§ 50. Развитие конституционного строя в Англии

Колыбелью конституционного государства была Англия, политическое развитие которой было весьма своеобразно и во многих отношениях резко отличалось от общего хода политической эволюции в континентальной Европе. Монархический абсолютизм является в самом начале английской истории, непосредственно после норманнского завоевания, и, вместе с тем, в противовес ему и в значительной мере в борьбе с ним создается объединение различных классов в единый народ, чувствующий свою внутреннюю солидарность. В большинстве континентальных государств монархия, опираясь большей частью на средние классы населения, главным образом на городские общины, сломила политическую силу феодалов. В Англии, наоборот, аристократия в союзе с городами и зажиточным сельским населением ограничила королевскую власть. На континенте Европы идея государственного единства выросла на почве абсолютной монархии, в Англии главным проводником ее явилось народное правительство.

Англия после покорения ее норманнами представляет собой, как и большинство государств континентальной Европы, феодальную монархию. Но феодальный строй имел там совершенно своеобразный характер. Современные историки английской конституции единодушно отмечают, как условие весьма благоприятное для развития в Англии конституционных учреждений, то обстоятельство, что феодализм там не развился естественно, сам собой, по мере ослабления королевской власти, как это было, например, во Франции, а был сознательно организован Вильгельмом-Завоевателем и притом организован так, что за монархической властью было сохранено полное юридическое и фактическое преобладание над феодальными владельцами. Это было достигнуто, главным образом, двумя мерами первого норманнского короля. Во-первых, он тщательно избегал создавать обширные феодальные владения в одном куске, в одном месте страны. Наиболее крупные вассалы короля получали дробные владения в различных частях Англии и благодаря этому не являлись владельцами больших сплошных территорий, могущими конкурировать с королевской властью. Во-вторых, не только непосредственные вассалы короны (tenentes in capite), но и лица, получающие лены от них (subtenentes), должны были приносить присягу королю и, таким образом, были поставлены в непосредственную зависимость от него.

Этим путем политическая сила крупных феодалов была чрезвычайно ослаблена. Они, наравне с другими классами населения, испытывали на себе тяжесть могущественной королевской власти и не могли бороться с ней иначе, как в союзе с другими общественными группами. Это же общее подчинение сильной монархии с самого начала сблизило мелких ленных владельцев с остальным населением и не дало им возможности выделиться в обособленное привилегированное сословие. Одним из наиболее характерных явлений ранней политической истории Англии, кладущим резкое различие между нею и континентальной Европой, было развитие всесословного местного самоуправления в провинциях (графствах). Самоуправление это было первоначально организовано самими королями как наиболее удобное технически средство для проведения на местах королевской политики, но оно весьма быстро приобрело широкую самостоятельность и позднее послужило фундаментом для народного представительства.

Объединение различных классов населения в общей оппозиции против королевского деспотизма ярко обнаружилось впервые в том первом акте борьбы между королевской властью и народом, результатом которого была Великая Хартия Вольностей 1215 г. Восстание против Иоанна Безземельного было поднято крупными феодалами в союзе с наиболее значительными городами. Но, заключая мирный договор с королем, известный под названием Великой Хартии, бароны и представители городов действовали не только от своего имени, то и как представители всего народа. Они выговаривали известные права, как, напр., личную неприкосновенность, не только для себя и тех классов, к которым они принадлежали, но и для "всех свободных людей Англии".

Великая Хартия (впоследствии много раз нарушавшаяся и подтверждавшаяся по требованию подданных преемниками Иоанна Безземельного) провозглашала основные права английских граждан. Но эти права, в конце концов, были гарантированы лишь обещаниями королей их соблюдать. Предусмотренный одной из статей Хартии "общий совет земли" (commune consilium terrae) для установления налогов не получил практического осуществления. Не укоренился также, в виде постоянного учреждения, и организованный победителями Иоанна Безземельного наблюдательный комитет баронов, который должен был следить за соблюдением Хартии и в случае ее нарушения имел формальное право действовать вооруженной силой против короля. Таким образом, и после Хартии король оставался единственным непосредственным органом государства, не разделяющим ни с кем своей власти. Правда, как и в континентальной Европе, при нем существовал "великий совет" (magnum concilium) из крупных вассалов и представителей высшего духовенства. В нем обсуждались, с одной стороны, важнейшие правительственные и законодательные меры, с другой стороны, разбирались наиболее крупные судебные дела, подлежавшие непосредственному разрешению короля (в качестве высшего королевского суда он назывался curia regis). Но первоначально и в административно-законодательной, и в судебной области он был лишь совещательным учреждением. Позднее он приобрел самостоятельность в качестве высшего суда и тем положил начало независимости судебной власти. Но власти законодательные и исполнительные по-прежнему остались сосредоточенными в руках короля.

