Административно-правовой статус гражданина РФ / gl1(2)
.pdf
ГЛАВА 1 ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ГРАЖДАНИНА
§ 1. Общее понятие статуса гражданина
Правовой статус гражданина - одна из важнейших политико-юридических категорий, которая неразрывно связана с социальной структурой общества, уровнем демократии, состоянием законности. Юридический статус человека и гражданина в обществе, государстве представляет собой сложный и многосторонний конституционно-правовой механизм.
Контакты, которые возникают между государством и индивидом, взаимоотношения людей друг с другом фиксируются государством в юридической форме прав, свобод и обязанностей, образующих в своем единстве правовой статус индивида 1 . Построение правового, гражданского общества немыслимо, если частное лицо не занимает в его правовой системе одну из ведущих позиций, если интересы рядового гражданина стоят ниже государственных. Три юридических «кита» составляют основу цивилизованной человеческой системы -права и свободы человека, приоритет частного права, независимое и сильное правосудие2.
Основным исходным элементом права, по мнению Г. В. Мальцева, являются права и обязанности. Ничего более важного в структуре права, по существу, нет. Система прав и обязанностей - сердцевина, центр правовой сферы, и здесь лежит ключ к решению основных юридических проблем3.
Взаимосвязи государства и личности требуют четкой урегулиро-ванности и упорядоченности. Правовой статус индивида законодательно закрепляется государством в конституции и других нормативных правовых актах.
Правовой статус, природа прав и обязанностей привлекают пристальное внимание специалистов различных отраслей права. Каждый человек является субъектом правового общения как в целом, так и во всех его аспектах. Поэтому его статус в той или иной области регули руется нормами соответствующей отрасли права4.
В теории права не отождествляется правовой статус личности гражданина. По мнению Е. А. Лукашевой, человеку как таковому от водится автономное поле деятельности, где движущей силой высту пают его индивидуальные интересы. Права гражданина охватыв сферу отношений индивида с государством (сферу публичных интересов), в которой он рассчитывает не только на ограждение своиш прав от незаконного вмешательства, но и на активное содействие государства в их реализации. Статус гражданина вытекает
1См.: Общая теория прав человека. М., 1996. С. 28.
2См.: Алексеев С. С. Мое право - частное. Экономическая конституция глазами Председателя Совета исследовательского центра при Президенте России//Росс. газ.
1994. 9 сент.
3См.: Мальцев Г. В. Права личности: юридическая норма и социальная действительность//Конституция СССР иправовое положение личности. М., 1979. С.
4См.: Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 28.
из особой правовой его связи с государством5.
Свою интерпретацию соотношения понятий «личность» и «чел век» дает Н. С. Малеин. Личность формируется, развивается и прояв ляется через участие человека в общественной жизни Понятие «лиге ность» обозначает индивида как носителя сознания и воли, как члена общества, определяющего свою деятельную позицию по отношению ко всему, что окружает человека. Человеком рождаются, личностью становятся. Личность - субъект общественных отношений. Вне этих отношений личность не существует6. Н. С. Малеин делает вывод, что субъектом правовых отношений (субъектом права) может признаваться только человек, обладающий качеством личности, имеющий сознание и волю, способный совершать активные действия и нести за них ответственность7.
По мнению С. Н. Братуся, быть субъектом права - значит обладать правосубъектностью8. Исходя из этой позиции, все граждане являются субъектами права, так как они наделяются правоспособностью с момента рождения.
О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородский9 полагали, что понятие правосубъектности охватывает правоспособность и дееспособность. В этом случае несовершеннолетние и душевнобольные, признанные в судебном порядке недееспособными, не обладают правосубъектностью, так как у них отсутствует один из ее элементов - дееспособность. В теории права на этот счет обосновывается концепция «восполнения дееспособности» одного лица за счет другого10, т. е. недееспособного лица за счет дееспособного, например родителя или опекуна. Н. С. Малеин считает, что данную концепцию нельзя признать аргументированной, так как не ясно, кто является субъектом права в возникших правоотношениях11.
Сложность рассматриваемой проблемы усугубляется смешением понятий «субъект права» и «субъект правоотношения». Как справедливо отмечено А. Ю. Якимовым12, в общей теории права не обращается должного внимания на существенное различие этих понятий. Так, С. Ф. Кечекьян под субъектом права понимает лицо, участвующее или могущее участвовать в правоотношении13 . По мнению Р. О. Халфиной 14 , Д. М. Чечот 15 , понятие участника правоотношения является более узким, чем понятие субъекта права.
