Современные избирательные системы т.3 - Испания, США, Финляндия, Япония

же проправительственные политические партии не проводили широких избирательных кампаний, явилось то, что на японской политической арене акцент сместился в пользу военных. В связи с активными военными действиями в Манчжурии влияние военных кругов значительно возросло, а это автоматически означало, что парламентский кабинет не будет сформирован. И действительно, главную роль в формировании правительства в этот период играет военщина.

Вначале 1937 года было сформировано правительство Хаяси Сэндзюро, и буквально первым действием, которое было предпринято новым правительством, стала публикация декларации «О государственном обновлении». Правительство заявило, что не удовлетворено позицией политических партий и поэтому распускает Парламент и приступает к созданию «единой политической партии» по германскому или итальянскому образцу. Новая политическая система, по версии правительства, будет «парламентаризмом, очищенным от западного влияния и больше отвечающим японскому духу». Новые выборы состоялись в апреле 1937 года. На этих выборах с большим перевесом победили противники кабинета Хаяси, получив 85% голосов. Тем не менее, Хаяси заявил, что результаты выборов никак не отразятся на составе его кабинета. И хотя отставка кабинета последовала уже через месяц с небольшим, но ее причина не была связана с отсутствием у правительства парламентской поддержки, поскольку японская «полупарламентская» система не предусматривала института парламентской ответственности правительства.

Значительные коррективы в формирование и деятельность государственных структур внесла тихоокеанская война.

Виюле 1940 года премьер-министр Японии Коное Фумимаро выступил с предложением создания новой политической структуры для объединения всех сфер государственной политики. По словам Коное, общественные позиции существующих политических партий несовместимы с новой государственной структурой. С этого момента политические партии стали заявлять о самороспуске. Лидеры распущенных партий создали инициативный комитет сторонников новой структуры (Синтайсэй сокусин досикай). Но их деятельность была сведена к минимуму, так как созданный правительством комитет по подготовке новой структуры уже на первом заседании принял решение о том, что новая структура не может носить характер партийного движения. Пос-

Глава I. История формирования избирательной системы в Японии 361

кольку «Император и народ едины» и «народ должен посвятить себя трону», то нельзя допустить, чтобы какая-либо партия или третья сила мешала исполнению этого долга.

К началу тихоокеанской войны в Японии уже существовала «новая политическая структура». Политические партии и профсоюзы были распущены, политическая жизнь страны регулировалась Ассоциацией помощи трону (Тайсэй ёкусан кай) под руководством министерства внутренних дел, политические права и свободы были ограничены. Вместе с тем, Конституция 1889 года продолжала действовать, работа Парламента не прекращалась, даже проводились выборы.

Хотя политические партии были распущены, но Парламент работал. Его деятельность сводилась к утверждению правительственных законопроектов, направленных на обеспечение военных действий. Были приняты законы, ограничивающие свободу слова, печати, собраний, закон о трудовой повинности и проч.

Первые выборы после самороспуска политических партий были проведены в январе 1942 года. Эти выборы были полностью подготовлены и проведены Ассоциацией помощи трону. В частности Ассоциация рекомендовала кандидатов для избрания в палату советников и в результате выборов 82% избранных депутатов были как раз из их числа.

В середине 1942 года было создано Общество политического содействия трону (Ёкусан сэйдзи кай) с целью сплочения всех политических сил страны для достижения победы в войне и построения «нового порядка» во всем мире.

Ближе к концу войны, когда положение Японии значительно ухудшилось, правительство Японии стало искать новые политические средства для того, чтобы сплотить нацию для «решающих военных усилий». В марте 1945 года прошел учредительный съезд Политического общества Великой Японии (Дайниппон сэйдзикай), задачей общества было обеспечение широкой поддержки всех военных и политических мероприятий правительства. И хотя поражение Японии в войне уже было весьма очевидным, тем не менее, до последнего момента Парламент принимал решения, направленные на обеспечение милитаристской политики Японии. Так, в июне 1945 года на чрезвычайной сессии Парламент принял законы о чрезвычайных мерах военного времени и добровольной военной службе населения, а также правительство получило право без одобрения Парламента осуществлять любые

меры военного характера и издавать декреты, имеющие силу закона. То есть, фактически, правительство получило диктаторские полномочия.

