Курс общего административного права / Том 1 / 5-4
.htmwww.refua.narod.ru // Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. Т.I 5-4 //
Украинская Баннерная Сеть
// // //
[ Назад ] [ Домой ] [ Вверх ] [ Следующий ]
Глава 5. Административное право как отрасль права. Предмет и метод административного права § 4. Новые подходы к пониманию сущности и структуры современного административного права1 Современное административное право как правовая отрасль и соответствующая область российского законодательства переживает период интенсивного развития, в процессе которого уточняется предмет правового регулирования, реформируются практически все его институты и сама система. Наука административного права пытается обобщить происходящие изменения, сформулировать новые положения, обосновать и предложить направления дальнейшего реформирования. Заметный интерес ученых вызывают сегодня главнейшие проблемы административного права, среди которых можно выделить следующие:
1) предмет административного права и построение его системы;
2) "семейство" административных (управленческих) наук;
3) организация и функционирование исполнительной ветви государственной власти: структурные проблемы организации системы исполнительной власти; новые цели, задачи
Осознавая особую сложность реформирования современного российского административного права и изменения его структуры, автор считает, что потребуются долгие годы исследовательской, административно-политической и законотворческой работы, прежде чем административному праву будет придан новый вид и оно будет иметь новую структуру, адекватную уровню развития современного административного и других отраслей публичного права.
>>>300>>>
и функции публичного управления; преобразование в системе исполнительной власти, в ее структуре и методах деятельности; установление (или разграничение) компетенции ее органов;
4) защита прав и свобод гражданина и человека; усиление судебного контроля за исполнительной властью (административная юстиция);
5) законодательное регулирование государственной и муниципальной службы;
6) формы и методы деятельности органов исполнительной власти (правовые акты управления и административные договоры);
7) юрисдикционная деятельность государственных и муниципальных органов;
8) развитие законодательства об административном процессе1.
Указанные проблемы административного права обусловливают целесообразность проведения дискуссии о новых подходах к определению сущности и структуры. В специальной литературе последних лет проблеме реформирования административного права посвящено немало интересных и важных материалов (статей, книг, обзоров)2; особо можно выделить новые идеи и предложения К. С. Вельского, посвятившего немало работ предмету и системе современного административного права3.
1 Обсуждению этих и других проблем административного права были посвящены первые Лазаревские чтения. См.: О некоторых актуальных проблемах административного права (по материалам Лазаревских чтений) // ГиП. 1997. № 6. С. 5—33.
2 См., например: Бахрах Д. Н. Важные вопросы науки административного права // ГиП. 1993. № 2. С. 37—45; Манохин В. М., Конин Н. М. Концепция программы курса административного права // ГиП. 1993. № 5. С. 52—68; Тихомиров Ю. А., Ноздрачев А. Ф., Пронина В. С., Хангелъдыев Б. Б., Терещенко Л. К., Петухов В. Н. Концепция развития административного законодательства // Правовая реформа: концепция развития российского законодательства. М., 1995. С. 42—70; Юсупов В. А. Актуальные проблемы административного права // СГП. 1991. № 11. С. 35—41.
•' См.: Вельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995; Он же. К вопросу о предмете административного права // ГиП. 1997. № 11. С. 14—21; Ом же. О системе административного права // ГиП. 1998. № 3. С. 5—11.
>>>301>>>
4.1. Традиционное определение предмета административного права. Понятие административного права и его предмет Административное право представляет собой систему правовых норм, которые:
- регулируют отношения в сфере организации и функционирования публичного управления (государственного управления, местного самоуправления), в области действия органов исполнительной власти (организация и система управления, формы и методы осуществления управленческих действий и т. д.);
— определяют порядок совершения управленческих действий и соответствующих управленческих процедур;
— гарантируют общественный порядок и общественную безопасность;
— устанавливают виды административного принуждения за отрицательные результаты управления, неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, а также ответственность за совершение правонарушений в различных областях управления (ответственность органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а также административная ответственность физических и юридических лиц);
— обеспечивают права, свободы и законные интересы как граждан, так и юридических лиц.
Административное право изучает административное законодательство, регламентирующее отношения в области публичного управления, взаимоотношений различных органов государства и местного самоуправления, а также в сфере совершения действий (принятия решений) по отношению к гражданам, общественным объединениям, организациям. За совершенные правонарушения в сфере управления и за нарушения установленного порядка управления законодательством устанавливается административная ответственность или применяются другие меры административного принуждения.
Непременным условием существования современного административного права является наличие хорошо структурированной и отлаженно функционирующей системы государственного Управления; административное право представляет собой специальные правовые основы управления и управленческой деятельности. Общеизвестно, что государственное управление осуществляется в любом государстве, т. е. там, где существует государственная власть, обязательно реализуется и деятельность по
>>>302>>>
управлению. Административное право разных стран имеет различное содержание, форму и систему1. При этом следует помнить, что административное право — продукт европейского континентального правового развития и в первую очередь — французского и немецкого административного права. Так называемая английская правовая система (англосаксонская) значительно отличается от континентального права, так как в Англии и США только в последние десятилетия наблюдаются признаки выделения административного права из права гражданского. В США, например, преобладает мнение, что административное право касается только деятельности управленческих органов и судебного расследования административных действий, т. е. оно регулирует полномочия и порядок деятельности административных учреждений, контроль судов над администрацией, детально регламентирует все аспекты взаимоотношений частных лиц и административных органов2.
Начало развитию административного права на европейском континенте положили два основополагающих правовых нововведения3: 1) установление принципа разделения властей; 2) правовая регламентация государственного управления (регламентация правовым путем управленческой деятельности, т. е. установление форм управления, порядка издания правовых актов управления, возможности обжалования действий чиновников и пр.).
Следует признать бесспорным мнение К. С. Вельского о том, что административное право существовало, существует и будет существовать в "двух "данностях" — в сфере государственного управления и в сфере общественного (полицейского) порядка"4
1 См., например: Административное право зарубежных стран: Учеб. пособие / Под ред. А. Н. Козырина. М., 1996. - См. там же. С. 4—5.
•' В западноевропейской административно-правовой литературе анализируется теория, согласно которой общее административное право существует на "трех основах" (так называемая "трихотомия" административного права): 1) процесс управления; 2) положения о сборах (пошлинах, налогах); 3) социальный кодекс. Данная теория, по мнению германского ученого X. У. Рихтера, окончательно сформировалась в Германии с вступлением в силу Закона об административном процессе, Положения о налогах и сборах, а также Социального кодекса. См, например: Richter H. U. Die Trichotomie des Allgemeinen Verwaltungsrechts. Frankfurt; M, 1996. S. 1—6. 4 Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 17.
