Krasnova_I_O_Zemelnoe_pravo_Elementarny_kurs

http://www.natahaus.ru/

производные.

. К основным относятся документы, содержащие сведения о земельных участках: Единый государственный реестр земель, кадастровые дела, дежурные кадастровые карты (планы).

Вспомогательные документы включают разнообразную учетную документацию, например книги учета документов, книги учета выданных сведений.

§ 3. Содержание земельного кадастра

101

Результаты обобщения сведений основных документов содержатся в производных документах. Это — документы, содержащие перечни земель, находящихся в собственности РФ, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, доклады о состоянии и использовании земельных ресурсов, статистические отчеты, аналитические обзоры, производные кадастровые карты, иные справочные и аналитические документы.

Сведения о земельных участках, содержащиеся в Едином государственном реестре земель, включают указания на кадастровый номер каждого земельного участка, его местоположение, границы, площадь, категорию земель и разрешенное использование, зарегистрированные вещные права и ограничения (обременения), экономические характеристики, в том числе размеры платы за землю, качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия земель (для отдельных категорий земель), наличие объектов недвижимого имущества.

Кадастровые номера присваиваются каждому земельному участку, который учитывается как объект имущества, права на который подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Несколько обособленных земельных участков, представляющих собой единое землепользование, по заявлению правообла-дателя могут быть учтены как один объект недвижимого имущества с присвоением им одного кадастрового номера. Кадастровые номера присваиваются Росземкадастром после представления документов о межевании ранее учтенных земельных участков и проведения кадастровых работ (слияние, разделение, перераспределение) по формированию вновь образованных участков1.

Кадастровые номера присваиваются земельным участкам в порядке кадастрового деления территории РФ2. Единицами кадастрового деления территории являются кадастровые округа, кадастровые районы и кадастровые кварталы. На территории РФ предусматривается создание 89 кадастровых округов, включающих территории субъектов РФ, а также акваторию внутренних вод и территориального моря, прилегающие к этим территориям.

1См. Правила присвоения кадастровых номеров земельным участкам, утв. постановлением Правительства РФ от 6 сентября

2000 г. № 660 // СЗ РФ. 2000. № 37. Ст. 3726.

2См. Правила кадастрового деления территории Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 6 сентября

2000 г. № 660 // СЗ РФ. 2000. № 37. Ст. 3726.

102Глава 6. Землеустройство и ведение государственного земельного кадастра

Кадастровая стоимость земельного участка в целях налогообложения и определения других экономических характеристик земельных участков определяется в порядке проведения государственной кадастровой оценки земель Росземкадастром1.

Сведения государственного земельного кадастра о земельных участках и других объектах государственного кадастрового учета в графической форме с необходимыми текстовыми пояснениями ] воспроизводятся на кадастровых картах. Субъекты РФ имеют право самостоятельно устанавливать перечень дополнительных | сведений государственного земельного кадастра, не установленных РФ. Дополнительные сведения, не установленные РФ и субъектами РФ, могут быть включены в государственный земельный кадастр органами местного самоуправления.

'*•».

§ 4. Порядок ведения государственного земельного кадастра

Ведение государственного земельного кадастра, государственный учет расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, государственная кадастровая оценка земель возложены на Росземкадастр, его территориальные органы — комземы субъектов РФ2. Для ведения государственного кадастрового учета земель в системе Росземкадастра создаются федеральные государственные учреждения — Земельнь*! кадастровые палаты в субъектах РФ. К проведению государственной кадастровой оценки земель могут привлекаться лица, имеющие лицензию на осуществление оценочной деятельности. Субъекты РФ имеют право осуществлять сбор, обработку и хранение установленных ими дополнительных сведений государственного земельного кадастра. Органы местного самоуправления могут включать в государственный земельный кадастр самостоятельно и за счет средств местных бюджетов дополнительные сведения, не установленные РФ и субъектами РФ.

Ведение государственного земельного кадастра — многоплановая постоянная работа, которая заключается в сборе сведений о

1См. Правила проведения государственной кадастровой оценки земель, утв. постановлением Правительства РФ от 8 апреля

2000 г. № 316 // СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1709.

