Административно-правовой статус гражданина РФ / gl3(2)

§2. Президент РФ как гарант прав граждан

Всоответствии с ч. 2 ст. 80 Конституции РФ гарантом прав и свобод человека и гражданина является Президент России. Функцию гаранта Президент реализует как непосредственно в своей деятельности, так и инициируя законы, издавая указы, направленные на защиту правового положения личности. Конституция не содержит более конкретных указаний на то, в каких формах должна осуществляться эта деятельность.

Для усиления гарантий соблюдения прав граждан в 1993 г. была создана Комиссия по правам человека при Президенте РФ. Она осуществляет свою работу на основе Положения в пределах установленной компетенции независимо от других государственных органов. ОсновнойзадачейКомиссииявляетсясодействиереализации полномочий Президента России как гаранта основных прав и свобод человека и гражданина. Как отметил председатель этой Комиссии В. А. Карташкин, в основе ее деятельности лежит поиск путей решения

вопросов, относящихся к основным правам и свободам человека, защите прав российских граждан 45 . В связи с этим Комиссия сосредоточивает свою работу не на рассмотрении жалоб отдельных лиц (для этого, по мнению В. А. Карташкина, существуют органы исполнительной власти, включая специальное Управление в Администрации Президента России), а на расследовании случаев систематических и грубых нарушений основных прав и свобод российских граждан. По этим фактам Комиссия принимает рекомендации и заключения и направляет их соответствующему государственному органу, в компетенцию которого входит решение данного вопроса.

Комиссия высказалась за создание общественных комиссий по правам человека во всех регионах нашей страны в целях фокусирования региональных проблем, касающихся защиты прав граждан.

При реализации своих полномочий Комиссия имеет право запрашивать от государственных органов и должностных лиц любые сведения, материалы, документы, необходимые для выполнения возложенных на нее задач; проводить проверку работы государственных учреждений, относительно которых имеется информация о массовых либо грубых нарушениях прав человека; получать объяснения от любых должностных лиц по вопросам компетенции Комиссии.

По результатам своей деятельности Комиссия составляет специальные и ежегодные доклады о соблюдении прав человека и направляет их Президенту РФ.

Важным структурным звеном Администрации Президента

является Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан (далее - Управление), действующее на основе Положения46.

Основные функции Управления - централизованный учет письменных и устных обращений граждан РФ, государств - участников СНГ, иностранных государств и лиц без гражданства, поступающих на имя Президента РФ, в адрес Правительства РФ и

Администрации Президента РФ; обеспечение рассмотрения

45См.: Карташкин В. А. В интересах прав человека//Власть. 1996. № 8. С. 70.

46СЗ РФ. 1997. № 14. Ст. 1612. 26

является новым правоохранительным органом, который обеспечивает гражданам еще один правозащитный канал в случаях нарушения или ущемления прав и свобод личности49.

Одним из способов обеспечения прав и свобод граждан всфере исполнительной власти является прокурорский надзор, в частности так называемый в литературе общий надзор прокуратуры. Главная его задача - обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

ПриразработкеФедеральногозакона«Овнесенииизмененийи дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» 50 наибольшую полемику вызвал именно вопрос о целесообразности сохранения за прокуратурой надзора в сфере государственного управления. Отмечалось, что эта деятельность, традиционная для прокуратуры советского периода, отнимает у российской прокуратуры, как и прежде у советской, основные силы и средства, но практически мало результативна51. В юридической литературе также неоднократно высказывались мнения о необходимости лишить прокуратуру якобы не свойственных ей функций «общего надзора»52.

Вместе с тем принятый в октябре 1995 г. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» наполнил эту деятельность новым содержанием. Внесенные изменения настолько объемны и содержательны, что есть основания говорить о новом Федеральном законе о прокуратуре.

Этот Закон сохранил в качестве одной из основных функций прокуратуры надзор за исполнением законов федеральными министерствами и другими органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов и т. д. Однако среди надзорных приоритетов главным для органов прокуратуры является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина исполнением законов, направленных на социальную защиту граждан, охрану трудовых, жилищных и иных конституционных прав и свобод человека и гражданина.