>>>303>>>
и что "связь этих двух частей административного права, несмотря на автономный характер каждой, органична и несомненна: управленческое право регламентирует государственно-управленческие отношения, полицейское право — их особую разновидность: отношения в сфере общественного порядка или полицейские отношения"1. Эти выводы, безусловно, верны, особенно тогда, когда мы прослеживаем историю развития административного права в западноевропейских странах на протяжении последних трех столетий.
Вместе с тем современный уровень и перспективы развития административного законодательства2, а также новые достижения административно-правовой науки позволяют внести определенные коррективы в вышеуказанные выводы. В качестве главных новых частей общего административного права можно назвать управленческий процесс и административную юстицию (административное судопроизводство или административный процесс). Тогда административное право приобретает совсем иной, демократический смысл, так как речь идет об установленной законом системе органов исполнительной власти (публичного управления), порядке совершения управленческих действий, управленческих процедурах, административных договорах (т. е. управленческий процесс) и порядке рассмотрения судом "административных" споров граждан и органов публичной власти, органов государственного управления и их должностных лиц (административный процесс в узком смысле слова). Если административное право включает в себя полицейское право, то оно не может не включать в свою структуру и административный процесс, призванный обеспечить гражданам правовую защиту от неправомерных (или нарушающих права и свободы граждан)
1 Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 17—18.
2 О концепции развития административного законодательства см.: Тихомиров Ю. А., Ноздрачев А. Ф., Пронина В. С., Хангелъдыев Б. Б., Терещенко Л. К., Петухов В. Н. С. 42—70. Делая общие выводы, авторы этой концепции рассматривают следующие проблемы: 1) современное состояние административного законодательства и тенденции его развития (сюда входят и ближайшие задачи развития административного законодательства); 2) развитие законодательства об органах исполнительной власти; 3) законодательство о государственной службе; 4) изменения в законодательстве об управлении экономикой; 5) законодательство в межотраслевых сферах; 6) законодательство в сфере социально-культурного развития.
>>>304>>>
действий субъектов, реализующих "полицейские" функции; это является важнейшим требованием современной правовой государственности.
В связи с этим можно сделать вывод о том, что административное право не стоит ограничивать двумя сферами — "управленческой" и "полицейской" (хотя они, несомненно, занимают важнейшее положение в системе административного права). Административное право неизмеримо шире: оно нормативно определяет публичное управление, устанавливает административный порядок и соответствующий правовой режим, за нарушение которого и предусматривается ответственность, оно исследует все, что происходит в сфере государственного управления. Административное право в определенных пределах и в конкретном объеме регламентирует в правовых установлениях порядок и процедуру управления. При этом мы считаем нецелесообразным пытаться выяснить пределы, в которых административное право регулирует управленческие отношения, ибо эта отрасль права включает не только нормы административного законодательства, но и практику управления, во многих случаях лишенную правового регулирования либо полностью, либо в известных пределах.
Обобщая сказанное, следует отметить, что административное право изучает правоотношения, возникающие в области управления, и в качестве главного объекта изучения имеет управление (государственное управление) и все отношения, связанные с управлением. Административное право — это, по сути, правовая оболочка управления, управленческой деятельности, процесса управления и его организации (структуры).
Административное право — это одна из крупнейших отраслей отечественного права, представляющая собой совокупность правовых норм, которые регулируют определенную и весьма масштабную сферу общественных отношений. Эти отношения, как правило, являются управленческими; они имеют специфику и качественно однородны (т. е. характеризуются управленческим, организационным, волевым, властным и прочими началами). Таким образом, управленческие отношения обусловливают абсолютную необходимость административного права. Существует и иная точка зрения, согласно которой в административно-правовой действительности формируются охватываемые административным правом общественные отношения, которые подразделяются на государственно-управленческие и
>>>305>>>
полицейские1. Следовательно, государственно-управленческие отношения, возникающие в сфере государственного управления, регулируются нормами права, которое можно назвать управленческим правом2, являющееся подотраслью административного права3. Особенностью управленческого права в данном случае является то, что его нормы регламентируют отношения, в которых одной из сторон всегда выступает орган государственного управления (исполнительной власти) или должностное лицо. Однако, если следовать этой логике, то для "полицейских отношений", обладающих по сравнению с отношениями "управленческого права" более высокой степенью подчиненности, иерархичности, принудительности, властности и т. п., также должно быть характерно наличие в качестве субъекта отношения должностного лица, выступающего от имени государства или государственного органа. Таким образом, с точки зрения указанных критериев полицейские и управленческие правоотношения не отличаются друг от друга.
В основу разграничения отраслей права юридическая наука издавна кладет предмет правового регулирования4, т. е. круг общественных отношений, регулируемых нормами той или иной отрасли права. Каждая отрасль права имеет специфический предмет правового регулирования. Общественные отношения, которые могут иметь комплексное правовое регулирование, как правило, характеризуются следующими чертами:
1) необходимость правовой регламентации отношений с целью обеспечения решения публичных (общественных) задач и выполнения функций органов публичной власти (например, выполнение функций государства государственными служащими, применение мер административной ответственности к лицам, совершившим административные правонарушения);
1 См.: Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 75.
2 См. там же.
3 Об управленческом праве как подотрасли административного права см.: Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 74—83. Аргументируя выделение в административном праве в качестве его подотрасли управленческое право, автор указывает, что на его основе возникают внутриаппаратные, т. е. внутриорганизационные, отношения, а также внешнеуправленческие отношения, сторонами которых выступают аппарат управления и граждане.
См., например: Синюков В. Н., Григорьев Ф. А. Правовая система: Вопросы правореализации. С. 86—87.
II Ш г~ Г **>• Старилов.
>>>306>>>
2) взаимосвязанность и наличие общих черт и характерных особенностей (например, в административном праве выделяются отношения по поводу управления, т. е. последнее является ядром всех других отношений, вокруг которого и формируются многочисленные связи и отношения);
3) стабильность и наличие определенных внутренних закономерностей (управление необходимо всегда; существуют типичные административно-правовые формы и методы управления);
4) потребность в осуществлении контроля за этими отношениями, а также за действиями или поведением субъектов права в конкретной сфере (например, осуществление судебного контроля за действиями должностных лиц, государственных и муниципальных служащих);
5) установление соответствующего правового режима реализации правовых норм (например, формирование административно-правового режима реализации функций государственного управления).
