Krasnova_I_O_Zemelnoe_pravo_Elementarny_kurs

http://www.natahaus.ru/

хозяйства, индивидуального жилищного и гаражного строительства, использования земельного участка в качестве служебного земельного надела.

Для целей индивидуального землепользования земельные участки предоставляются по желанию заинтересованных граждан на праве частной собственности либо аренды, в том числе с правом последующего выкупа. Допускается приватизация земель, предоставленных ранее гражданам на праве постоянного пользования либо пожизненного наследуемого владения. Такая приватизация производится бесплатно только один раз.

Большинство видов индивидуального землепользования связано с ведением сельского хозяйства, поэтому для индивидуальных целей выделяются земельные участки преимущественно из категории земель сельскохозяйственного назначения. Для индивидуального жилищного строительства соответственно могут предоставляться земельные участки из категории земель поселений.

Индивидуальное землепользование предполагает право граждан возводить на предоставленных земельных участках жилые строения и хозяйственные объекты, необходимые для обслуживания земельного участка и личных целей, использование земельного Участка для отдыха, выращивания сельскохозяйственной продукции, содержания скота. Строительство ведется в соответствии с Установленными техническими стандартами и нормами застройки. В соответствии с нормами гражданского права пользователь земельного участка приобретает право собственности на возведенные

150

Глава 9. Землепользование граждан и организаций

строения и выращенные сельскохозяйственные культуры (ст. 40, 41 ЗК).

Для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства

земельные участки выделяются гражданам либо объединениям граждан в соответствии со схемами зонирования и среднерайон- \ ными нормами. Наличие у гражданина земельного участка, исполь-, зуемого для этих же целей, является основанием для отказа в предоставлении другого земельного участка, если это ведет к превышению предельных норм. Отказ может следовать и в случае, если гражданин совершил сделку по отчуждению предоставленного ранее бесплатно земельного участка.

Часть земельного участка, предназначенная для общего пользования, предоставляется в собственность объединению как юридическому лицу либо общую собственность членов объединения. Остальная часть распределяется между его членами и закрепляется на праве частной собственности или аренды.

Ведение подсобного хозяйства означает использование земельного участка для выращивания сельскохозяйственных культур и содержания скота. Основную категорию пользователей составляют сельские жители, которым выделяются земельные участки вблизи дома. Не исключается возможность получения земельного участка и жителями городов, при условии, что для этого имеются свободные площади.

Индивидуальное жилищное строительство предполагает использование выделенного земельного участка преимущественно в качестве пространственного базиса, хотя занятие сельским хозяйством не запрещается. Возведенные жилые дома предназначены для постоянного проживания. Земельные участки выделяются как в пределах поселений, так и на других землях. Земельные участки предоставляются по запросам граждан и организаций в порядке предоставления земельных участков для строительства и за плату.

Служебные земельные наделы предоставляются отдельным категориям работников предприятий, учреждений и организаций транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, водного, рыбного и охотничьего хозяйства, государственных природных заповедников и национальных парков, которые по роду службы вынуждены проживать вдали от населенных пунктов. Обязательным условием получения служебного земельного надела является наличие трудовых отношений между заинтересованными гражданами и организациями, выделяющими земельные участки. Земельные участки предоставляются на праве безвозмездного срочного пользования по заявлению работников и по решению соответствующих организаций. Прекращение

трудовых отношений влечет прекращение землепользования. Служебные земельные наделы сохраняются за работниками, вышедшими на пенсию по старости или инвалидности, а также за одним из членов семьи работника, призванного на срочную военную службу, поступившего на учебу, или работника, погибшего в связи с исполнением служебных обязанностей (ст. 47 ЗК).

§ 5. Плата за землепользование

По общему правилу, пользование земельным участком осуществляется за плату. Одновременно допускается установление исключений, которые по земельному законодательству выражены в виде льгот для отдельных категорий субъектов и по отношению к отдельным категориям земель.

Правовые основы взимания платежей сформулированы в ЗК и в специально принятом по этому вопросу Законе «О плате за землю» 1991 г., постоянно остающемся в поле зрения законодателей, вносящих в него дополнения и поправки, а также в Налоговом кодексе РФ.