Тем не менее, война окончилась полной и безоговорочной капитуляцией Японии. Императорский указ о капитуляции был оглашен 15 августа 1945 года.

После поражения в войне последовал период оккупации Японии (1945–1951 гг.). Прежний политический режим, основанный на всевластии государственной бюрократии, был несовместим с требованиями держав-союзниц о демократизации Японии.

Если первоначально предполагалась, что оккупация Японии будет осуществляться силами государств, победивших во II Мировой войне, то уже к середине августа президент США г. Трумэн отклонил предложение СССР об участии его войск в оккупации северной части Хоккайдо. Таким образом, оккупация Японии осуществлялась только силами США. Главнокомандующим союзными оккупационными войсками (кроме США в них входил символический британский контингент) был назначен генерал Дуглас Макартур. 6 сентября 1945 года в США были одобрены «Основные принципы политики США в отношении Японии в начальный период оккупации». Основной целью оккупации провозглашалось «создание миролюбивого и ответственного правительства, которое уважало бы права других государств и поддерживало бы американские цели…». Важной особенностью оккупации Японии было то, что это была так называемая косвенная оккупация, в том смысле, что главнокомандующий Д. Макартур издавал обязательные для исполнения рекомендации и передавал их правительству Японии, которое законодательно оформляло их под свою ответственность.

Страны-союзницы разработали совместный механизм контроля над выполнением условий капитуляции Японии. В декабре 1945 года на Московском совещании министров иностранных дел СССР, США и Великобритании были созданы два органа: Дальневосточная комиссия и Союзный совет для Японии. Дальневосточная комиссия учреждалась в Вашингтоне из представителей США, СССР, Англии, Китая, Франции, Нидерландов, Канады, Австралии, Новой Зеландии, Индии и Филиппин, а позже Пакистана и Бирмы (Мьянмы). Было установлено, что директивы главнокомандующего оккупационными войсками должны соответствовать политической линии, определенной комиссией, а по особо важным вопросам, особенно связанным с приняти-

Глава I. История формирования избирательной системы в Японии 363

ем Конституции, даваться с согласия комиссии. Союзный совет для Японии учреждался в Токио из представителей США, СССР,

Китая и еще одного члена Совета, представляющего Великобританию, Австралию, Новую Зеландию и Индию. Главнокомандующий оккупационными войсками должен был консультироваться с Советом по всем существенным вопросам.

Первое послевоенное правительство Японии, образованное в середине августа 1945 года во главе с принцем Хигасикуни Нарухико (так называемое правительство императорской семьи), не было настроено проводить демократические реформы. Обещания демократических свобод не сопровождались конкретными делами. Поэтому основную деятельность осуществлял штаб оккупационных войск. Осенью 1945 года штаб направил правительству Японии серию меморандумов, касавшихся свободы слова, свободы мысли, совести, собраний. Штаб потребовал отмены закона об охране общественного порядка, отмены политической полиции, освобождения политических заключенных и проч.

9 октября 1945 года было сформировано новое правительство во главе с Сидехара Кидзюро. Этот политик еще в довоенный период занимал пост министра иностранных дел Японии и придерживался прозападной, проамериканской политики. А уже 11 октября состоялась встреча К. Сидехара с генералом Д. Макартуром, на которой обсуждались вопросы будущей реформы, в частности принятие новой народной Конституции, расширение и обеспечение прав человека, предоставление избирательных прав женщинам, обеспечение участия женщин в политике и проч.

Большинство действий правительства в этот период, включая отмену законов, осуществлялось без участия Парламента на основе специального императорского указа от 29 сентября 1945 года. Этот указ устанавливал, что реализация требований оккупационных властей не требует принятия законов, а должна проходить путем принятия императорских и правительственных указов, а в некоторых случаях и министерских приказов. Такие указы получили название «потсдамские», на их основе были упразднены министерства внутренних дел, военное и военно-мор- ское министерства. Так же был принят меморандум о «нежелательных лицах», к ним относились профессиональные военные, любые лица, носители милитаристской идеологии, члены Ассоциации помощи трону, Политической ассоциации Великой Японии и т. д. В отношении этих лиц был наложен запрет на занятие любых общественных и государственных должностей.