§4. Судебный контроль за защитой прав граждан

Влюбом развитом демократическом государстве действует целая система организационно-правовых способов обеспечения законности, защиты прав и свобод в сфере исполнительной власти. Среди них важное место принадлежит судебному контролю. Понятие

49См. подробнее: Хаманева Н. Ю. Уполномоченный по правам человека -защитник прав граждан. М., 1998.

50СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

51См.: Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий.

М., 1997. С. 129.

52См.: Савицкий В. М. Защита от обвинения как неотъемлемое право человека//Права человека: время трудныхрешений. М., 1991. С. 109 - 124; Петрухин И. Л. Правосудие: время реформ. М., 1991.

судебного контроля, как известно, довольно емкое и широкое. Оно включает различные формы, в частности: контроль, осуществляемый по правилам гражданского и уголовного судопроизводства, прямой и косвенный контроль, непосредственное разрешение жалоб, а также вынесение частных (особых) определений и т. д. Поэтому его нельзя отождествлять только с рассмотрением жалоб, судебный контроль за законностью в государственном управлении значительно шире. Однако объектом нашего исследования являются лишь проблемы, связанные с судебным порядком рассмотрения жалоб, возникающих из административно-правовых отношений.

Обжалование действий, решений государственных и муниципальных органов, должностных лиц, государственных служащих, установленный законодательством порядок рассмотрения таких жалоб являются существенной гарантией реализации прав граждан. Предоставление гражданам возможности в судебном порядке защищать свои права, в том числе в сфере отношений с исполнительной властью, дает положительный эффект. Подчас несколько громоздкая судебная процедура способствует быстрейшему достижению результата, соответствующего закону. В условиях разделения властей значительно возрастает роль именно судебной власти в защите прав и законных интересов граждан. Это связано с тем, что судебный порядок рассмотрения административно-правовых споров имеет ряд преимуществ перед порядком разрешения спора в органах исполнительной власти.

Правосудие отличается от других государственных функций специфичностью методарешаемыхимзадач. Вместе стемправосудие

иуправление, являясь разными видами государственной деятельности, наделены определенными достоинствами и недостатками. Достоинства судебного контроля за обеспечением законности в сфере исполнительной власти заключаются в значительном уменьшении возможности необъективного ведомственного влияния на окончательное решение вопроса. Суд представляетсобойспециальныйорган, осуществляющий контроль за законностью. Он не зависит ни от одной ветви власти и наделен конституционными гарантиями этой независимости. Отсутствие у суда какой бы то ни было ведомственной заинтересованности, подчинениееготолькозакону, широкаягласностьобсуждения, устное

инепосредственное исследование всех обстоятельств, состязательность процесса, детальная процессуальная регламентация судебного разбирательства и вынесение решения, а также иные демократические принципы судопроизводства являются общепризнанными достоинствами судебной процедуры. Гражданин и государственный орган (должностное лицо) участвуют в деле в качестве сторон, имеющих равные процессуальные права и обязанности. Таким образом, судебный порядок отличается существенными юридическими гарантиями, обеспечивающими твердую позицию гражданина как полноправной стороны спора. Преимущество судебного контроля за законностью и обоснованностью действий и решений администрации состоит и в том, что уже само право обращаться с жалобой в суд играет важную роль в укреплении законности в сфере исполнительной власти.

Как справедливо отмечал И. Л. Петрухин, процессуальная форма, в рамках которой осуществляется правосудие, - самая

сложная, разветвленная и педантичная из всех юрисдикционных процедур53.

С учетом расширения компетенции судов в плане осуществления контроля за деятельностью администрации некоторые авторы высказывали опасение, что это может повлечь отстранение органов государственного управления от приема и рассмотрения жалоб на незаконные действия их должностных лиц и привести к ослаблению их связи с населением, к снижению ответственности за действия должностных лиц54 . Думается, что подобные опасения лишены оснований. Расширение компетенции суда отнюдь не означает ограничения возможности обжалования по линии административной подчиненности. Указанные каналы обжалования не исключают друг друга. И административный порядок рассмотрения жалоб граждан, и судебный являются элементами единой системы обеспечения законности охраны прав граждан в демократическом государстве.