Видимо, можно частично согласиться с позицией А. Ю. Якимо-ва, который полагает, что речь идет о разнопорядковых явлениях: субъект права - правовая категория, в общем виде определяющая тех лиц, на которых распространяется действие тех
5См.: Общая теория прав человека. С. 32.
6См.: Малеин Н. С. Человек - личность - субъект права//Конституция СССР и правовое положение личности. М., 1979. С. 67 - 68.
7См.: Малеин Н. С. Указ. соч. С. 68.
8См.: Братусь Н. С. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 6.
9См.: Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М., 1961. С. 211.
10См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права. Свердловск, 1977. Т. 1. С. 285.
11См.: Малеин Н. С. Указ. соч. С. 69.
12См.: Якимов А. Ю. Субъекты административной юрисдикции (правовой статус и его реализация). М., 1996. Ч. 1. С. 18.
13См.: Кечекьян С. Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958. С.
14См.: Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 114 -115.
15См.: Чечот Д. М. Субъективное право и формы его защиты. М., 1968. С. 16.
или иных норм, причем с различной степенью детализации; субъект правоотношения -персонально индивидуализированное лицо, участвующее в соответствующем правоотношении16.
Действие правовых норм распространяется, с некоторыми изъятиями, например нормы, касающейся административной ответственности, на всех граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства. В то же время эти субъекты права не всегда являются участниками правовых отношений. Так, если иностранец обращается в суд с жалобой на неправомерные действия органов или должностных лиц, он становится участником административно-правовых отношений. Однако при совершении иностранным гражданином, пользующимся дипломатическим иммунитетом, административного правонарушения подобного рода отношения не возникают, ибо его нельзя привлекать к административной ответственности, т. е. в данном случае нет субъекта ответственности. Таким образом, соотношение понятий «субъект права» и «субъект правоотношения» в общем виде схоже с соотношением понятий «субъект проступка» и «субъект ответственности». И в той, и в другой конструкции эти понятия могут совпадать, если их не индивидуализировать. Например, чисто теоретически субъект права может быть участником (субъектом) правоотношений, так же как и субъект проступка может быть субъектом ответственности. Однако в каждой конкретной, определенной ситуации эти понятия не всегда идентичны. Поэтому ставить знак равенства между ними нельзя.
В то же время вполне убедительна позиция, связанная с широким понятием правоотношений. Она получила свое отражение в работах Н. В. Витрука, Н. И. Матузова, С. С. Алексеева, Л. Д. Воеводина и других ученых. Ценность утверждаемой ими концепции заключается в широкой возможности любого абстрактного субъекта права стать участником различных правоотношений. Так, С. С. Алексеев рассматривает эту ситуацию как специфическое состояние, в котором находится данный субъект, т. е. личность17.
Мы также полагаем, что соотношение понятий «субъект права» и «субъект правоотношения» можно рассматривать как в широком, так и в узком смысле слова. С позиции широкого толкования речь должна идти об общих правоотношениях и абстрактном субъекте права (личности), а в узком смысле - о персонально индивидуализированном лице в соответствующих конкретных правоотношениях.
Конституция Российской Федерации в статьях, касающихся прав, свобод, обязанностей индивида, не отождествляет правовой статус личности и гражданина. Проводя подобные различия, она восстанавливает те общечеловеческие ценности, которые впервые в истории человечества были закреплены в таких законодательных актах, как Декларация независимости 1776 г. США, Билль о правах 1789 г. США, Декларация прав человека и гражданина 1789 г. во Франции. Смысл разграничения непосредственно проистекает из различия гражданского общества и государства и позволяет уйти от одностороннего рассмотрения человека лишь в аспекте его
16См.: Якимов А. Ю. Указ. соч. С. 19.
17См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права. Т. 1. С. 104.
взаимосвязи с государством, от сужения сферы его самоопределения18. Гражданское общество можно рассматривать как совокупность общественных отношений, в рамках которых имеют место удовлетворение многообразных, исторически обусловленных потребностей и реализация интересов индивида и групп. Российское гражданское общество находится на стадии формирования. Однако, если обратиться к главе 2 Конституции РФ, то можно заметить, что ее нормы уже сейчас последовательно отражают различие прав и свобод человека и гражданина. Человеку как таковому отводится автономное поле деятельности, где движущей силой выступают его индивидуальные интересы. Реализация их происходит в обществе и опирается на естественные права человека. Статуо. гражданина основывается на правовом контакте с государством. В связи с этим и формулировки статей имеют свою специфику: одни касаются любого человека, находящегося на территории России, независимо от того, является он ее гражданином или нет; другие относятся только к гражданам Российской Федерации.