2См. постановление Правительства РФ от 11 января 2001 г. № 22 «Об утверждении Положения о Федеральной службе земельного кадастра России» // СЗ РФ. 2001. № 3. Ст. 251.

http://www.natahaus.ru/

производственный Контроль за исполнением и соблюдением земельного законодательства в широком смысле включает

деятельность, направленную на оценку соответствия поведения субъектов требованиям права. В этом смысле земельный контроль входит в содержание обязанности собственников, владельцев, пользователей обеспечить соответствие собственного поведения требованиям земельного законодательства и индивидуальных разрешительных документов. Такая форма контроля, применяемая к юридическим лицамземлепользователям, получила название производственного контроля.

Производственный земельный контроль обеспечивается путем проведения юридическими лицами добровольно, собственными силами инициативных мероприятий по организации проверки соблюдения земельного законодательства в процессе землепользования. Он распространяется только на действия данного юридического лица и членов его коллектива по отношению и закрепленному за ним земельному участку и направлен на обеспечение соблюдения земельного законодательства и внутренних правил землепользования.

Производственный контроль включает организацию внутренних текущих и периодических проверок, экспертиз и аудита.

106

Глава 7. Государственный земельный контроль

Выявленные в результате производственного контроля недостатки служат основанием для внесения коррективов в организацию землепользования и хозяйственной деятельности. В случае квалификации производственных действий как правонарушений применяются меры дисциплинарной и материальной ответственности органами управления производством. Решения производственных контрольных органов, вынесенные в законном порядке, имеют обязательную силу и охраняются законом. Проведение производственного контроля регулируется правилами внутреннего распорядка.

В целях организации производственного контроля на предприятиях по мере необходимости могут создаваться специальные службы, либо определенными полномочиями наделяются соответствующие сотрудники предприятия. Применительно к деятельности, связанной с обеспечением рационального использования и охраны земель, субъекты хозяйственной и иной деятельности в соответствии со ст. 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и ст. 73 ЗК обязаны представлять сведения и отчеты об организации производственного экологического контроля в органы исполнительной власти и местного самоуправления, осуществляющие соответственно государственный и муниципальный контроль. Организация внутреннего производственного контроля — важная мера самодисциплины и повышения эффективности земельного законодательства.

Вместе с тем организации производственного контроля недостаточно для обеспечения соблюдения земельного законодательства. В силу психологических причин землепользователи не способны объективно и в достаточной степени проконтролировать собственное поведение и добровольно принять меры к его исправлению, особенно если это затрагивает их финансовые и материальные интересы. С технической, организационной и материальной сторон отдельные землепользователи не всегда способны обеспечить собственными силами организацию некоторых форм современного контроля, например мониторинга природных объектов. Без создания специальных внешних организационных структур невозможно обеспечить единство контрольных действий, их координацию, анализ и оценку. Наконец, борьба с правонарушениями требует внешнего вмешательства.

Роль необходимого в этом случае внешнего независимого контроля играет государственный контроль. Задача и содержание государственного земельного контроля, система органов, отвечаю-

§ 1. Понятие и виды государственного земельного контроля

107

щих за его осуществление, их полномочия специально определены в Земельном кодексе, Федеральном законе «Об охране окружающей среды», Федеральном законе «О мелиорации земель», Гражданском, Лесном и Водном кодексах, а также в подзаконных актах.

Задачей государственного земельного контроля является обеспечение соблюдения физическими, должностными и юридическими лицами требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель1.

Государственный земельный контроль является постоянной работой соответствующих органов, осуществляемой в соответствии с ведомственными годовыми планами работ. Необходимые контрольные действия предпринимаются также по заявлениям и жалобам граждан.

Объектами госземконтроля выступают действия всех субъектов земельного права — физических и юридических лиц, связанные с осуществлением прав собственности, владения, пользования, аренды земельных участков, мероприятий по обеспечению их рационального использования и охраны. В качестве самостоятельного объекта госземконтроля выступают действия должностных лиц, выполняющих функции по приватизации и предоставлению земель, оформлению и регистрации прав на земельные участки и другие управленческие функции.

Полномочия органов государственного земельного контроля распространяются на все земли в пределах территории РФ независимо от форм собственности, правового режима и целевого назначения. Решения государственных контрольных органов обязательны для исполнения. Одновременно за землепользователями сохраняется право оспорить решение, затрагивающее их права и интересы, в

http://www.natahaus.ru/

административном и судебном порядке.