Основным видом платежа является земельный налог. Планируется, что с принятием части III Налогового кодекса его заменит налог на недвижимость. Земельный налог взимается в подавляющем большинстве случаев землепользования. Для целей налогообложения устанавливается кадастровая стоимость земельного участка. Кадастровая стоимость устанавливается по результатам кадастровой оценки земель либо в процентном соотношении к рыночной стоимости земельного участка. За аренду земельного участка

http://www.natahaus.ru/

вносится арендная плата. Сумма арендной платы устанавливается договором и выплачивается арендодателю. Если арендодателем являются государство или местные органы самоуправления, плата поступает на соответствующие бюджетные счета.

Размер налога в виде стабильных платежей за единицу земельной площади устанавливается в расчете на год. Методики расчета различаются в зависимости от категории земель. Для сельскохозяйственных земель, земель сельских поселений, земель водного фонда, а также сельскохозяйственных угодий в составе земель лесного фонда основу расчета составляют средние раз-Меры земельного налога, устанавливаемые Законом «О плате за землю».

152

Глава 9. Землепользование граждан и организаций

Для земель поселений Законом «О плате за землю» определены средние ставки земельного налога, размер которых зависит от экономического района страны и категории населенного пункта. Предусматриваются деление территории на 11 районов и классификация населенных пунктов на 8 категорий в зависимости от численности населения. Действует принцип «чем выше численность населения, тем выше ставка земельного налога».

Налог на земли сельскохозяйственного использования в пределах городской (поселковой) черты устанавливается в двукратном размере ставок налога на сельскохозяйственные угодья аналогичного качества. Органы субъектов РФ и органы местного самоуправления имеют право повышать или понижать ставки земельного налога.

Платежи за земли/ородов и поселков, а также сельскохозяйственные угодья перечисляются в полном объеме на счета органов федерального казначейства с последующим распределением доходов от их поступлений между уровнями бюджетной системы РФ1.

Важную роль в порядке налогообложения играют положения Закона «О плате за землю», устанавливающие льготы. Так, данным Законом освобождены от уплаты земельного налога более 20 категорий граждан и организаций. Представительные органы субъектов РФ и местные органы самоуправления имеют право устанавливать дополнительные льготы в виде частичного освобождения, отсрочки выплат и понижения ставки земельного налога.

1 См. Федеральный закон от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» // СЗ РФ. 2001. № 1 (Ч. 1). Ст. 2.

Глава 10

ПРАВОВАЯ ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ И ЗАЩИТА ПРАВ НА ЗЕМЛЮ

§ 1. Понятие и содержание правовой охраны земель и защиты прав на землю

Современное землепользование способно вызвать негативные последствия для состояния земель. Наиболее заметны процессы загрязнения земель химическими и биологическими веществами, эрозия почв, засоление, заболачивание, подтопление, иссушение и другие виды разрушения.

Одновременно земля выступает объектом юридических прав граждан и организаций, таких, как право собственности и пользования. Нарушение этих прав, например, в процессе вынесения государственных решений либо действий отдельных лиц, а также нарушение порядка землепользования самими собственниками, владельцами, пользователями способно вызвать неблагоприятные последствия финансового, экономического и социального характера для третьих лиц, государства и общества.

Для предупреждения и преодоления негативных экологических, экономических и иных последствий землепользования разрабатываются и осуществляются меры, в том числе правового характера, по охране земель и защите прав на землю.

Поддержание благоприятного экологического состояния земель, охрана земель как объекта юридических прав граждан и организаций провозглашается в качестве принципиальной основы развития земельного законодательства. В соответствии со ст. 1 ЗК РФ земельное законодательство основывается на принципах приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, приоритета сохранения особо Ценных земель и сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение,

154

Глава 10. Правовая охрана земель

пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. На основе этих принципов осуществляются различные организационные, экономические, агротехнические, воспитательные и иные мероприятия, которые, будучи закрепленными в нормах права, составляют содержание правовой охраны земель и защиты прав на землю.

Правовая охрана земель и защита прав на землю — установленные нормами права меры, направленные на предотвращение деградации, сохранение, улучшение и восстановление земель, а также защиту прав собственности и пользования граждан и организаций, включая государство, на землю.

Охрана земель и обеспечение рационального землепользования имеют высокий приоритет в российском законодательстве. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 9) земля и другие природные ресурсы используется и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Традиционно особое значение придается землям сельскохозяйственного назначения, охрана которых и их

http://www.natahaus.ru/

использование для сельскохозяйственного производства ставятся выше иных хозяйственных интересов. Действует общий принцип, в соответствии с которым земли сельскохозяйственного качества используются прежде всего для сельскохозяйственных целей (ст. 79 ЗК).

