство в СРО, позволяет говорить о том, что в большинстве случаев законодательными актами для них установлена исключительная правоспособность. Полагаем также, что исходя из разработанных в литературе критериев и классификаций правового режима предпринимательской деятельности ее ведение в условиях обязательного членства хозяйствующих субъектов в СРО следует отнести к специальному (особому) режиму предпринимательства <44>. -------------------------------- <43> Предпринимательское (хозяйственное) право: Учеб. / Под ред. В.В. Лаптева, С.С. Занковского. М., 2006. С. 51. <44> О режимах предпринимательской деятельности см.: Предпринимательское право: Учеб. для бакалавров. С. 70 - 71; Российское предпринимательское право: Учеб. С. 86 - 87.

Конституционность установленного законами обязательного членства в СРО подтверждена Конституционным Судом РФ <45>. Правовая позиция, высказанная относительно конституционности обязательного членства в СРО арбитражных управляющих, впоследствии получила подтверждение в актах Конституционного Суда РФ применительно к СРО аудиторов <46>, оценщиков <47> и др. -------------------------------- <45> Постановление Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. N 12-П. <46> Определение Конституционного Суда РФ от 13 мая 2010 г. N 685-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Степанова Евгения Юрьевича на нарушение его конституционных прав пунктами 3 и 4 части 2 статьи 18 Федерального закона "Об аудиторской деятельности". <47> Определение Конституционного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 461-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Мисовца Василия Григорьевича на нарушение его конституционных прав положениями статей 15 и 24.6 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации".

При этом выскажем мнение, что обязательное членство в СРО является ограничением свободы предпринимательства. И если правомерность подобных ограничений в рамках лицензирования, технического регулирования (требований, установленных техническими регламентами) и ряда других правовых институтов предпринимательского права не вызывает сомнения и соответствует ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, то в отношении саморегулирования столь однозначный вывод сделать сложно. Для хозяйствующих субъектов вступление в СРО с обязательным членством означает "допуск к профессии", выполнение установленного законодательством требования, условия осуществления определенной предпринимательской либо профессиональной деятельности. Согласно Закону о СРО, саморегулируемые организации не вправе: осуществлять предпринимательскую деятельность; учреждать хозяйственные товарищества и общества, осуществляющие предпринимательскую деятельность, являющуюся предметом саморегулирования для этой СРО, и становиться участником таких хозяйственных товариществ и обществ; осуществлять иные действия и совершать сделки, предусмотренные ст. 14 Закона о СРО. При этом хозяйственно-правовая доктрина, не рассматривая саморегулируемые организации в качестве субъектов предпринимательской деятельности, относит их к субъектам предпринимательского права <48>, данные субъекты регулируют и контролируют предпринимательскую и профессиональную деятельность членов своих организаций. Мы солидарны с мнением Ю.Г. Лесковой о том, что саморегулируемые организации следует рассматривать в качестве институционного средства саморегулирования предпринимательских отношений <49>. -------------------------------- <48> См.: Российское предпринимательское право. С. 152. <49> См.: Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений: Монография. С. 116.

Согласно актуальной редакции ст. 50 ГК РФ, некоммерческие организации могут осуществлять приносящую доход деятельность, если это предусмотрено их уставами, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и если это соответствует таким целям. Как представляется, в Закон о СРО должны быть внесены соответствующие дополнения, определяющие возможности саморегулируемых организаций по осуществлению приносящей доход деятельности и требования, предъявляемые к ее ведению. Классификация саморегулируемых организаций может быть проведена по различным основаниям. Так, в зависимости от наличия или отсутствия установленного законом требования вступления в СРО, можно выделить саморегулируемые организации с обязательным и добровольным членством. СРО, основанные на обязательном членстве и являющиеся субъектами публичного права с частноправовыми элементами, Ю.Г. Лескова именует публичными саморегулируемыми организациями <50>. СРО можно классифицировать по виду деятельности ее членов (саморегулируемые организации аудиторов, оценщиков, арбитражных управляющих, медиаторов и др.). Помимо этого, представляет интерес классификация СРО в зависимости от того, установлен ли их статус только Законом о СРО, Законом о СРО и иным федеральным законом, либо только иным федеральным законом. Последняя ситуация характерна для тех сфер деятельности, правовые основы саморегулирования которых исключены из сферы действия Закона о СРО. -------------------------------- <50> Лескова Ю.Г. Саморегулирование как правовой способ организации предпринимательских отношений: проблемы теории и практики. С. 16, 36 - 38.

В заключение отметим, что совершенствование правового обеспечения саморегулирования необходимо. Анализ законодательства позволяет говорить о тенденции постепенного расширения сферы саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности. Так, в силу ч. 2 ст. 22 Федерального закона от 6 декабря 2011 г. N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" регулирование бухгалтерского учета в Российской Федерации могут осуществлять также саморегулируемые организации <51>. В планах Минфина РФ на 2012 - 2015 гг. <52> - разработка предложений по развитию саморегулирования в сфере оказания бухгалтерских услуг. -------------------------------- <51> Подробнее см.: Ершова И.В. Бухгалтерский учет: системные изменения правового регулирования // Право и экономика. 2012. N 9; Ершова И.В. Бухгалтерский учет по новым правилам // Право и экономика. 2012. N 10. <52> План Минфина РФ на 2012 - 2015 гг. по развитию бухгалтерского учета и отчетности в Российской Федерации на основе Международных стандартов финансовой отчетности. Утвержден Приказом Минфина РФ от 30 ноября 2011 г. N 440.

Сегодня, когда формируется теория саморегулирования, необходимо глубокое научное обоснование правовой природы саморегулирования и саморегулируемых организаций, четкое определение сферы саморегулирования и соотношения с государственным регулированием. При этом очевидно, что развитие рассматриваемого правового института должно быть направлено на обеспечение частных и публичных интересов с целью достижения их баланса.

Библиография

Две формы саморегулирования

Делегированное саморегулирование, при котором для осуществления профессиональной деятельности субъекты этой деятельности обязаны быть членами саморегулируемых организации (СРО).

Сейчас, к таким СРО можно отнести СРО арбитражных управляющих, оценщиков, лиц, выполняющих инженерные изыскания, осуществляющих подготовку проектной документации или строительство. 

Перечень этот должен вскоре пополниться СРО аудиторов и бухгалтеров.

СРО в этом случае возникает как результат делегирования полномочий «сверху» государственными органами, где самоцелью является не саморегулирование, а внедрение с его помощью более высоких и жестких стандартов, как следствие, повышение качества услуг, авторитета СРО и его членов, а также привлекательности всей профессии (отрасли).