Для осуществления госземконтроля в РФ учреждена система исполнительных органов, наделяемых необходимыми полномочиями и образующих систему специально уполномоченных государственных органов госземконтроля. Госземконтроль осуществляется как федеральными органами, так и органами исполнительной власти субъектов РФ.

В систему федеральных органов, уполномоченных осуществлять контроль за использованием и охраной земель, входят Рос-

1 См. п. 2 Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, утв. постановлением Совета Министров —.Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. № 1362 (с изм.) // САПП РФ. 1994. № 2. Ст. 78; СЗ РФ. 1996. № 13. Ст. 1345.

108

Глава 7. Государственный земельный контроль § 1. Понятие и виды государственного земельного контроля

109

земкадастр, МПР России, Департамент санэпиднадзора Минздрава России, а также Госстрой России. Эти органы обладают как общей, так и специальной, отражающей специфику их деятельности, компетенцией. Так, перечисленные ведомства обладают общими для всех полномочиями по организации проверок качественного состояния земель и функционального зонирования городов и других поселений, внесению предложений о консервации земель. Они также имеют право принимать меры к устранению нарушений земельного законодательства, участвуют в согласовании градостроительной документации. Дополнительно к этому Росземкадастр специально уполномочен контролировать соблюдение отдельных требований земельного законодательства: режим использования земель в соответствии с целевым назначением, недопущение самовольного занятия земельных участков. Он также следит за своевременной рекультивацией нарушенных земель, своевременным и качественным выполнением мероприятий по улучшению земель, предотвращению и ликвидации последствий эрозии почв и других негативных изменений, соблюдением сроков рассмотрения заявлений граждан о предоставлении им земельных участков, установлением и сохранностью межевых знаков. Руководитель Росземкадастра наделяется контрольными полномочиями по организации и осуществлению госземконтроля.

МПР России в дополнение к общим контрольным полномочиям контролирует соблюдение земельного законодательства в части охраны земель. В частности, Министерство контролирует выполнение природоохранных требований при отводе земель под все виды хозяйственной деятельности, соблюдение экологических норм при разработке новой технологии и материалов для обработки почв, требований по предотвращению захламления земель, загрязнению почв сточными водами,'минеральными удобрениями, токсичными и радиоактивными веществами, соблюдение режима использования особо охраняемых земель, выполнение мероприятий, по предотвращению порчи и уничтожения плодородного слоя почвы и др. Департамент санэпиднадзора Минздрава России осуществляет государственный контроль за соблюдением санитарного законодательства при использовании земельных участков. В частности, государственный контроль за соблюдением санитарного законодательства при использовании земельного участка, установлении охранных, санитарно-защитных, оздоровительных и рекреационных зон, при проектировании и эксплуатации предприятий по использованию, переработке и захоронению радиоактивных, токсичных материалов и отходов производства, за

предотвращением загрязнения земель возбудителями паразитарных и иных заболеваний. Компетенция Госстроя России распространяется на земли городских и сельских поселений. Перед ним

ставятся задачи по осуществлению контроля за соблюдением земельного законодательства при всех видах градостроительной деятельности, включая контроль за соблюдением норм и правил планировки и застройки, предотвращению самовольного строительства, сноса зданий и сооружений, установленного порядка использования территорий с особым режимом градостроительной деятельности1.

На уровне субъектов РФ по мере необходимости могут создаваться органы государственного земельного контроля. Они осуществляют госземконтроль в рамках своей компетенции только на территории соответствующего субъекта РФ. К примеру, Государственная земельная инспекция Московского земельного комитета контролирует использование и охрану земель в г. Москве, профилактику, выявление и устранение нарушений земельного законодательства на территории города.

Взависимости от целей и времени государственного контроля относительно контролируемого действия различают: предупредительный, текущий и последующий государственный контроль.

Предупредительный контроль осуществляется на этапе проектирования и планирования деятельности, связанной с использованием земель и воздействием на состояние земель, и нацелен на предупреждение возможных нарушений земельного законодательства в процессе реализации проекта. К видам предупредительного контроля относятся различного рода государственные экспертизы, лицензирование видов деятельности и сертификация используемых в хозяйственной деятельности технических средств, технологий и веществ.

