Современные избирательные системы т.3 - Испания, США, Финляндия, Япония

Глава V. Избирательная кампания

§1. Условия проведения избирательной кампании

Предвыборной кампанией принято именовать осуществление в рамках закона совокупности действий, направленных на завоевание поддержки избирателей и обеспечение через их волеизъявление победы тех или иных кандидатов (ст. 50.2 Органического закона). Целью законодательного регулирования предвыборной кампании является обеспечение равенства возможностей среди кандидатов в рамках политического плюрализма как фундаментального признака правового демократического государства. Предвыборная кампания длится, как правило, около 15 дней: начинается в 00 часов на 38-й день после созыва выборов и заканчивается в 00 часов дня, предшествующего голосованию (ст. 51 Органического закона). Категорически запрещено законом осуществлять деятельность, направленную на завоевание голосов избирателей, вне рамок предвыборной кампании, т. е. в сроки, предшествующие и последующие избирательной кампании, (ст. 53). Несмотря на то что избирательная кампания ограничена упомянутыми сроками и может быть осуществлена только определенными лицами, ст. 20 Конституции (право на свободное выражение и распространение взглядов, идей и мнений), как и ст. 21 (право на собрание и демонстрации), предоставляет возможность другим субъектам, не входящим в состав членов избирательной кампании, выражать свое мнение и осуществлять деятельность, связанную с выборами. Однако в ст. 52 Органического закона перечислен список лиц, которым ввиду занимаемых должностей или профессии запрещается какая-либо деятельность в рамках избирательной кампании: судьям, прокурорам, членам Вооруженных сил, органов правопорядка и некоторым другим.

В то же время допускается возможность осуществления предвыборных действий, которые относятся, по крайней мере теоретически, к так называемой «обычной деятельности» партий, объединений и коалиций. Порой трудно провести границу между обычной политической деятельностью и предвыборной агитацией: и в том, и в другом случае каждая из партий стремится убедить избирателей в своей правоте. Однако можно сказать, что если политическая деятельность партий сопряжена с пропагандой своей программы или политической линии, то предвыборная агитация подразумевает прямое обращение к

избирателям с просьбой отдать свой голос за того или иного кандидата. Именно такая открытая агитация запрещена вне рамок предвыборной кампании. Показательно, что государственные органы власти имеют право на протяжении всего электорального процесса осуществлять институциональную кампанию с целью привлечения граждан на выборах, не высказываясь при этом в пользу или против каких-либо кандидатов или партий, участвующих в предвыборных баталиях (ст. 50.1 Органического закона).

§2. Финансирование избирательной кампании

Законом допускается осуществление предвыборной кампании как за счет частного (ст. 58 Органического закона), так и государственного финансирования (ст. 54–57). Способы реализации кампании в обоих случаях являются практически одинаковыми. Что отличает оба вида кампаний, так это источник финансирования, хотя цель законоположений в обоих случаях одна и та же – гарантировать равенство возможностей кандидатов.

Основная сложность кампании с публичным финансированием заключается в распределении государственных ресурсов между кандидатами (партиями). Для исполнения законодательных положений муниципалитеты обязаны информировать зональные избирательные комиссии в течение 7 дней, последующих за созывом выборов, о доступных местах или формах бесплатного размещения предвыборных плакатов, агитационных роликов или иных материалов, которые будут распределены комиссией между кандидатами, учитывая полученные голоса на предыдущих выборах, а также высказанные ими предпочтения (ст. 56 Органического закона). Такая же процедура проводится спустя 10 дней после созыва выборов в отношении общественных доступных мест (улиц, площадей, помещений), чье использование для предвыборной агитации (концерты, митинги, шествия и др.) распределяется также с учетом вышеназванных критериев (ст. 57 Органического закона).