Возможность судебной проверки оказывает превентивное влияние на государственные органы при издании ими актов управления. Судебная форма не только является средством защиты адресатов таких актов, но и помогает самой администрации, ибо способствует выявлению и устранению нарушений законности в ее деятельности. Судебное разрешение административно-правовых споров нейтрализует нарушения, которые могут возникнуть при подаче жалобы «по начальству». В принципе судебный порядок наиболее разделяет труд по осуществлению функций государственной власти, усиливает ответственность должностных лиц за принятие решений по жалобе55.

Несмотря на то что в ряде стран к гарантиям прав и свобод граждан относят и право петиций, и право жалобы в административном порядке и др., однако главной конституционной гарантией в демократических государствах признается суд или реальное правосудие56. Именно правосудием должно обеспечиваться непосредственное действие конституционных прав граждан, что является признаком их реальности и эффективности. Однако сфера его влияния не должна ограничиваться только защитой конституционных прав. Как справедливо отмечено авторами монографии «Сравнительное конституционное право», суд выступает специализированным государственным органом, осуществляющим функцию социального контроля при наличии конфликта между отдельными членами общества, между ними и государством, возникающего в любой сфере деятельности человека, урегулированной правом57.

В 1958 г. на площади Республики в Париже генерал де Голль сказал: «Пусть судебная власть будет независимой и остается гарантом свободы каждого гражданина. Это наилучший способ обеспечить компетентность, достоинство и беспристрастность

53См.: Петрухин И. Л. Правосудие: время реформ. С. 97.

54См.: Сов. государство и право. 1978. № 11. С. 65.

55См.: Ремнев В. И. Социалистическая законность в государственном управлении.

М., 1979. С. 270.

56См.: Конституционное право. С. 83.

57См.: Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 643.

государства»58.

Вместе с тем следует отметить, что в теории права все еще остается актуальным вопрос о соотношении административной и судебной юрисдикции в плане эффективности воздействия на состояние законности и охрану прав граждан. По этой проблеме как в нашей стране, так и за рубежом было высказано много различных мнений, связанных с пределами компетенции суда по разрешению жалоб граждан. Необходимость повышения роли суда в рассмотрении жалоб граждан, возникающих из административно-правовых отношений, признается большинством правоведов. С позиций правовой доктрины, господствующей в большинстве европейских стран, в настоящий момент обеспечение законности и более строгое уважение прав граждан требуют расширения круга дел по спорам между гражданином и администрацией, подпадающих под судебную юрисдикцию, т. е. определения таких правоотношений, при которых споры между участниками были бы отнесены к компетенции суда.

Практикамногихстранпоказывает, чторассмотрениежалобна административные решения не представляет существенной нагрузки длясудебныхорганов. Болеетого, онасвидетельствуетовозможности дальнейшего расширения судебного контроля за законностью решений администрации. Этот контроль представляет собой средство защиты прав граждан, важный фактор усиления законности действий государственной администрации.

Суды активно влияют на деятельность органов управления, способствуют восстановлению нарушенной законности и отмене административных актов, противоречащих закону. В случаях необоснованного обжалования суды подтверждают законность актов, неосновательность требований их отмены, что повышает силу воздействия этих актов.

Введение судебного порядка рассмотрения административно-правовых споров судами общей юрисдикции, арбитражными судами можно оценить как крупный шаг на пути упорядочения отношений «орган управления - гражданин». Разрешая административно-правовые споры, суды восстанавливают права граждан, а также систематически анализируют причины возникновения недостатков в деятельности администрации, уведомляют об этом заинтересованные органы, что является важным фактором улучшения работы государственного аппарата. В этом смысле судебный контроль над административными актами, как справедливо отметил профессор Я. Лентовский, «есть форма сотрудничества между судебными и административными органами при обеспечении законности в государственном управлении»59.

