§ 60. Внутреннее разделение государства

Федерация, о которой мы говорили выше, есть сложное государство, составные части которого, в свою очередь, обладают признаками государства. Нужно заметить, что сложный характер в известной мере присущ не только федеративному, но и всякому сколько-нибудь крупному государству. Почти везде государственная территория делится на части, и наряду с центральными органами государства существуют местные, осуществляющие функции государственной власти в различных территориальных округах. Степень самостоятельности таких органов может быть различна, но как бы широка она ни была, части государства, в которых они действуют, существенно отличаются от членов федерации тем, что они не имеют государственного характера, не обладают самостоятельной принудительной властью. Однако такое внутреннее разделение государства на высших ступенях своего развития представляет значительное сходство с федеративным устройством и потому о нем необходимо упомянуть в связи с вопросом о соединениях государств.

Государственное устройство, с точки зрения отношения частей государства к целому, представляет три основные типа: 1) полной централизации; 2) административной децентрализации; 3) законодательной децентрализации.

1. Централизацией государственной власти называется такая ее организация, при которой: 1) все непосредственные органы государства являются центральными, т.е. компетенция их простирается на всю территорию государства; 2) действующие на местах посредственные органы, безусловно, подчинены центральным. Этот тип государственного строя, имевший широкое распространение в эпоху Абсолютизма, в настоящее время встречается в чистом своем виде весьма редко.

2. Административная децентрализация (местное самоуправление) заключается в том, что отдельные части государства организуются в особые территориальные союзы, которым государство предоставляет осуществление известных функций управления. Организация этих, как их называют, самоуправляющихся союзов определяется общегосударственным законодательством; они не имеют самостоятельной власти, - но, вместе с тем, они являются отличными от государства юридическими лицами и имеют свои выборные органы (органы самоуправления), которые, в отличие от местных органов государства в собственном смысле этого слова, не подчинены безусловно центральным государственным органам, а только подлежат контролю с их стороны.

3. Законодательная децентрализация (областная автономия) представляет собой высшую ступень развития децентрализации. Сущность ее сводится к тому, что отдельные части государства обладают своими непосредственными органами в виде местных законодательных собраний, которые совместно с центральной властью издают местные законы. Организация таких местных законодательных собраний, а также и существующих в данной области других учреждений определяется, обыкновенно, всецело или отчасти местным законодательством. Поэтому соответствующие территориальные союзы обладают частичной политической самостоятельностью и занимают промежуточное положение между самоуправляющимися провинциями и несуверенными государствами. Наиболее подходящее для них название - автономный край или автономная область. Австрия есть государство, целиком состоящее из автономных областей (причем, однако, законодательная компетенция их является весьма ограниченной). В других государствах областной автономией пользуются не все, а только некоторые части государства. Таково юридическое положение колоний Англии в Северной Америке (Канада), Южной Африке (в том числе и присоединенных к Англии, бывших независимых, бурских республик) и Австралии, а также некоторых английских владений в Европе, именно: Нормандских островов, лежащих в Ла-Манше, и острова Мэна, находящегося между Великобританией и Ирландией. Хорватия является автономной областью Венгрии; Эльзас-Лотарингия - Германии. К этой же категории территориальных союзов некоторые писатели (Еллинек) относят Финляндию, юридическое положение которой представляется вообще весьма спорным.

Кокошкин Ф.Ф.

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────

*(1) В роду Кокошкиных всем старшим сыновьям присваивалось по традиции имя Федор.

*(2) Касоги - древнее название черкесов.

*(3) Лаврентьевская летопись // Полное собрание русских летописей. Т. 1. М., 1997. С. 146-147.

*(4) Новый журнал. Т. 74. Нью-Йорк, 1963. С. 211.

*(5) Кокошкин Ф.Ф. Автобиография // Русские ведомости. 1863-1913. Сборник статей. М., 1913. С. 86.

