Современные избирательные системы т.3 - Испания, США, Финляндия, Япония

Избирательная система Японии

Глава 1. История формирования избирательной системы в Японии

По сравнению с европейскими государствами и Соединенными Штатами Америки Япония достаточно поздно вступила на путь демократического развития.

До начала Реставрации Мэйдзи в первой половине Х1Х века в Японии существовало сёгунское правление (в японской исторической литературе этот период получил название «бакуфу»). Это военно-феодальная система правления, при которой Император выполнял сугубо церемониальные функции, а реальная власть принадлежала военному правителю – сёгуну. При этом должность сёгуна передавалась по наследству. Императоры несколько раз предпринимали попытки свергнуть власть сёгунов, но до 1868 г. это не удавалось.

Еще одним событием, весьма тормозившим развитие демократических институтов, была так называемая самоизоляция Японии от остального мира, в которой страна находилась более 200 лет. Выход из этого состояния произошел не без влияния западных держав. В июле 1853 года эскадра из 12 военных кораблей под командованием коммодора Мэтью К. Перри вошла в залив Урага (сейчас – Токийский залив). М.К.Перри передал представителям сёгуна послание президента М. Филмора, адресованное императору Японии, и пообещал вернуться за ответом через год. В феврале 1854 г. американская эскадра из 9 судов опять появилась в порту Урага, и хотя большинство чиновников бакуфу и князей даймё (элита самураев) выступали за сохранение изоляции, сёгунат вынужден был признать, что Япония не готова противостоять американской военной угрозе, в результате чего американские условия были приняты. Был заключен Канагавский (по месту заключения) японо-американский договор

Глава I. История формирования избирательной системы в Японии 351

о мире и дружбе – первый, открывший серию неравноправных договоров, получивших название Ансэйских (по годам эпохи Ансэй 1854–1859 гг.).

«Открытие» Японии очень сильно отразилось на внутренней ситуации в стране. С одной стороны, это послужило активному вовлечению Японии в мировые торгово-экономические отношения, с другой стороны, эти отношения имели очевидный колониальный характер. Но в итоге именно сложная экономическая ситуация привела к окончательному поражению сёгуната.

Согласно манифесту о реставрации императорской власти в январе 1868 г. в Японии была учреждена новая система государственного управления. Политическая программа была изложена в основополагающем документе – клятве Императора. В ней провозглашалось, что «…будут организовываться общественные собрания, и все государственные дела будут решаться в соответствии с общественным мнением…», «…все действия будут проводиться на основе справедливых законов»... Очевидно, что в ней прямо не говорится об учреждении Парламента, но, тем не менее, признается необходимость создания представительного органа, в состав которого входили бы представители различных слоев населения. Впоследствии клятва Императора была включена в текст указа 1868 г. о государственном устройстве. Согласно этому указу в Японии создавался Государственный совет, который формировался из консультативного совета и нескольких ведомств. Консультативный Государственный совет имел двухступенчатую структуру: верхняя палата, образованная из советников Императора, где и решались основные государственные вопросы, и нижняя палата, в которой были собраны представители адми- нистративно-территориальных единиц. И хотя нижняя палата была сугубо совещательным органом (ее члены не избирались, а назначались правительством), но целью ее создания провозглашалось «открытое обсуждение и установление мнения большинства», то есть это фактически был прототип будущей нижней палаты Парламента.

Развитие и реформирование Японии в эпоху Мэйдзийских преобразований шло стремительными темпами. Далеко не все политические силы поддерживали проводимые преобразования – большинство недовольных было среди самурайства и крестьянства. Но на характер и темпы демократических изменений в первую очередь оказала влияние либеральная оппозиция – «движение за свободу и народные права» (дзию минкэн ундо). Нача-

лом развития «движения за свободу и народные права» принято считать январь 1874 года, когда группа государственных советников, лидером которой был Итагаки Тайсукэ, подали правительству памятную записку, суть которой сводилась к необходимости ввести систему выборов депутатов от каждого княжества и предоставить право иметь своих представителей в правительстве самураям, купцам и зажиточным крестьянам. Правительство отвергло записку на основании того, что народ не готов получить представительный орган власти. В дальнейшем Т. Итагаки была создана группа единомышленников, получившая название Общественная партия патриотов (Айкоку кото) – первая в Японии политическая партия.