Суды оцениваются юристами разных стран как органы, обеспечивающие наиболее действенный контроль за соблюдением законности администрацией, а изъятие из компетенции судов административных споров - как один из способов сохранить могущество администрации60.

Научно обоснованное сочетание судебного и

58Цит. по: Гунель М. Введение в публичное право. М., 1995. С. 70.

59Лентовский Я. Верховный суд ПНР и обеспечение законности в управлении//Сов. государство и право. 1970, № 9. С. 114.

60См.: Шарвен Г. Юстиция во Франции. Судебный аппарат и классовая борьба. М., 1978. С. 72-73.

административного порядков разрешения жалоб позволяет наилучшим образом решить проблему разделения труда в затрагиваемой сфере отношений, взаимоконтроля между различными органами государства, укрепления законности, улучшения механизма охраны прав граждан. Важно при этом правильно разрешить вопрос о разграничении сферы административной и судебной компетенции в рассмотрении жалоб, связанных со спорными ситуациями между гражданами и органами управления. Постановка вопроса по схеме «или-или», по мнению профессора В. И. Ремнева, неверна61 . Мы также полагаем, что наряду с административным должен обязательно существовать судебный порядок обжалования, что совершенствование порядка рассмотрения жалоб в судебных органах необходимо проводить наряду с совершенствованием рассмотрения жалоб в органах государственного управления, поскольку именно эти два порядка разрешения административно-правовых споров призваны в наиболее полном объеме защищать права и свободы граждан. В условиях автономного существования двух ветвей государственной власти гражданин вправе по своей инициативе выбирать в качестве первоначальной инстанции рассмотрения его претензии к администрации либо орган исполнительной власти, либо суд. Важнейшим критерием, дающим возможность обращения с административной жалобой в суд, является факт нарушения органом управления либо должностным лицом субъективных прав граждан. Разрешение спора в таких случаях заключается в оценке судом разногласий между гражданином и администрацией о наличии или отсутствии тех или иных элементов, необходимых для удовлетворения правовых притязаний гражданина.

Жизнь подтвердила правильность утверждения Ц. А. Ямпольской, высказанного еще в конце 50-х годов, что должны оставатьсядвапутиобжалования, т. е. судебныйиадминистративный, поскольку чем больше путей ликвидации нарушений законности, тем более демократичной является система обжалования62.

Административный и судебный способы разрешения конфликтов - две части единого механизма защиты прав и свобод личности, разумно дополняющие друг друга. Социальное значение права на судебную защиту заключается в том, что оно выполняет роль гарантии реальности иных прав и интересов граждан и одновременно является формой права граждан на участие в управлении делами общества и государства.

В условиях правового государства деятельность органов исполнительной власти должна носить подзаконный характер, т. е. осуществляться на основе и во исполнение закона. Специфика этой деятельности порождает необходимость судебного контроля за ее законностью. Этот контроль осуществляется в определенных формах, обусловленных особенностями характера взаимоотношений двух самостоятельных ветвей власти: исполнительной и судебной.

Основные задачи, стоящие перед российским государством, в конечном счете являются общими для всех ветвей власти. Об этом красноречиво свидетельствуют положения Конституции Российской

61См.: Ремнев В. И. Указ. соч. С. 222.

62См.: Ямпольская Ц. А. О субъективных правах гравдан и их гарантиях//Вопросы Советского государства и права. М., 1959. С. 226.

Федерации, принятой 12 декабря 1993 г. Она провозгласила, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства, что эти права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной ветвей власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Особенности правового статуса гражданина в отличие от правового статуса органа администрации требуют от государства повышенной защиты прав, свобод и законных интересов гражданина. Государство обязано быстро и справедливо отреагировать на любое нарушение этих прав и свобод со стороны органов государственной или муниципальной власти и их должностных лиц. Таким образом, в Конституции РФ заложен механизм взаимодействия двух ветвей государственной власти - исполнительной и судебной.

