Современные избирательные системы т.1 - Великобритания, Канада, Мексика, Польша

421

кандидатов хотя бы в одном избирательном округе, он получает право на бесплатное эфирное время на региональных каналах радио и телевидения.

Объем бесплатного избирательного вещания на общенациональных каналах составляет 15 часов в программах польского телевидения, в том числе три часа бесплатного эфира в программах ведущего вещание за рубеж телеканала «Polonia». Объем бесплатного радиоэфира равен 30 часам, в том числе — пять часов вещания за рубеж.

На региональных каналах предоставляется 10 часов бесплатного эфира на телевидении и 15 часов — на радио.

На общенациональных каналах бесплатное время для избирательных комитетов распределяется поровну, а на региональных каналах распределение зависит от количества зарегистрированных списков кандидатов.

Определяющая роль в установлении конкретного времени, предназначенного для трансляции предвыборных материалов в каждой из программ общенационального и регионального вещания, принадлежит Национальному совету радиовещания и телевидения. Им же устанавливаются и предварительные временные рамки вещания.

Очередность предоставления бесплатного эфирного вещания на каждый день устанавливается в ходе проведения редакциями каналов публичной жеребьевки. Все связанные с этим жалобы избирательные комитеты могут представить в Государственную избирательную комиссию в течение двух дней после соответствующего решения.

В ходе кампании по выборам в Сенат избирательный комитет имеет право на получение бесплатного вещания в общенациональных программах польского радио и телевидения, если им зарегистрированы кандидаты в не менее чем половине избирательных округов.

Если комитет зарегистрировал хотя бы одного кандидата, он получает право на бесплатное вещание в региональных программах.

Время бесплатного вещания по общенациональным телеканалам равно пяти часам, а радиовещания — 10. Региональные средства массовой информации предоставляют три часа вещания и 10 часов радиовещания.

Эфирное время на общенациональных каналах распределяется поровну между всеми избирательными комитетами. На региональном

422

канале время, получаемое комитетом, определяется пропорционально количеству списков, зарегистрированных им в избирательном округе, находящемся в зоне вещания.

Национальный совет радиовещания и телевидения, после согласования с Государственной избирательной комиссией, определяет принципы и способ совместного ведения избирательной кампании в теле- и радиопрограммах теми избирательными комитетами, которые ведут избирательную кампанию как по выборам в Сейм, так и в Сенат.

При проведении дополнительных выборов в Сенат правила предоставления эфирного времени меняются. Общее время бесплатного вещания поровну делится между комитетами и составляет на региональных телеканалах два часа, а в радиопрограммах — четыре часа.

Президентские выборы. Принципы и порядок распределения бесплатного эфирного времени при проведении избирательной кампании по выборам Президента не носят существенных отличий от предвыборной парламентской кампании. Разница лишь в объеме вещания, а также в изменении правил его предоставления при проведении второго тура голосования.

Общий объем бесплатного эфирного времени на общенациональных каналах телевидения и радио составляет 25 часов на каналах Польского телевидения, в том числе пять часов эфира на телеканале «Polonia», и 35 часов радиовещания, в том числе пять — зарубежного вещания.

При проведении второго тура голосования по выборам Президента бесплатное эфирное время предоставляется за девять дней до повторного голосования. Каждому из комитетов двух кандидатов предоставляется по шесть часов трансляции на телевидении и по восемь часов

— радиовещания. Жеребьевка последовательности предоставления эфирного времени проводится за 10 дней до дня повторного голосования.

В отношении использования платного вещания на каналах телевидения и на радио установлено следующее ограничение. Общее время платного эфира не может превышать 15% от общего времени бесплатного эфира, полученного избирательным комитетом.

Эфирное время в программах радио и телевидения для избирательных материалов Государственной избирательной комиссии предо-

423

ставляется на основании положений распоряжения Национального совета радиовещания и телевидения от 3 июля 2001 г. «О порядке бесплатного предоставления в общенациональных программах радио и телевидения информации, разъяснений и коммюнике Государственной избирательной комиссии, связанных с назначением выборов в Сейм и в Сенат, и о действующих правовых предписаниях избирательного права» и аналогичного распоряжения от 6 июля 2000 г. об этих правилах в ходе президентской избирательной кампании1.

Со дня назначения выборов в Сейм и Сенат до дня проведения голосования Государственная избирательная комиссия имеет право на бесплатное размещение в общенациональных телевизионных программах, транслируемых телевидением Польши и программах радиовещания польского радио, информации, разъяснений и коммюнике, связанных с проводимыми выборами и действующим избирательным законодательством.

Возможно бесплатное размещение как записи, так и транслируемой передачи. Расходы несет вещатель.