Исходным пунктом развития в Англии законодательного собрания - парламента является, по меткому замечанию Еллинека, одна из провозглашенных Великой Хартией основных вольностей английских граждан, а именно - неприкосновенность частной собственности.

Власть норманнских королей и их преемников Плантагенетов была абсолютной в том смысле, что рядом с ней не существовало никакой другой самостоятельной власти. Но она была ограничена обычным правом и договорами с подданными и более всего ограничена по отношению к частной собственности. Короли имели право взимать сборы с подданных лишь в известных случаях, строго определенных феодальным правом. Сверх этих сборов всякий налог рассматривался как добровольное приношение населения, взимаемое с его согласия или с согласия его представителей. А так как узаконенные обычаем сборы были недостаточны для покрытия расходов по управлению и, главным образом, военных расходов, то короли при недостатке в денежных средствах должны были созывать подданных и просить у них субсидий (auxilia, aids). Первоначально для этой цели созывались лишь крупные вассалы короля, те самые, которые заседали в "Великом совете" (magnum concilium) и королевском суде (curia regis). Позднее к ним присоединились выборные представители городов и самоуправляющихся графств. Депутатами последних были члены высшего сословия - "рыцари", но выбирались они всеми классами населения графства. Бароны и представители высшего духовенства в соединении с представителями городов и рыцарями от графств, созываемые для вотирования необходимых королю денежных субсидий, явились первоначальной формой английского парламента.

После установления "субсидий", т.е. налогов, представители городов и графств распускались, бароны же и епископы продолжали заседать в качестве "Великого совета" и "королевского суда". Позднее, и при обсуждении податных вопросов, те и другие стали заседать отдельно, в различных помещениях. Таким путем сложилось постепенно разделение английского парламента на две палаты: палату лордов и палату общин.

Парламент в первую эпоху своего существования не имел законодательной власти. Он ограничивал власть короля лишь в деле установления налогов. Но представители населения, созываемые для вотирования денежных субсидий, пользовались этим случаем для того, чтобы представлять королю жалобы на его чиновников и петиции об улучшении управления. Подобного рода жалобы и петиции представлялись также непосредственно населением в парламент и передавались им королю. Король или давал обещание удовлетворить их, говоря, что он согласен с ними (le roy le veult), или вежливо отклонял их словами: "Король подумает" (le roy s'avisera). Многие из этих петиций имели общий характер и требовали принятия общих мер законодательного свойства. Удовлетворение их влекло за собой установление новых юридических норм, издание законов. Отсюда развилась, с одной стороны, законодательная инициатива парламента, с другой стороны - право короля санкционировать законы или отказывать в их утверждении. Парламент, созываемый королем для разрешения субсидий (налогов), представлял ему петиции и, желая настоять на их удовлетворении, откладывал разрешение вопроса о субсидиях впредь до получения ответа на петиции. Утвердительный ответ короля на петиции, однако же, не всегда означал действительное их удовлетворение. Иногда издаваемые в силу петиций законодательные акты не вполне соответствовали их содержанию. Тогда парламент стал редактировать петиции в форме готовых законопроектов ("биллей"), так что королю оставалось ответить на них лишь "да", или "нет". Вместе с тем путем обычая установилось правило, согласно которому законы, изданные на основании ходатайства парламента (статуты), не могли быть отменяемы или изменяемы королем. Таким образом, в XV в., в царствование ланкастерской династии, установилось прочно законодательная власть парламента.

С другой стороны, жалобы парламента на нарушения закона со стороны советников и агентов короля в случае удовлетворения их королем имели последствием предание министров суду. Судом же над высшими сановниками, согласно феодальной традиции, являлась образовавшаяся из высшего феодального суда (curia regis) палата лордов. Таким путем выработался институт ответственности министров перед парламентом, право палаты общин предъявлять к ним обвинение и право палаты лордов судить их.