Основной функцией судебных органов является осуществление правосудия. Судыпризваныобеспечиватьохрану прав

изаконных интересов не только граждан, их объединений и организаций, но и законных интересов и прав государственных органов, в том числе исполнительной власти, в сфере экономики, охраны общественного порядка, обеспечения безопасности и в других сферах. Вместе с тем суды осуществляют функцию судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти по отношению к гражданам и иным субъектам правоотношений, возникающих в сфере исполнительной и распорядительной деятельности указанных органов.

Выполняя общие задачи обеспечения законности деятельности государственной администрации в стране, органы судебной власти взаимодействуют с органами исполнительной власти, осуществляя судебный контроль по следующим основным направлениям:

1)конституционный контроль за соответствием Конституции РФ нормативных правовых актов органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и соответствующих органов субъектов Российской Федерации;

2)контроль судов общей юрисдикции за законностью решений

идействий органов исполнительной власти, их должностных лиц в отношении граждан, общественных объединений, иных негосударственных организаций по основаниям и в порядке, предусмотренным федеральным законом;

3)контроль арбитражных судов за законностью ненормативных (индивидуальных) актов органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской деятельности.

Рассмотрим более детально вопрос о развитии и совершенствовании контроля судов общей юрисдикции за решениями

идействиями органов исполнительной власти. Именно такой контроль в современных условиях является одним из важнейших способов защиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти.

Небольшой исторический экскурс даст представление о становлении института судебного контроля в России. Теоретические разработки этого вопроса были тесно связаны с проблемой административной юстиции. Этой темой занимались Н. М.

Коркунов63, М. Д. Загряцков64, С. А. Корф65, В. Ф. Дерюжинский66 и др.

В послеоктябрьский период были приняты правовые акты о соблюдении социалистической законности, создании органов контроля и надзора для рассмотрения жалоб граждан о нарушении их субъективных прав органами (должностными лицами) государственного управления. Так, в 1919 г. Декретом СНК РСФСР, а в 1925 г. Постановлением СНК СССР был установлен судебный порядок рассмотрения заявлений военнообязанных об освобождении их от военной службы с оружием по религиозным убеждениям67, в

1922 г. был введен судебный порядок обжалования действий нотариусов68 и т. д.

Принятие Конституции СССР 1936 г. дало новый толчок развитию института судебного контроля. Важную роль в этом сыграло Постановление ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г., в соответствии с которым был установлен судебный контроль за законностью деятельности органов управления по изъятию имущества у колхозов, кустарей, промысловых артелей и у граждан в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам69.

Развитию института судебной защиты прав граждан способствовало принятие 21 июня 1961 г. Указа Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» 70 , который предоставил праволицам, подвергнутым штрафу вадминистративном порядке, обжаловать постановление о наложении штрафа в суд. Еще более важную роль в развитии института судебного контроля сыграли Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик, а также гражданские процессуальные кодексы всех союзных республик, принятые в 1963-1964 гг.

К концу 80-х годов суды в гражданско-процессуальном порядке рассматривали примерно около 30 видов дел, связанных с судебной оценкой законности и обоснованности индивидуальных решений органов государственного управления, затрагивающих субъективные права граждан.

С принятием в 1977 г. Конституции СССР институт судебного контроля за законностью администрации приобрел новое политическое и правовое значение. Впервые в нашей стране праву гражданина на обжалование действий администрации был придан конституционный характер. Однако реализация конституционных положений началась только в 1987 г., когда Верховный Совет СССР

принял Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан». Этот

63См.: Коркунов Н. М. Очерк теории административной юстиции//Журнал гражданского и уголовного права. 1885. № 8.

64См.: Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалобы. М., 1925.

65См.: Корф С. А. Административная юстиция в России. СПб., 1910. Т. 1, 2.

66См.: Дерюжинский В. Ф. Полицейское право. Петроград, 1917.

67СЗ СССР. 1925. № 62. Ст. 463.

68СУ РСФСР. 1922. № 63. Ст. 807.

69СЗ СССР. 1937. № 30. Ст. 120.

70Ведомости Верховного Совета СССР. 1961. № 36. Ст. 368.