Административное право — это самостоятельная публично-правовая отрасль, которая упорядочивает общественные отношения, связанные с государственной административной деятельностью. Посредством этой отрасли права государство регулирует систему специфических однородных общественных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования исполнительной власти (в сфере государственного управления и местного самоуправления), в сфере реализации уполномоченными органами и должностными лицами управленческих функций. В данном случае функция государства состоит в формировании, реализации и развитии демократических начал в управлении, что предполагает также укрепление дисциплины, организованности и порядка. В регулировании общественных отношений нормами административного права потребность возникает тогда, когда государство стремится при помощи своих специфических средств воздействовать на формирование общественных отношений, предписывая или по крайней мере разрешая вмешательство в них государственных органов управления (органов исполнительной власти).
Под административным правом обычно понимают право "администрации" ("право управления", "управленческое право")-В этом смысле каждая страна, имеющая развитую правовую систему, обладает административным правом, ибо она обязательно располагает совокупностью норм, регламентирующих деятель-
>>>307>>>
ность администрации1. В механизме правового воздействия административному праву принадлежит особая роль, которая заключается в том, что оно выступает необходимым инструментом управления социальными процессами в обществе. Административное право входит в систему научных и учебных дисциплин, объединяемых термином "наука управления" ("управленческая наука"). Наряду с административным правом сюда входят также, например "теория государственного управления", "общее учение об управлении", "управленческая политика", "психология управления" и т. д.
Самое простое и правильное определение предмета административного права заключается в том, что эта отрасль права регулирует общественные отношения в области государстенного (публичного) управления2. Мысль о том, что в основу определения понятия административного права следует положить отношения, связанные с государственным управлением, проводится еще у основателя классической юридической догматики О. Май-ера, который отмечал, что административное право создает правовой порядок в отношениях между государством и гражданами, находящимися ниже по отношению к нему и сталкивающимися с ним в процессе его административной деятельности. Соответственно между гражданами и государством, по определению ученого, складываются отношения власти—подчинения.
В окончательной формулировке административное право — это отрасль права (система правовых норм), которая в целях выполнения задач и осуществления функций государства регулирует общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, а также в процессе внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности иных государственных органов.
Нормы административного права регулируют организацию и процесс управления, деятельность специальных органов и организаций, а также правовую защиту граждан от неправомерных
См.: Веделъ Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 55.
См.: Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. М., 1967. С. 8. Критику такого подхода к определению предмета администра-тивного права см.: Вельский К. С. Феноменология административного пРава. С. 4—9.
И*
>>>308>>>
действий этих органов и учреждений. Такое определение соответствует той правовой трактовке, согласно которой при делении права на отрасли следует исходить прежде всего из регулируемых общественных отношений (особый предмет правового регулирования). Кроме специфики предмета правового регулирования, административное право отличается от других отраслей права особым методом регулирования (юридическим своеобразием) и, следовательно, особенностями структуры, обусловленными, в свою очередь, специальным содержанием нормативного административного материала.
Характерной особенностью административного права Российской Федерации на современном этапе является создание условий для организации и эффективного функционирования органов исполнительной власти. Фактически административное право выступает в качестве юридической формы реализации задач, целей и полномочий, возлагаемых Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством на субъектов исполнительной власти. В силу своего социального назначения административное право приобретает особенности, присущие государственно-управленческой деятельности, и с этой точки зрения может рассматриваться как управленческое право.
Предметом административного права является широкий комплекс общественных отношений, складывающихся в связи с реализацией функций государственного управления, с осуществлением исполнительной и распорядительной деятельности органов управления и должностных лиц. Эти общественные отношения имеют сложный и комплексный характер, ибо, с одной стороны, управленческие отношения могут образовываться при осуществлении субъектами управления функций управленческой деятельности (например, подготовка и издание правового акта управления по конкретному вопросу), а с другой — они возникают и при нарушениях установленных административно-правовыми нормами правил поведения (например, при совершении санитарного правонарушения).
Предмет административного права можно определить исходя из следующих положений:
1) административное право регулирует управленческие отношения в соответствии с интересами государства и общества и направлено на охрану конституционных прав и свобод граждан; оно регламентирует отношения, возникающие в связи с выпол-
>>>309>>>
нением задач и функций государственно-управленческой деятельности и, следовательно, представляющие публичный (общественно-значимый) интерес. Поэтому в сферу воздействия административного права входят государственно-управленческие отношения по регулированию хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства в стране. Субъекты административного права, регулируя управленческие процессы, могут применять специфические для органов исполнительной власти методы, приемы и правовые средства;
2) административное право регулирует отношения между обеими сторонами государственно-управленческих отношений — управляющих и управляемых, которые складываются по поводу осуществления органами исполнительной власти возложенных на них управленческих функций;
3) административное право устанавливает виды и меры административного принуждения, используемого государством в целях предупреждения правонарушений, наказания виновных лиц за совершенные административные правонарушения, пресечения противоправных деяний и возмещения имущественного ущерба, причиненного правонарушениями. Административно-правовое регулирование имеет место лишь тогда, когда в правовых отношениях одна сторона выступает в качестве субъекта государственно-управленческой деятельности. Если же орган государственного управления совершает действия, которые не предусмотрены его компетенцией и не установлены нормативными правовыми актами, если он не использует властных распорядительных полномочий или принудительных механизмов и правовых инструментов, т. е. когда он находится практически в таком же правовом положении как и другой субъект, в отношении которого и направлены его действия, то в этом случае орган управления осуществляет деятельность, не относящуюся к сфере административно-правового регулирования. Следовательно, в данном случае этот орган управления не является субъектом административного права и потому не имеет соответствующего административно-правового статуса.