Добровольное саморегулирование, при котором предприниматели получают право самостоятельно создавать СРО. В этом случае СРО возникает как результат делегирования полномочий «снизу» рядовыми участниками рыночных отношений. Здесь возникает не раз поднимаемый вопрос: чем СРО тогда отличаются от некоммерческих организаций и зачем придумывать какие-то СРО, когда предприниматели и так «саморегулируются», объединяясь в союзы,ассоциации, некоммерческие партнерства и т.п.?

Объективно отличие СРО от некоммерческих организаций заключается:

– во-первых, в цели их создания и функционирования;

– во-вторых, в разном предусмотренном законодательством объеме полномочий этих организаций по отношению к своим членам;

– в-третьих (уже как следствие первых двух отличий), в разной организационно-правовой структуре.

 

Цель создания СРО

В отличие от союза или некоммерческого партнерства, главная цель СРО – не защита прав и интересов своих членов, а обеспечение добросовестного осуществления ими своих прав и обязанностей перед клиентами и защита прав клиентов.

Для достижения этой цели СРО наделяются властными полномочиями по отношению к своим членам, которыми обычная некоммерческая организация не обладает, в том числе:

– издание обязательных для исполнения правил профессиональной (предпринимательской) деятельности, правил этики;

– осуществление постоянного контроля за деятельностью своих членов на предмет соблюдения как самих правил, так и законодательства;

– привлечение своих членов к ответственности за обнаруженные нарушения правил и законодательства вплоть до исключения их из СРО.

Цель создания СРО в любых формах – дебюрократизация российской экономики и формирование новых гражданско-правовых институтов, направленных на укрепление практики ответственного ведения хозяйственной деятельности.

Во многих странах мира структуры саморегулирования и соответствующие частные организации сложились естественным образом в ходе исторического развития и на сегодняшний день успешно используются в качестве альтернативы государственному управлению. В России процесс создания СРО пока не завершен, а саморегулирование получило другие терминологические понятия, такие как частное регулирование и самолицензирование. 

1 января 2010 года стало одной из важнейших дат современной истории правового регулирования Российской Федерации – завершилось формирование системы государственного контроля хозяйственной деятельности – лицензирование было окончательно заменено институтом саморегулирования. Закончился переходный период, когда одновременно существовали и лицензии, и СРО – отношения между организациями и надзорными органами вышли на новую ступень развития.

Одним из ключевых факторов и основ системы СРО стала коллективная ответственность ее участников перед клиентами. Специальная двухуровневая система выплат компенсаций при форс-мажорных обстоятельствах может быть образована из страховых средств компании и дополнительного компенсационного фонда, наполнением которого занимается вся саморегулируемая организация.

Саморегулируемая организация – это основанная на членстве некоммерческая организация, созданная профессиональными участниками рынка. «Саморегулируемая» не означает «независимая»: она функционирует на основании лицензии на осуществление деятельности в качестве саморегулируемой организации.

 

Негативные стороны

Предпосылками к законопроекту о СРО стали целые цепочки проблем, которые долгие годы оставались нерешенными в России. Безусловно, основными препятствиями для развития предпринимательства были и остаются бюрократические проволочки, коррупция и тотальное доминирование аппарата чиновников, имеющих право бесконечно проверять практически любую организацию, препятствуя тем самым ее нормальному функционированию. Тем не менее, жесткий контроль со стороны государства так и не стал полноценным инструментом максимально эффективного пресечения деятельности недобросовестных организаций, не всегда честно и ответственно выполняющих свою работу. Один из характерных примеров последних лет – неспособность предотвращения появления сотен обманутых участников долевого строительства, все обязательства перед которыми в некоторых регионах в конечном итоге было вынуждено принять на себя государство.

Наряду с сомнениями о своевременности принятия законов о СРО отдельно встала проблема готовности к этому общества. В связи с целым рядом неоднозначных событий и ситуаций в стране предприниматели достаточно редко планируют деятельность на долгосрочный период.

К сожалению, выход нового закона только зафиксировал неуверенность рынка. Очень многие оказались не готовы в зависимости от вида некоммерческих партнерств платить до 500 тыс. рублей только для того, чтобы просто продолжить работу. Особенно больно это ударило по малому и среднему бизнесу, хотя в последствие и были приняты поправки, несколько облегчившие положение компаний с небольшим количеством персонала и невысокими оборотами. Но вопрос дифференцированного подхода к размерам взносов в фонды СРО до сих пор все еще актуален и открыт для обсуждения. 

Еще одной негативной особенностью стали коммерческие СРО, состоящие чуть менее чем полностью из компаний, не соблюдающих строгие параметры закона или хуже того – изгнанных из других СРО за какие-либо нарушения. Своим существованием они дискредитируют суть идеи самоорганизации. Они имеют право выдавать разрешительные документы на ведение строительных и других работ. При этом ценообразование членских и вступительных взносов законодательством обозначено весьма условно, что способствует различным махинациям: одни СРО берут большие деньги за свою величину, значимость и престиж, другие сокращают эти суммы до минимума и зарабатывают на количестве вовлеченных участников. Крайний вариант для возможных будущих членов саморегулируемых организаций – когда в погоне за дешевизной при отсутствии необходимых знаний компании, в результате, оказываются обманутыми мошенниками – фиктивными СРО.

 

Роль государства

Как же в новой ситуации проявляет себя государство? Теперь оно выдает допуски после внутренних проверок СРО и занимает надзорно-разъяснительную позицию. Некоммерческие партнерства, достигающие определенного размера для создания СРО, могут образовывать национальные объединения, первые лица которых наравне со специалистами Ростехнадзора входят Координационный совет. Таким образом, несмотря на определенную свободу выбора в СРО, российские властные органы, оптимизировав свой управленческий аппарат, держат под контролем всю соответствующую хозяйственную деятельность. Роль государства в данном случае характеризуется стимулированием развития саморегулируемых структур посредством предоставления каких-либо льготных правовых режимов. Например, Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» предусматривает количественное ограничение проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей – членов саморегулируемой организации.

Кроме того, стимулирование может выражаться и в разнообразной поддержке и помощи в разработке кодексов поведения (консультации, исследования, инфраструктурное, информационное, иногда финансовое обеспечение процессов переговоров, одобрение отдельных кодексов поведения, обеспечение вовлеченности в процесс переговоров всех заинтересованных сторон и др.).