Впроцессе реализации деятельности, связанной с землепользованием и воздействием на состояние земель, осуществляется текущий контроль. Его задача — регулярные проверки хозяйственной и иной деятельности на предмет ее соответствия требованиям земельного законодательства и условиям

http://www.natahaus.ru/

специально уполномоченный орган государственного земельного контроля не вносит достаточной ясности в этот вопрос, хотя и устанавливает элементарную связь' между государственным и производственным земельным контролем. В остальном в силу различных причин эти вопросы пока не привлекают внимания ни в теории права, ни в практике его применения. Однако на самом деле вопрос о соотношении различных форм контроля, взаимных правах и обязанностях органов, организаций и граждан имеет важное значение и напрямую связан с разработкой эффективной защиты конституционных прав и интересов граждан, обеспечением реализации законодательства.

§ 2. Государственный инспекционный контроль

Вцелях обеспечения соблюдения земельного законодательства, условий индивидуальных документов, удостоверяющих права и обязанности отдельных землепользователей, в процессе землепользования предусмотрено проведение государственного инспекционного контроля в области использования и охраны земель. По своей сути инспекционный контроль ориентирован на выявление правонарушений, т.е. является своего рода мерой обеспечения принудительного исполнения законодательства. Государственный инспекционный контроль проводится в форме инспекционных проверок, предпринимаемых систематически в соответствии с планом работы специально уполномоченных органов либо по мере необходимости, в том числе по заявлениям и жалобам граждан.

Впроцессе инспекционного контроля проверяются документация, имеющая отношение к землепользованию, в том числе связанная с воздействием на состояние земель, технические средства, технологии, используемые химические вещества и препараты, а также проводятся необходимые замеры земельных участков и анализы почв. Инспекционные проверки могут касаться деятельности государственных и муниципальных органов, скажем, по предоставлению и изъятию земель, регистрации прав на земельные участки и сделок с ними, по проведению конкурсов и аукци-

2. Государственный инспекционный контроль

113

онов. В процессе инспектирования проверяются содержание и формы документов, сроки рассмотрения заявлений, соблюдение других процессуальных требований.

По результатам проверок органами, осуществляющими государственный земельный контроль, готовятся ежегодные отчеты по районам и субъектам РФ. В отчетах отражается количество проверок по отдельным землепользованиям, количество выявленных правонарушений, площади деградированных земель, количество случаев нерационального использования земель, использования земель не по целевому назначению, нарушение режима особо охраняемых территорий и другие нарушения1.

Учитывая, что инспекционный контроль связан с применением принудительных мер исполнения земельного законодательства, доступом к информации землепользователей и государственных органов, распространение которой может нанести ущерб их правам и интересам, предусматривается его проведение только наделенными инспекционными полномочиями должностными лицами органов госземконтроля с соблюдением необходимой иерархии. Инспекционные проверки могут также проводиться общественными инспекторами, полномочия которых должны быть подтверждены удостоверениями установленного образца2.

Для осуществления инспекционного контроля инспектора наделяются необходимыми полномочиями. В частности, они имеют право беспрепятственно при предъявлении служебного удостоверения посещать предприятия, организации, учреждения, в том числе в установленном порядке военные объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, получать для ознакомления документы, результаты анализов' и другие материалы. Они также вправе запрашивать и получать бесплатно от министерств и ведомств статистическую отчетность о состоянии земельного фонда. Для обследований земельных участков, проверок выполнения мероприятий по охране земель к инспекционной работе могут привле-

1См. Инструкцию о порядке работы госземинспекторов по привлечению физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности за нарушение земельного законодательства, утв. приказом Роскомзема от 18 февраля 1994 г. № 18 //

БНА. 1994. № 7. С. 3.

2Образец удостоверения внештатного общественного инспектора по использованию и охране земель установлен Инструкцией о порядке работы госземинспекторов по привлечению физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности за нарушение земельного законодательства, утв. приказом Роскомзема от 18 февраля 1994 г. № 18 (с изм. и доп.).

Глава 7. Государственный земельный контроль § 3. Мониторинг земель

каться специалисты. При выявлении правонарушений государственные инспектора имеют право по своему усмотрению в зависимости от тяжести совершенного правонарушения принимать меры, направленные на их прекращение, включая приостановление хозяйственной и иной деятельности, и устранение их последствий, включая применение мер юридической ответственности.

Если в действиях правонарушителя имеются признаки дисциплинарного проступка, уголовного преступления или административного правонарушения, рассмотрение которых не входит в компетенцию инспектора, то он может направить дело в соответст- -вующую инстанцию.