Во время кампании кандидаты имеют право на бесплатное время для агитационной деятельности на государственных радио- и телеканалах (ст. 59 и посл. Органического закона), которым в то же время запрещено размещать частные пропагандистские материалы и рекламные ролики. Распределение времени для телеили радиопропаганды производится в зависимости от числа го

лосов, полученных каждым кандидатом на предыдущих выборах: максимально допустимое время – 45 минут. Затем в порядке убывания – 30 и 15 минут. Для не получивших представительства либо не представивших кандидатов на предыдущих выборах – до 10 минут. Общее выделенное время распределяется между кандидатурами на протяжении всей предвыборной кампании. Компетентным органом для распределения рекламного времени является Центральная избирательная комиссия. Государственные СМИ в течение предвыборной кампании обязаны действовать согласно следующим принципам – уважение политического и социального плюрализма, а также информационная объективность и беспристрастность.

Предвыборная кампания, осуществляемая на частные средства, предполагает использование тех же средств агитации (плакаты, рекламные щиты, митинги, радио- и телевещание, периодические печатные издания и др.). Однако финансирование этой агитации производится за счет собственных ресурсов партий или групп, выдвигающих своих кандидатов. Как и отмечалось выше, запрещается использование общественных средств для частной агитации (ст. 58 Органического закона).

Безусловно, научно-технический прогресс не может не влиять на использование все более передовых средств агитации. С учетом огромных возможностей, открываемых электронными СМИ, мобильными телефонами и интернет-сайтами, классические методы посредством митингов и предвыборных собраний постепенно сокращают сферу применения, что порождает новые проблемы, как, например, контроль за реальной продолжительностью кампании.

Все кандидаты обязаны иметь администратора, ответственного за расходование поступающих средств и их учет (ст. 121 и 174 Органического закона). Администраторы назначаются не позднее чем через 11 дней после объявления дня выборов. Средства, направленные на покрытие предвыборных затрат, должны зачисляться на особые банковские счета (ст. 125 Органического закона). Закон обязывает вести должный учет всех лиц, вносящих денежные взносы на избирательную кампанию (ст. 126 Органического закона). При этом устанавливается лимит в миллион песет (около 7 тыс. евро) для возможных взносов (ст. 129). Ст. 128 детализирует конкретные запреты в отношении начисления денежных сумм на электоральные счета. В качестве одной их форм, гарантирующих минимальное равенство возможностей

между кандидатами, ст. 175.2 устанавливает для всеобщих выборов ограничения в электоральных расходах, за пределы которых кандидаты не могут выходить.

Помимо бесплатного использования общественных средств существует другая возможность государственного финансирования в форме государственных дотаций, которые предоставляются

взависимости от голосов и депутатских мест, получаемых каждой кандидатурой на выборах (ст. 127 и 175 Органического закона). На всеобщих выборах размер дотации регулируется на сегодняшний день в зависимости от следующей шкалы: 2 миллиона песет за каждый полученный мандат в Конгресс депутатов или Сенат, 75 песет за каждый голос, полученный за кандидатов в Конгресс депутатов, и 30 песет за каждый голос, полученный в Сенат, при условии, что кандидат получил по крайней мере одно место в одной из палат Генеральных кортесов. Ввиду того что государственная дотация выдается после завершения выборов, а основные расходы приходятся на предвыборный период, государство может предоставить дотацию заранее на основе субсидий, полученных кандидатами на предыдущих выборах. Однако выдаваемый аванс не может превышать 30% полученной дотации

впрошлом (ст. 127.2 Органического закона).

Для затребования госдотации кандидаты, получившие представительство, должны представить в Счетную палату (Tribunal de Cuentas) детальный и документально подтвержденный учет доходов и расходов в период от 100 до 125 последующих за выборами дней (ст. 133). Счетная палата может потребовать разъяснений и дополнительную документацию на доходно-расходную часть, приходящуюся на период в 200 дней после выборов. Счетная палата выносит решение о правильности финансовой документации. Однако в случае обнаружения отклонений может отклонить запрос на предоставление госдотации или предложить ее сокращение. При обнаружении правонарушений Счетная палата имеет право сообщить об этом в Прокуратуру (ст. 134).