Втеории права по вопросу сущности правового статуса нет единодушного мнения. Существуют различные подходы к определению правового статуса личности. В его структуру включаются разнообразные элементы.
Л. Д. Воеводин отмечает, что правовой статус составляет
совокупность разнообразных связей и отношений между обществом, государством и гражданином, урегулированных нормами права19.
Р. О. Халфина считает, что основой правового статуса личности являются общие (конституционные) права и обязанности20.
В. И. Новоселов полагает, что общий правовой статус
включает в себя не только общие конституционные права и обязанности граждан, но и общие отраслевые права21. Этой же точки
зрения придерживается В. А. Патюлин, который выделяет специальные правовые статусы (модусы) личности22.
Е. А. Лукашева рассматривает правовой статус как совокупность юридических прав и обязанностей, понимая под ними
социальные возможности, детерминированные условиями жизни общества и законодательно закрепленные государством23.
Н. И. Матузов, В. А. Кучинский включают в статус кроме прав
иобязанностей еще и ответственность24.
Вструктуру правового статуса включают также общую правоспособность, гарантии25, законные интересы26.
Ю. М. Козлов понимает под статусом отраслевую
праводееспо-собность, комплекс прав и обязанностей,
18См.: Общая теория прав человека. С. 31 - 32.
19См.: Воеводин Л. Д. Указ. соч. С. 6.
20См.: Халфина Р. О. Указ. соч. С. 123 - 126.
21См.: Новоселов В. И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976. С. 37 - 39.
22См.: Патюлин В. А. Государство и личность в СССР. М., 1974. С. 198 -199.
23См.: Общая теория прав человека. С. 33.
24См.: Матузов Н. И. Юридические обязанности и ответственность как элементы правового статуса личности/Конституция СССР и правовое положение личности.
М., 1979. С. 81 - 88; Кучинский В. А. Личность, свобода, право. М., 1978. С. 115.
25См.: Конституционный статус личности в СССР. М., 1980. С. 21 - 26.
26См.: Витрук Н. В. Основы правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 29.
регламентированных нормами конкретных отраслей права27. Данное определение отличается от предыдущих тем, что в нем акцентируется внимание именно на отраслевом характере статуса. Однако отраслевой статус, и в частности административно-правовой статус гражданина, является лишь частью общего правового статуса.
Е. А. Лукашева отмечает, что, рассматривая права и свободы как элемент правового статуса, мы включаем в него не только основные (конституционные) права, но и весь комплекс прав, вытекающих из законов (внутригосударственных и международных)28.
Анализ приведенных точек зрения свидетельствует о том, что практически все авторы непременным элементом статуса личности считают права и обязанности.
Неодинаковы взгляды по вопросу о включении гражданства в структуру статуса. Возражения против этого элемента сводятся к тому, что иностранцы и лица без гражданства также вступают в отношения с государством29, где они пребывают, что гражданство лишь обогащает «права и обязанности», повышая степень их реальности30.
Как справедливо отметила Е. А. Лукашева, ряд дополнительных элементов следует считать лишь предпосылками правового статуса либо элементами, вторичными по отношению к основным (так, юридическая ответственность вторична по отношению к обязанностям, без обязанности нет ответственности)31. Разделяя высказанную точку зрения, мы вместе с тем полагаем, что дополнительные элементы, в частности гражданство, являются одним из оснований существования разнообразных статусов индивидуальных субъектов наряду с другими показателями, такими, как социальное положение личности, служебное положение, возрастные критерии, сфера реализации прав и свобод и т. д. В реальной жизни равноправие (имеется в виду равенство статусов) даже при самом тщательном его закреплении в Конституции РФ не может исключить разнообразные правовые статусы индивидуальных субъектов, например беженцев, переселенцев, участников Великой Отечественной войны, инвалидов, судей, депутатов, иностранных граждан, пользующихся дипломатическим иммунитетом, и т. д.
