Теоретические основы саморегулирования

Экономика — самостоятельный феномен со значительной долей саморегулирования, и субъекты экономической деятельности используют различные возможности подобной регуляции. Часто они объединяются в производственных и управленческих целях, образуя финансово-промышленные группы и холдинги. С давних пор известны и объединения по профессиональному принципу (средневековые цеха в Европе тому пример). А с некоторых пор такие объединения стали привлекаться государством к подлинному управлению.

Необходимо определиться с тем, что представляют собой само- регулируемые организации (далее — СРО). Прежде всего это перевод с английского self regulatory organization, поскольку термин взят из законодательства США и Великобритании.

В США СРО появились с принятием Закона о фондовых биржах (1934); в качестве СРО признаются: любая национальная фондовая биржа, зарегистрированная ассоциация рынка ценных бумаг, зарегистрированный клиринговый центр и Правление по регулированию рынка ценных бумаг¹См.: Грачев Д.О. Саморегулируемые организации за рубежом // Некоммерческие организации: теоретические и практические проблемы. М., 2009. С. 104.. В Великобритании, между тем, Законом о финансовых услугах и рынках 2000 г. установлено, что СРО (лицензировавшие деятельность на рынке финансовых услуг) не будут участвовать в регулировании рынка финансовых услуг. В итоге саморегулирование осталось в форме саморегулируемых ассоциаций, которые, как правило, основаны на идее добровольного регулирования (voluntary self regulation).

Таким образом, понятия СРО в Великобритании и США различны. Если в США в федеральном законодательстве дается перечисление тех организаций, которые в силу закона признаются саморегулируемыми, то в Великобритании Законом о финансовых услугах 1986 г. был приведен список условий, при удовлетворении которых и при отсутствии иных ограничений, установленных законом, юридическое лицо или неинкорпорированная ассоциация могут быть признаны саморегулируемыми организациями.

В более широком плане в литературе выделяется три основных модели функционирования саморегулирования в мировой практике²См.: Осадчая Н.В. О правовом статусе саморегулируемых организаций арбитражных управляющих // Законодательство и экономика. 2004. №11..

Первая модель — делегированное саморегулирование — предполагает передачу государством части функций (лицензирование, контроль, надзор) органу, контролируемому членами организации, которая, в свою очередь, является объектом управления. Сущность такой модели состоит в том, что задача принятия решений возлагается на субъекты, обладающие более богатым опытом и имеющие представление о том, каким должно быть регулирование в данной области.

В саморегулировании такого вида необходимо соблюдение следующих важнейших принципов:

1. четкое установление в законе обязательных условий и требований к саморегулируемым организациям, в том числе условий делегирования им полномочий;

2. недопущение превращения СРО как профессиональных ассоциаций в закрытые непрозрачные системы;

3. открытость СРО, подразумевающая создание внутренних и внешних механизмов контроля государства и общества за их деятельностью;

4. избежание двойного регулирования участников рынка — членов СРО;

5. независимость СРО и ее участников друг от друга.

К недостаткам данной модели относится создание угрозы в отношении конкуренции на данном сегменте рынка, в связи с чем необходимо установление контроля антимонопольного органа за деятельностью СРО.

Вторая модель — добровольное саморегулирование — основана на волеизъявлении отдельных участников рынка, которые берут на себя обязательство поступать согласно установленному ими порядку, выходящему за рамки требований норм права. Участие государства в создании таких объединений отменяет, но это не исключает того, что добровольное саморегулирование может стать обязательным. Целью функционирования саморегулирования в данном случае является достижение конкурентного преимущества за счет демонстрирования соответствия более высоким стандартам, т.е. положительного влияния участия в СРО на деловую репутацию. Роль государства при этом ограничивается антимонопольным регулированием с целью недопущения ограничения конкуренции и введения в заблуждение потребителей путем незаконного использования логотипа саморегулируемой организации.

Третья — смешанная модель саморегулирования — предусматривает передачу государством части своих функций органу саморегулирования, тогда как за государством остается часть полномочий прежде всего принудительного характера. Смешанное саморегулирование в основе своей должно быть добровольным. Важно, что полномочия регулирования в данном случае не делегируются: механизм саморегулирования запускается в действие, но если он оказывается неэффективным, прибегают к государственному механизму воздействия.