При финансировании политических партий в соответствии с действующим законодательством учитываются экономические ресурсы данных партий, которые состоят из надлежащих средств государственного финансирования, государственного субсидирования избирательных расходов в соответствии с нормами, предусмотренными Органическим законом 1985 г. «Об общем избирательном режиме», оказания государственной помощи пар-

ламентским группам обеих палат Генеральных кортесов в соответствии с положениями, предусмотренными регламентами Конгресса депутатов и Сената, и оказания помощи парламентским группам автономных ассамблей (парламентов) в соответствии с их законодательством, и ежегодные государственные субсидии, регулируемые Органическим законом «О финансировании политических партий».

Средства частного финансирования включают: взносы и вклады партийных деятелей, прибыль от деятельности политической партии и доход от личного имущества партии, денежные поступления от других вкладов в соответствии с действующим законодательством, предоставленные кредиты, наследство, полученное по завещанию, и другое предоставление денежных средств или материальных благ.

Для финансирования отчетов политические партии должны постоянно вести специальные казначейские книги и балансовые отчеты, которые должны содержать такие сведения, как ежегодная прибыль от имущества и законные доходы партии, общие суммы взносов и вкладов членов партии, пожертвования ее руководителей и активистов, государственные субсидии. В финансовых документах должны быть отражены расходы на членов партии и технический аппарат, расходы на содержание партийного имущества и расходы на предоставленные услуги, финансовые расходы на покрытие ссуд и выплаты по задолженности, расходы на партийные мероприятия и крупные административные расходы. Кроме того, в финансовых отчетах должны быть указаны денежные операции по кредитам, вложению капитала, операциям по взаимоотношениям с должниками и кредиторами партии.

Законом вводится в качестве обязанности партии способствовать осуществлению внутрипартийного контроля, который гарантировал бы адекватную проверку всех документов и операций, связанных с правами и обязанностями финансово-экономического характера. Внешнее инспектирование финансовой деятельности политической партии относится исключительно к ведению Счетной палаты. Политические партии, получающие государственные субсидии, обязаны представлять по окончании каждого финансового года в течение последующих шести месяцев полный бухгалтерский отчет с соответствующими доходами и расходами. Такой отчет должен содержать подробный перечень физических лиц и организаций, внесших пожертвования на счета партии, суммы полученных пожертвований и имена и адреса отправителей.

Счетная палата в течение установленного законом срока рассматривает вопрос о соответствии представленных документов нормам закона и в случае выявления нарушений ставит вопрос о привлечении к ответственности виновных и о недопущении в дальнейшем подобных нарушений.

Счетная палата выявляет случаи превышения предельной суммы расходов политической партии на предвыборную кампанию, установленные действующим законодательством, а также не нарушается ли запрет на получение финансовых пожертвований из иностранных источников.

По официальным отчетам, политические партии Испании за последние годы не превышают размера установленных законодательством сумм на избирательную кампанию, и проверки Счетной палаты не вскрывают серьезных правонарушений, хотя в 90-е годы проводился целый ряд расследований по обвинению в политической коррупции и незаконном финансировании политических партий. Эти обвинения затрагивали большинство крупных политических партий. Нарушения, в частности, касались установления т. н. «принудительных партийных налогов», когда представители политических партий являлись посредниками в получении денежных средств в обмен на политическую поддержку интересов бизнеса в самых разнообразных сферах экономики. Партии получали определенные проценты от этих сумм, а значительная их часть оставалась в руках посредников. Другой незаконной формой сбора пожертвований являлось получение денежных сумм за несуществующие «технические доклады». Эти «доклады» обеспечивали партиям прямое поступление средств от компаний, заинтересованных в принятии или, наоборот, блокировании тех или иных политических решений. Данным нарушениям способствовала недостаточная урегулированность процедур раскрытия информации и финансировании избирательного процесса в целом, а также недостаток полномочий у Счетной палаты по проверке правильности и периодичности финансовой отчетности политических партий, неурегулированность финансовой отчетности самих кандидатов от политических партий, органов, осуществляющих организацию и проведение выборов, членов избирательных комиссий и т. д. В последние годы целый ряд этих проблем были в той или иной степени устранены.