На инспекторов возлагается обязанность своевременно применять меры к нарушителям земельного законодательства. В случае необходимости они имеют право обращаться в органы внутренних дел за

http://www.natahaus.ru/

оказанием^помощи по пресечению действий правонарушителей, препятствующих законному выполнению инспекционных функций. Учитывая известную опасность выполняемой работы, инспекторам госземконтроля разрешается в установленном порядке ношение огнестрельного оружия.

Стороны, участвующие в госземконтроле, несут взаимную ответственность. Предусмотрено, что должностные и физические лица, препятствующие государственному контролю за состоянием, использованием и охраной земель, применяющие ' угрозы насилия и насильственные действия по отношению к государственным инспекторам, несут установленную законодательством ответственность. В свою очередь должностные лица, осуществляющие госземконтроль, несут ответственность за своевременное принятие мер к нарушителям земельного законодательства, а также за объективность материалов проведенных проверок.

Действия инспекторов могут быть оспорены в порядке обращения с жалобами на их действия и решения вышестоящему должностному лицу или в суд.

§ 3. Мониторинг земель

Принятие адекватных и эффективных управленческих решений по соблюдению земельного законодательства зависит от наличия точных научно обоснованных данных о качественном состоянии земель и происходящих в них изменениях. Источником получения таких данных является мониторинг земель. Мониторинг —

преимущественно техническая и информационно-аналитическая работа, связанная с применением технических средств контроля за состоянием земель, взятием проб почв и проведением почвен-но- геоботанических обследований, анализов и измерений химического и биологического состава почв, их физического состояния. Это — одновременно мера предупредительного, текущего и последующего контроля. Его данные используются для вынесения решений о возможном размещении того или иного объекта, определении разрешенных видов землепользования и тем самым служат предупреждению такого землепользования, которое способно привести к ухудшению земель. Постоянные обследования почв позволяют контролировать процесс землепользования и тем самым выполнять задачи текущего контроля. Мониторинг также фиксирует отклонения от разрешенного поведения, тем самым выявляя правонарушения, связанные с загрязнением, заражением и иными видами деградации земель, а данные мониторинга служат доказательством при привлечении нарушителей к ответственности.

Помимо задач по выявлению изменений состояния земель, оценки и прогноза мониторинг обеспечивает научно обоснованной информацией государственные органы и других заинтересованных лиц, которая затем используется для ведения государственного земельного кадастра, организации землепользования и проведения землеустройства. Сведения мониторинга также служат источником информации для граждан о состоянии окружающей среды в части состояния земель (ст. 67 ЗК).

Смысл мониторинга заключается в слежении за динамикой процессов, происходящих в почвах, в целях выявления причин и источников негативных изменений, принятия научно обоснованных решений по совершенствованию земельного законодательства, внесению необходимых корректировок в правовой режим земель и порядок землепользования.

Государственный мониторинг может быть федеральным, региональным и локальным в зависимости от целей наблюдения и наблюдаемой территории. На федеральном уровне осуществление мониторинга земель возложено на Госземкадастр, Росгидромет и МНР России при участии заинтересованных министерств и ведомств.

Мониторинг земель — составная часть мониторинга за состоянием окружающей природной среды и входит в Единую государственную систему экологического мониторинга (ЕГСЭМ). Помимо

116

Глава 7. Государственный земельный контроль

мониторинга земель в ЕГСЭМ входит мониторинг состояния других природных объектов, осуществляемый различными федеральными министерствами и ведомствами. Общее руководство ЕГСЭМ выполняет МПР России1.

Мониторинг ведется на всей территории РФ по отношению к любым земельным участкам независимо от форм собственности, целевого назначения и характера использования. Это означает, что сотрудники государственной службы мониторинга имеют право проводить необходимые замеры и обследования там и тогда, где и когда это предусмотрено, а собственники и землепользователи не имеют права препятствовать этим действиям.

В содержание мониторинга входит выполнение наблюдений по нескольким направлениям. В процессе мониторинга изучаются процессы, связанные с изменением плодородия почв (опустынивание, развитие эрозии, потеря гумуса, заболачивание, засоление), зарастанием сельскохозяйственных земель сорняками и кустарником, загрязнением земель пестицидами, тяжелыми металлами и другими веществами. Наблюдение также ведется за процессами образования оврагов, оползней и другими природными явлениями, состоянием земель, занятых хозяйственными объектами, включая места захоронения токсичных промышленных отходов и радиоактивных материалов2.