Е. А. Лукашева считает, что система гарантий прав граждан относится к категории, выходящей далеко за пределы правового статуса. На наш взгляд, такая позиция не совсем верна Реализация гражданином принадлежащих ему прав и свобод возможна в полной мере при наличии действенных гарантий, установленных государством. Наделение гражданина комплексом прав необходимо подкрепить системой различных гарантий социального, экономического и правового характера. Именно они в своей совокупностидолжныспособствоватьреализациигражданиномсвоих прав. Закрепление прав и обязанностей в законодательстве - необходимое, но далеко недостаточное условие для установления
27См.: Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 340.
28См.: Общая теория прав человека. С. 35.
29См.: Петров Г. И. Гражданин и должностное лицо в Советском государстве//Вестн. ЛГУ. 1971. № 23. С. 128.
30См.: Мальцев Г. В. Социалистическое право и свобода личности. М., 1968. С. 83.
31См.: Общая теория прав человека. С. 30.
реального статуса гражданина. Опыт показывает, что без надежных действующих гарантий провозглашение прав и свобод даже в Конституции страны может оказаться юридической фикцией. Вот почему совершенствование гарантий прав личности является важным фактором улучшения структуры правового статуса. В связи с этим мы считаем, что понятие правового статуса личности следует ограничить категориями прав, свобод, обязанностей и правовых гарантий, которые позволяют четко выделить его структуру.
§ 2. Административно-правовой статус гражданина как часть общего правового статуса
Административно-правовой статус личности составляет важнейшую и органическую часть общего правового статуса. В административно-правовом статусе в обобщенном виде конкретизируются разнообразные права, обязанности, гарантии с учетом отраслевой праводееспособности. Он рассматривается в сочетании с реализацией в сфере исполнительной власти прав и свобод, а также с выполнением возложенных на граждан обязанностей.
В научно управляемом обществе гражданин как личность находится в разнообразных по конкретному содержанию административных правоотношениях, в которых всегда одной из сторонвыступаеторгангосударстваилипредставительэтогооргана32. В этих правоотношениях гражданин и орган государственного управления должны иметь взаимные права и нести соответствующие обязанности.
Совершенствуя административное законодательство о правах и обязанностях граждан, государство тем самым воздействует на упорядочение административно-правовых отношений как способа реализации прав и выполнения узаконенных обязанностей. В этих правоотношениях индивидуализируются правовые предписания, определяются конкретные субъекты отношений и их субъективные права и обязанности.
Рассматривая административно-правовой статус гражданина как совокупность прав, обязанностей, гарантий в сфере государственного управления, надо иметь в виду, что этот статус в конечном итоге юридически определяется нормами права. В связи с этим правовое положение личности зависит от того, насколько совершенно законодательство о правах и обязанностях в сфере государственного управления. Административно-правовой статус гражданина - это комплекс прав и обязанностей граждан, закрепленных нормами административного права, а также гарантий реализации прав и обязанностей (охрана законом и механизм защиты органами государства и местного самоуправления).
Государство, признавая гражданина субъектом административного права, с помощью норм этого права определяет его правовой статус. Нормы административного права о статусе человека и гражданина могут содержаться как в комплексных нормативных правовых актах, так и в специальных актах. Вот почему при изучении данного раздела курса «Административное право Российской Федерации» необходимо ознакомиться с достаточно
32 См.: Новоселов В. И. Указ. соч.
большим количеством нормативных правовых актов. К ним относятся: Основы законодательства об охране здоровья граждан, Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»; Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»; Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе»; Федеральный закон «Об общественных объединениях»; Федеральный закон «О свободе совести и религиозных организациях»; Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»; Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»; Указ Президента РФ «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации», а также ряд других законов, указов Президента страны и постановлений Правительства РФ.
Административно-правовое положение граждан характеризуется объемом и характером их административной правосубъектности, которая включает административную правоспособность и административную дееспособность.
Под административной правоспособностью гражданина понимается способность обладать, правами и нести обязанности административно-правового характера. Она возникает с момента рождения гражданина и прекращается с его смертью. Она не может быть отчуждаема и передаваема. Вместе с тем правоспособность может быть временно ограничена. Например, за совершенное административное правонарушение гражданин может быть лишен на определенное время права управления транспортным средством.
Административная дееспособность - это способность своими действиями осуществлять, приобретать права и нести обязанности административно-правового характера. Момент ее возникновения законом четко не определен. В полном объеме она возникает по достижении гражданином 18 лет. Частично административная дееспособность возможна с более раннего возраста. Например, дети дошкольного возраста могут сами обращаться к врачу, с 16-летнего возраста наступает административная деликтоспособность и гражданин может быть привлечен к административной ответственности за свои действия.