Относительно избирательной кампании следует упомянуть опросы общественного мнения, правовой режим которых закреплен в ст. 69 Органического закона. Их реализация и распро-

46 Избирательная система Испании

странение итоговых данных должно происходить с соблюдением требований, гарантирующих научную обоснованность и объективность (обязательно упоминание физического или юридического лица – автора данного опроса, технические характеристики опроса, время его проведения, число опрошенных и т. д.). Центральная избирательная комиссия является органом, на который возложена обязанность следить за правильным исполнением требований к опросам общественного мнения в предвыборный период (ст. 69).

Законом запрещается публикация и распространение результатов предвыборных опросов в течение 5 дней, предшествующих голосованию (схожий срок существует в других странах, например во Франции и Бельгии). Данный запрет представляет собой профилактическую меру, ограждающую избирателей от внешнего влияния на их волеизъявление. Несомненно, электоральные опросы могут иметь сильное пропагандистское влияние, однако, с другой стороны, они играют роль достаточно объективного предсказателя результатов выборов.

Глава VI. Голосование и определение результатов выборов

§1. Процедура голосования

Подача голосов гражданами является ключевым моментом избирательного процесса, вследствие чего имеет детальную разработку в Органическом законе. В первую очередь следует отметить наличие избирательных бюллетеней и конвертов, которые составляют материальную основу для осуществления голосования. Их регламентация направлена на избежание мошеннических действий, а также ошибок граждан при подаче голоса. Официальная модель бюллетеней и конвертов утверждается соответствующими избирательными комиссиями. Государство обязано гарантировать их своевременное изготовление и доступность гражданам.

На избирательном участке, помимо членов избирательной комиссии и представителей правоохранительных органов, могут находиться т. н. наблюдатели (по два наблюдателя на каждую кандидатуру). Наблюдатели назначаются за три дня до голосования официальным представителем кандидата. Также существует категория т. н. уполномоченных, которые представляют кандида-

туры на избирательных участках, но в отличие от наблюдателей они не приписаны к какому-либо одному участку. Они назначаются официальными представителями каждой кандидатуры и имеют доступ во все избирательные участки (ст. 76 и 77 Органического закона). Как наблюдатели, так и уполномоченные имеют в качестве особой функции представлять интересы кандидатуры, которая их назначила, во время всего избирательного процесса (ст. 76 и 77).

Голосование может быть отменено только в силу чрезвычайных обстоятельств, при возникновении которых считаются недействительными все поданные до этого момента голоса. Уже поданные бюллетени уничтожаются. Председатель избирательной комиссии имеет право временно прервать голосование в случае недостатка бюллетеней для голосования какого-либо кандидата, с последующим продлением голосования на прерванное время (ст. 84).

Что касается подачи голосов в день голосования, то участковые избирательные комиссии, состоящие из председателя и двух членов, должны быть готовы к голосованию в 8.00 утра и иметь как минимум по одной урне и кабине для голосования на каждом из избирательных участков. В местах голосования должно быть достаточное число бюллетеней и конвертов. Как правило, их количество определяется путем подсчета общего числа избирателей, приписанных к данному участку, к которому приплюсовывается некоторое количество бюллетеней, позволяющее восполнить их возможную порчу или хищение в процессе голосования.

Председатель, двое членов избирательного участка и их соответствующие заместители, если таковые имеются, собираются в восемь часов в день, установленный для голосования. Если председатель отсутствует, его заменяет первый заместитель. В случае отсутствия членов участковой комиссии их заменяют заместители. Каждый избирательный участок должен быть снабжен одной урной для каждого вида выборов и не менее чем одной кабиной для голосования. Урны, кабины, бюллетени для голосования должны соответствовать официально установленным моделям. В случае обнаружения каких-либо несоответствий данных предметов установленным образцам председатель участковой комиссии должен немедленно сообщить об этом в зональную избирательную комиссию для принятия необходимых мер. Собравшись вместе, члены избирательной комиссии и председатель проверяют удостоверения присутствующих наблюдателей и предста-