В 1875 году она была преобразована в Общество патриотов (Айкокуся). Судьба этого движения, также как и многих ему подобных, складывалась очень не просто. Тем не менее, на съезде в 1878 году была принята программа, провозгласившая необходимость создания Парламента. Практически одновременно правительство пошло на определенные уступки и приняло закон о создании префектуральных собраний. На IУ съезде (1880 год) Айкокуся было преобразовано в Ассоциацию за создание Парламента (Коккай кисэй домэйкай). В меморандуме по поводу переименования было указано: «Парламент вообще необходим стране, а сейчас он нужен как никогда… Если народ выступит сообща, то правительство будет вынуждено согласиться на открытие Парламента».

На втором съезде Ассоциации за создание Парламента был принят устав, в котором говорилось: «…не распускать Ассоциацию до тех пор, пока Парламент не будет создан…». На съезде открыто звучали предложения силой добиваться принятия Конституции и учреждения Парламента.

Надо отметить, что, несмотря на длительное противоборство со стороны бюрократии, определенные процессы в пользу принятия Конституции проходили и там. В апреле 1875 г. был опубликован императорский указ о поэтапном переходе к конституционному строю. По опросу среди государственных советников, проведенному еще в 1879 году, выяснилось, что все они в той или иной мере поддерживают идею принятия Конституции, однако разработать единый проект долгое время не удавалось.

Зато на местном уровне были заметны изменения. В 1878 году был принят правительственный декрет, который вводил в

действие закон о представительных ассамблеях префектур. Этот

Глава I. История формирования избирательной системы в Японии 353

закон провозгласил учреждение префектуральных законодательных ассамблей, формируемых путем публичного избрания

вкаждой префектуре отдельно. Одновременно с этим законом был введен в действие закон о структуре муниципалитетов, который вводил четыре вида муниципальных единиц: крупные города, города, поселки и деревни. Этот закон установил, что при префектурах должны учреждаться органы местного управления, причем уже по этому акту главы поселков и деревень избирались населением. А в 1880 году был принят закон о муниципальных ассамблеях, который предусматривал создание муниципальных законодательных ассамблей во всех населенных пунктах.

12 ноября 1881 года был опубликован императорский указ об учреждении Парламента в 1889 году. «…Мы объявляем, что

в23-й год Мэйдзи Мы учредим Парламент и поручаем нашим верным подданным… сделать к тому времени все необходимые приготовления. Что касается ограничений императорских прерогатив и устройства Парламента, то о сем мы решим впоследствии и объявим в надлежащее время».

На самом деле подготовка Конституции началась значительно раньше, еще в 1870 г. Ито Хиробуми (советник правительства по иностранным делам и в будущем первый премьер-министр Японии) был направлен в Соединенные Штаты Америки для ознакомления с конституционным правом. По итогам экспедиции Ито отмечал, что американский вариант послужил для него образцом того, что скорее не следует включать в текст японской Конституции.

Процесс обсуждения возможности принятия Конституции и ее возможные варианты достаточно в короткий срок получил очень широкое распространение. Большое количество проектов было выдвинуто участниками «Движения за свободу и народные права». На данный момент известно более 40 таких проектов. В 1875 году был издан императорский указ о постепенном переходе к конституционному строю.

В1882 году правительство Японии направило в Европу группу для изучения западных конституций, возглавлял эту миссию снова Ито Хиробуми. Большую часть времени группа провела

вГермании, где Ито даже встречался с канцлером Бисмарком, чтобы обсудить конституционную проблематику. Когда миссия вернулась из своей экспедиции в Японию, Ито был назначен главой группы по составлению Конституции. Эта группа, помимо Ито Хиробуми, состояла всего из трех человек – Иноуэ Коваси,

Канэко Кэнтаро и Ито Миёдзи и подчинялась непосредственно Императору. Работа проходила в обстановке секретности, и кроме членов группы к ее работе допускались только немецкие профессора К.Ф Херманн Рослер (1834–1894) и Альберт Мосс (1846–1925). Теоретические основы избирательного права Японии были разработаны юристами Л. Штайном и Р. Гейнстом.