Полученные результаты накапливаются в архивах и базах данных автоматизированной информационной системы, ежегодно обобщаются и используются для подготовки ежегодного Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в РФ3.

http://www.natahaus.ru/

§ 4. Государственные .экспертизы и другие меры контроля

Целям предупреждения возможных нарушений физическими и юридическими лицами законодательства в процессе хозяйственной и иной деятельности, недопущения деградации и ухудшения

1См. постановление Совета Министров — Правительства РФ от 24 ноября 1993 г. № 1229 «О создании Единой государственной системы экологического мониторинга» // САПП РФ. 1993. № 48. Ст. 4661.

2См. Положение о сертификации средств и измерений, программно-аппаратных средств и продукции государственного земельного кадастра, землеустройства и мониторинга земель, утв. приказом Роскомзема от 12 августа 1996 г. № 79.

3Требования и порядок проведения мониторинга земель определены в Положении о мониторинге земель в Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 15 июля 1992 г. № 491 // САПП РФ. 1992. № 4. Ст. 183.

§ 4. Государственные экспертизы и другие меры контроля

качества земель служат такие меры государственного земельного контроля, как государственные экспертизы проектов и лицензирование отдельных видов деятельности.

Механизм экспертиз призван определить на этапе планирования проекта, будет ли обеспечено исполнение требований законодательства в процессе его реализации. Такой подход основан на понимании того, что предупреждение правонарушений и их негативных последствий всегда связано с меньшими издержками, чем их устранение.

Проведение экспертиз проектов как механизм предупредительного контроля особенно за хозяйственной деятельностью получает в настоящее время широкое распространение. Нередко особенно в случаях осуществления крупных хозяйственных мероприятий — строительства промышленных объектов, разработки и утверждения градостроительной документации, программ развития отраслей экономики, освоения месторождений, других видах природопользования, проект подвергается нескольким государственным экспертизам. По отношению к сложным многокомпонентным проектам, которые реализуются в несколько этапов, экспертизы могут проводиться на каждом этапе и по отдельным компонентам.

В тех случаях, когда проект связан с предоставлением и использованием земельного участка, предусматривается проведение государственной экспертизы землеустроительной документации. Объектом экспертизы выступают программы, схемы и проекты в части использования земельного участка. Это — своего рода ведомственная, отраслевая экспертиза, проведение которой возложено на Росземкадастр, его территориальные органы.

Государственная экспертиза землеустроительной документации проводится по каждому проекту при решении вопросов о размещении промышленных и иных объектов, строительстве новых объектов на предоставленном земельном участке, проведении межеваний земельных участков, в том числе в процессе разработки проектов черты поселений, зонировании в городах, подготовке генеральной схемы землеустройства территории РФ, схем землеустройства территорий субъектов РФ, муниципальных образований, проектов внутрихозяйственного и территориального землеустройства. Проекты и иные документы оцениваются на предмет соответствия землеустроительной документации исходным данным, техническим условиям и требованиям, включая требования по обеспечению рационального использования и охраны земель.

118

Глава 7. Государственный земельный контроль

Соответствие документации требованиям земельного законодательства проверяется также в процессе экологической экспертизы, задача которой — предупредить возможные неблагоприятные воздействия планируемой деятельности на окружающую природную среду, в том числе землю. Землепользование по проектам, не прошедшим экологическую экспертизу или получившим отрицательное заключение, подлежит приостановлению по решению должностных лиц госземконтроля1.

Соотношение землеустроительной и экологической, равно как и других, экспертиз недостаточно ясно определено законодательством. В частности, ни Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»2, ни земельное законодательство не определяют, в какой последовательности должны проводиться соответствующие экспертизы. Известно лишь, что землеустроительный проект подлежит экологической экспертизе3. Однако неясно, должна ли государственная экспертиза землеустроительной документации предшествовать экологической и должны ли документы предшествующих экспертиз быть рассмотрены последующими экспертизами. Наконец, остается нерешенным вопрос о том, что делать, если одна экспертная комиссия дает положительную, а другая отрицательную оценку. Законодательство либо вообще не дает разъяснений на этот счет, либо содержит расплывчатые формулировки. Статья 29 Градостроительного кодекса РФ, например, предусматривает, что заключение органа государственной экспертизы градостроительной и проектной документации должно быть основано на заключениях государственной экологической экспертизы, комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, специально уполномоченных органов охраны памятников культуры, управления государственным фондом недр и др.