Ключевой характеристикой саморегулируемых организаций является однородность среды функционирования, то есть СРО создаются по отраслевому признаку. Особо важную роль, как показывает практика внедрения саморегулирования, СРО играют в таких отраслях, где существует большая численность субъектов хозяйственной деятельности, которые отличаются социальной неоднородностью, масштабом бизнеса, правовым статусом и распределенных на обширных территориях.

Саморегулируемые организации в странах с развитой рыночной экономикой функционируют практически во всех областях предпринимательской деятельности, достаточно продолжительное время. Поэтому изучение их опыта представляется необходимым для отечественного права, а также исследования в различных правовых системах особых путей, наиболее эффективных для регулирования российских гражданско-правовых отношений в сфере саморегулирования. Ключевые слова: Саморегулирование, регламентация, фондовая биржа, рынок ценных бумаг.

В  России еще в середине 16 века юридически была закреплена традиция земского самоуправления, позднее в период проведения правовой реформы 1864 года, был учрежден институт адвокатуры, функционирующий на принципах самоуправления, а прообразом саморегулируемой организации (СРО) как союза предпринимателей в России, стала созданная в 1870 году Московская биржа. На биржевой комитет, как на представительный орган биржи ее уставом возлагалась защита интересов биржевого сообщества перед общественными и государственными организациями. Одним из первых прототипов СРО считается Нью-Йоркская фондовая биржа, начало которой было положено 17 мая 1792 года, когда двадцать четыре брокера подписали соглашение об установлении фиксированного размера комиссионных и предоставлении друг другу льгот во время ведения переговоров, связанных с продажей ценных бумаг. Нью-Йоркская фондовая биржа с самого начала своей деятельности устанавливала систему правил торговли ценными бумагами и следила за их исполнением [1]. В настоящее время во многих развитых зарубежных странах саморегулируемые организации получили массовое распространение. В отличие от российских СРО, их иностранным аналогам свойственно разнообразие организационно-правовых форм. Административисты выделяют три основных вида саморегулирования, которое существует в настоящее время в мировой практике. Делегированное саморегулирование, характерно для отраслей, в которых государство передает определенные контрольные полномочия СРО. Законодательством, может быть, предусмотрено отдельное лицензирование профессиональной деятельности, однако, в тоже время, профессиональная деятельность невозможна, если не состоишь членом саморегулируемого органа и не подчиняешься его правилам. Типичным примером такого двойного регулирования служит организация в ряде стран, деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг. Добровольное саморегулирование, применяется, когда ряд предприятий изъявляют желание перейти на дополнительное самоуправление и контроль. Представители этих предприятий добровольно принимают обязательства соблюдать определенные правила и стандарты. Часто упомянутые обязательства выходят за рамки установленных норм и правовых требований в этих отраслях. И, несмотря на то, что осуществление отдельных видов деятельности требует наличие установленной государством лицензии, предприятие дополнительно вступает в члены саморегулируемой организации. Мониторинг за соблюдением добровольно принятых норм, а также применением штрафных санкций в случае их несоблюдения, осуществляется контрольными и дисциплинарными органами СРО. Смешанное саморегулирование характерно для тех стран, где государство законодательно установило обязательное соблюдение норм самоуправления. И не смотря на то, что подобная форма не предусматривает обязательного членства в СРО, но выявление нарушения установленных правил, влечет применение правовых санкций в отношении недобросовестных организаций. Особенно такая форма характерна для переходного периода при замене лицензирования саморегулированием. Закон Великобритании о финансовых услугах 1986 года предусматривал участие СРО в управлении фондовым рынком. Совет по ценным бумагам и инвестициям (Securities and Investment Board - SIB) был наделен полномочиями по выдаче двух видов лицензий. Первая - на право осуществления профессиональными участниками инвестиционной деятельности на рынке ценных бумаг, в результате пять организаций были признаны саморегулируемыми и получили соответствующий официальный статус. Вторая лицензия генеральная, на основании которой СРО в свою очередь осуществляют лицензирование деятельности своих членов на право занятия профессиональной деятельностью на фондовом рынке, то есть не просто смешанная форма саморегулирования, а с дополнительным двойным лицензированием. По законодательству Соединенного Королевства, за лицензией на инвестиционную деятельность компания могла обратиться как в саморегулируемую организацию, так и непосредственно в SIB, то есть членство в СРО в Великобритании формально не являлось обязательным. Кроме того, одна и та же компания могла одновременно являться членом двух и более саморегулируемых организаций [2, с. 102]. Однако в 1997 году Соединенное Королевство было вынуждено провести реформу регулирования финансовых услуг, по причине неспособности СРО предотвратить массовые нарушения прав инвесторов, возникших в процессе универсализации деятельности участников рынка ценных бумаг. В результате в Великобритании SIB был реорганизован в новый регулятор - Управление финансовыми услугами (the Financial Services Authority - FSA). FSA подотчетна Министерству финансов и парламенту, является независимой неправительственной организацией, учрежденной в форме частной компании с ограниченной ответственностью. FSA отвечает за банковский надзор, контроль ценных бумаг и с 2001 года саморегулируемый статус профессиональных участников фондового рынка был упразднен, последние продолжают действовать в качестве профессиональных ассоциаций и объединений. Великобритания, является мировым лидером в области построения качественных регулирующих систем, и, несмотря на то, что полностью отказалась от использования механизма саморегулирования на рынке ценных бумаг, именно саморегулирование способствовало раскрытию ряда инвестиционных афер и позволило выработать эффективную законодательную базу. Термин «саморегулируемая организация» (self-regulatory organization) введен в законодательство США в 1934 году законом о фондовых биржах [3, с. 42]. На американском рынке ценных бумаг в настоящее время, функционируют СРО, как с обязательным, так и с добровольным членством. Управление по регулированию финансовой индустрии (Financial Industry Regulatory Authority - FINRA), образованное слиянием отделения фондовой биржи Нью-Йорка и Национальной ассоциации дилеров по ценным бумагам, начиная с 2007 года функционирует в качестве саморегулируемой организацией, основанной на обязательном членстве всех брокерских фирм, участвующих в реализации ценных бумаг в Америке. Независимая некоммерческая организация FINRA, наделена публичными полномочиями по контролю брокеров и их лицензирование, разработку правил для каждой брокерской фирмы. Управление имеет полномочия возбуждать дисциплинарное производство против фирм и частных брокеров, временно приостанавливать действие лицензий, в целях возмещения убытков инвесторам, которым причинен вред, а также прекращать деятельность недобросовестных участников финансового рынка. FINRA, как саморегулируемая организация, выполняет важные публичные функции в США по защите инвесторов и создании надежной индустрии ценных бумаг.  Международный опыт показывает, что наличие одной СРО с обязательным членством в ней всех участников рынка, совмещенное с возможностью этой организации осуществлять предпринимательскую деятельность на том же рынке, как правило, приводит к возникновению противоречия, выраженного в отходе от саморегулирования к постепенно увеличивающейся реализации собственных коммерческих интересов [2, с. 103]. Поэтому при возникновении подобного смещения от саморегулирования к лоббированию собственных интересов СРО законы в этой области должны быть плотно сопряжены, ограничены законодательством о конкуренции, запрете ведения коммерческой деятельности и противодействию коррупции. Саморегулирование, кроме своих достоинств, таких как скорость управления, приспособляемость к возможным провалам свободного рынка, универсальность регулирования ряда отраслей, эффективность контроля, имеет и определенные недостатки: некорректное использование профессиональных стандартов для защиты собственных интересов, недостаточно действенное и избирательное принуждение к выполнению собственных решений, предвзятость к отдельным членам СРО.  Исследование аналитических материалов и законодательства показывает, что американский и английский институты саморегулирования, отличаются от российского следующим: 1) Полномочия саморегулируемых организаций не закрепляется общим федеральным законом. Указанные организации могут быть зарегистрированы не только как некоммерческие, но и как компании, созданные в целях извлечения прибыли; 2) Функционирование саморегулируемых организаций регламентируется в США на федеральным уровне, а деятельность их филиалов регулируется законодательством отдельных штатов, что свидетельствует о децентрализации исполнительной власти в управлении данного института;  3) Правила и стандарты СРО не имеют ничего общего с законами и не имеют аналогов в законодательстве.  4) Ни одна из саморегулируемых организаций США и Великобритании, в отличие от России, не использует в своем наименовании прилагательное «саморегулируемая».  