В установленных правовых пределах Государственная избирательная комиссия свободна в формировании содержательной части информации, разъяснений и коммюнике и несет за это ответственность.

Время вещания указанной информации определяется путем соглашения между Государственной избирательной комиссией и вещателем.

Глава VI. Финансирование выборов

Вопросы финансирования выборов и избирательных кампаний отдельных кандидатов всегда вызывают огромный интерес независимо от вида избираемых органов. Как отмечают некоторые исследователи, «резкое увеличение избирательных расходов, дорогостоящие избирательные технологии обусловили вмешательство законодателя с целью обеспечения контроля за источниками финансирования избирательных кампаний и их прозрачности для общества»1.

Основной целью любого решения законодателя в сфере финансирования проведения выборов, безусловно, является обеспечение равных возможностей кандидатов и не допущение «превращения политических выборов в соревнование финансовых возможностей той или

424

иной партии, того или иного кандидата»2.

§1. Развитие польского законодательства

офинансировании выборов и финансировании

избирательной кампании

Действующая система финансирования избирательных процессов в польском законодательстве сложилась за сравнительно короткий период. Причем от почти полного отсутствия какой-либо регламентации до создания весьма обширного и хорошо отработанного механизма финансирования выборов прошло немногим более 10 лет.

Впервые предписания о правилах финансирования избирательной кампании появились в Законе от 27 сентября 1990 г. «О выборах Президента Польской Республики» (ст. 84—88). Установленные им принципы и механизмы финансирования с позиций современного права выглядят весьма несовершенными, но первый шаг был сделан. На базе этих предписаний были проведены две президентские избирательные кампании — в 1990 и 1995 гг. Приведем некоторые из этих первых правовых решений.

Так, Закон 1990 г. установил, что расходы, связанные с выдвижением кандидатов и проведением их избирательной кампании, должны покрываться за счет финансовых средств субъектов, выдвинувших кандидатов.

Допускалась возможность финансирования выборов физическими и юридическими лицами, но последние могли это делать только за счет полученной прибыли.

Устанавливался абсолютный запрет на финансирование президентской избирательной кампании из средств государственного бюджета, бюджетов местных органов правительственной администрации, а также иных государственных организаций, бюджетов органов местного самоуправления и коммерческих фондов с преимущественным участием Государственной казны. Исключались также все источники финансирования, имеющие иностранное происхождение.

При этом было разрешено проведение публичных сборов средств уполномоченными избирательных комитетов кандидатов.

Попыткой сделать прозрачным процесс финансирования стала обязанность уполномоченных избирательных комитетов представлять

425

финансовые отчеты, содержащие информацию об источниках финансирования и расходах на избирательную кампанию в течение двух месяцев после ее завершения. Какие-либо санкции за их непредставление отсутствовали, как и санкции за нарушение финансовых предписаний.

Чуть меньше года потребовалось для создания «финансового блока», включенного в июне 1991 г. в Закон «Положение о выборах в Сейм Польской Республики» (ст. 131—135). К числу новелл этого акта можно отнести более детальные предписания об открытости процесса финансирования. Финансовые отчеты избирательных комитетов, зарегистрировавших списки кандидатов более чем в одном округе, должны были публиковаться в официальном издании «Польский Вестник» и доводиться Государственной избирательной комиссией до сведения общественности. Впервые в процесс финансового контроля были вовлечены специализированные органы финансового контроля в лице казначейских палат. Отметим, что в дальнейшем эти положения не получили поддержки законодателя и их отсутствие в действующем законодательстве значительно осложняет возможность реального контроля со стороны Государственной избирательной комиссии.

Принятый 28 мая 1993 г. новый Закон о выборах в Сейм Польской Республики стал следующим шагом в процессе последовательного развития принципов открытости и упорядочения финансирования избирательной кампании. Появились и новые правовые инструменты.

Перечень данных, которые должны быть представлены в финансовом отчете избирательных комитетов, расширился за счет включения информации о банковских кредитах и их условиях, устанавливался «потолок» для передаваемого избирательным комитетам в дар имущества.

В отличие от предшествующего порядка теперь не только Государственная избирательная комиссия, но и сами избирательные комитеты должны были озаботиться доведением до сведения общественности своих отчетов через общенациональные печатные издания. Однако механизм контроля за правильностью и действительностью представленных общественности данных отсутствовал. Государственная избирательная комиссия лишь уведомлялась комитетом о выполнении этого формального требования.

426

Средством реальной заинтересованности партий в представлении отчетов о финансировании избирательной кампании стала весьма существенная денежная поддержка комитетов, исполнивших эту обязанность в установленный срок. Такие комитеты получали право на дотацию из государственного бюджета для покрытия своих расходов на избирательную кампанию. В отличие от субвенций выплата дотации носит разовый характер.