*(6) Опубликованная в "Отчете о состоянии и действиях Императорского Московского университета за 1900 год" "Ведомость о лицах, командированных от Московского университета за границу для приготовления к профессорскому званию на счет сумм Министерства народного просвещения за последние пять лет: 1896, 1897, 1898, 1899 и 1900" показывает, что Кокошкин был командирован в 1898 г. "без стипендии на два года", так же как и Раевский, Богаевский и Мокринский. См.: Отчет о состоянии и действиях Императорского Московского университета за 1900 год. М., 1901. С. 294.

*(7) Кокошкин Ф.Ф. Гражданская свобода как понятие государственного права // Сборник правоведения и общественных знаний. Т. 8. М., 1898. С. 228-246.

*(8) Òàì æå. Ñ. 87.

*(9) Кокошкин Ф.Ф. Гражданская свобода как понятие государственного права // Сборник правоведения и общественных знаний. Т. 8. М., 1898. С. 87.

*(10) Первой общественной должностью Ф.Ф. Кокошкина было место гласного Звенигородского уездного земского собрания, на которое молодой правовед был избран в 1897 году. Однако в то время заграничная командировка прервала его едва начавшуюся общественную деятельность.

*(11) Кокошкин Ф.Ф. Автобиография. С. 87.

*(12) "Уже на первом земском съезде в ноябре 1904 года, - вспоминал И.И. Петрункевич, - обнаружилось расхождение его участников по двум основным направлениям: три четверти голосов было подано за конституцию и только одна четверть за сохранение самодержавия при введении совещательного представительства" (Петрункевич И.И. Из записок общественного деятеля. Воспоминания // Архив русской революции. Т. XXI. Берлин, 1934. С. 392).

*(13) Деятельность "Союза Освобождения" продолжалась до конца августа 1905 г. и была свернута после того, как собравшийся 23 августа IV съезд данной организации признал "необходимым приступить безотлагательно к организации открытой конституционно-демократической партии". История "Союза Освобождения" подробно описана в воспоминаниях Д.И. Шаховского. См.: "Союз Освобождения". Воспоминания Д.И. Шаховского // Либеральное движение в России. 1902-1905 гг. М., 2001. С. 526-602.

*(14) Кокошкин Ф.Ф. Автобиография. С. 87.

*(15) Цит. по: "Союз Освобождения". Воспоминания Д.И. Шаховского // Либеральное движение в России. 1902-1905 гг. С. 559.

*(16) См.: Частное совещание земских деятелей, проходившее 6, 7, 8 и 9 ноября 1904 года в С.-Петербурге. М., 1905.

*(17) Точнее, в первую ночь - первое заседание общеземского съезда открылось в 2 часа 30 минут 6 ноября 1904 года.

*(18) "Я участвовал в составлении "11-ти пунктов", принятых ноябрьским земским съездом 1904 г. и явившихся первым после долгого времени открытым провозглашением в России конституционной программы", - отмечал Ф.Ф. Кокошкин в автобиографии (Кокошкин Ф.Ф. Автобиография. С. 87).

*(19) Общеземский съезд 6-9 ноября 1904 года. Петербург. Протоколы // Либеральное движение в России. 1902-1905 гг. С. 85.

*(20) Òàì æå. Ñ. 92.

*(21) Òàì æå. Ñ. 109-110.

*(22) См.: Общеземский съезд 22-26 апреля 1905 года. Москва. Постановления съезда // Либеральное движение в России. 1902-1905 гг. С. 164-168.

*(23) См.: Кокошкин Ф.Ф. Об основаниях желательной организации народного представительства в России. Ì., 1906.

*(24) Кокошкин Ф.Ф. Об основаниях желательной организации народного представительства в России. Ì., 1906. Ñ. 4-5.

*(25) Òàì æå. Ñ. 28.

*(26) Òàì æå. Ñ. 46.

*(27) Òàì æå. Ñ. 48.

*(28) См.: Совещание земских деятелей по аграрному вопросу. 27-29 апреля 1905 года. Москва. Протокол заседаний // Либеральное движение в России. 1902-1905 гг. С. 169-220.

*(29) Коалиционный съезд земских деятелей 24-26 мая 1905 года. Москва // Либеральное движение в России. 1902-1905 гг. С. 245.

*(30) Общероссийский съезд городских деятелей 15-16 июня 1905 года. Москва // Там же. С. 248-254.