Положительный опыт использования института саморегулирования в сфере здравоохранения Германии и Японии в настоящее время внедряется и в России. Так, 130 лет в Германии функционирует Немецкая врачебная палата (Die deutsche ärztliche Kammer), основанная на обязательном членстве и созданная в форме неправительственной общественной ассоциации. Министерство здравоохранения специальным законом передало врачебной палате полномочия по регулированию и полному контролю профессиональной деятельности, врачебной аттестации и сертификации, разработку единых медицинских стандартов, контроль над их исполнением, организацию повышения квалификации медицинских кадров. Профильное Министерство передав публичные функции полностью занято формированием политики здравоохранения граждан Германии, механизм саморегулирования в медицине оказался более эффективны органом управления и контроля, чем соответствующий властный орган. Схожая медицинская ассоциация функционирует в Японии. Данная организация существует за счет взносов членов, соответственно последние, а также сотрудники и секретариат обладают финансовой независимостью от японского правительства. Такая независимость в кадровых и финансовых вопросах позволяет достичь профессиональной автономности. Разделение полномочий позволяет Министерству здравоохранения, труда и социального обеспечения Японии, формировать политику в сфере здравоохранения, а медицинской ассоциации обеспечивать охрану здоровья граждан, посредством оказания медицинской помощи пациентам и непрерывно повышать уровень образования японских медиков. Но в отличие от врачебной палаты Германии членство в японской медицинской ассоциации является добровольным. Функции, права и обязанности вышеперечисленных автономных медицинских организаций схожи с полномочиями публичного статуса саморегулируемых организаций. Перевод на саморегулирование оказался существенно эффективнее администрирования со стороны министерств здравоохранения. Опыт саморегулирования в медицине успешно используют также Франция, Италия, Англия, США, Австрия, Польша и другие развитые страны. При этом за министерствами здравоохранения законами дополнительно закреплены не только полномочия по контролю планирования стратегического развития всех медицинских учреждений, но и строительства и оснащения больниц. В России в конце 2009 года было образовано некоммерческое партнерство «Национальная Медицинская Палата», одной из задач которой, в соответствии с принятым уставом, является введение системы саморегулирования в профессиональной и предпринимательской деятельности на принципах обязательного членства в медицинских объединениях и обеспечение непрерывного медицинского образования. В настоящее время это медицинское партнерство - самая крупная некоммерческая организация, после профсоюза медицинских работников, объединение врачей участвует в подготовке законодательной базы для обеспечения своей деятельности как СРО, однако да настоящего времени «Национальная Медицинская Палата» статус саморегулируемой организации не получила. Необходимо отметить, что внедрение механизма профессионального саморегулирования в медицине, сталкивается в Российской Федерации с определенными трудностями. Прежде всего, из-за разделения лечебно-профилактических учреждений на государственные и частные. При наличии федерального и региональных министерств здравоохранения, требований контроля всех уровней власти больше к государственным лечебным учреждениям, чем к коммерческим: это использование бюджетных средств в системе финансирования, право собственности на используемые помещения и оборудование, по этой причине, введение саморегулирования в государственных медицинских учреждениях в настоящий момент проблематично. Частная медицина состоит из небольших предприятий и сталкиваются с проблемами определенного административного барьера, связанного с сочетанием государственного надзора и системы лицензирования деятельности в области медицины. Сама процедура лицензирования и осуществляемый при этом контроль частных лечебных учреждений не всегда имеют прямое отношение к медицинской деятельности. Выработка унифицированных правил и требований к деятельности на этом рынке услуг будет способствовать быстрому развитию саморегулируемых организаций в медицине. Само введение подобного механизма в здравоохранении неизбежно приведет к консолидации медицинского предпринимательского сообщества для защиты интересов разрозненных участников этого рынка перед с органами государственной власти. Первым шагом к реформированию системы здравоохранения России должно стать создание СРО в частной медицине. Затем процесс создания СРО, опираясь на приобретенный опыт, можно будет распространить на все здравоохранение. Следующим шагом станет создание СРО в регионах и формирование соответствующей инфраструктуры. Далее муниципальные организации объединятся в более крупные на уровне регионов, что в результате приведет к объединению в общероссийскую СРО в области здравоохранения.  Несомненный интерес для России представляет собой австралийская схема введения саморегулирования, поскольку расценивает прямое государственное вмешательство для преодоления «провалов» рынка, как меру исключительную. С середины 90-х годов прошлого века в Австралии был реализован принцип минимизации государственного участия и четко сформулирован лозунг «регулировать не лучше, а меньше». Для принятия решения о введении нового регулирования государственная политика требует обязательной оценки возможного результата для всех аспектов воздействия на бизнес или ограничения конкуренции. Такое исследование предполагает систематизированный и всесторонний процесс оценки альтернативных подходов к решению проблем и требует подготовки документа «Утверждение о воздействии регулирования» (Regulation Impact Statement), такое исследование позволяет исключить максимум негативных факторов при изменении системы управления. В настоящее время в Австралии применяются все возможные формы управления: саморегулирование, сорегулирование и государственное регулирование. В каждом отдельном случае, когда доказана необходимость вмешательства в свободное функционирование рынка, сначала рассматривается возможность реализации наиболее демократичной формы - саморегулирования, затем сорегулирования, и только в самом крайнем случае государственного управления [4].  С точки зрения рецепции зарубежного опыта публичного воздействия в сфере саморегулирования интересны роли медиаторов и омбудсменов при осуществлении контроля и рассмотрения досудебных споров, обусловленных ведением деятельности членов СРО и их клиентов. Термин «омбудсмен» используют два различных института: омбудсменом именуют должностное лицо, на которое возлагаются функции контроля над соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц; в большинстве европейских стран учреждена должность омбудсмена как независимого лица, регулирующего во внесудебном порядке споры между организациями и их клиентами. Услуги омбудсменов по разрешению споров наиболее востребованы на рынке ценных бумаг, в банковской сфере, сфере страховых и юридических услуг. Институт омбудсмена активно действует в финансовых системах многих стран с развитой экономикой. Например, в Великобритании деятельность финансового омбудсмена законодательно закреплена с 2000 года, в Армении данный регулятор споров в финансовой сфере существует с 2009 года. Следует отметить, что решения омбудсмена стороны выполнять не обязаны в Бельгии и Канаде, но они обязательны для исполнения в Германии, Италии, Польше и Великобритании, как правило, рекомендательный характер решений, из-за высокого доверия потребителя, в этих странах фактически является окончательным.  В России процедура медиации, досудебного урегулирования споров с участием посредника, закреплена Федеральным законом [5], в то время как, термин «омбудсмен» употребляется только в отношении Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченного по правам ребенка при Президенте Российской Федерации. В сентябре 2010 года инициатором создания института внесудебного рассмотрения споров с участием физических лиц, клиентов кредитных организаций, выступила Ассоциация российских банков, этой организацией были утверждены «Положение об Общественном примирителе на финансовом рынке (Финансовом омбудсмене)» [6] и «Регламент Общественного примирителя на финансовом рынке (Финансового омбудсмена)». В настоящее время, данные документы, в качестве законодательных инициатив, находятся на рассмотрении профильных комитетов Государственной Думы РФ. Таким образом, зарубежный опыт публичного воздействия в сфере саморегулирования свидетельствует: 1. Объединение в СРО происходит на основе принципа добровольности, функционирование таких организаций за рубежом регулируется отраслевыми законами. Общего закона, в отличие от России, об основах деятельности саморегулируемых организаций не существует. 2. СРО формируются как реакция на деятельность правительственных регуляторов. 3. Саморегулируемая организация - это не отдельная организационно-правовая форма юридического лица, а коммерческие или некоммерческие организации (в России только некоммерческие), отвечающие установленным законом требованиям и официально зарегистрированные в специальном статусе. 4. Саморегулирование - как дополнение правового принуждения, в целях противодействия злоупотреблениям и лоббированию корпоративных интересов, должно быть ограничено антимонопольным нормативным актом и законом о конкуренции. 5. Любая добровольная и не имеющая принудительного механизма саморегулируемая система может быть неэффективной, поэтому в отдельных областях корпоративный регулятор управления заменяется на государственный. 6. Европейское и австралийское законодательства ищут более эффективное сочетание публичного и частного регулирования, которое подразумевает достижение частными компаниями целей, определенных государственными властями. Резюмируя вышеизложенное, следует констатировать, что изучение зарубежного опыта позволяет более точно определить актуальные направления совершенствования российского законодательства, регламентирующего деятельность саморегулируемых организаций.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2005 г. N 12-П По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Ю.Д. Рудкина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, В.Г. Стрекозова, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