Осень 1945 года стала периодом активного образования новых политических партий (Политическая ассоциация Великой Японии, а также другие квазипартийние структуры были упразднены в сентябре 1945 года). 2 ноября была создана Социалистическая партия Японии, в декабре 1945 года была восстановлена Коммунистическая партия Японии, 9 ноября бывшие члены Сэйюкай создали Либеральную партию, 16 ноября была учреждена Прогрессивная партия, основу которой составили бывшие члены Политической ассоциации Великой Японии, в эту партию вошел

ипремьер-министр К. Сидэхара.

Воктябре 1945 года по рекомендации штаба оккупационных войск кабинет министров Японии разработал проект закона о выборах. Согласно этому закону женщины впервые в Японии получили избирательные права, также снижались возрастные цензы – для активного права с 25 лет до 20, а для пассивного с 30 до 25 лет (для избрания в нижнюю палату Парламента). Этот проект был принят Парламентом 14 декабря 1945 года. Новая редакция избирательного закона устанавливала численность нижней палаты 466 депутатов, и в который раз изменялась система избирательных округов, вводилась система крупных многомандатных избирательных округов – каждая префектура (за исключением семи самых крупных) представляла собой отдельный избирательный округ, в результате – 39 избирательных округов избирали от 4 до 10 депутатов, а 14 – от 11 до 14, в зависимости от численности населения.

Первые выборы по новому закону были назначены на 10 апреля 1946 года. Выборы проходили очень активно и вызвали большой резонанс во всех слоях населения. Результаты были следующие: Либеральная партия – 140 мандатов, Прогрессивная партия – 94, Социалистическая – 93, Коммунистическая – 4, остальные места из 466 получили мелкие партии и независимые кандидаты. Поскольку Прогрессивная партия выборы проиграла, кабинет министров К. Сидехара вышел в отставку. Новым премьер-министром был назначен лидер Либеральной партии Ёсида Сигеру.

Необходимость проведения выборов в первую очередь определялась тем, что, согласно принятым договоренностям между державами-союзницами, принятие новой Конституции должен был осуществить Парламент, для этого необходимо было обновить его состав.

Глава I. История формирования избирательной системы в Японии 365

В 1946 году избирательный закон был вновь пересмотрен, в очередной раз основные изменения коснулись системы избирательных округов, она была изменена на систему средних избирательных округов в том виде, в котором действовала после ревизии избирательного закона в 1925 году.

Работа над проектом Конституции началась еще в октябре 1945 года. Поскольку формально инициатива должна была исходить от японской стороны, что обеспечило бы легитимность основного закона в будущем, то сразу несколько групп ученых и политиков стали работать над проектом.

Один проект создавался группой ученых под руководством Сасаки Соити, профессора университета Киото. Действовала эта группа по поручению императорского двора, а официально проект курировал министр внутренних дел Фумимаро Коное. Но так как Коное вскоре был объявлен военным преступником, разработка этого проекта не получила развития. В другом направлении работал комитет по изучению проблемы пересмотра Конституции при кабинете Сидэхара во главе с Мацумото Сёдзи. Большинство членов этого комитета изначально сомневались в необходимости исследований в данной области и считали, что демократические преобразования возможны и при существующей Конституции, поэтому работа комитета продвигалась очень медленно. Однако в начале февраля проект Конституции комитета Мацумото был одобрен на заседании правительства и через несколько дней он был представлен в штаб оккупационных войск. Проект представлял собой незначительно переработанную Конституцию 1889 года, и совершенно очевидно, не мог пройти согласование Дальневосточной комиссии. Но еще до того, как в оккупационный штаб поступил проект Конституции, разработанный комитетом Мацумото, юристы штаба оккупационных войск под личным руководством генерала Д. Макартура приступили к подготовке проекта Конституции. Он был подготовлен менее чем за две недели и уже 13 февраля 1946 года был передан в кабинет министров Японии. Надо отметить, что этот документ не был в прямом смысле проектом Конституции, это был некий образец, который надлежало использовать японской стороне при разработке своего проекта. Кабинет Сидехара согласился следовать проекту, предложенному Д. Макартуром, и началась совместная работа по подготовке проекта Конституции. 6 марта японское правительство, уже возглавляемое Ё. Сигеру, опубликовало доку-