Управленческие отношения, регулируемые административным правом, многообразны. В зависимости от того, каковы особенности их участников (как правило, обязательным участником Управленческих отношений является тот или иной субъект
>>>310>>>
исполнительной власти), можно выделить следующие виды управленческих отношений1:
а) между субъектами исполнительной власти, один из которых подчинен другому, и при этом они находятся на различных организационно-правовых уровнях;
б) между субъектами исполнительной власти, которые не подчинены друг другу и находятся на одном и том же организационно-правовом уровне;
в) между органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления;
г) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными предприятиями, концернами, объединениями, учреждениями;
д) между органами исполнительной власти, осуществляющими функции надведомственного характера (стандартизация, статистика, метрология, сертификация, государственная отчетность, контроль и надзор) и государственными предприятиями;
е) между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;
ж) между субъектами исполнительной власти и коммерческими и некоммерческими организациями;
з) между исполнительными органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями;
и) между исполнительными органами местного самоуправления и коммерческими и некоммерческими организациями;
к) между исполнительными органами местного самоуправления и общественными объединениями;
л) между органами исполнительной власти и гражданами;
м) между исполнительными органами местного самоуправления и гражданами.
Таким образом, административно-правовые отношения возникают на почве управления, организации управления, управленческой деятельности органов управления, процесса управления, административного процесса, защиты прав и свобод граждан от неправомерных действий и решений органов управления (их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих). Принципиальный момент состоит в том, что административное
1 Такую классификацию проводит в учебнике административного права Ю. М. Козлов. См.: Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учеб. Ч. 1. Сущность и основные институты административного права. М., 1995. С. 21.
>>>311>>>
право — это совокупность правовых норм, которыми регулируется публичное управление в государстве, в муниципальных образованиях и других публичных институтах. Иными словами, административное право регулирует отношения не только в сфере государственного управления, но и сфере управления, осуществляемого на негосударственном уровне — местного самоуправления, а также управления в других публичных организациях и учреждениях. Известный германский ученый Р. Тома еще в 1910 г. указывал, что "административное право есть совокупность правовых норм, посредством которых осуществляется публичное управление в государстве, общине и объединении и при помощи которых регулируется социальное право всех находящихся в государстве политических общностей"1.
В отдельных случаях государство может передать свои государственно-властные полномочия общественным организациям или негосударственным организациями (таким, как общество охраны прав потребителей, частные нотариусы, аудиторские фирмы). Передача государственно-властных полномочий осуществляется на основе принятого законодательного акта, изданного правового акта управления или заключенного административного договора. В подобной ситуации негосударственные организации замещают органы государственного управления (органы исполнительной власти) в пределах государственно-властных полномочий.
В предмет административного права Российской Федерации также входят внутриорганизационные отношения в аппаратах органов представительной власти, суда и прокуратуры.
Суммируя сказанное, представим предмет административного права следующим перечнем отношений:
управленческие отношения, возникающие в рамках организации публичного управления (организационное административное право);
управленческие отношения, в рамках которых реализуются функции и полномочия органов исполнительной власти; отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти и органов публичного управления;
управленческие отношения, связанные с деятельностью исполнительных органов местного самоуправления и возникающие
1 Thoma R. Rechtsstaatsidee und Verwaltungsrechtswissenschaft // Jahrbuch des offentlichen Rechts der Gegenwart. Tubingen, 1910. Bd. IV. S. 196.
>>>312>>>
при осуществлении управленческого процесса (процесса управления), т. е. при издании правовых актов управления, заключении административных договоров, использовании других форм управленческих действий;
управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе функционирования субъектов представительной, судебной властей и прокуратуры1;
отношения, связанные с рассмотрением дел о защите прав и свобод граждан от действий и решений публичного управления (и их должностных лиц), нарушающих права и свободы граждан; судьи единолично рассматривают также дела об административных правонарушениях и жалобы на постановления иных юрисдикционных органов о наложении на лиц административных взысканий;
управленческие отношения, возникающие при реализации общественными организациями и иными негосударственными организациями делегированных им государством специальных государственно-властных полномочий по вопросам управленческой деятельности.
Общим признаком, объединяющим названные группы отношений в единое целое, является то, что в совокупности они составляют общественные отношения в сфере управления (исполнительной власти). Эти отношения регулируются не только правовыми нормами, которые содержатся в федеральных законах, но и в законодательных актах субъектов Российской Федерации и многочисленных подзаконных актах (положениях, инструкциях и т. д.).
В общем массиве административно-правовых отношений доминируют отношения, связанные с организацией и функционированием государственного и муниципального управления, публичной службы (государственной и муниципальной), т. е. с той сферой, в которой активно используются такие правовые механизмы и методы, как предписания, указания, контроль, надзор, управление, властное волеизъявление, подчиненность, верность долгу службы, односторонность волеизъявления, применение методов принуждения, использование в деятельности
1 О функциях управления в органах прокуратуры (понятии и сущности) и их классификации (информационно-аналитическая работа, прогнозирование и планирование, организация и руководство, контроль) см.: Смирнов А. Ф. Прокуратура и проблемы управления. М., 1997.
>>>313>>>
средств административно-правового принуждения и пр. Все эти отношения имеют управленческий характер и охватываются административно-правовым регулированием.
В системе общественных отношений административно-правового характера имеются и другие, весьма важные отношения, которые необходимы для создания целостного механизма правового регулирования административно-правовых отношений (например, общественные отношения, связанные с совершением должностных преступлений государственными или муниципальными служащими (эти отношения регламентированы нормами уголовного права); административная ответственность должностных лиц таможенных органов по таможенному праву (ст. 456 Таможенного кодекса РФ).
В зависимости от конкретных целей управленческие отношения можно подразделить на внутренние (внутриорганизаци-онные, внутрисистемные), связанные с формированием и функционированием самих управленческих структур, их подразделений и аппарата, и внешние, связанные с воздействием на объекты, непосредственно не входящие в механизм исполнительной власти.
4.2. Сущность административного права Административное право заключает в себе сущность правовых положений, которые специфическим образом действуют на управление и в сфере управления, а именно в области: 1) организации управления; 2) процесса управления. Это, однако, не означает, что административное право применимо только по отношению к органам управления и их деятельности; оно также регулирует отношения между управлением и гражданами и другими субъектами права; т. е. определяет права и обязанности граждан, но только по отношению к управлению и в сфере управления.