с участием гражданина А.Г. Меженцева, представителя Государственной Думы - депутата В.С. Плескачевского, представителя Совета Федерации - доктора юридических наук Е.В. Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)".

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина А.Г.Меженцева на нарушение его конституционных прав абзацем восьмым пункта 1 статьи 20 Федерального закона от 26 октября 2002 года "О несостоятельности (банкротстве)". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли содержащееся в нем законоположение Конституции Российской Федерации.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Г.А. Гаджиева, объяснения представителей сторон, заключение эксперта - доктора юридических наук В.С. Белых, мнения специалистов - кандидатов юридических наук С.А. Денисова и Э.В. Талапиной, выступления приглашенных в заседание полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю. Барщевского, а также представителей: от Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации - судьи Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации С.В. Сарбаша, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.М. Абрамовой, от Министерства юстиции Российской Федерации - М.Ф. Исмаилова, от Министерства финансов Российской Федерации - З.М. Ульбашевой, от Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации -Д.В. Скрипичникова, от Российского союза саморегулируемых организаций арбитражных управляющих - А.В. Юхнина, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Статья 2 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", содержащая основные понятия, используемые для целей данного Федерального закона, определяет арбитражного управляющего (временного управляющего, административного управляющего, внешнего управляющего или конкурсного управляющего) как гражданина Российской Федерации, утверждаемого арбитражным судом для проведения процедур банкротства и осуществления иных установленных данным Федеральным законом полномочий и являющегося членом одной из саморегулируемых организаций арбитражных управляющих (абзац двадцатый).

Членство в саморегулируемой организации арбитражных управляющих пункт 1 статьи 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" называет в числе требований, предъявляемых к лицу, на которого могут быть возложены полномочия арбитражного управляющего (абзац восьмой). Несоответствие указанному требованию, а также несоблюдение установленного статьями 15 и 45 названного Федерального закона порядка отбора кандидатуры для утверждения в должности арбитражного управляющего послужили для Арбитражного суда Белгородской области основанием отказа в удовлетворении заявления гражданина А.Г.Меженцева об утверждении его в должности конкурсного управляющего ООО "Плодоовощконсерв" (определение от 17 сентября 2004 года).