Теоретическую основу правового регулирования охраны земель составляет принцип устойчивого землепользования, вытекающий из общепризнанной международно-правовой концепции устойчивого развития. Концепция устойчивого развития была сформулирована в международном докладе под названием «Наше общее будущее», представленном на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де- Жанейро в 1992 г. Такое развитие возможно, если природопользование, осуществляемое настоящими поколениями, учитывает не только собственные интересы и потребности, но также интересы и потребности будущих поколений. По сути, речь идет о справедливом распределении природных благ не только по горизонтали — между живущими людьми, но и по вертикали — между живущими людьми и поколениями, которые будут населять нашу планету в бесконечно длительной перспективе. Задача современного поколения в области обеспечения устойчивого землепользования заключается в передаче будущим поколениям земельных ресурсов, достаточных в количественном и качественном отношении для удовлетворения потребностей расту-

§ 2. Охрана земель от деградации и обеспечение рац. землепользования 155

щего населения планеты. Оно предполагает сохранение и увеличение площадей сельскохозяйственных угодий, предотвращение загрязнения земель, поддержание плодородия почв, рациональное размещение жилых, социальных и иных объектов на земельных участках, контроль за ростом городов, борьбу с опустыниванием. В продолжение концепции устойчивого развития в России разработана национальная политика в данной области, которая в концептуальном виде сформулирована в двух нормативных актах — «Основные положения государственной стратегии Российской Федерации, по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»1 и «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»2.

§ 2. Охрана земель от деградации и обеспечение рационального (устойчивого) землепользования

Под деградацией земель понимается ухудшение качественного состояния земель под воздействием хозяйственной деятельности. Деградация выражается в загрязнении земель отходами производства, химическими и радиоактивными веществами, заражении карантинными вредителями и болезнями растений, зарастании сорняками, кустарником и мелколесьем, ухудшении плодородия почв, эрозии почв, подтоплении, заболачивании, иссушении, уплотнении, образовании селей.

Обеспечение рационального (устойчивого) землепользования означает землепользование, которое не ухудшает количественных характеристик земель. Обеспечить рациональное землепользование — значит организовать такое использование земель, при котором сохраняются площади сельскохозяйственных угодий и не допускается снижение их плодородия, обеспечивается надлежащее, т.е. в соответствии с требованиями законодательства, использование земель, осуществляется компактная застройка, не вызывающая ухудшение состояния других природных объектов, обеспечивается целевое и своевременное использование земель, наилучшим образом отвечающее природно-климатическим и географическим свойствам конкретных земельных участков. Рациональное землепользование также означает эффективное исполь-

1Одобрены Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 236 // САПП РФ. 1994. № 6. Ст. 436.

2Утверждена Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 // СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1572.

Глава 10. Правовая охрана земель

зование земельных участков, под которым понимается получение максимальной экономической пользы с единицы площади.

Понятия охраны земель от деградации и обеспечения их рационального использования неразрывно связаны и дополняют друг друга, и в реальной жизни грань между ними фактически отсутствует. Мероприятия по борьбе с загрязнением повышают эффективность землепользования, а нерациональное землепользование влечет эрозию почв и другие виды деградации земель.

Меры охраны земель включают:

определение необходимых прав и обязанностей собственников, владельцев, пользователей и арендаторов по охране и рациональному использованию земель; установление полномочий государственных и муниципальных органов по обеспечению охраны земель;

установление необходимых правовых режимов для различных категорий земель, введение запретов и дозволений; поощрение благоприятной с точки зрения охраны земель деятельности;

установление мер юридической ответственности за земельные правонарушения, а также порядка изъятия земель за их ненадлежащее использование.

Права и обязанности собственников, владельцев, пользователей и арендаторов определяются как в законодательстве, так и в индивидуальных правоустанавливающих документах. Земельный кодекс предусматривает, что собственники земельных участков, землевладельцы, землепользователи и арендаторы обязаны проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия, защищать земли от загрязнения отходами, химическими веществами, эрозии и от других форм деградации, поддерживать достигнутый уровень мелиорации, ликвидировать последствия загрязнения и захламления земель, рекультивировать

http://www.natahaus.ru/

мального водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв, а также других условий; необходимых для ведения сельского хозяйства. К мелиоративным мероприятиям относятся действия по орошению засушливых и осушению заболоченных и излишне увлажненных земель, расчистке земель, заросших кустарником и мелколесьем, проведению лесопосадок в целях борьбы с эрозией, известкование, фосфатование и гипсование почв. Соответственно различают гидромелиорацию и агромелиорацию, культуртехни-ческую и химическую мелиорацию земель.