Размер дотации определялся пропорционально числу мандатов депутатов и сенаторов, избранных по списку комитета. Общая сумма дотации была установлена в 20% от суммы расходов, предусмотренных в бюджете государства на подготовку и проведение выборов. Расчет производился путем деления этой суммы на 560 (общее количество мандатов в двух палатах парламента) с последующим умножением на число полученных комитетом мандатов. В случае превышения фондом, полученным для проведения избирательной кампании (с учетом дотации), реальных расходов на выборы, финансовый представитель комитета избирателей был обязан передать средства, составляющие такое превышение, на общественно полезные цели.

Впервые были установлены и санкции за нарушение обязанности составления и опубликования финансового отчета, а также за представление в нем искаженных сведений либо отказ от передачи вышеназванных сумм превышения фондов на указанные цели. За подобные нарушения Закон установил наказание, в виде лишения свободы на срок до двух лет, ограничения свободы либо штрафа (п. 1 и 2 ст. 158).

Указанные принципы финансирования были применены в ходе двух избирательных кампаний — в 1993 и 1997 гг.

В ходе дальнейшего развития избирательного законодательства Законом от 28 апреля 2000 г. были внесены значительные изменения в Закон о выборах Президента, практически в весь раздел «Финансирование выборов» (ст. 84—88). Наиболее значимые из них были связаны с введением давно ожидаемого специалистами механизма контроля за содержанием финансирования избирательных действий.

Законодательно были определены лимиты избирательных доходов и расходов. Так, к примеру, общая сумма расходов комитета установлена в 13,8 млн злотых1. Лимитированы были также: общая сумма выплат, поступающих от физического лица, а также иных субъектов;

427

суммы, уплаченные вне банковского оборота; расходы на избирательную кампанию, проводимые в форме рекламы; расходы комитета из средств, полученных от юридических лиц и анонимных дарителей.

Новеллой стала обязанность хранения финансовых средств комитета на банковском счете, а также требование внесения сумм, установленных размеров, только чеком, переводом либо платежной картой. Таким образом, возможность осуществления контроля за источниками доходов избирательных комитетов стала более реальной, а следовательно, и более эффективной.

К числу уже существовавших ограничений финансирования избирательной кампании добавилось ограничение участия частного бизнеса. Это достигается не только установлением лимита выплат, но и оговоркой о том, что они могут проводиться только за счет полученной прибыли.

Впервые предусмотрено обязательное участие профессионального аудитора в оценке финансового отчета комитета, представляемого в Государственную избирательную комиссию. Аудитор выбирается Государственной избирательной комиссией из списка, представляемого Национальным советом аудиторов путем жеребьевки. Также по жребию для каждого аудитора выбирается комитет, финансовый отчет которого он будет анализировать. Вся работа аудиторов оплачивается из средств Национального избирательного бюро, т. е. за счет государственного бюджета.

Представитель избирательного комитета должен теперь представлять отчет о доходах, расходах и финансовых обязательствах комитета вместе с заключением аудитора, а также документальным подтверждением представленной в отчете информации. Отчет вносится в Государственную избирательную комиссию в течение трех месяцев со дня выборов.

В отчете следует обязательно указать всех юридических лиц, оказавших финансовую помощь в проведении комитетом избирательной кампании.

Государственная избирательная комиссия обязана в течение семи дней после получения финансового отчета комитета опубликовать его в официальном издании «Польский Вестник». Это позволяет в течение следующих семи дней всем заинтересованным сторонам избира-

428

тельной кампании внести в Комиссию свои мотивированные возражения по поводу содержания отчета и обнаруженных ими неточностей. Право на такое обращение в Комиссию предоставляется политическим партиям, комитетам, участвовавшим в выборах, а также объединениям и фундациям, уставной целью которых является анализ финансирования избирательных кампаний.

Следует заметить, что при всей привлекательности несложного механизма контроля финансовых отчетов у Государственной избирательной комиссии возникают серьезные проблемы при его реализации, имеющие достаточно банальные и знакомые причины. Как отмечает Председатель Государственной избирательной комиссии Фердинанд Рымаж, «возложение новых ответственных задач и обязанностей в области финансового контроля на Комиссию, не сопровождалось, к сожалению, предоставлением ей новых инструментов и материальных средств для их исполнения».

Приведем лишь один пример, объясняющий данный тезис. Аудитор не всегда может достоверно оценить финансовую информацию в отчете, поскольку ряд позиций может быть проверен лишь с помощью государственных специализированных органов контроля: к примеру, сведения о выплатах юридического лица только за счет прибыли либо о том, что юридическое лицо последние два года не было связано с бюджетным финансированием.