Общее административное право представляет собой систему общих норм, определяющих сущность административно-правового регулирования во всем его объеме и по отношению ко всем субъектам права и регулирующих четыре крупнейших блока отношений:
1) организационно-управленческое право, регламентирующее отношения в сфере общей организации управления и его осуществления в различных отраслях и сферах;
2) управленческий процесс, т. е. порядок совершения управленческих действий, установления управленческих процедур,
>>>314>>>
принятия и исполнения правовых актов управления (нормативных и индивидуальных), административный договор;
3) административный процесс (административное судопроизводство), т. е. судебная защита граждан от действий и решений органов публичной власти, нарушающих их права и свободы (рассмотрение судом жалобы гражданина на действия и решения органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих). Российская наука административного права определяет судебную защиту прав и свобод граждан от действий и административных актов, нарушающих права и свободы граждан, термином "административная юстиция";
4) административно-деликтное право, устанавливающее так называемые "административно-деликтные" (административно-юрисдикционные) отношения, т. е. отношения, которые возникают в процессе применения мер административного принуждения уполномоченными органами и должностными лицами к субъектам, нарушающим обязательные для всех правила поведения. Административно-деликтное право состоит из двух частей: материальное административно-деликтное право (например, установление административных взысканий) и процессуальное административно-деликтное право (например, порядок наложения административных взысканий на физических и юридических лиц, совершивших административные правонарушения). Административно-деликтные отношения (охранительные правоотношения) могут возникать также с целью предупредительного воздействия на различные субъекты права (например, меры административно-предупредительного характера) и с целью возмещения имущественного ущерба, причиненного правонарушениями.
Административно-деликтное право нельзя приравнивать к полицейскому праву или идентифицировать с ним. Думается, что формирующееся в системе правовых отраслей полицейское право — это лишь одна из важнейших частей организационно-административного права (задачи, структура, компетенция милиции или полиции и т. д.) и административно-деликтного права (применение должностными лицами мер административного принуждения, выполнение других юрис-дикционных функций). Административно-деликтное право — более широкий, более содержательный блок отношений по сравнению с правом полицейским. В нашей стране полицейское право можно определить как "милицейское право", т. е. как такую подотрасль административного права, которая регла-
>>>315>>>
ментирует отношения по организации и деятельности милиции в Российской Федерации.
Административное право содержит в качестве подотраслей кроме управленческого и полицейского (или "милицейского" права) и другие обширные сферы правового регулирования: экологическое, санитарно-эпидемиологическое, архитектурно-строительное, таможенное, налоговое, служебное право. "Полицейское право", как считает К. С. Вельский, призвано обеспечивать и защищать "общественный порядок". Однако едва ли возможно под термином "административное право" понимать только управленческое и полицейское право, даже если попытаться, как это делает К. С. Вельский, в самом широком смысле определить понятие "общественного порядка": "морально-правовое состояние общества, при котором компетентные органы исполнительной власти путем полицейского надзора обеспечивают безопасность и правомерное поведение граждан в общественных местах, свободное использование ими своих прав и свобод, а также обустройство общественных мест, благоприятствующее труду и отдыху граждан"1.
В истории развития административного права можно найти аналог современному "безграничному" толкованию понятия "общественный порядок": в XVII—XVIII вв. полицией, или полицейской деятельностью считалось осуществление всяких функций и полномочий, направленных на обеспечение благосостояния и спокойствия общества, т. е. порядок осуществления всякой управленческой деятельности государства и его органов (во всех сферах и областях); этот термин объединял внутреннее управление. Термин "полиция" не равнозначен термину "административное управление" (установленному порядку управления во всех сферах административной деятельности государства), причем в истории развития государственности и права термин "полиция" постоянно сужался. В XIX в. это понятие ограничивалось лишь управлением в сфере обеспечения правопорядка (защита общего правопорядка, защита граждан, общественности и самого государства от угроз и нападений). Наконец, с середины XX в. и до настоящего времени под термином "полиция" понимается лишь такая деятельность специальных государственных органов и уполномоченных должностных лиц, которая направлена на
1 Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 95. О масштабности категории "общественный порядок" см. с. 98—100.
>>>316>>>
обеспечение защиты общества и отдельных граждан от различных опасностей, на поддержание общественного порядка (в узком или "милицейском" смысле слова) и общественной безопасности.
В настоящее время термин "полиция" не объединяет и не раскрывает таких сфер правового регулирования и специальной деятельности, как, например, врачебная, санитарно-эпидемиологическая, строительная, налоговая, экологическая. Однако в этих областях наряду с позитивным управлением постоянно реализуются и применяются административно-принудительные функции и соответствующие правовые средства охраны. Думается, что термин "полиция" ("милиция") целесообразно использовать сегодня лишь в узком смысле, а полицейскую охранительную деятельность считать одной из многих сфер административно-правового регулирования при использовании мер административного принуждения. Такой подход, на наш взгляд, соответствует современной структуре административного законодательства, устанавливающего наряду с мерами принуждения, применяемыми органами милиции, и другие меры принудительного характера, осуществляемые административно-юрисдикци-онными органами и должностными лицами.
В условиях современного государства, современного государственного управления и современного административного права является, по нашему мнению, необоснованной идея реанимировать и абсолютизировать понятие "полицейское право"1. Полицейское право Российской Федерации — это практическая реальность в системе современного российского административного права, являющаяся подотраслью административного права, которая в ближайшее время (при новом подходе к структуре административного права) войдет наряду, например, со служебным правом в Особенную часть административного права.
Представляется небесспорным мнение К. С. Вельского о том, что "аппарат, на обязанности которого лежит главное бремя по охране общественного порядка и правопорядка во всех государствах, представляет собой универсальный инструмент принуждения и в большинстве стран называется "полицией"2. Так было в большинстве стран мира до начала XX в. Прошло время, и в социально-правовой лексикон большинства стран мира кроме термина "полиция" стали входить и другие термины,
1 См.: Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 111—115.
2 Там же. С. 111.
>>>317>>>
обозначающие административное управление в различных сферах (в неполицейской сфере деятельности), т. е. управление, являющееся гарантией публичного порядка, правопорядка и общественной безопасности, достигаемого путем обеспечения защиты от угрожающей опасности. В этих сферах не остается места ни для полиции, ни для полицейских правоотношений. Отношения в области административной деятельности, т. е. в неполицейской сфере деятельности, являются административно-обеспечительные правоотношениями. Сюда, например, относится государственное регулирование предпринимательской деятельности и экономических отношений, борьба с болезнями, обеспечение жизнедеятельности животного мира, надзор в области строительства, архитектуры, финансовой деятельности государства и т. д.