Проведение мелиоративных мероприятий в необходимых случаях требует сооружения и эксплуатации мелиоративных систем — каналов, водохранилищ, систем орошения и дренажных систем, гидротехнических объектов. Их строительство и эксплуатация осуществляются гражданами и организациями в соответствии с государственной лицензией на соответствующие виды деятельности1 по результатам государственной экспертизы пред-проектной и проектной документации, а также при условии положительной оценки государственной экологической экспертизы.

В целях сохранения целостности мелиорированных земель установлены ограничения на их дробление. В частности, не допускается выдел земельного участка в счет доли, если размер такого земельного участка меньше минимального, специально установленного для этой категории субъектами РФ.

Рекультивация означает восстановление нарушенных земель, плодородия и других полезных свойств почв. По завершении рекультивации предполагается своевременный возврат рекультиви-рованных земель в хозяйственный оборот. В необходимых случаях, связанных со строительством и добычей полезных ископаемых, рекультивация сочетается с обязанностью пользователя снять и использовать плодородный слой почвы. При снятии плодородный слой остается в собственности собственника земельного участка и может использоваться им только для улучшения малопродуктивных земель.

Общая обязанность землепользователей по рекультивации земель закреплена в ЗК. В соответствии со ст. 13 ЗК в обязанности собственников, владельцев, арендаторов и землепользователей входят рекультивация нарушенных земель, восстановление их плодородия и других полезных свойств, а также своевременное

1 Положение о лицензировании деятельности в области мелиорации земель Утверждено постановлением Правительства РФ от

13 сентября 1996 г. № 1093 // СЗ Рф. 1996. № 38. Ст. 4441.

160

Глава 10. Правовая охрана земель

вовлечение земель в хозяйственный оборот, использование и сохранение плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель1.

Применительно к нарушению почвенного слоя при ведении горных работ обязанность по рекультивации земель предусмотрена ст. 22 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах»2. В частности,' на недропользователей возлагается обязанность по завершении работ привести участки земли и другие природные объекты, нарушенные при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования.

Консервация деградированных земель означает временное изъятие загрязненных земель из хозяйственного оборота в целях их восстановления и проведения очистных мероприятий. Данная мера охраны введена в ответ на обострившуюся за последнее десятилетие проблему загрязнения земель опасными отходами, химическими и радиоактивными веществами.

Консервация земель проводится в целях сохранения и восстановления плодородия почв, улучшения природной среды и охраны здоровья человека. Решение о консервации земельного участка либо его части принимают в зависимости от категории земель и формы собственности органы государственной власти либо органы местного самоуправления по результатам обследований, проводимых МПР России, Минсельхозом России либо Минздравом3.

Применительно к землям сельскохозяйственного назначения, подвергшимся радиоактивному и химическому загрязнению, консервация обязательна. В порядке консервации эти земли выводятся из категории земель сельскохозяйственного назначения и переводятся в земли запаса. С этого момента их использование не допускается, включая производство и реализацию сельскохозяйственной продукции. Решения о переводе в категорию запаса земель сельскохозяйственного назначения, за исключением федеральных земель, принимаются органами исполнительной власти субъектов РФ.

По отношению к другим категориям земель могут быть установлены ограничения в виде особых условий использования. В этом

1См. Основные положения о рекультивации земель, утв. приказом Минприро-ды и Роскомзема от 22 декабря 1995 г.

2СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

3См. постановление Правительства РФ от 5 августа 1992 г. №. 555 «Об утверждении Положения о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами» // САПП РФ. 1992. № 8. Ст. 505.

3.Мелиорация и рекультивация земель

случае земельные участки сохраняются за собственниками, пользователями, владельцами, арендаторами, если ими создаются условия для восстановления земель.