*(31) Общероссийский съезд земско-городских деятелей 6-8 июля 1905 года. Москва // Там же. С. 256-332.

*(32) Съезд "Союза земцев-конституционалистов" 9-10 июля 1905 года. Москва // Там же. С. 360.

*(33) Так в оригинале.

*(34) Петрункевич И.И. Из записок общественного деятеля. Воспоминания // Архив русской революции. Т. XXI. Берлин, 1934. С. 394.

*(35) См.: Съезды и конференции конституционно-демократической партии. 1905-1920 гг. В 3 томах. Т. 1. 1905-1907 гг. М., 1997. С. 22.

*(36) Общероссийский съезд земских и городских деятелей 12-15 сентября 1905 года. Москва // Либеральное движение в России. 1902-1905 гг. С. 390-420.

*(37) Текст этого доклада был напечатан в 1906 г. в виде отдельной брошюры. См.: Кокошкин Ф.Ф. О правах национальностей и о децентрализации. М., 1906.

*(38) "После принятия съездом постановления бюро об отношении съезда к современному движению конституционно-демократическая партия объявлена была существующей", - писала на следующий день газета "Русские ведомости" (Русские ведомости. 1905. 15 октября. С. 3).

*(39) См. текст программы: Съезды и конференции конституционно-демократической партии. Т. 1. 1905-1907. С. 34-41.

*(40) Òàì æå. Ñ. 43.

*(41) При выборах в ЦК, состоявшихся 8 января, Ф.Ф. Кокошкин получил 83 голоса - больше голосов собрали только Петр Д. Долгоруков (92 голоса), П.Н. Милюков (также 92 голоса) и И.И. Петрункевич (91 голос). См.: Съезды и конференции конституционно-демократической партии. Т. 1. 1905-1907. С. 149.

*(42) Съезды и конференции конституционно-демократической партии. Т. 1. 1905-1907 гг. С. 73.

*(43) Òàì æå. Ñ. 74-75.

*(44) См.: Там же. С. 153. Словосочетание "конституционные демократы" сразу после того, как оно распространилось в обществе, было перефразировано населением в "конституционные домокрады". Не слишком благозвучным оказалось и краткое название - "кадеты", хотя оно своеобразно отражало масонский характер этой партии: штаб-квартира крестной мамы русского масонства ложи "Великий Восток Франции" располагалась в Париже на rue Kadet.

*(45) Съезды и конференции конституционно-демократической партии. Т. 1. 1905-1907 гг. С. 36.

*(46) Òàì æå. Ñ. 153.

*(47) Òàì æå. Ñ. 153-154.

*(48) Òàì æå. Ñ. 153.

*(49) Кокошкин Ф.Ф. Областная автономия и единство государства. М., 1906. С. 7. 

*(50) Òàì æå. Ñ. 13-14.

*(51) Более подробно о деятельности первой Государственной Думы см.: Томсинов В.А. Сергей Андреевич Котляревский (1873-1939): судьба и творчество. Статья вторая // Законодательство. 2004. N 4. С. 91-93.

*(52) Кокошкин Ф.Ф. Автобиография. С. 88.

*(53) Текст данного заявления приводится в мемуарах В.Ф. Джунковского. См.: Джунковский В.Ф. Воспоминания. В двух томах / Под общей редакцией А.Л. Паниной. Т. 1. М., 1997. С. 162-163.

*(54) Джунковский В.Ф. Воспоминания. В двух томах / Под общей редакцией А.Л. Паниной. Т. 1. М., 1997. С. 162.

*(55) Из думских отчетов. Речи Ф.Ф. Кокошкина (партия народной свободы). СПб., 1907. С. 13. 

*(56) Из думских отчетов. Речи Ф.Ф. Кокошкина (партия народной свободы). СПб., 1907. С. 51-52.

*(57) Òàì æå. Ñ. 101.

*(58) См. об этом: Милюков П.И. Воспоминания. М., 1990. Т. 1. С. 375-386; Извольский А.П. Воспоминания. М., 1989. С. 116-124; Шипов Д.И. Воспоминания и думы о пережитом. М., 1918. С. 446-460.