Со ссылкой на ту же статью 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" управление Министерства юстиции Российской Федерации по Белгородской области и управление Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Белгородской области, куда А.Г. Меженцев обратился с заявлениями о предоставлении ему возможности заниматься своей профессиональной деятельностью без вступления в саморегулируемую организацию арбитражных управляющих, разъяснили, что членство в саморегулируемой организации арбитражных управляющих, зарегистрированной в реестре Министерства юстиции Российской Федерации, относится к числу основных требований, предъявляемых к арбитражному управляющему, и что налоговым органам предписано при выявлении случаев исполнения обязанностей арбитражных управляющих лицами, не являющимися членами такой организации, принимать меры по их отстранению от исполнения соответствующих обязанностей.

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин А.Г. Меженцев указывает, что порядок отбора кандидатур для утверждения в должности арбитражного управляющего, предполагающий обязательность членства в саморегулируемой организации арбитражных управляющих, означает для лиц, не желающих вступать в такую организацию, запрет на осуществление профессиональной деятельности. По мнению заявителя, абзац восьмой пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", закрепляющий это требование, противоречит статье 30 Конституции Российской Федерации, в силу которой никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем.

Согласно частям второй и третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого нормативного положения, так и смысл, придаваемый ему сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе норм, и выносит постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергает сомнению заявитель; при этом Конституционный Суд Российской Федерации не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу является нормативное положение, содержащееся в абзаце восьмом пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", которое в системной связи с другими нормативными положениями данного Федерального закона устанавливает в качестве условия утверждения в должности арбитражного управляющего по решению арбитражного суда обязанность кандидата на эту должность быть членом одной из саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.

2. Конституция Российской Федерации, провозглашая Российскую Федерацию демократическим правовым государством (статья 1, часть 1), в котором гарантируются свобода экономической деятельности и поддержка конкуренции (статья 8, часть 1), в развитие данных положений, относящихся к основам конституционного строя Российской Федерации, утверждает право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и не допускает осуществление экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (статья 34).

Это обязывает государство, по смыслу статьи 45 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 2, 17 и 18, создавать наиболее благоприятные условия для рыночной экономики как путем непосредственно-регулирующего государственного воздействия, так и через стимулирование свободной экономической деятельности, основанной на принципах самоорганизации, баланса частных и публичных интересов, корпоративного взаимодействия и сотрудничества, в целях выработки отвечающей интересам и потребностям общества государственной экономической политики, в частности в сфере финансового оздоровления и банкротства.

Федеральный законодатель, в соответствии со статьей 71 (пункты "а", "в", "ж") Конституции Российской Федерации устанавливая правовые основы единого рынка и осуществляя при этом регулирование и защиту прав и свобод, прежде всего экономических, для защиты общих (общественных) интересов вправе применить публично-правовой тип регулирования рыночных отношений, которое - в силу взаимодействия частноправовых и публично-правовых интересов - предполагает в то же время сочетание частноправовых и публично-правовых элементов. При этом он, располагая широкой свободой усмотрения в выборе правовых средств, вместе с тем связан конституционно-правовыми пределами использования публично-правовых начал (статьи 7 и 8; статья 55, части 2 и 3, Конституции Российской Федерации).

Одним из таких средств, направленных на защиту как частных, так и публичных интересов, является институт банкротства. В рамках его правовой регламентации с учетом конституционных принципов соразмерности государственного вмешательства в права и свободы граждан, баланса частных и публичных интересов федеральный законодатель вправе наделить рядом публичных нормотворческих, исполнительно-распорядительных, контрольных полномочий автономные публично-правовые субъекты - саморегулируемые организации арбитражных управляющих, призванные выполнять в этой сфере общественных отношений функции саморегулирования в интересах общества, кредиторов и должников.

Законодательное регулирование, направленное на обеспечение самостоятельности арбитражных управляющих в выработке правил и норм своей корпоративной организации, контроль за их соблюдением, а также на гарантирование коллективных форм защиты собственных интересов, является конкретизацией взаимосвязанных положений статей 32 (часть 1), 34 (часть 1) и 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации, по смыслу которых граждане, чей труд свободен, вправе принимать непосредственное участие в управлении делами государства, в том числе в экономической сфере, на началах самоорганизации, самоуправления и саморегулирования. При этом соответствующая деятельность граждан во всяком случае подконтрольна государству, определяющему исходя из баланса конституционно защищаемых ценностей правовые основы и процедуры ее осуществления, с тем чтобы исключить возможность нарушений прав как членов саморегулируемых организаций, так и других лиц.

Таким образом, конституционный принцип демократического правового государства и гарантируемая Конституцией Российской Федерации свобода экономической деятельности предполагают развитие необходимых для становления гражданского общества начал самоуправления и автономии в экономической сфере, проявлением чего является создание саморегулируемых организаций, и, соответственно, -государственную поддержку и стимулирование гражданской активности в данной сфере.

Это, однако, не означает, что государство отказывается как от своего конституционного полномочия по установлению правовых основ единого рынка, особенно в тех случаях, когда представители той или иной профессии наделяются публично-правовыми функциями, а образуемые ими саморегулируемые организации - правом разрабатывать и устанавливать обязательные для своих членов правила профессиональной деятельности, так и от конституционного полномочия влиять на содержание правовых норм, принимаемых саморегулируемыми организациями, посредством судебного нормоконтроля, а также иным образом (статья 46, часть 1; статья 120, часть 2; статья 129, часть 5, Конституции Российской Федерации).

3. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 22 июля 2002 года N 14-П по делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций", пунктов 5 и 6 статьи 120 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", процедуры банкротства носят публично-правовой характер, они предполагают принуждение меньшинства кредиторов большинством, а потому, вследствие невозможности выработки единого мнения иным образом, воля сторон формируется по другим, отличным от искового производства, принципам. В силу различных, зачастую диаметрально противоположных интересов лиц, участвующих в деле о банкротстве, законодатель должен гарантировать баланс их прав и законных интересов, что, собственно, и является публично-правовой целью института банкротства.

Достижение этой публично-правовой цели призван обеспечивать арбитражный управляющий, утверждаемый арбитражным судом в порядке, установленном статьей 45 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", и для проведения процедур банкротства наделяемый полномочиями, которые в значительной степени носят публично-правовой характер: он обязан принимать меры по защите имущества должника, анализировать финансовое состояние должника и т.д., действуя добросовестно и разумно в интересах должника, кредиторов и общества (пункты 4 и 6 статьи 24). Решения арбитражного управляющего являются обязательными и влекут правовые последствия для широкого круга лиц.

Публично-правовой статус арбитражных управляющих обусловливает право законодателя предъявлять к ним специальные требования, касающиеся в том числе членства в профессиональном объединении, на которое государство также возлагает ответственность за обеспечение проведения процедур банкротства надлежащим образом.