Едва ли целесообразно доводить термин "полиция" до безграничных пределов и считать его "широким и компактным, объединяющим в одну систему все надзорно-контрольные органы, которые применяют административное принуждение и административную юрисдикцию в целях охраны общественного порядка, т. е. осуществляют полицейскую деятельность"1. Нелишним будет повторить, что это считалось актуальным двести лет назад. Сегодня же полицейская деятельность является не отграничивающим фактором от деятельности управленческой (так считает К. С. Вельский), а представляет собой специфический вид управленческой деятельности в сфере поддержания общественного порядка и безопасности граждан. Термин же "общественный порядок", мы не склонны как и ранее "одухотворять" и именовать "блестящей матроной"2, не имеющей никаких практических пределов и границ.
Категории общественного порядка и полиции действительно привлекали к себе повышенное внимание полицеистов XVIII— XIX вв. В тот период и происходило развитие научного содержания этих терминов, результатами чего стало появление в Европе нового значения термина "полиция": одна из частей государственного управления, обеспечивающая защиту общества от опасностей и беспорядков.
Как это ни странно, но совсем в иных социально-политических и экономических отношениях, т. е. в Советском Союзе, сложилось примерно такое же теоретическое (да и законода-
1 Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 111.
2 Там же. С. 90.
>>>318>>>
тельное) понимание терминов "полиция" и "общественный порядок", т. е. обеспечение общественного порядка рассматривается как часть сферы государственного управления. И дело здесь вовсе не в "одиозности" терминов "полиция", "полицейское право" или "полицейская деятельность", которые, по мнению К. С. Вельского, "стальным грифелем были вычеркнуты большевиками из административно-правового словаря"1. Конечно, сфера организации и функционирования полиции (милиции) настолько обширна и значима, что мысль о российском полицейском праве2 представляется весьма продуктивной. Даже если считать, что "полиция" в советские годы была переименована в "милицию", то в любом случае вся административно-правовая, "деликтная" действительность не исчерпывается так называемыми милицейскими правоотношениями ("полицейскими правоотношениями"3). К примеру, Кодекс РФ об административных правонарушениях 2001 г. устанавливает юрисдикцию наряду с органами внутренних дел и многочисленных других органов и должностных лиц, которые порой реализуют свои административно-юрисдикционные полномочия при разрешении весьма сложных административных дел: например, антимонопольные органы, органы Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей, органы Государственной инспекции по обеспечению государственной монополии на алькогольную продукцию, органы Государственной инспекции по контролю за ценами, пограничная служба, органы Единой системы управления воздушным движением РФ, органы Комитета РФ по стандартизации, метрологии и сертификации, органы рыбоохраны, органы госгортехнадзора, Государственная инспекция труда, органы российской транспортной инспекции, комиссии по делам несовершеннолетних, судьи районных (городских) судов, судьи военных судов, главы районной, городской, краевой, областной администрации, административные комиссии.
Идя по пути абсолютизации терминов "полиция" и "полицейские правоотношения", придется признать, что деятельность названных органов также будет являться полицейской. Однако,
1 Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 90.
2 См.: Соловей Ю. П. Российское полицейское право: история и современность // ГиП. 1995. № 6. С. 75—85; Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 111—123.
! О полицейских правоотношениях см.: Вельский К. С. Указ. соч. С. 119—123.
>>>319>>>
по нашему мнению, этот термин не вполне подходит для характеристики указанных видов административно-юрисдикционной деятельности соответствующих органов и должностных лиц. И дело не в том, что сам термин "полиция" является по "идеологическим" причинам менее привлекательным, чем, например, "милиция" (К. С. Вельский настаивает на ошибочности исключения большевиками термина "полиция" в силу их идеологических установок). Более того, в настоящее время в Российской Федерации создана федеральная служба налоговой полиции. На наш взгляд, совершенно безразлично, как следует называть соответствующие органы (полиция или милиция), и, соответственно, искать различия между "милицейскими" и "полицейскими" отношениями. Надо смотреть в корень проблемы и не сосредотачивать внимание на ничего не значащих для административной практики переименованиях.
Продолжая анализировать размышления К. С. Вельского об исторических корнях административного права, следует указать, наконец, и на то, что едва ли советская административно-правовая наука заслуживает критики за то, что монопольное положение в ней заняли такие административно-правовые институты, как органы, служба, административные акты. Эти и другие институты административного права являются важнейшими в Общем административном праве, так как любая управленческая деятельность, будь то позитивная управленческая или охранительная ("полицейская"), основывается на этих институтах и использует их потенциал на практике. Заслуживает критики, на наш взгляд, то, что указанные и другие административно-правовые институты в советские годы существовали без серьезного административно-правового регулирования, т. е. отсутствовали соответствующие законодательные акты. Именно последнее и следует считать пробелом правового регулирования, создающим на практике произвол органов и институтов "полицейского", тоталитарного государства, которым являлось и советское государство, если судить об этом принципиально.
В § 4 своей книги "Феноменология административного права", где идет речь о полицейском праве как подотрасли административного права, К. С. Вельский делает, на наш взгляд, совершенно справедливый вывод о том, что полиция является частью исполнительной власти, осуществляющей специфическое управление — охрану общественного порядка путем административ-
>>>320>>>
ного надзора1. В качестве окончательного вывода автор указывает, что "деятельность "полиции" как системы органов исполнительной власти, осуществляющих охрану общественного порядка путем надзора и применения мер административного принуждения, регулируется нормами административного права, в совокупности составляющими ее важную подотрасль — полицейское право". Мы бы добавили (таким образом, повторив уже сказанное), что полицейское право должно найти свое место не в Общей части административного права, а в его Особенной части наряду с другими важными подотраслями административного права, но, в отличие от нынешнего построения, структурированной по-новому.
Вывод К. С. Вельского о том, что "полицейские правоотношения — самые распространенные правоотношения в любом государстве" представляется весьма спорным, а главное, не аргументированным2. Так считалось два-три века назад, в эпоху господства камералистики, а позднее — в эпоху формирования самого полицейского права3. Такой подход позволял широко толковать понятие "полиция", из чего следовало, что все общественные отношения являлись полицейскими, так как под термином "полиция" понималось все, что способствует созданию в государстве обстановки (атмосферы) благоденствия. Существовавшая в ту эпоху полицейско-государственная система осуществляла государственную власть внутри страны в отсутствие правовых норм, конституции, парламентского законотворчества и разделения властей, игнорируя частные интересы и потребности частных лиц, без учета прав и свобод граждан, а также без возможности прибегнуть к их судебной защите. В те времена термин "полиция" являлся атрибутом государственного строительства (государственного права), т. е. если речь шла о полиции и полицейских вопросах, то это означало, что имеются в виду государственно-правовые вопросы. Сегодня трудно себе представить место подобной "полиции" в современном государственном и конституционном праве, и уже поэтому понятие полиции той
1 О полицейских правоотношениях см.: Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 114.