Своего рода мерой косвенного предупредительного контроля за землепользованием является механизм регистрации пестицидов и агрохимикатов, применяемых при землепользовании. При помощи

§ 4. Государственные экспертизы и другие меры контроля

119

1 См. Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской

http://www.natahaus.ru/

Федерации.

2СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556; 1998. № 16. Ст. 1800.

3См. Положение о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства, утв. постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 28 января 1993 г.

№ 77 // САПП РФ. 1993. № 6. Ст. 483; СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4808; 1996. № 28. Ст. 3383; 1999. № 21. Ст. 2625. • «.

регистрации обеспечивается соблюдение требований земельного законодательства по недопущению порчи и других видов загрязнения земель, предупреждение нарушений земельного законодательства в части охраны земель от неблагоприятных воздействий.

В соответствии с установленным порядком в данной области пестициды и агрохимикаты, поступающие в оборот, подлежат регистрации в Государственном каталоге пестицидов и агрохимикатов. Регистрация означает, что их последующее применение при землепользовании разрешено1. Регистрации предшествует проведение государственной экологической, токсиколого-гигиенической экспертизы пестицидов и агрохимикатов.

Регистрация действует максимально 10 лет и удостоверяется регистрационным свидетельством. Зарегистрированные пестициды и агрохимикаты применяются при помощи специальной техники и оборудования.

1 См. Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» // СЗ РФ, 1997. № 29. Ст. 3510.

1. Понятие земельно-правовой сделки

121

Глава 8

ЗЕМЕЛЬНО-ПРАВОВЫЕ СДЕЛКИ

§ 1. Понятие земельно-правовой сделки

Реформирование отношений собственности на землю, введение права частной и муниципальной собственности наряду с государственной поставили перед теорией права и практикой его применения сложную задачу по определению содержания правомочий распоряжения землей, способов и процедур отчуждения земель и передачи иных прав на земельные участки.

В соответствии с Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»1 провозглашено право граждан и юридических лиц — собственников земельных участков продавать, г|ередавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями. Граждане также имеют право образовывать общую совместную или общую долевую собственность путем добровольного объединения принадлежащих им земельных участков. Граждане и юридические лица могут передавать находящиеся в их собственности земельные участки в пользование, добровольно отказываться от них, передавать их в собственность других лиц на праве ренты, передавать свое имущество в доверительное управление и совершать другие сделки. Государственные органы получили право отчуждать государственную собственность в порядке приватизации земель, а также предоставлять гражданам и юридическим лицам земельные участки в аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование. Участник долевой собственности в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения может по своему усмотрению продать, подарить, обменять, завещать, отдать

1 САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4191.

в залог, внести в уставный (складочный) капитал юридического лица свою долю, передать ее в доверительное управление. Совершение сделок допускается в той мере, в какой это разрешено законом, и по отношению к тем земельным участкам, которые не исключены из оборота и не ограничены в обороте (ст.

260 ГК, ст. 27 ЗК).

Вэтих условиях в законодательстве и теории права второе рождение получает понятие «институт сделки» как правоотношения, в рамках которого реализуются правомочия по распоряжению собственностью. Разработка этого института находится на стадии формирования, оставляя дискуссионными немало вопросов.

Общее, довольно лаконичное определение сделки дано в Гражданском кодексе РФ. Статья 153 ГК относит к сделкам «действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей». ГК не приводит перечня видов сделок, что дает возможность довольно широко трактовать понятие сделки. В этом широком смысле к сделкам могут быть отнесены любые действия граждан и юридических лиц, в результате которых все гражданские права и обязанности по поводу того или иного объекта или их часть передаются другому лицу, либо права и обязанности данного лица по отношению к данному объекту изменяются или прекращаются.

Наряду с общим определением ГК устанавливает дополнительные признаки сделки, которые позволяют очертить круг действий, подпадающих под понятие сделки.