Расходы по восстановлению земель несут лица, виновные в их деградации. Они также обязаны полностью возместить потери и убытки сельскохозяйственного производства, а в случае изъятия земельного участка, находящегося в частной собственности, — возместить собственнику его стоимость. Недостаточно ясен вопрос о том, кто несет расходы по восстановлению земель и компенсирует все убытки, если виновное лицо

http://www.natahaus.ru/

не обнаружено. Положением о консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами, предусматривается в этом случае финансирование восстановительных мероприятий из соответствующих бюджетов. Однако такие возможные расходы, которые могут быть значительными, необходимо предусматривать при определении бюджетов.

Несмотря на большое внимание, уделяемое правовому регулированию в области охраны земель, положение дел в этой области остается неудовлетворительным. В подавляющем числе регионов процессы деградации земель не только не остановлены, но и приобрели тенденцию к нарастанию. Так, в последнее время наблюдается резкое снижение содержания гумуса на землях сельскохозяйственного назначения. Практически не ведется известкование, фосфатование почв, значительно сократились мелиоративные работы. По данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель РФ в 2000 г., из-за отсутствия финансирования работы по почвенным и геоботаническим обследованиям почвы повсеместно свернуты. Мероприятия по борьбе с эрозией, предусмотренные Федеральной комплексной программой повышения плодородия почв России в 1996—2000 гг. (II этап), остались практически нереализованными. Нарастает интенсивность процессов опустынивания на территории Республики Калмыкия, которое уже охватило более 48% территории. Площадь открытых песков только за 1997 г. увеличилась на 40 тыс. га. Изза недостаточного финансирования работы по фитомелиорации, закреплению открытых песков не проводятся. В районах интенсивных работ по добыче полезных ископаемых остается нерешенной проблема рекультивации земель. В Ненецком автономном округе около 200 скважин из 900 пробуренных с 1974 г. не ликвидированы. Из общей площади нарушенных в результате

162

Глава 10. Правовая охрана земель

эксплуатации нефте- и газодобывающих предприятий (2,7 тыс. га) рекультивирован лишь 1% земель. Повсеместно усилились процессы захламления земель, загрязнения неконтролируемо размещаемыми отходами. К примеру, в Московской области размещены 96 полигонов для хранения отходов и более 200 санкционированных и несанкционированных свалок. Почти все отходы вывозятся из Москвы в Московскую область.

Такое положение с выполнением мероприятий по охране земель не может быть признано удовлетворительным. В этих ус-, ловиях требуется не только совершенствование законодательства в направлении более детального разъяснения прав и обязанностей по охране земель, разработки процедур выполнения мероприятий по охране земель, но,„и обеспечение достаточного финансирования1.

§ 4. Защита прав граждан и организаций на землю

В правовом регулировании земельных отношений на современном этапе заметно усилены элементы обеспечения защиты индивидуальных прав граждан и организаций, включая права государства и местных органов самоуправления на земельные участки от незаконных действий и посягательств третьих лиц. Речь идет об охране права собственности (государственной, муниципальной, частной), пожизненного наследуемого владения, пользования и аренды.

Механизмы охраны субъективных прав граждан и организаций на землю включают: установление порядка свободного владения, пользования и распоряжения земельным участком, •

принадлежащим государству, местным органам самоуправления, гражданам и организациям на праве собственности, запрет на захват и самовольное использование земель,

установление права приобретательной давности, развитие процессуальных механизмов защиты прав.

Свобода владения, пользования, распоряжения означает поведение, определяемое собственными, выраженными без принуждения потребностями и интересами. Свобода всегда относительна и юридически ограничивается рамками закона, в пределах которого

1 См. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2000 г. М., 2001. I 4. Защита прав граждан и организаций на землю

163

реализуются потребности и интересы (ст. 36 Конституции РФ, ст. 209 ГК).

В качестве гарантий защиты этой свободы установлены права собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей, арендаторов использовать для собственных нужд находящиеся в границах земельных участков общераспространенные полезные ископаемые и некоторые другие природные объекты, возводить строения, проводить мелиоративные работы, выращивать сельскохозяйственные культуры, приобретая на них право собственности (ст. 40 ЗК). Граждане и юридические лица осуществляют принадлежащие им права по собственному усмотрению (ст. 43 ЗК).

Свобода владения, пользования и распоряжения выражается также в праве свободного хозяйствования на земле. Члены садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений имеют право самостоятельно хозяйствовать на своем земельном участке в соответствии с его разрешенным использованием, а также распоряжаться своим земельным участком и иным имуществом, если они на основании закона не изъяты из оборота или не ограничены в обороте1.