Ограниченный штат сотрудников самой Комиссии и весьма широкий спектр ее задач не позволяют обеспечить наличие в собственном аппарате квалифицированных специалистов, способных наладить грамотное взаимодействие с органами государственного финансового контроля. Обращения Комиссии к этим органам за оказанием конкретной помощи, как правило, оставались без ответа, хотя в законе четко закреплено право Государственной избирательной комиссии «при оценке финансовых отчетов требовать от государственных органов необходимой помощи» (п. 3 ст. 87 «h» Закона о выборах Президента).

Совершенно очевидно, что современное состояние финансовой и бухгалтерской отчетности уже не позволяет проводить оценку избирательных финансовых документов силами одной Комиссии. Необходим новый правовой механизм взаимодействия, без которого все

429

сложнее оценить «чистоту» избирательной кампании. Пока польский законодатель не отреагировал на эту потребность.

При выявлении определенных обстоятельств Комиссия обращается в органы прокуратуры для проведения совместных расследований. Однако все настоятельнее среди ученых и практических работников звучат мнения об излишней поспешности рассматриваемых изменений 2001 г., которая не способствует их применению.

Польское законодательство четко различает понятия «финансирование выборов» и «финансирование избирательной кампании».

Так, в Законе о выборах в Сейм и в Сенат это получило структурное отражение в двух последующих главах: «Финансирование избирательной кампании» (гл. 13) и «Финансирование выборов из государственного бюджета» (гл. 14). В Законе о выборах Президента в пределах одной главы «Финансирование выборов» последовательно излагается порядок финансирования избирательной кампании, а затем определяются те виды расходов на проведение выборов, которые покрываются из государственного бюджета.

Важный источник правовой регламентации финансирования выборов и избирательных кампаний в Польше — Закон «О политических партиях» от 27 июня 1997 г. Этот Закон стал вторым в польском праве актом о политических партиях, заменившим Закон от 28 июля 1990 г., уже не отвечавший современному уровню развития государства и общества. Принятый на первом этапе становления многопартийности, он практически не регламентировал вопросы финансирования деятельности политических партий. По мнению польских авторов, соответствующие положения «были сформулированы весьма лапидарно и чрезвычайно либерально»1. Признавалось, что политические партии должны сами обеспечивать свое существование в новых условиях. Основой для этого было полное отсутствие ограничений коммерческой деятельности партий, а также ограничений пожертвований со стороны частных лиц. Тот, кто оказался не способен адаптироваться к новым экономическим реалиям, должен был покинуть политическую сцену.

Действующая редакция Закона 1997 г. «О политических партиях» принята после внесения 21 декабря 2001 г. кардинальных изменений, связанных в первую очередь с необходимостью закрепления новых подходов к финансированию деятельности политических партий.

430

Необходимость подобных новаций возникла в связи с принятием уже упоминавшегося нового «Положения о парламентских выборах» 2001 г. и стала еще более очевидной после проведения 23 сентября 2001 г. первых парламентских выборов на его основе. Количество критических замечаний по поводу размера субвенций из государственного бюджета отдельным политическим партиям с неизбежностью должно было вызвать реакцию законодателя.

Главным направлением изменений стало усиление надзора государства за финансами политических партий. Этому способствуют четкие правовые принципы финансирования политических партий из бюджета государства, а также упорядочение источников и условий иного финансирования. Снижены были и размеры пресловутых субвенций из государственного бюджета. Политические партии уже не могут заниматься коммерческой деятельностью, проводить публичный сбор средств, получать без каких-либо ограничений доходы от своего имущества.

Решение польского законодателя о финансировании деятельности политических партий из бюджета государства, направленное на реализацию конституционного принципа открытости их финансирования (п. 2 ст. 11), вызвало в Польше неоднозначную реакцию. Как известно, в доктрине конституционного права наряду со сторонниками существуют и активные противники подобного вмешательства государства, которое, по их мнению, представляет угрозу демократическим процедурам политической игры, сохранению status guo в партийной системе и ослабляет роль оппозиции в политической системе. Такой способ дотации партий позволит государственным органам чрезмерно вмешиваться во внутрипартийные дела, например через вмененную партиям обязанность представления финансовых отчетов.

Приверженцы иного мнения усматривают несомненную пользу для политических партий, получающих возможность избавиться от хлопотных поисков средств финансирования и сосредоточиться на выполнении своих уставных задач. Более того, партии освобождаются от всевозможных хозяйственных рисков, связанных с коммерческой деятельностью, а также влияния коррумпированных структур. К числу положительных свойств сторонники относят и возможность уравни-