*(59) В настоящее время этот список, напечатанный на пишущей машинке, хранится в Российском государственном историческом архиве (фонд 472. Оп. 40 (195/2683). Д. 4. Л. 3). На нем написано синим карандашом: "Получен от Его Величества. Б.Ф. 11 июля 1906". Б.Ф. - это инициалы министра императорского двора барона В.Б. Фредерикса.

*(60) См. об этом: Томсинов В.А. Сергей Андреевич Котляревский (1873-1939): судьба и творчество. Статья вторая // Законодательство. 2004. N 4. С. 92-93.

*(61) Специальный курс русского государственного права читал профессор А.С. Алексеев.

*(62) Джунковский В.Ф. Воспоминания. Т. 1. С. 277-278.

*(63) Òàì æå. Ñ. 278.

*(64) Джунковский В.Ф. Воспоминания. Т. 1. С. 279.

*(65) Кокошкин Ф.Ф. Русское государственное право в связи с основными началами общего государственного права. Âûï. I. M., 1908. Ñ. 50.

*(66) Òàì æå. Ñ. 51.

*(67) Òàì æå.

*(68) Òàì æå. Ñ. 75.

*(69) Òàì æå. Ñ. 7.

*(70) Кокошкин Ф.Ф. Русское государственное право в связи с основными началами общего государственного права. Âûï. II. Ñ. 10.

*(71) Кокошкин Ф.Ф. Автобиография. С. 88.

*(72) Историк А.А. Кизеветтер писал в своих воспоминаниях об этом необычном учебном заведении: "С именем народного университета у нас большею частью соединяется представление о пониженном уровне преподавания, рассчитанном на аудиторию, сравнительно мало подготовленную. Устроители и руководители университета имени Шанявского никогда не становились на эту точку зрения. Они смотрели на руководимое ими учреждение не как на суррогат университета, а как на подлинный университет, отличавшийся от университетов обычного типа не уровнем преподавания, а его целями и задачами. Итак, преподавание в университете имени Шанявского ставилось на университетский уровень" (Кизеветтер А.А. На рубеже двух столетий. Воспоминания. 1881-1914. М., 1996. С. 330-331).

*(73) См.: Протоколы Центрального Комитета конституционно-демократической партии. 1905-1911 гг. Т. 1. М., 1994. С. 362-366.

*(74) Òàì æå. Ñ. 364.

*(75) Òàì æå. Ñ. 366.

*(76) Òàì æå. Ñ. 370.

*(77) См.: Съезды и конференции конституционно-демократической партии. 1905-1920 гг. В 3 томах. Т. 2. 1908-1914 гг. М., 2000. С. 166.

*(78) Съезды и конференции конституционно-демократической партии. 1905-1920 гг. В 3 томах. Т. 2. 1908-1914 гг. М., 2000. С. 167.

*(79) Протоколы Центрального Комитета конституционно-демократической партии. 1905-1911 гг. Т. 1. С. 388.

*(80) Òàì æå. Ñ. 381.

*(81) Òàì æå. Ñ. 391.

*(82) Протоколы совещания парламентской фракции конституционно-демократической партии с представителями местных групп партии 23 мая 1910 г. // Съезды и конференции конституционно-демократической партии. Т. 2. 1908-1914 гг. С. 257.

*(83) Òàì æå. Ñ. 257-258.

*(84) Протоколы заседаний конференции членов парламентской фракции к[онституционных] д[емократов] с участием ц[ентрального] к[омите]та и членов партии к[а]д[етов] 23-25 марта 1914 г. // Съезды и конференции конституционно-демократической партии. Т. 2. 1908-1914 гг. С. 514-515.

*(85) Конференция конституционно-демократической партии 6-8 июня 1915 года // Съезды и конференции конституционно-демократической партии. Т. 3. Кн. 1. 1915-1917 гг. М., 2000. С. 167-168.

*(86) Конференция конституционно-демократической партии 6-8 июня 1915 года // Съезды и конференции конституционно-демократической партии. Т. 3. Кн. 1. 1915-1917 гг. М., 2000. С. 168.