Третью модель иногда именуют сорегулированием, т.е. совместным участием в регулировании государства и различных участников рынка (производителей, потребителей, инфраструктурных организаций — stakeholders). Если саморегулирование — это регулирование деятельности бизнеса самим бизнесом, то сорегулирование — это регулирование определенной сферы совместно представителями бизнеса, государства и другими заинтересованными организациями.

Не все исследователи согласны с тем, что существование саморегулирования возможно при участии в той или иной форме государства.

Поданному вопросу высказаны следующие точки зрения³См.: Мрясова Ю.Р. Саморегулирование в системе государственного регулирования // Предпринимательское право. 2009. № 1.:

• отдельные авторы полагают, что нормы саморегулирования поддерживаются естественным путем: участие в системе саморегулирования является определенным знаком для потребителя, лишиться которого — значит лишиться конкурентных преимуществ. Поэтому саморегулирование возникает (и должно возникать) из внутренних потребностей субъектов, без внешнего руководства, вмешательство государства дискредитирует институт саморегулирования;

• группа авторов рассматривает саморегулирование с участием государства в качестве одной из разновидностей саморегулирования. Такое регулирование называют «делегированным»;

• третья позиция сводится к тому, что саморегулирование занимает срединные позиции между государственным регулированием и корпоративным саморегулированием, так как нормы СРО в полном объеме не обеспечены легальной зашитой со стороны государства.

Вообще, саморегулирование, урегулирование, дерегулирование — это давно ведущийся теоретический спор, в результате которого обосновываются подходы к административным реформам.

В мировой практике известны несколько видов саморегулирования. Первый вид – делегированное саморегулирование, т.е. когда государство передает определенные функции по регулированию рынка (например, лицензирование участников рынка) организации саморегулирования, устанавливает права деятельности подобных организаций. Для всех схем делегированного саморегулирования в силу его специфики характерно установление более жестких требований, обязательных к исполнению. Именно в этом случае возникают требования обязательного членства субъектов предпринимательской (профессиональной) деятельности в СРО, страхования ответственности причинения вреда третьим лицам членами СРО (создания компенсационных фондов), ужесточаются требования к самим СРО. Обычно делегированное саморегулирование занимает доминирующее положение на рынке, будучи монополистом в силу природы делегированных государством функций. Второй вид – добровольное саморегулирование, которое предполагает установление и поддержание правил участниками СРО без какого-либо одобрения или специальной защиты со стороны государства. упомянутые обязательства выходят за рамки правовых требований или установленных норм в областях, в которых отсутствуют соответствующие законы. Мониторинг за соблюдением добровольно принятых норм, а также за применением штрафных санкций в случае их несоблюдения, осуществляется соответствующим органом саморегулирования. обеспечение имущественной ответственности в сфере добровольного регулирования должно строиться на добровольных началах. При этом участники рынка, объединенные на началах саморегулирования, вправе самостоятельно выбирать формы обеспечения ответственности, связанные с реализацией взятых на себя обязательств. Третий вид - смешанный вид саморегулирования, содержащий в себе элементы двух вышеописанных видов. Он характерен для тех стран, где государство четко обозначило в законодательном порядке, что соблюдение норм саморегулирования эквивалентно соблюдению закона. Эта схема не предусматривает ни обязательного членства, ни обязательного соблюдения норм. Возможна проверка соблюдения членами установленных норм и применение санкций в отношении организаций, не соблюдающих эти нормы. Другим вариантом могут быть правовые санкции, применяемые в обычном порядке. европейская комиссия, например, определяет совместное регулирование следующим образом: «Заинтересованные лица компании и покупателя обсуждают друг с другом права потребителя и обязанности компании под эгидой органов государственной власти с целью разработки соответствующего законодательства». Главным различием между совместным регулированием и саморегулированием в данном случае заключается в роли государства и силе закона. Совместное регулирование, согласно определению европейской комиссии, похоже на смешанное саморегулирование, которое, в свою очередь, может перейти на уровень государственного регулирования, особенно если неудачи в сфере саморегулирования вынудят государство вмешаться в ситуацию. В целом при смешанном саморегулировании государство все же должно участвовать в осуществлении контроля за эффективностью схем с целью обеспечения их соответствия регулятивным целям законов, которые они заменяют. данная роль государства также должна быть прописана в законе, что позволит сро следовать кодексу, составленному в соответствии с законом.