Специально для обсуждения проекта Конституции был создай Тайный совет. Указ об его учреждении был подписан Императором в мае 1888 года. Члены Тайного совета назначались непосредственно Императором. Председателем стал Ито Хиробуми. На этом этапе работы над Конституцией также соблюдалась строжайшая секретность, члены Тайного совета не имели права выносить бумаги за пределы помещения, где проходили заседания.

Император принимал активное участие в подготовке проекта Конституции. Так, он лично принимал участие во всех заседаниях Тайного совета, часто вызывал к себе Ито и давал указания по той или иной статье.

Вместе с Конституцией были подготовлены и комментарии к ней, которые были необходимы для того, чтобы подготовить общество к воспринятию Основного закона.

Принятие Конституции состоялось 11 февраля 22 года эпохи правления Императора Мэйдзи, что соответствует 1889 году по христианскому летоисчислению. Церемония состоялась в императорском дворце. Дата была выбрана не случайно: 11 февраля – это день основания японской империи. Император произнес торжественную речь, суть которой сводилась к тому, что Конституция является октроированной, и что с этих пор династия будет править в соответствии с Конституцией.

Первая Конституция Японии представляла собой небольшой документ, состоявший из 7 глав и 76 статей. Анализ статей Конституции Японии позволяет сделать вывод, что подавляющее большинство ее положений являются заимствованными из конституций европейских государств и, в первую очередь, из германской Конституции. Конституция Японии 1889 года носила рамочный характер и в отношении большего числа вопросов требовала принятия соответствующих нормативных актов. Так, одновременно с ней были приняты законы и императорские указы, которые дополняли отдельные статьи. В частности, были обнародованы закон об императорском доме, закон об императорском Парламенте, закон о выборах в палату представителей, указ о палате пэров.

Глава I. История формирования избирательной системы в Японии 355

Первая глава Конституции определяла статус Императора. Он обладал обширными полномочиями, его особа признавалась священной и неприкосновенной. Но были также предусмотрены некоторые ограничения власти Императора. Основными являлись ограничение власти Императора самой Конституцией, а также положение о том, что законодательную власть Император осуществляет совместно с Парламентом.

Согласно Конституции в Японии учреждался двухпалатный Парламент, состоявший из палаты пэров (кидзокуин) и палаты представителей (сюгиин). Взаимодействие Императора и Парламента были весьма четко прописаны в Конституции. Так, Конституция устанавливала, что без одобрения Парламента ни один закон не мог вступить в действие, кроме того, указы Императора считались недействительными без одобрения Парламента. Хотя Конституция Мэйдзи закрепляла за Императором право на отдачу чрезвычайных приказов.

Положение о палате пэров было дополнено специальным императорским указом. В состав верхней палаты входили члены императорской фамилии, представители высшей знати и лица, которых назначал Император. Члены императорской фамилии считались членами палаты пэров пожизненно по праву наследования. Представители знати – виконты, бароны, графы избирались на 7 лет. Лица, назначаемые Императором, были двух категорий: первая – лица, назначаемые за особые заслуги – они становились членами палаты пэров пожизненно; а вторая – крупнейшие налогоплательщики, их представляла каждая префектура из числа тех, кто уплачивал 300 и более иен налогов – они избирались на 7 лет. В зависимости от численности населения каждая префектура представляла одного или двух кандидатов.

Палата представителей была выборная, она избиралась на основе закона о выборах, опубликованного вместе с Конституцией. Активным избирательным правом, согласно этому акту, обладали только мужчины старше 25 лет, платившие не менее 15 иен годового налога или платившие подоходный налог в течение трех лет и имеющие ценз оседлости не менее полутора лет. Пассивное избирательное право обуславливалось следующими требованиями – возраст не моложе 30 лет и внесение денежного залога. Срок полномочий депутатов палаты представителей составлял 4 года.

Таким образом, становление избирательного права в Японии началось только в последней четверти XIX века. Первый закон

о выборах был принят в 1889 году, был промульгирован императором Мэйдзи одновременно с Конституцией и вступил в силу 1 июля 1890 года.