*(87) Òàì æå. Ñ. 169.

*(88) Òàì æå.

*(89) В 1915 году Кокошкиным была опубликована брошюра "Об ответственном министерстве", в которой он рассмотрел понятие "ответственного министерства" в сопоставлении с другими широко обсуждавшимися в то время в русской периодической печати понятиями, как то: "правительство национальной обороны", "общественное министерство", "коалиционное правительство", "министерство общественного доверия".

*(90) Балашов (Балашев) Петр Николаевич (1871-1927) - председатель фракции умеренно-правых в IV Государственной Думе.

*(91) Òàì æå. Ñ. 169-170.

*(92) Протоколы Центрального Комитета конституционно-демократической партии. 1915-1920 гг. М., 1998. Т. 3. С. 91.

*(93) Протоколы Центрального Комитета конституционно-демократической партии. 1915-1920 гг. М., 1998. Т. 3. С. 145.

*(94) Òàì æå. Ñ. 148.

*(95) Òàì æå. Ñ. 199.

*(96) Протоколы Центрального Комитета конституционно-демократической партии. 1905-1911 гг. Т. 1. М., 1994. С. 384.

*(97) Гмина - традиционная административная единица Польши, сельская община.

*(98) Протоколы Центрального Комитета конституционно-демократической партии. 1912-1914 гг. Т. 2. М., 1997. С. 180.

*(99) См. выдержки из воспоминаний участника масонского конвента 1912 г. А.Я. Гальперина в издании: Николаевский Б.И. Русские масоны и революция. М., 1990. С. 53-55.

*(100) См.: Серков А.И. Русское масонство. 1731-2000 гг. Энциклопедический словарь. М., 2001. С. 1146.

*(101) Белый А. Между двух революций. М., 1990. С. 282-283.

*(102) Отдел рукописей Российской государственной библиотеки. Фонд 225. Картон 8. Дело 42.

*(103) Винавер М.М. Недавнее (Воспоминания и характеристики). 2-е изд. Париж, 1926. С. 136.

*(104) Журналы заседаний Временного правительства. Март - октябрь 1917 года. В 4-х томах. Т. 1. Март-апрель 1917 года. М., 2001. С. 139.

*(105) Òàì æå. Ñ. 163.

*(106) См.: Юридическое совещание при Временном правительстве 22.03-25.10.1917 // Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917. В четырех томах. Т. 1. Высшие государственные учреждения. СПб., 1998. С. 238-239.

*(107) "Совершенно лично и доверительно!": Б.А. Бахметьев - В.А. Маклаков. Переписка. 1919-1951. В 3-х томах. Т. 2. Сентябрь 1921 - май 1923 / Под редакцией О.В. Будницкого. Москва-Стэнфорд, 2002. С. 111-112.

*(108) Òàì æå. Ñ. 333.

*(109) Седьмой съезд конституционно-демократической партии. 25-28 марта 1917 года // Съезды и конференции конституционно-демократической партии. Т. 3. Кн. 1. 1915-1917 гг. М., 2000. С. 368.

*(110) Òàì æå. Ñ. 372.

*(111) Седьмой съезд конституционно-демократической партии. 25-28 марта 1917 года // Съезды и конференции конституционно-демократической партии. Т. 3. Кн. 1. 1915-1917 гг. М., 2000. С. 373.

*(112) Òàì æå. Ñ. 377.

*(113) Òàì æå. Ñ. 376.

*(114) Òàì æå.

*(115) Седьмой съезд конституционно-демократической партии. 25-28 марта 1917 года // Съезды и конференции конституционно-демократической партии. Т. 3. Кн. 1. 1915-1917 гг. М., 2000. С. 374.

*(116) См.: Седьмой съезд конституционно-демократической партии. 25-28 марта 1917 года. С. 404-415. См. также: Кокошкин Ф.Ф. Учредительное собрание. Пг., 1917.

*(117) Седьмой съезд конституционно-демократической партии. 25-28 марта 1917 года. С. 413-414.

*(118) См.: Седьмой съезд конституционно-демократической партии. 25-28 марта 1917 года. С. 551-569. См. также: Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. Ïã., 1917.