2 См., например, о современном понимании термина "полиция" в зарубежных странах: Gotz W. Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht. 12. Aufl. Gottingen, 1995. S. 15—28.
ji См.: Dittrich E. Die deutschen und osterreichischen Kameralisten. Darmstadt, 1974; Sommer L. Die osterreichischen Kameralisten (in Dogmengeschichtlicher Darstellung). T. II. Wien, 1925.
>>>321>>>
эпохи не сравнимо с современным понятием полиции как части административного права.
Термин "полиция" используется сегодня во многих странах для обозначения лишь одной из областей общественной безопасности и общественного порядка, т. е. осуществление функций по защите и обеспечению общественного порядка и безопасности входит также в компетенцию многих других органов публичной власти. Происходит сокращение масштаба собственно "полицейской" деятельности полиции, т. е. из полицейской компетенции изъяты даже некоторые управленческие задачи по защите от различных опасностей. При определении понятия "полиция" ограничиваются указанием на реализацию исполнительских функций и на задачи полицейско-исполнительной деятельности. Например, в Германии после второй мировой войны в английской оккупационной зоне было установлено, что главными задачами полиции являются защита жизни и собственности, соблюдение законов и обеспечение порядка, предупреждение и раскрытие преступлений, доставление преступников в суд. Таким образом, собственно управленческие задачи и функции были от полиции отделены1. Более того, некоторые государственные органы не имели более права называться полицейскими (ранее они назывались, например, строительная полиция, промысловая полиция, продуктовая полиция, полиция здравоохранения и т. п.).
4.3. Дискуссия о реформе административного права К. С. Вельский первым среди современных ученых-админи-стративистов предпринял весьма важную попытку проанализировать историю административного права, показать истоки российской административно-правовой науки. Его книга "Феноменология административного права"2 заслуживает самых лестных
1 См.: Gotz W. Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht. 12. Aufl. Go'ttingen, 1995. S. 22. В русском полицейском праве также существовали такие понятия, как "полиция безопасности", "полиция промыслов", "строительная полиция"; "дорожная полиция", "санитарная и медицинская полиция", "полиция народонаселения" (см.: Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897. С. 133—401). М. Н. Палибин использовал такие категории, как "исполнительная полиция" и "полиция благосостояния" (см.: Палибин М. Н, Повторительный курс полицейского права. 2-е изд. СПб., 1900. С. 27—29, 119—252). См. также: Белявский Н. Н. Полицейское право (Административное право). Пг., 1915.
2 См.: .Егоров С. А. (Рецензия) // ГиП. 1997. № 7. С. 113—115. Рец. на кн.: Вельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995.
>>>322>>>
отзывов. Однако, поднимая лозунг "Назад к первоначалам административного права, к тому, что составляло его предмет в XVIII столетии!"1, необходимо учитывать и современные, как российские, так и интернациональные, административно-правовые реальности. С XVIII в. "утекло много воды", и административное право претерпело такие изменения, которые не вписываются в теорию, согласно которой "административное право складывается из пропедевтики, включающей наиболее общие (логосные) административно-правовые положения, и двух подотраслей -управленческого и полицейского права. Управленческое и полицейское право выступают как две его подсистемы — регулятивная и охранительная"2. Охранительная подсистема и есть полицейское право. Отсюда вытекает вопрос: входит ли в охранительную подсистему административно-судебная защита прав и свобод граждан от неправомерных действий и решений органов публичной власти? Как известно, последняя не входит в управленческое право. Где же тогда ее место в административном праве?
Следует отметить, что К. С. Вельский в более поздней работе (1997 г.) добавляет к названным двум подотраслям административного права и третью: "правовые нормы, складывающиеся в такое образование, как административная юстиция", т. е. здесь речь идет об административном процессе, в рамках которого рассматривался бы административный иск гражданина на незаконные действия дожностного лица3. К. С. Вельский включил в круг общественных отношений, составляющих предмет современного российского административного права, и отношения в области административной юстиции (наряду с государственно-управленческими и так называемыми "полицейскими"4). Автор указывает, что общественные отношения в области административной юстиции также составляют предмет административно-правового регулирования и являются процессуальными отношениями, которые связаны с особым порядком рассмотрения в суде административного иска гражданина на незаконные действия
1 Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 8.
2 Там же. С. 124.
1 О некоторых актуальных проблемах административного права (по материалам Лазаревских чтений) // ГиП. 1997. № 6. С. 22. 1 См.: Вельский К. С. К вопросу о предмете административного права // ГиП. 1997. № 11. С. 20—21.
>>>323>>>
должностного лица (органа государства) и обеспечения прав гражданина путем отмены неправомерного акта управления.
Таким образом, согласно К. С. Вельскому, система административного права состоит из трех тесно взаимосвязанных в практической сфере и самостоятельных правовых образований внутри административного права: администрации, полиции и юстиции1. На наш взгляд, административное право составляют такие обобщающие институты, как организация управления, процесс управления (управленческий процесс), административная юрисдикция и административная юстиция (административное судопроизводство). Поскольку администрация, полиция ft. юстиция представляют собой, если прибегнуть к обобщению, части одного целого — самого государства; в таком случае между ними стираются принципиальные различия.
Административное право является системой правовых принципов и норм, которые специфическим образом действуют в сфере государственного управления (организации и функционирования исполнительной власти) и регулируют отношения, складывающиеся в процессе осуществления управленческой деятельности (понятие, функции, задачи, принципы, формы и методы управления, правовые акты, административные решения и пр.), административного процесса ("позитивного" и административно-юрисдикционного) и формирования организационной структуры управления (федеральные органы государственного управления, министерства, государственные комитеты, федеральные службы, государственные должности, государственные должности государственной службы, ведомства, отделы, управления и пр.). Указанные институты и нормы входят в Общую часть современного административного права. Юридическая же регламентация управленческой деятельности при помощи специфических административно-правовых средств и инструментов в различных отраслях и сферах управления и установления ответственности за неправомерное поведение субъектов управления должна считаться Особенной частью административного права. Это становится уже очевидным и сегодня, когда в Общую часть административного права не вписываются государственная служба2, по-
1 См.: О некоторых актуальных проблемах административного права. С. 22.