вителей кандидатов, участвующих в выборах по данному участку. В 8 часов 30 минут председатель составляет акт о наличии участковой избирательной комиссии, который подписывает он сам, члены избирательной комиссии, представители кандидатов

инаблюдатели. По требованию представителей кандидатов или наблюдателей им может быть выдана копия данного акта. Председатель участковой избирательной комиссии обязан выдать копию акта о формировании и персональном составе комиссии каждой политической партии, объединению, коалиции или зарегистрированной группе граждан, выдвинувших своих кандидатов на выборах. После вручения копий акта о формировании комиссии в девять часов начинается голосование, которое без перерыва продолжается до двадцати часов.

Председатель комиссии объявляет начало голосования словами: «Начинается голосование». Только в силу чрезвычайных обстоятельств и под собственную ответственность председателя участковой избирательной комиссии начало голосования может быть отложено или перенесено. Об этом немедленно должно быть сообщено в письменном виде провинциальной избирательной комиссии, равно как и объявление перерыва в голосовании, который не должен продолжаться более одного часа. После перерыва, вызванного также только чрезвычайными обстоятельствами, голосование должно возобновиться, что должно быть отмечено в документах отчетного характера, представляемых участковой избирательной комиссией.

Право на участие в голосовании закрепляется путем включения в список избирателей по месту регистрации данного избирателя и путем идентификации избирателя с помощью национального документа идентификации, паспорта или разрешения на проживание с фотографией, а в отношении иностранцев еще

икарточки для проживания в данном районе. Эти документы дают право на участие в голосовании исключительно только тем гражданам, которые достигли избирательного возраста на день проведения выборов.

Голосование является тайным. Избиратели могут голосовать только в помещении избирательного участка. Кабина для голосования должна быть расположена между входом и местом для избирательной комиссии. Каждый избиратель называет свое имя председателю и предъявляет избирательные документы. Члены избирательной комиссии проверяют идентичность представленных документов имени избирателя в избирательном списке и

после вручения ему избирательного бюллетеня ставят в списке отметку «проголосовал». Избиратели, которые не умеют читать, или лишены зрения, или по другой уважительной причине не в состоянии осуществить отметку в избирательном бюллетене, после оповещения об этом председателя комиссии могут прибегнуть к помощи других лиц, которым они доверяют. Участковые избирательные комиссии должны обладать специальной инструкцией, утвержденной Центральной избирательной комиссией, относительно процедуры голосования вышеупомянутых избирателей.

В двадцать часов председатель участковой комиссии объявляет громким голосом о завершении голосования. Если кто-то из избирателей в это время находится в помещении избирательного участка, ему предоставляется возможность проголосовать. После этого больше никто не имеет права участвовать в голосовании. Затем председатель помещает в урну конверты с бюллетенями, полученными по почте, удостоверившись до этого, что выполнены все условия, предусмотренные законом для этой формы голосования, и что такие избиратели занесены в избирательные списки. После этого член комиссии объявляет число таких избирателей, проголосовавших по почте. Затем голосуют члены участковой избирательной комиссии и наблюдатели, которые включаются в список избирателей данного избирательного участка и которые не фигурировали в списке. Затем члены комиссии и наблюдатели скрепляют своими подписями окончательный список избирателей. Избирательная комиссия должна вести подсчет голосов избирателей в присутствии не менее двух членов комиссии.

Законодательством предусмотрено, что никто не может заключить под стражу председателей, членов комиссии и наблюдателей в период осуществления ими своих функций, за исключением случаев задержания на месте преступления. Председатель избирательной комиссии имеет на территории, где проводится голосование, исключительные полномочия по поддержанию порядка, обеспечения свободы избирателей и соблюдения действующего избирательного законодательства. Председатель следит за тем, чтобы вход на избирательный участок был всегда свободен для лиц, которые имеют право входить туда, в том числе самих избирателей, официальных представителей кандидатов, наблюдателей, нотариусов, которые могут удостоверить любой акт, относящийся к выборам без нарушения тайны голосования, пред-