Первые парламентские выборы состоялись в Японии летом 1890 года. Для проведения выборов вся страна была поделена на 257 избирательных округов. Число представлявших округ депутатов зависело от численности населения и не могло превышать 2 человек в том случае, если в округе проживало более 180 тысяч человек. Так, от 214 округов было избрано по одному человеку, а от 43 – по два. В выборах 1890 года принимало участие почти 94% избирательного корпуса, но из-за высокого имущественного ценза сам избирательный корпус составил чуть больше 1% населения. Всего было избрано 300 депутатов, причем 130 депутатов от проправительственных сил и 170 – от оппозиции. Примерно 1/3 депутатов относилась к дворянству, а остальная часть – к категории простолюдинов. Палата представителей очень быстро раскололась на две группировки – гражданскую и военную. Противоречия, которые в основном касались отношения к проводимым в стране реформам, были столь непреодолимы, что это

витоге привело к досрочному роспуску палаты представителей

вдекабре 1891 года.

Впалату пэров было назначено 250 человек. Палата пэров формировалась на основе норм Конституции Мэйдзи (ст. 34) и императорского ордонанса о палате пэров, принятого в 1889 году. В первый состав палаты пэров вошли следующие категории

членов: 1) совершеннолетние наследные принцы, 2) маркизы;

3)18 герцогов, 66 виконтов, 66 баронов – назначенных на 7 лет,

4)25 человек были назначены пэрами пожизненно за заслуги перед Империей (их возраст должен был быть не моложе 35 лет),

5)4 человека были назначены из членов императорской академии на 7 лет, 6) 66 человек – из числа самых крупных налогоплательщиков страны в количестве не более двух от каждой префектуры (на 7 лет и возрастной ценз – 35 лет).

Избирательная кампания 1892 года сопровождалась коррупционными скандалами и открытым правительственным преследованием оппозиции, что тем не менее не помешало оппозиции опять получить большинство мест в палате представителей – 163 из 300. В начале сессии парламент вынес вотум недоверия правительству, но никаких последствий это не имело, так как правительство ссылалось на то, что подотчетно только Императору. Конфликты между правительством и парламентом возникали

Глава I. История формирования избирательной системы в Японии 357

регулярно, в том числе и по вопросу парламентской ответственности (оппозиция настаивала на формировании правительства на парламентской основе и введении института парламентской ответственности). Точка в этой полемике была поставлена императорским указом 1894 года, где провозглашалось положение о том, что «назначение и отставка государственных министров» зависит от императорского благоусмотрения и «вмешательство в эти дела недопустимо».

В конце ХIX века палата представителей часто распускалась (только в 1894 году это случилось дважды), но интересно, что каждый раз на выборах оппозиция получала устойчивое большинство. Присутствие оппозиционного большинства в палате представителей в значительной мере определило развитие демократических тенденций. Так, в Парламенте неоднократно вставал вопрос о расширении избирательного права. В 1900 году был принят новый избирательный закон. Согласно этому акту возрастной ценз оставался неизменным, но имущественный ценз сокращался до 10 иен прямых налогов, что одно уже дало увеличение избирательного корпуса более чем в два раза. Кроме того, число мест в палате представителей было увеличено до 381. Такие реформы, конечно, нельзя назвать радикальными, но все же это был несомненный шаг вперед. В том же 1900 году было создано Общество борьбы за всеобщее избирательное право (фуцу сэнкё кисэй домэйкай). По инициативе общества было организованно петиционное движение за введение всеобщего избирательного права.

Последующее десятилетие ознаменовалось радикальными изменениями во внешнеполитическом положении Японии. Определяющим событием явилась Русско-японская война 1904 года. И хотя кампания закончилась победой Японии, но фактически результат весьма негативно сказался на внутренней ситуации в стране. Усилиями пропаганды населению в случае победы обещались совершенно несбыточные блага, а к концу войны Япония пришла с крайне ослабленной экономикой и обнищанием основной массы населения. С одной стороны, это вызвало большую волну народного недовольства, с другой – правительство приняло радикальные меры с целью подавления волнений и демократическое движение ушло в подполье.

Следующий этап всплеска демократических изменений начался после смерти Императора Мэйдзи в 1912 году. С этого момента начинается период, получивший название «демократия Тайсё».

После смерти Императора Мэйдзи власть наследовал его сын Ёсихито, который, в отличие от отца, политикой не интересовался. Он был слаб здоровьем и в 1921 году передал власть сыну – наследному принцу Хирохито, ставшему регентом при отце.