*(119) Восьмой съезд конституционно-демократической партии. 9-12 мая 1917 года // Съезды и конференции конституционно-демократической партии. Т. 3. Кн. 1. 1915-1917 гг. М., 2000. С. 562.

*(120) Òàì æå. Ñ. 563.

*(121) Òàì æå. Ñ. 559.

*(122) Òàì æå. Ñ. 560.

*(123) См.: Положение о выборах в Учредительное собрание // Журналы заседаний Временного правительства. Март - октябрь 1917 года. В 4-х томах. Т. 1. Март-апрель 1917 года. М., 2001. С. 129-138.

*(124) А.В. Карташев был назначен во втором коалиционном Временном правительстве на пост обер-прокурора Святейшего Синода.

*(125) Девятый съезд конституционно-демократической партии. 23-28 июля 1917 года // Съезды и конференции конституционно-демократической партии. Т. 3. Кн. 1. 1915-1917 гг. М., 2000. С. 699.

*(126) Десятый съезд конституционно-демократической партии. 14-16 октября 1917 года // Там же. С. 735.

*(127) Милюков П.Н. История второй русской революции. М., 2001. С. 288. О заявлении Кокошкина, что он выйдет в отставку, если программа генерала Корнилова не будет принята, Керенский говорил в своих показаниях на допросе по делу генерала Корнилова, который состоялся 8 октября 1917 г. См.: Стенограмма допроса министра-председателя А.Ф. Керенского // Дело генерала Л.Г. Корнилова. Август 1917 - июнь 1918. Документы. М., 2003. Т. 2. С. 135.

*(128) Есть основания полагать, что Керенский с августа 1917 г. сознательно вел дело к сдаче государственной власти в России вождям большевиков, подчиняясь указаниям руководства масонской организации, в которой состоял с 1912 г.

*(129) Протокол заседания Центрального Комитета конституционно-демократической партии 20 августа 1917 г. // Протоколы Центрального Комитета конституционно-демократической партии. 1915-1920 гг. Т. 3. М., 1998. С. 402.

*(130) Цит. по: Катков Г.М. Дело Корнилова. М., 2002. С. 121-122.

*(131) Журналы заседаний Временного правительства. Т. 4. Сентябрь-октябрь 1917 года. М., 2004. С. 46.

*(132) Мария Филипповна Кокошкина (1878-1948).

*(133) Оболенский В.А. Моя жизнь и мои современники. Париж, 1988. С. 367-368.

*(134) Винавер М.М. Недавнее (Воспоминания и характеристики). С. 144.

*(135) Памяти погибших. Сб. статей. Париж, 1929. С. 18.

*(136) Некоторые юристы признают правом не все такого рода правила, а лишь те, которые защищаются организованным государственным принуждением. Но ход нашего рассуждения не изменяется от того, будем ли мы называть эти правила юридическими или моральными, бытовыми и т.п. Во всяком случае, без них немыслимо никакое общество.

*(137) Постепенное выделение культурно-экономических целей из политических в самостоятельные задачи весьма наглядно обнаруживается в истории русских министерств. Так, напр., из министерства государственных имуществ образовалось министерство земледелия, позднее преобразованное в главное управление землеустройства. Из министерства финансов выделилось не так давно министерство торговли и промышленности.

*(138) Как было указано выше, "полиция", в тесном смысле слова, т.е. предупреждение и пресечение правонарушений, относится к правовой цели государства. Но слово "полиция" употреблялось раньше и употребляется иногда и теперь в более обширном смысле, обозначая и ту сопряженную с принуждением деятельность государства, которая имеет целью благосостояние населения. В этом именно значении употребляется слово "полицейский" в термине "полицейское государство".

*(139) Фраза "правовое государство" в настоящее время имеет другой смысл, а именно обозначает не ограничение цели государства защитой права, а подчинение государственной власти нормам права, регулирующим ее деятельность.

*(140) Монтескье стоит здесь на точке зрения политического учения XVIII в., видевшего в судье механического исполнителя воли законодателя и не признававшего за ним никакой самостоятельности в деле применения закона.