Результатом вышеуказанного политического развития явилось разделение властей. Формально все власти исходили по-прежнему от короля, но в осуществлении их он был связан необходимым содействием различных органов. Законодательная власть принадлежала "королю в парламенте" (king in parliament), правительственная - "королю в совете" (king in council), судебная - "королю в суде" (king in cour).

Таким образом, Англия переходит из Средних веков в Новое время уже с установившейся системой разделения властей. Нужно, однако, заметить, что граница между законодательной и правительственной властью оставалась при этом довольно неопределенной. Король не мог в порядке управления изменять статуты, изданные с согласия парламента, но принципиально за ним еще признавалась власть: 1) издавать постановления законодательного характера (ordonances, proclamations), если они прямо не противоречили парламентским статутам; 2) в конкретных случаях делать изъятия из законов и освобождать от их исполнения (диспензационная власть).

Происшедшая в XVI в. реформация чрезвычайно усилила власть короля, так как он был объявлен главой церкви и в его руки перешли все права, принадлежавшие ранее католическому духовенству. С другой стороны, вскоре после реформации английский престол переходит в руки чуждой народу и тяготеющей к католицизму династии Стюартов, которая, опираясь на теократическую теорию основания государственной власти, стремится ввести в Англии абсолютную монархию по образцу континентальной. Результатом этого является в XVII в. продолжительная и упорная борьба между королевской властью и парламентом, заканчивающаяся победой последнего. Основы компромисса между народным представительством и королем, намеченные в "Петиции о праве" 1628 г., окончательно осуществляются после изгнания династии Стюартов в "Билле о правах" 1689 г. Основные права граждан, содержащиеся в Великой Хартии, получают подтверждение и дальнейшее развитие. Королевская власть теряет полномочия законодательного характера и превращается в исполнительную. Вместе с тем закладываются и основы права парламента определять бюджет и численный состав армии - права, получающие полное развитие позднее, при ганноверской династии.

Участие в осуществлении законодательной власти в форме права санкции, или veto, сохранилось за королем и практиковалось реально в течение некоторого времени в царствование Вильгельма Оранского и Анны, но вскоре оно было отменено обычаем или, точнее говоря, обычай установил обязанность короля утверждать всякий законопроект, принятый обеими палатами парламента. Право отказа в утверждении закона было в последний раз осуществлено королевой Анной в 1711 г. и с тех пор не применялось ни разу.

Юридическое преобладание парламента над королевской властью, явившееся следствием революции 1688 г., первоначально сосредоточивалось фактически в верхней палате. Хотя еще задолго до окончательной победы парламента палата общин приобрела юридическое преимущество перед палатой лордов в области финансов, а именно - исключительное право инициативы в отношении законопроектов, касавшихся налогов, но, благодаря сохранившейся от Средних веков устаревшей системе выборов, дававшей огромные преимущества незначительным городкам и поселкам (так назыв. "гнилым местечкам"), население которых находилось под влиянием крупных землевладельцев, исход выборов в нижнюю палату в значительной мере зависел от земельной аристократии, представленной в палате лордов. Кроме того, на выборы могло оказывать огромное влияние и правительство при помощи подкупов избирателей и административного давления на них. Но после избирательной реформы 1832 г., расширившей избирательное право и установившей более справедливое распределение представительства, преобладающее влияние постепенно переходит от верхней палаты к нижней, от аристократии к средним классам, а затем (после избирательных реформ 1867 и 1884 гг.) к народным массам. Палата лордов утрачивает всякую реальную власть в области финансового законодательства, а в сфере общего законодательства сохраняет возможность противодействовать законопроектам, принятым палатой общин, лишь до тех пор, пока общественное мнение не высказывается совершенно определенно в пользу их. До последнего времени никакая юридическая норма не определяла в точности момента, когда верхняя палата должна уступить нижней, но, обыкновенно, при непримиримом разногласии между палатами палата общин распускалась, и если выборы вновь давали большинство той же партии, лорды чувствовали себя вынужденными уступить настойчивому желанию широких слоев населения. Либеральные и радикальные круги Англии, однако, не удовлетворялись этим порядком и, начиная с конца прошлого века, требовали формального изменения положения верхней палаты в том смысле, чтобы она не могла задерживать на неопределенное время осуществление реформ, проведенных через нижнюю палату. Поводом к выполнению этого требования послужил конфликт, разыгравшийся между палатами на почве финансового законодательства в конце 1909 г. Палата лордов, относясь отрицательно к бюджету, содержавшему в себе новые, невыгодные для крупных землевладельцев налоги, сделало попытку осуществить вышедшее из употребления и спорное право в финансовой области, а именно отвергло целиком бюджет. Либеральное министерство в ответ на это поставило на очередь вопрос об ограничении прав верхней палаты. После упорной борьбы, в течение которой дважды распускалась нижняя палата и происходили новые выборы, в 1911 г. был проведен (принятый верхней палатой лишь под угрозой массового назначения королем новых пэров) закон, формально лишивший палату лордов права отклонять и видоизменять: 1) финансовые законопроекты; 2) законопроекты иного содержания, принятые нижней палатой два раза в течение двух следующих одна за другой сессий.