Следует отметить, что за последние годы объем административной правосубъектности граждан имеет тенденцию к увеличению. Это касается расширения прав граждан на подачу обращений, на судебную защиту, на объединение, на выбор места пребывания и жительства и т. д.
Административные права граждан представляют собой закрепленные нормативными правовыми актами дозволения совершать определенные действия, вести себя в дозволенных границах, требоватьотдругихграждан, государственных органовиих должностных лиц, чтобы они не препятствовали осуществлению этих прав, а содействовали созданию оптимальных возможностей для их реализации33.
33 См.: Лунев А. Е. О гарантиях прав личности в административно-правовых отношениях//Конституция СССР и правовое положение личности. М., 1979. С. 139.
Как уже отмечалось, административно-правовой статус гражданина Российской Федерации устанавливается прежде всего Конституцией РФ, актами органов представительной власти, указами Президента РФ. В формировании и особенно реализации данного статуса значительна роль органов исполнительной власти. Во-первых, изданные ими правовые акты конкретизируют как конституционные права и обязанности граждан, так и те, которые не являются производными от конституционного правового статуса гражданина, например: Указ Президента РФ от 25 мая 1992 г. «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования», Правила оборота служебного и гражданского оружия и боеприпасов к нему в Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 2 декабря 1993 г., и т. д. Во-вторых, органы исполнительной власти издают правовые акты, влияющие на содержание административно-правового статуса, например Приказ руководителя Государственной налоговой службы (сейчас - Министерство по налогам и сборам РФ) от 27 ноября 1998 г. «Обутверждениипорядкаиусловийприсвоения, применения, атакже изменения идентификационного номера налогоплательщика и форм документов, используемых при учете в налоговом органе юридических и физических лиц». В-третьих, они первично предоставляют определенные права. Например, право на управление транспортным средством выдается представителем ГИБДД. В-четвертых, они устанавливают процедуры реализации прав и обязанностей. Так, Приказом министра внутренних дел РФ от 15 мая 1999 г. «Об организации и проведении государственного технического осмотра транспортных средств» утверждены Правила проведения государственного технического осмотра транспортных средств Государственной инспекцией безопасности дорожного движения МВД РФ. В-пятых, они содействуют гражданам в реализации их конкретных прав. В-шестых, они осуществляют охрану прав и свобод граждан.
Следует отметить, что не все права и обязанности человека и гражданина производны от его конституционного правового статуса. Существует достаточное количество прав, которые находятся за пределами конституционного статуса, например право на управление транспортным средством, право на донорство крови и замену ее компонентов, право на перемену фамилии, имени и отчества, право на приобретение оружия и др. Таким образом, перечисленные в Конституции РФ основные права и свободы не должны толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.
Во взаимодействии с управленческими структурами реализуются такие права и свободы, как: право на участие в управлении; право на объединение; право проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование; право на свободу передвижения; право на обращение; право на возмещение государством вреда; право на защиту; и т. д.
В юридической литературе существуют различные группировки прав граждан. Так, их делят на статутные и адекватные тем сферам, в которых они могут реализоваться 34 . Статутные
34 См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право
указывают на положение гражданина в социальной структуре страны, например право на жизнь, запрет на высылку гражданина РФ за ее пределы и т. д. Адекватными сферам реализации являются, например, личные, социально-экономические, политические и другие права.
А. П. Коренев рассматривает права и свободы граждан в сфере государственного управления как абсолютные и относительные, приводя в качестве обоснования такого деления степень возможности реализации прав и свобод35.
Права и свободы подразделяются также на социально-экономические, политические, личные36.
Д. Н. Бахрах с точки зрения механизма реализации выделяет права абсолютные (безусловные) и относительные. К абсолютным он относит права, которыми лица пользуются по своему усмотрению, а субъекты власти обязаны создавать условия и не мешать их реализации, защищать их. Относительными следует считать такие права, для реализации которых нужен акт государственного органа.
По кругу лиц, которым права предоставляются, и основаниям их возникновения можно различать общие и специальные права. С учетом территориального фактора льготы могут быть федеральными, региональными, локальными. По содержанию различаются такие группы прав граждан, как право на социально-политическую активность, на участие в государственных делах37.
Российской Федерации. Учебник для вузов. М., 1997. С. 103.
35См.: Административное право. Учебник для вузов/Под ред. А. П. Коренева. М., 1986. С. 53 - 55.
36См.: Государственное управление и административное право. С. 347 – 349.
37См.: Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов. М, 2000.
С. 67-68.