3.1. В силу пункта 2 статьи 19 Федерального закона от 8 января 1998 года "О несостоятельности (банкротстве)" арбитражный управляющий действовал на основании лицензии, выдаваемой государственным органом Российской Федерации по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению; отзыв в установленном федеральным законом порядке лицензии арбитражного управляющего в период осуществления им полномочий арбитражного управляющего являлся основанием для его отстранения арбитражным судом от исполнения соответствующих обязанностей.

Федеральным законом от 8 августа 2001 года "О лицензировании отдельных видов деятельности" необходимость лицензирования деятельности арбитражных управляющих не предусматривается. Соответственно, в Федеральном законе от 26 октября 2002 года "О несостоятельности (банкротстве)" лицензирование как форма государственного регулирования деятельности арбитражных управляющих заменена на иной, альтернативный механизм обеспечения стандартов профессиональной деятельности, предполагающий обязательность их членства в одной из саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. В такой замене проявляется конституционный принцип соразмерности в правовом регулировании экономической деятельности.

Создание саморегулируемых организаций арбитражных управляющих практически одновременно с отказом от лицензирования деятельности арбитражных управляющих означает, что государство переложило на эти организации часть своих, публично-правовых, функций. Такой подход напрямую связан с проводимой в Российской Федерации административной реформой, среди приоритетных направлений которой, согласно Указу Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 года N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах", - ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регламентирования, а также развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики.

3.2. Как результат определенной модификации контрольной деятельности государства в области финансового оздоровления и банкротства может рассматриваться возложение на саморегулируемые организации арбитражных управляющих такой функции, как контролирование профессиональной деятельности своих членов в части соблюдения требований Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" и установленных саморегулируемой организацией правил профессиональной деятельности арбитражного управляющего (абзац третий пункта 2 статьи 22).

Публично-правовая природа этой обязанности подтверждается тем, что правила саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих проверки деятельности своих членов разрабатываются не саморегулируемыми организациями самостоятельно, а, согласно пункту 2 статьи 29 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", Правительством Российской Федерации (постановление от 25 июня 2003 года N 366 "Об утверждении Правил проведения саморегулируемой организацией арбитражных управляющих проверки деятельности своих членов").

3.2. По смыслу статьи 120 (часть 2) Конституции Российской Федерации, есть различия между нормотворческими полномочиями государственных органов, принимающих подзаконные акты, которыми затрагивается широкий круг субъектов, и нормотворческими полномочиями иных органов, в данном случае - органов саморегулируемых организаций, устанавливающих правила профессиональной деятельности. Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)", в свою очередь, различает общие правила профессиональной деятельности арбитражного управляющего, правила деятельности саморегулируемой организации арбитражных управляющих, которые утверждаются Правительством Российской Федерации (пункт 2 статьи 29), и те правила профессиональной деятельности арбитражных управляющих, которые являются обязательными для выполнения только членами саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и которые в силу прямого указания законодателя должны разрабатываться и устанавливаться саморегулируемыми организациями самостоятельно (абзац второй пункта 2 статьи 22).

Так, Правительством Российской Федерации утверждаются общие правила деятельности арбитражного управляющего, касающиеся содержания и порядка ведения реестра требований кредиторов, подготовки, организации и проведения собраний кредиторов и комитетов кредиторов, подготовки отчетов арбитражных управляющих, а также правила деятельности саморегулируемой организации относительно проведения финансового анализа, проверки наличия признаков фиктивного и преднамеренного банкротства, проведения проверки саморегулируемой организацией деятельности своих членов.

Наличие у саморегулируемых организаций арбитражных управляющих обязанностей представлять в регулирующий орган изменения, внесенные в учредительные документы, правила и стандарты деятельности и деловой этики арбитражных управляющих, в целях последующего их опубликования, по запросу регулирующего органа представлять отчеты о процедурах банкротства, проведенных арбитражными управляющими, являющимися членами данной саморегулируемой организации (пункт 3 статьи 22 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)"), свидетельствует о том, что они определенным образом интегрированы в государственную систему финансового оздоровления.

Помимо указанных публично-правовых функций, которыми обычно не наделяются субъекты гражданского права, саморегулируемые организации арбитражных управляющих выполняют такую функцию, как обеспечение общего для арбитражных управляющих интереса - защиты репутационных прав, и в этих целях противодействуют физическим и юридическим лицам, дискредитирующим профессиональную честь и достоинство арбитражных управляющих, а также деятельность саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Выполняют они и другие публично-правовые функции: обращаются в суд за защитой прав и законных интересов своих членов, заявляют в арбитражный суд ходатайства об отстранении от участия в деле о банкротстве своих членов, в действиях (бездействии) которых установлены нарушения законодательства о несостоятельности (банкротстве), обеспечивают информационную открытость своей деятельности (пункт 3 статьи 21, пункт 1 статьи 22 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)").

В силу того, что на саморегулируемые организации арбитражных управляющих возложены публично-правовые функции, в их деятельности неприемлем вытекающий из статьи 30 Конституции Российской Федерации принцип добровольности, характерный для объединений, которые создаются гражданами исключительно на основе общности интересов.

3.3. Саморегулируемые организации арбитражных управляющих обладают двойственной правовой природой: с одной стороны, это некоммерческие организации, и регистрируются они в порядке, предусмотренном статьей 3 Федерального закона "О некоммерческих организациях", с другой стороны - с даты включения в единый государственный реестр саморегулируемых организаций арбитражных управляющих они приобретают особый публично-правовой статус саморегулируемой организации арбитражных управляющих (пункт 1 статьи 21 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)").

Как следует из статей 21 и 22 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", саморегулируемые организации арбитражных управляющих, хотя они и выполняют функцию защиты прав и интересов своих членов, создаются для регулирования и обеспечения профессионального осуществления их деятельности. В пункте 2 статьи 251 Налогового кодекса Российской Федерации профессиональные объединения, построенные на принципе обязательного членства, прямо называются публично-правовыми объединениями.

zВ Постановлении от 19 мая 1998 года N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что норма, устанавливающая обязательное членство занимающихся частной практикой нотариусов в нотариальной палате в качестве условия занятия этой профессией, не затрагивает ни конституционный принцип равенства, ни конституционные права на свободу объединения и свободный выбор рода деятельности и профессии (статьи 19, 30 и 37 Конституции Российской Федерации), поскольку государство вправе устанавливать для всех граждан, желающих осуществлять публичную деятельность, обязательные условия назначения на должность и пребывания в должности.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, Конституция Российской Федерации не запрещает государству передавать полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении отдельных функций публичной власти. По смыслу ее статей 78 (части 2 и 3) и 132 (часть 2), такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Именно в силу публичного предназначения нотариальных палат для их организации оказался неприемлем принцип добровольности, характерный для членства в других объединениях, которые создаются исключительно на основе общности интересов граждан (статья 30 Конституции Российской Федерации, статья 117 ГК Российской Федерации, статья 3 Федерального закона "Об общественных объединениях").