Параллельно с ослаблением законодательной власти короля и палаты лордов идет развитие того порядка управления, который называется парламентаризмом. С проведением разделения властей правительственный совет монарха, первоначально совпадавший по своему составу с палатой лордов (magnum concilium), выделился из нее в более тесную коллегию, "тайный совет" (privy council). Но и в этом своем составе правительственная коллегия оказалась слишком обширной и разнородной для того, чтобы фактически руководить делами управления. Короли стали созывать для обсуждения важнейших правительственных мер небольшой кружок доверенных и приближенных лиц, так назыв. "кабинет". В эпоху борьбы парламента со Стюартами это новое учреждение встретило резко враждебное отношение со стороны народного представительства, признававшего его незаконным нововведением. Но так как "кабинет" являлся не только орудием абсолютизма Стюартов, но вместе с тем и необходимым органом управления, то он уцелел, несмотря на возбужденное против него движение. С течением времени стремления парламента обратились не на уничтожение "кабинета", а на преобразование его состава в смысле включения в него лиц, пользующихся доверием народного представительства. После победы парламента над королевской властью этой последней было трудно противостоять указанному стремлению. Уже в царствование Вильгельма Оранского образуется кабинет министров, составленный из членов парламентского большинства. Но этот прецедент не сразу делается общим правилом. Короли еще в течение долгого времени сохраняют свободу выбора. Призвание на английский престол ганноверской династии в 1714 г. оказывает огромное влияние на положение кабинета министров. Первый король ганноверской династии - немецкий принц, не понимавший по-английски и вынужденный объясняться со своими министрами по-латыни, не мог фактически председательствовать в совещаниях министров, как это делали его предшественники. Благодаря этому установилось правило, согласно которому министры совещаются в отсутствие короля и представляют на его благоусмотрение готовые решения, отказать в утверждении которых для него фактически в большинстве случаев крайне трудно. Таким образом, реальная исполнительная власть постепенно переходит от монарха к министрам, во главе которых становится так назыв. "первый министр". Но еще внук Георга I Георг III проводил в управлении свои личные взгляды и сохранял свободу в выборе министров, впрочем, не столько путем осуществления юридических полномочий королевской власти, сколько посредством закулисных влияний на членов парламента. Только в конце XVIII в. устанавливается правило, согласно которому министерство в случае вотума порицания или недоверия со стороны нижней палаты обязано или выйти в отставку, или же распустить парламент и апеллировать к избирателям. Окончательно же правила парламентарного режима складываются лишь после избирательной реформы 1832 г., в царствование королевы Виктории. В настоящее время поводом к смене министерства или роспуска парламента служит не только прямое выражение недоверия правительству со стороны нижней палаты, но и непринятие ею какого-либо крупного законопроекта, предложенного министерством.

Новейшие исследователи английского государственного строя отмечают, как последнее явление в эволюции английского парламентаризма, постепенное падение значения парламента и возрастание влияния избирателей. Перед выборами главные вопросы, подлежащие разрешению парламента, обсуждаются на митингах и в печати, причем вожди партии заявляют перед избирателями о предлагаемых ими способах разрешения этих вопросов. Исход выборов, указывая, каким государственным деятелям и какой политике избиратели дали предпочтение, определяет теперь не только состав нижней палаты, как прежде, но, вместе с тем, в значительной мере - состав министерства и направление его деятельности. Благодаря этому исполнительная власть становится все более самостоятельной по отношению к парламенту, но, вместе с тем, все более зависимой от общественного мнения. Министерство, располагающее большинством в палате общин, иногда выходит в отставку и уступает место другому потому, что оно не чувствует более за собой поддержки большинства населения.