2 К. С. Вельский отмечает, что государственная служба (государственно-служебные отношения) не могут быть выделены из управления; институт государственной службы подчиняется законам организации, а функционирование управленческих структур (министерств, госу-
>>>324>>>
лицейское право1, строительное право, образовательное право2 (организация начального, среднего и высшего образования) и другие подотрасли права.
Такой подход к определению структуры современного административного права, конечно, не означает, что оно только фиксирует отношения между управленческими органами и устанавливает порядок их деятельности. Административное право регулирует также отношения между органами управления и гражданами (внешними субъектами административного права); оно закрепляет административно-правовой статус граждан (права, обязанности, ответственность, ограничения, запреты). Однако следует иметь в виду, что реализация установленных административным правом прав и обязанностей граждан может создавать административно-правовые отношения только тогда, когда соответствующие права и обязанности субъектов рассматриваются через призму их соотношения с управлением (с органами управления, с исполнительной властью, с так называемым "управляющим" государством вообще), т. е. когда граждане взаимодействуют с органами управления, с государственными и муниципальными служащими, с должностными лицами.
В литературе Г. А. Тумановым отмечалось, что современное административное право, исходным и базовым правовым источником которого считается Конституция РФ, является важнейшим средством обеспечения действия самой Конституции РФ по следующим причинам:
1) основная функциональная нагрузка административного права состоит в правовом регулировании исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной власти, а
дарственных комитетов и т. д.) немыслимо вне государственно-служебных отношений (см.: О некоторых актуальных проблемах административного права. С. 22). Разумеется, это верно; мы лишь указываем на то, что государственная служба как правовой институт должна находиться не в Общей части административного права, а в ее Особенной части.
1 Полицейские отношения, по мнению К. С. Вельского, являются настолько обособленными, что могут быть выделены в самостоятельный вид общественных отношений, регулируемых нормами административного права (см.: О некоторых актуальных проблемах административного права. С. 22).
1 См.: Шкатулла В. И. Образовательное законодательство: задачи, структура, принцип // ЖРП. 1997. № 4. С. 41—48.
>>>325>>>
конкретно — органов власти исполнительной, органов государственного управления, т. е. административно-правовое обеспечение функционирования этих органов есть важная часть обеспечения действия Конституции;
2) практическое управление (администрирование) как внут-риорганизационное (внутриаппаратное), так и внешне ориентированное управление должно осуществляться на основе конституционных норм;
3) защита исполнительно-распорядительными органами государственной власти прав и свобод гражданина и человека, установленных Конституцией РФ;
4) функционирование органов исполнительной власти в условиях особых административно-правовых режимов (чрезвычайное положение, военное положение и т. д.);
5) наличие административно-деликтного права, направленного на обеспечение законного функционирования системы государственного управления и дающего возможность органам исполнительной власти (должностным лицам) применять меры административного правового принуждения (т. е. это властно-предупредительная и принудительно-карательная деятельность органов исполнительной власти);
6) административное право обеспечивает организацию и функционирование государственного аппарата, его структурных подразделений, деятельность должностных лиц, всего управленческого персонала; т. е. внутриорганизационное действие административного права также является важным средством обеспечения действия Конституции РФ1.
По мнению ученых, в последние годы из-за нерешенности вопроса об объеме государственного управления и его регулирования, о путях построения исполнительного аппарата отрасль административного законодательства стала "рассыпаться"; развитие ее пошло неритмично, в нее включено слишком много законодательных и иных нормативных актов2. Ю. А. Тихомиров отмечает, что в настоящее время сомнительно рассматривать все отрасли и сферы государственной жизни, традиционно входящие в Особенную часть административного права, только
1 См.: О некоторых актуальных проблемах административного права. С. 19—21.
2 См. там же. С. 23. Это мнение Ю. А. Тихомирова.
>>>326>>>
через призму управления, ибо теперь в них "возрастает удельный вес элементов косвенного регулирования, самоорганизации и саморегулирования"1. В другой работе, предлагая разделить административное право на подотрасли, он подчеркивает, что при определении его предмета и системы следовало бы отказаться от традиционного деления административного права на общую и особенную части из-за их слабой нормативной структурированности; ведь как и прежде особенная часть административного права структурируется не по правовому критерию, а по экономико-управленческому, т. е. в основу ее берется классификация отраслей и сфер народного хозяйства. Все это способствует созданию отрасли права, отличающейся нечеткостью структуры, отсутствием "правовой логики" ее построения и системного упорядочения. Таким образом, по мнению Ю. А. Тихомирова, во-первых, предмет и система административного права находятся в постоянном изменении; во-вторых, абсолютизация объема управления и выделение по этому критерию в административном праве Особенной части не оправдано; в-третьих, управленческие, регулятивные и защитные административно-правовые средства распространяются на все сферы2.
Действительно, нормы административного и административно-процессуального законодательства в настоящее время можно обнаружить в различных отраслях права. Это также дает возможность формировать специальные подотрасли административного права, которые можно было бы включить в построенную на принципиально новой основе Особенную часть административного права.
Констатируя, что развитие административного права идет под влиянием факторов сферы государственного управления, некоторые ученые видят в этом значительное повышение в новых условиях роли Общей части административного права; вместе с тем они указывают и на изменения, происходящие в Особенной части административного права при наличии самостоятельных дисциплин финансового, налогового, инвестиционного, информационного, экологического, муниципального права3. И. Л. Бачило отмечает, что предметные отрасли или подотрасли права (обра-
1 О некоторых актуальных проблемах административного права.
С. 23 (выступление Ю. А. Тихомирова).
1 Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998.
С. 71, 74—75, 88.
1 См.: О некоторых актуальных проблемах административного права.
С. 9 (выступление И. Л. Бачило).
>>>327>>>
зевательного, предпринимательского, земельного и т. д.) нуждаются в глубокой проработке с точки зрения взаимодействия административного права с гражданским. Автор констатирует, что административное право должно оформить свой статус в качестве одной из основ формирования и развития публичного права1.
А. Ф. Ноздрачев называет новые взгляды на развитие современного административного права "фактической отменой административного права как отрасли права, как научной и учебной дисциплины", реализацией "далеко не новых "доктрин" ликвидации административного права, диффузии предмета его регулирования", для которых, по его мнению, нет "законодательных и организационных, социальных и политических, а также экономических оснований"2. По нашему мнению, ни