Прежде всего, сделки — только те действия, субъектами которых являются граждане и юридические лица. Субъектами сделок могут быть органы государственной власти, которые в соответствии со ст. 125 ГК имеют право от имени РФ и субъектов РФ своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности. Подобное право предусмотрено и для органов местного

http://www.natahaus.ru/

самоуправления. Вместе с тем Для квалификации действия организации как сделки важно признание организации юридическим лицом. Государственные организации и учреждения, не обладающие статусом юридического лица, либо общественные организации, создаваемые без права юридического лица, не имеют права совершать земельно-правовые сделки до тех пор, пока права по их совершению не будут им доверены либо не указаны в законе, ином акте уполномоченного государственного органа или органа местного самоуправления.

122

Глава 8. Земельно-правовые сделки

Для признания действия сделкой необходимо соблюдение и других условий. Сделкой может быть признано действие, которое совершается при наличии равенства, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон (ст. 2 ГК). Соответственно установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей в принудительном порядке либо в порядке административного или властного подчинения не относятся к сделкам. Принудительный порядок прекращения гражданских прав и обязанностей по отношению к земельным участкам следует отличать от обязательного. В последнем случае речь идет об обязательном отчуждении земельного участка как особой разновидности сделки куплипродажи, установленном Законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Обязательное отчуждение применяется в случаях, когда размер общей площади земельных участков сельскохозяйственных угодий на территории одного административно-территориального образования, находящийся в собственности гражданина, его близких родственников и юридических лиц, где такие граждане обладают более 50% капитала, превышает установленные максимальные размеры. Также обязаны продать свою земельную собственность иностранные граждане, лица без гражданства, юридические лица, где 50% капитала уставного фонда принадлежит иностранным гражданам или иностранным юридическим лицам, учитывая, что такие субъекты могут обладать земельными участками этой категории только на праве аренды. Обязательное отчуждение должно быть произведено собственником любому лицу в течение года с момента возникновения права собственности. При невозможности заключения сделки в течение этого периода земельный участок или земельная доля должны быть приобретены субъектом РФ либо органом местного самоуправления.

Характерным признаком сделки являются воля и взаимный интерес сторон в установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей (ст. 1 ГК). Этот интерес может выражаться в желании одной стороны получить денежную или иную компенсацию за передаваемые ей права и обязанности другой стороне. Такой интерес может носить и иной нематериальный характер, к примеру, если речь идет о дарении.

И наконец, сделки совершаются только по поводу имущества. Действия с объектами, не признаваемыми имуществом, не относятся к сделкам. Гражданское законодательство делит имущество на две группы — движимое и недвижимое. Статья 130 ГК относит

§ 1. Понятие земельно-правовой сделки

123

земельные участки к недвижимым вещам (недвижимому имуществу, недвижимости). Земельно-правовые сделки — действия граждан и юридических лиц по установлению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей по поводу земли как природного объекта и недвижимого имущества. Объектами земельно-правовых сделок выступают права граждан и юридических лиц на индивидуально-обособленные земельные участки, находящиеся в их собственности либо принадлежащие им на других титулах, — пожизненном наследуемом владении, бессрочном или срочном пользовании, аренде. Объектами сделок могут быть также права на земельные участки, закрепленные за государственными или муниципальными органами. В этом случае виды и возможности совершения сделок ограничены и осуществляются в соответствии с установленной административной процедурой. Земельно-правовые сделки совершаются в соответствии с действующими процессуальными требованиями. Так, земельно-правовая сделка купли-продажи земли заключается только в письменной форме и оформляется договором продажи недвижимости (ст. 550 ГК), в необходимых случаях сопровождаемым соответствующим государственным решением.

Некоторые земельно-правовые сделки по отношению к земельным участкам, находящимся в государственной или муниципальной собственности, требуют совершения со стороны собственника целого ряда процессуальных действий. В различных случаях они включают подготовку технической документации по предоставляемым земельным участкам, решения о проведении торгов, о предоставлении земельного участка.

Так же как и применительно к другим видам сделок, земельно-правовые сделки могут быть возмездными и безвозмездными.

В зависимости от объема передаваемых гражданских прав и обязанностей на земельные участки земельноправовые сделки можно разделить на две группы:

сделки, связанные с передачей всех правомочий собственности и отчуждением земельного участка, сделки, в результате которых передается часть правомочий собственности.

К первой группе относятся такие виды сделок, как купля-продажа права частной собственности на земельный участок, мена, дарение, различные формы приобретения права частной собственности на