мент под названием «Основы пересмотра Конституции», а в июне 1946 года проект Конституции был передан на рассмотрение

вПарламент, предварительно получив единогласное одобрение в Дальневосточной комиссии.

7 октября 1946 года Парламент утвердил новую Конституцию.

3 ноября 1946 года Конституция Японии была промульгирована Императором и опубликована, и ровно через полгода 3 мая 1947 года вступила в силу.

Японская конституционная теория строится на утверждении, что принципы пацифизма, народного суверенитета и соблюдения основных прав и свобод являются фундаментом японской конституции.

Принцип народного суверенитета как основы государственной власти в японском конституционном праве появляется впервые и закрепляется в преамбуле: «Государственная власть основывается на священном доверии народа, право на которую исходит от народа, а властные полномочия осуществляются представителями народа и блага которой используются народом…» и

вст. 1 Конституции «…народ, которому принадлежит суверенная власть…». Высшим органом государственной власти в стране и единственным законодательным органом объявляется Парламент (ст. 41), обе палаты которого являются выборными.

Конституция Японии провозгласила демократический характер японского государства. Это вытекает из положений ее преамбулы, установившей норму о том, что народ облечен суверенной властью.

Конституция Японии содержит широкий перечень личных, политических, экономических, социальных и культурных прав и свобод, а также развернутый перечень государственных гарантий их соблюдения. Конституция Японии запрещает любой вид дискриминации, признает равенство всех перед законом, устанавливает всеобщее избирательное право, и вообще, выборные органы, согласно Конституции, начинают функционировать на всех уровнях государственного управления – на национальном и на муниципальном.

Ст. 15 Японии признает неотъемлемое право народа избирать публичных должностных лиц и отстранять их от должности. Кроме того, Конституция содержит положение о том, что все публичные должностные лица являются слугами всего народа, а не какой-либо его части. На первый взгляд Конституция Японии весьма традиционно провозглашает принцип народовластия, и

Глава I. История формирования избирательной системы в Японии 367

все же есть очень существенная разница. В отличие от многих других государств, японские избиратели не только избирают должностных лиц государства и местного самоуправления, но и с помощью специально установленного законодательством механизма могут влиять на досрочное прекращение полномочий представительных органов местного самоуправления и должностных лиц муниципалитетов, а также судей, включая судей Верховного суда, и даже инициировать отмену местных законов.

Ст. 16 Конституции подробно регламентирует право на подачу петиций. Каждый гражданин имеет право обратиться с мирной петицией о возмещении ущерба, о смещении публичных должностных лиц, о введении, отмене или исправлении законов, указов или предписаний. Конституция также предусматривает, что лицо, подающее петицию, не может быть подвергнуто в результате этого какой-либо дискриминации.

Дальнейшую конкретизацию конституционные принципы избирательного права получили в законе о выборах публичных должностных лиц 1950 года, указе кабинета министров 1950 года об исполнении избирательного закона, законе о местной автономии 1947 года, законе о гражданской службе 1947 года, нормативных актах канцелярии премьер-министра и других ведомств. К источникам избирательного права относится также закон о контроле над политическими фондами 1948 года, закон о государственных субсидиях политическим партиям 1994 года и ряд других законов и подзаконных актов, регламентирующих финансовую сторону деятельности политических партий и организаций.