Демократическое развитие началось с изменений в сознании японцев. Если всю прошедшую историю уклад жизни в Японии, как и во всех традиционных обществах, был сугубо коллективистским, то в период Тайсё начался процесс индивидуалистического понимания личности и ее общественной позиции. В этой связи на главное место вышел вопрос о расширении правового статуса личности в обществе. Большую роль на формирование общественного мнения в этом вопросе оказал профессор Токийского императорского университета Ёсино Сакудзо. По его мнению, правительство должно нести ответственность перед Парламентом и руководствоваться благом народа (принцип «минпонсюги»), поэтому именно народ должен оценивать деятельность правительства через участие

ввыборах. Борьба за расширение избирательного права достигла своего пика в 1919 году. В этом году был изменен избирательный закон, в результате чего избирательный корпус был увеличен почти вдвое. Новые поправки сокращали налоговое бремя до 3-х иен годовых налогов, увеличивали число депутатских мандатов в палате представителей до 464 человек, изменяли систему избирательных округов (в 295 округах избиралось по одному представителю,

в68 – по два и в 11 – по три депутата).

В1925 году был принят закон о всеобщих выборах, полностью отменивший имущественный ценз. При этом закон содержал ряд ограничений, не позволявших значительной части населения участвовать в выборах. Женщины, как и раньше, избирательных прав не имели. Возрастной ценз составил 25 лет для активного и 30 лет для пассивного избирательного права. Был установлен ценз оседлости в один год. Это требование ограничивало избирательные права рабочих и крестьян, вынужденных

впоисках работы часто менять место жительства. Были лишены избирательных прав все, получавшие частное или общественное пособие. Также был установлен высокий избирательный залог (2 тыс. иен) за каждого кандидата. Тем не менее, благодаря этому закону избирательный корпус был увеличен почти в 4 раза. Численность избирательного корпуса увеличилась с 3,2 млн. чел.

до 12,5 млн. чел., т. е. избирательные права получила более чем 1/4 часть населения (численность населения на тот момент составляла 56 млн. чел.).

Глава I. История формирования избирательной системы в Японии 359

Хотя закон был принят в 1925 году, но вступал он в силу только через три года в 1928 году. Зато в 1925 году был принят и вступил в силу закон о поддержании общественного спокойствия, прозванный в народе законом об опасных мыслях. Закон предусматривал наказание до 10 лет каторжных работ за любые антимонархические и антигосударственные выступления.

В 1928 году были проведены первые всеобщие выборы по избирательному закону 1925 года. Проведение выборов пришлось на период правления кабинета Танака, одного из самых жестких, даже реакционных премьер-министров Японии, этим во многом объяснялась обстановка полицейского давления и репрессий в отношении демократически настроенной части общества. Особенным гонениям подверглась Рабоче-крестьянская партия (Роното) – полиция разгоняла митинги, высылала кандидатов. В отношении оппозиционных партий широко применялась практика «предупредительных» арестов, когда лидеров оппозиции подолгу держали в полицейских участках без предъявления обвинений. Тем не менее, в выборах принимала участие именно легальная оппозиция. В результате выборов, несмотря на полицейский произвол, левые получили в совокупности около полумиллиона голосов и семь парламентских мест (Роното – 2 места, Сякай минсюто (Социалистическая массовая партия) – 4 места и Нитирото (Японская рабочая партия) – 1 место). Наибольшее число мест получили буржуазные партии – партии Сэйюкай (Ассоциация друзей политики) – 219 мест и Минсэйто (Партия народовластия) – 217 мест. Также представительство в нижней палате имели партии Дзицугё досикай (Товарищество предпринимателей) – 4 места и Какусинто (Партия реформ) – 4 места. В марте 1928 года в Палате представителей был создан комитет совместных действий, куда вошли представители оппозиционных партий.

Следующие избирательные кампании на выборах 1932 и 1936 годов протекали весьма вяло. В 1932 году это объяснялось экономическими проблемами, с которыми Япония столкнулась под воздействием Великой депрессии. В 1936 году выборы проводились под лозунгом «очищения политических рядов», особенностью данной кампании явилось то, что она проводилась не как полицейская операция, а как общегосударственный курс. Во всех префектурах были созданы комитеты по укреплению порядка с губернатором во главе. Но основной причиной, по которой да-