Защита права собственности, владения, пользования, аренды земельных участков обеспечивается требованием о недопустимости самовольного захвата и самовольного использования земельного участка. У

http://www.natahaus.ru/

лица, осуществившего самовольную постройку на не принадлежащем ему земельном участке, не возникает на нее права собственности.

Самовольно захваченные или самовольно используемые земельные участки возвращаются по принадлежности без возмещения затрат, произведенных во время незаконного пользования. Собственник незаконно возведенного строения может приобрести право на земельный участок при условии надлежащего оформления этого права. Запрещается использование земель на основе незаконно заключенных сделок. Купля, продажа, дарение, самовольный обмен земельных участков, а также другие сделки, совершенные в нарушение установленного порядка, признаются недействительными.

Одним из новых правовых механизмов защиты прав на самовольно используемые земельные участки является институт при-

1 См. ст. 19 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан».

164

Глава 10. Правовая охрана земель

обретательной давности. Статья 234 ГК РФ предусматривает, что гражданин, добросовестно, открыто и непрерывно владеющий не принадлежащим ему земельным участком в течение 15 лет, начиная с 1 января 1995 г. приобретает на него право собственности.

Эффективным инструментом защиты юридических прав, в том числе прав собственности, владения, пользования и аренды земельных участков, являются процессуальные механизмы. В частности, определение максимальных сроков и последовательности выполнения тех или иных действий, процедур предоставления земельных участков, сроков рассмотрения документов, оснований отказа наиболее распространены.

В интенсивно развивающемся земельном законодательстве значительно усилены механизмы защиты прав граждан и организаций на земельные участки при изъятии земель, а также при возникновении земельных споров. Ощутимо обновлены и пересмотрены меры юридической ответственности за земельные правонарушения, включая нарушения прав на землю.

§ 5. Изъятие земель

При определенных обстоятельствах у государства возникает необходимость изъятия земельного участка, ранее предоставленного гражданам и организациям в частную собственность, владение, пользование, аренду. Речь может идти о необходимости прокладки автомобильной дороги либо о возникновении чрезвычайных ситуаций, связанных с опасным загрязнением земель.

Для подобных случаев земельное и гражданское законодательство устанавливает способы, условия и процедуры изъятия земель. Изъятие земель означает полное прекращение одновременно всех правомочий граждан и организаций на земельный участок или его часть и передачу земельного участка государству либо местным органам самоуправления. В результате изъятия земель граждане и организации лишаются земельного участка юридически и физически.

Изъятие земель в этом смысле отличается от обременении и ограничения прав на земельный участок, при которых юридически частично сохраняется право на земельный участок, а физически весь земельный участок остается во владении собственника, владельца, пользователя. Примером может служить установление сервитутов. Соответственно процедуры изъятия земель не приме-

§ 5. Изъятие земель

165

няются в случаях частичного ограничения права на земельный участок.

Действуют несколько процедур изъятия земель. Они включают конфискацию, реквизицию и изъятие земель для государственных и муниципальных нужд.

Изъятие земель в порядке конфискации производится в случаях совершения земельных преступлений и применяется только к собственникам земельных участков в качестве санкции. При конфискации земли изымаются путем вынесения судебного решения, что выражается в принудительном (без согласия собственника) прекращении прав на земельный участок без компенсации его стоимости или понесенных убытков со стороны государства. Конфискованный земельный участок переходит в собственность государства (ст. 214 ГК).

Реквизиция означает временное изъятие у собственника земельного участка при возникновении эпидемий, эпизоотии и других чрезвычайных ситуаций и осуществляется в порядке вынесения административного решения государственным исполнительным органом без права собственника на его обжалование. В порядке реквизиции, т.е. в соответствии со ст. 51 ЗК, могут быть также изъяты земельные участки, находящиеся в пожизненном наследуемом владении либо постоянном пользовании. Реквизиции предшествует введение в

установленном порядке чрезвычайных условий жизнедеятельности на той или иной территории в связи с вышеперечисленными обстоятельствами. Собственнику, владельцу, пользователю возмещаются причиненные реквизицией убытки и выдается документ о реквизиции. При прекращении чрезвычайных обстоятельств земельный участок возвращается собственнику, владельцу, пользователю, а при невозможности возврата собственнику компенсируется его рыночная стоимость либо предоставляется равноценный земельный участок.