Основным нормативным актом, регламентирующим избирательное законодательство Японии, является закон 1950 года о выборах публичных должностных лиц (далее закон о выборах). Этот нормативный акт по сути является избирательным кодексом страны. В нем подробнейшим образом регламентируются вопросы избирательного права, процедура проведения выборов, причем не только общенациональных, но и местных. Этот документ включает более 270 статей. На момент принятия он кодифицировал около 20 предшествующих законов и подзаконных актов о выборах. Закон состоит из 15 глав. Глава 1 определяет общие положения, 2 – устанавливает право избирать и быть избранным, 3 – регулирует порядок определения избирательных округов, 4 – определяет составление списков избирателей, 5 – касается дня выборов, 6 – порядок проведения голосования,

7 – подсчет голосов, 8 – формирование и деятельность избирательных комиссий, 9 – регистрация кандидатов, 10 – определение результатов выборов, 11 – порядок проведения избирательной кампании, 12 – финансирование избирательной кампании, 13 – посвящена избирательной активности политических партий и политических организаций, 14 – определяет избирательные споры и порядок их рассмотрений и 15 – нарушения избирательного законодательства и санкции за них. Весьма нестандартным является способ внесения поправок в этот документ. Поправки в закон о выборах вносятся в виде принятия парламентского акта, а изменения в сам закон включаются в момент следующего переиздания Роппо (Свода законов Японии), то есть в определенный момент времени фактическая ситуация и положения закона могут не соответствовать друг другу (так неоднократно происходило с численностью депутатов палаты представителей).

Глава II. Принципы избирательного права и система выборов

Конституция Японии установила в стране представительную демократию, провозгласила всеобщее, равное избирательное право при тайном голосовании, прямой порядок выборов обеих палат Парламента, принцип неответственности избирателя за сделанный им выбор.

§1. Принцип равенства

В общем виде принцип равенства закрепляется в ст. 14 Конституции Японии: «Все люди равны перед законом и не могут подвергаться дискриминации в политическом, экономическом и социальном отношениях по мотивам расы, религии, пола, социального положения, а так же происхождения»… И конкретизируется в ст. 44 в виде равного избирательного права – «Квалификация членов обеих палат, а также квалификация их избирателей определяются законом. Однако при этом не должна проводиться дискриминация по мотивам расы, религии, пола, социального положения, происхождения, образования, имущественного положения или доходов».

Большое значение имеет не только равенство избирателей и равное число голосов на выборах у каждого избирателя, но также

иравенство нормы представительства. Закон о выборах установил положение, согласно которому после каждой переписи населения (в Японии перепись проводится каждые пять лет) Демаркационный совет палаты представителей должен корректировать границы избирательных округов. До 1994 года это положение существовало только на бумаге, хотя разница в норме представительства периодически достигала пятикратных значений и часто дело доходило до суда. Принцип равного избирательного права первоначально был закреплен только в том виде, что каждый избиратель имеет равное число голосов (ст. 36 закона о выборах), другая же часть принципа равного избирательного права – равенство «веса» голоса избирателя по всем избирательным округам первоначально была выражена в законе пожеланием осуществления пересмотра норм представительства после каждой переписи населения, проводящейся в Японии каждые пять лет.

Сопоставление структуры территориального размещения населения с нормами парламентского представительства различных округов выявило серьезные нарушения принципа равного избирательного права. Существующее завышенное представительство избирательных округов с преобладающим сельским населением возникло в момент принятия закона о выборах 1950 года, так как закрепленные им нормы представительства базировались на данных переписи населения 1946 года, когда в сельских районах еще оставалась значительная часть городского населения, переселившаяся туда в период войны. Более поздняя урбанизация привела к тому, что на парламентских выборах начала 70-х годов «вес» голоса избирателя сельских префектур почти в пять раз превышал аналогичный показатель в промышленно развитых округах. В результате до перехода к системе малых избирательных округов пересмотр норм представительства палаты представителей проводился дважды – в 1964 и 1975 годах, когда в промышленно развитых префектурах было образовано несколько новых избирательных округов или увеличено представительство имевшихся округов за счет увеличения числа мандатов. (Так, в 1950 г. в палате представителей было 471 место, а к 1976 году ее состав увеличился до 511 мест – 5 мандатов было добавлено промышленно развитым округам с целью коррекции нормы представительства

и5 мест – представительство Окинавы, переданной Японии в

1972 году). При этом представительство сельских районов, даже тех, население которых сократилось в абсолютном отношении,