Данная правовая позиция коррелирует выводам Европейского Суда по правам человека, который в своем решении от 3 апреля 2001 года по вопросу приемлемости жалобы, поданной О.В.Романовской против Российской Федерации, указал, что нотариальные палаты - принимая во внимание положения Основ законодательства о нотариате от 11 февраля 1993 года и законодательно закрепленные функции нотариальных палат - не могут рассматриваться в качестве объединений в смысле статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Как отметил Европейский Суд по правам человека, конвенционные органы последовательно не признавали исполнительно-регулятивные органы профессиональных структур, создаваемых лицами так называемых свободных профессий, в качестве ассоциаций (объединений) в смысле статьи 11; цель этих предусмотренных законодательством органов - осуществление контроля и содействие развитию профессиональной деятельности, при этом они выполняют важные публично-правовые функции, преследующие цель защиты прав других лиц, и их нельзя отождествлять с профессиональными союзами, но они тем не менее интегрированы в государственную структуру.

Норма абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", закрепляющая обязательность членства арбитражных управляющих в саморегулируемой организации арбитражных управляющих, не может рассматриваться как устанавливающая противоречащий статье 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации запрет на профессиональную деятельность, поскольку предполагается, что в объединение по профессиональному признаку вступают граждане, уже избравшие для себя соответствующую профессию.

Арбитражный управляющий утверждается в должности арбитражным судом. Государство вправе устанавливать для всех граждан, желающих осуществлять публично-значимую деятельность и занять должность арбитражного управляющего, обязательные условия, в частности условие о членстве в саморегулируемой организации. Поэтому гражданин, если он выбрал деятельность арбитражного управляющего, должен подчиняться всем требованиям, предъявляемым к этой деятельности законом.

3.4. Таким образом, само по себе закрепление федеральным законодателем в качестве необходимого условия осуществления деятельности арбитражного управляющего членство в саморегулируемой организации арбитражных управляющих, на которую государством возлагаются соответствующие полномочия, как направленное на реализацию целей Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", не противоречит Конституции Российской Федерации.

4. Норма абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" находится в общей системе конституционно-правового регулирования, а потому, выявляя намерение законодателя при ее принятии, следует исходить из того, что конституционно-правовые принципы и предписания предопределяют содержание отраслевых правовых норм.

Согласно статье 34 (часть 2) Конституции Российской Федерации не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Закрепляя в абзаце восьмом пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" требование об обязательном членстве в саморегулируемой организации арбитражных управляющих, федеральный законодатель исходил из того, что данная норма, как регулирующая деятельность арбитражных управляющих, направленную на обеспечение защиты интересов участников дела о банкротстве, в системной связи с нормами абзацев двадцатого и двадцать седьмого статьи 2 названного Федерального закона не предполагает возможность ограничения на ее основании доступа граждан к осуществлению этой деятельности и тем самым ее использование для защиты одних лиц - членов саморегулируемой организации арбитражных управляющих от конкуренции со стороны других лиц - желающих приобрести статус арбитражных управляющих.

Положение об обязательном членстве в саморегулируемой организации арбитражных управляющих обусловливает открытость этих организаций для вступления новых членов (при том, что они соответствуют требованиям закона) и не допускает возможность немотивированного отказа в принятии в организацию. При этом, исходя из требования статьи 34 (часть 2) Конституции Российской Федерации, саморегулируемые организации арбитражных управляющих не вправе устанавливать такие правила членства, которые способны привести к недопущению, ограничению и тем более устранению конкуренции.

5. Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" в качестве обязательного требования к арбитражному управляющему называет необходимость его регистрации в качестве индивидуального предпринимателя (абзац второй пункта 1 статьи 20), что с учетом статьи 2 ГК Российской Федерации о предпринимательской деятельности как самостоятельной, осуществляемой на свой риск деятельности, направленной на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг, не сочетается с реальным характером деятельности арбитражного управляющего как лица, осуществляющего преимущественно публичные функции.

Действуя в рамках своих дискреционных полномочий при определении тех или иных требований и условий осуществления профессиональной деятельности, имеющей публичное значение, федеральный законодатель во всяком случае должен исходить из необходимости обеспечения непротиворечивого регулирования отношений в этой сфере и, устанавливая элементы правового статуса арбитражного управляющего, учитывать, что публичные функции, возложенные на арбитражного управляющего, выступают в качестве своего рода пределов распространения на него статуса индивидуального предпринимателя.

6. Согласно пункту 2 статьи 45 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" заявленная саморегулируемая организация обязана обеспечить свободный доступ заинтересованных лиц к проведению процедуры отбора кандидатуры арбитражного управляющего, а решение о включении арбитражных управляющих в список кандидатур принимается саморегулируемой организацией на коллегиальной основе. Для того чтобы гарантировать при проведении процедуры отбора кандидатуры арбитражного управляющего права заинтересованных лиц, прежде всего -кредиторов, этих норм недостаточно.

Между тем, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 24 февраля 2004 года N 3-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 74 и 77 Федерального закона "Об акционерных обществах", в силу конституционных принципов правового государства и неприкосновенности частной собственности при защите имущественных прав, затрагивающих значительное число субъектов экономической деятельности, возрастает значение надлежащих юридических процедур.

Поскольку процедура отбора арбитражных управляющих саморегулируемой организацией предполагает обеспечение свободного доступа к ней заинтересованных лиц, упомянутых в пункте 2 статьи 45 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", регулирование ее проведения не может быть полностью передано саморегулируемой организации. Признание абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" не противоречащим Конституции Российской Федерации не препятствует федеральному законодателю совершенствовать эту процедуру, с тем чтобы обеспечить права заинтересованных лиц и исключить возможность злоупотребления правами со стороны должностных лиц саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать абзац восьмой пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", устанавливающий обязанность арбитражного управляющего быть членом одной из саморегулируемых организаций арбитражных управляющих в качестве условия утверждения в должности арбитражного управляющего по решению арбитражного суда, не противоречащим Конституции Российской Федерации.

2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд Российской Федерации