Изъятие земель для государственных и муниципальных нужд означает право государственных органов и органов местного самоуправления прекращать право на земельные участки граждан и организаций в случае необходимости для реализации проектов, направленных на удовлетворение государственных и

http://www.natahaus.ru/

штрафа) административной комиссии или органа госземконтроля в вышестоящий орган либо к вышестоящему должностному лицу в 10-дневный срок. Рассмотрение жалобы приостанавливает исполнение оспариваемого решения.

Судебное рассмотрение земельных споров осуществляется в порядке вынесения жалоб на действия должностных лиц государственных и муниципальных органов, в том числе связанные с принятием нормативных или ненормативных актов, либо в порядке искового судопроизводства. При рассмотрении земельных споров в судах применяются все общие процессуальные правила, никаких исключений для земельных споров не установлено. Споры в связи с отказом местной администрации предоставить земельный участок разрешаются судом1. Убытки, причиненные лицу изданием нормативного или ненормативного акта, признанного судом недействительным, подлежат возмещению.

1 См. постановление № 6 Пленума Верховного Суда РФ от 22 апреля 1992 г. «О некоторых вопросах, возникших у судов при применении законодательства о

-—————-——————— ^ ~.7,".~" 1.^*1

земельной реформе» // ВВС РФ. 1992. № 7. С. 9.

Глава 11

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ

§ 1. Понятие и виды юридической ответственности за земельные правонарушения

Поскольку общество и государство заинтересованы в том, чтобы земельное право добровольно и добросовестно исполнялось, законодательством установлены меры принуждения и наказания в виде сложного механизма юридической ответственности.

Юридическая ответственность за земельные правонарушения регулируется нормами земельного, уголовного, административного, трудового, гражданского права, а также нормами соответствующих процессуальных отраслей. При этом в большинстве случаев положения земельного законодательства носят отсылочный характер, адресуя вопросы привлечения к юридической ответственности к специальному законодательству — Уголовному и Гражданскому кодексам, Кодексу об административных правонарушениях.

В некоторых случаях отношения юридической ответственности за земельные правонарушения регулируются прямо земельным законодательством. К примеру, Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы»1 устанавливает меры административной ответственности за земельные правонарушения. Однако эта практика не получила распространения, и доминирует тенденция правового регулирования юридической ответственности за любые правонарушения, включая земельные, консолидированно в рамках специальных нормативных актов.

Юридическая ответственность — система принудительных мер, применяемых к нарушителям земельного законодательства в целях наказания виновных, пресечения и предупреждения правонарушений и восстановления нарушенных прав. Это также одна

1 САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4935.

170

Глава 11. Ответственность за земельные правонарушения

3

из мер охраны земель, нацеленная на поддержание порядка зем- ^ лепользования, защиту субъективных прав на землю.

Одним из основных свойств юридической ответственности яв-? ляется ее государственный принудительный характер, выражающийся в праве государства возлагать на соответствующего субъекта обязанность нести неблагоприятные последствия. Неблагоприятные последствия личного, имущественного, организационного и иного характера называются санкциями. Санкции включают дисциплинарные взыскания в виде замечания, выговора, увольнения, административные и уголовные штрафы, прекращение или приостановление права землепользования, возложение обязанности компенсировать нанесенный ущерб и др.

Одновременно юридическая ответственность — это правоотношение, одной из сторон которого выступает государство в лице уполномоченных органов. Другим участником этих отношений являются граждане, должностные лица либо организации, состав которых уточняется применительно к видам правонарушений. Таким образом, юридическая ответственность — государственное принуждение к исполнению требований права; правоотношение, одна из сторон которого обязана отвечать за свои поступки перед другой стороной — обществом, государством.

Учитывая, что отношения юридической ответственности носят конфронтационный характер, в законодательстве большое внимание уделяется разработке гарантий равноправной защиты участвующих в данных отношениях сторон. Такими гарантиями служат детально разработанные процедуры привлечения к ответственности, нарушение которых со стороны государственных органов и должностных лиц является основанием для признания действий по привлечению к ответственности незаконными. Дополнительно в интересах защиты прав граждан и организаций активно развиваются институт адвокатуры, механизмы обжалования решений о привлечении к ответственности в административном и судебном порядке. Процессуальные отношения также регулируются консолидирование и преимущественно находятся за пределами земельного права. Так, при привлечении к уголовной ответственности за земельные преступления применяются нормы Уголовно-процессу-ального кодекса. В земельном законодательстве